Förslag till avgörande av generaladvokat Pitruzzella – Mål C‑519/18 Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – syster till en flykting)

I. Inledning

1. Kan en nationell myndighet som villkor för beviljande av familjeåterförening, som har begärts av en medlem av den utvidgade familjen till en flykting, kräva att familjemedlemmen av hälsoskäl inte kan försörja sig själv i sitt ursprungsland?

2. Detta är i huvudsak föremålet för den tolkningsfråga som ställts av Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) till EU-domstolen inom ramen för ett förfarande för familjeåterförening som rör systern till en flykting, båda av iranskt ursprung.

3. Enligt artikel 10.2 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening får medlemsstaterna tillåta familjeåterförening för medlemmar av den utvidgade familjen till en flykting ”om de är beroende av [flyktingen] för sin försörjning”.

4. I förevarande mål vill den hänskjutande domstolen få klarhet i omfattningen av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna bestämmelse. Domstolen har särskilt ombetts att precisera i vilken utsträckning medlemsstaterna är skyldiga att iaktta det kriterium för rätt till familjeåterförening som anges i nämnda bestämmelse, avseende förekomsten av ett beroendeförhållande mellan den berörda familjemedlemmen och flyktingen.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

5. I direktiv 2003/86 fastställs villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.

6. Skäl 8 i nämnda direktiv har följande lydelse:

”Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av mera förmånliga villkor.”

7. I artikel 3.5 i direktivet föreskrivs följande:

”Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.”

8. I kapitel II i direktivet, med rubriken ”Familjemedlemmar”, föreskrivs följande i artikel 4.1–4.3:

”1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:

a) Referenspersonens make/maka.

b) Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/maka, inbegripet barn som har adopterats …

c) Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referenspersonen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning …

d) Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till maken/makan om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning …

…

2. Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:

a) Släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referenspersonen eller dennes make/maka, om släktingarna är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka för sin försörjning och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet.

b) Ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/maka, om barnen av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva.

3. Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för en ogift partner som är tredjelandsmedborgare och som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med referenspersonen eller för en tredjelandsmedborgare som har familjeband med referenspersonen i form av ett registrerat partnerskap enligt artikel 5.2 samt för ogifta underåriga barn, även adopterade barn, samt ogifta myndiga barn som av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva, till dessa personer.

Medlemsstaterna får besluta att registrerad partner skall behandlas som make/maka i fråga om familjeåterförening.”

9. I kapitel V i direktiv 2003/86, med rubriken ”Familjeåterförening för flyktingar”, föreskrivs följande i artikel 10.1 och 10.2:

”1. Artikel 4 skall tillämpas på definitionen av familjemedlemmar, med undantag av artikel 4.1 tredje stycket som inte skall tillämpas på barn till flyktingar.

2. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning.”

10. Artikel 17 i direktivet har följande lydelse:

”Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar skall utvisas, skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.”

B. Ungersk rätt

11. I 19 § i harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lag II av år 2007 om inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare) (nedan kallad 2007 års lag) föreskrivs följande:

”1. En tredjelandsmedborgare kan beviljas uppehållstillstånd för familjeåterförening om denne är anhörig till en tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd, inresetillstånd, bosättningstillstånd, tillfälligt bosättningstillstånd, nationellt permanent uppehållstillstånd eller permanent EG‑uppehållstillstånd eller till en person som med stöd av särskild lag har ett bosättningskort eller ett kort för permanent bosättning (nedan, vad beträffar denna artikel, kallad referenspersonen).

2. Uppehållstillstånd för familjeåterförening kan beviljas

a) en familjemedlem till en person med flyktingstatus,

b) en förälder – eller, om föräldrar saknas, en vårdnadshavare – till en ensamkommande underårig med flyktingstatus,

…

4. Uppehållstillstånd för familjeåterförening kan beviljas för följande familjemedlemmar till referenspersonen eller dennes make/maka eller till en person som beviljats flyktingstatus:

a) försörjningsberoende förälder,

b) syskon och släktingar i direkt upp- eller nedstigande led när de av hälsoskäl inte kan försörja sig själva.”

III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

12. Referenspersonen har iranskt ursprung och tillerkändes den 7 september 2015 flyktingstatus av den behöriga ungerska myndigheten. Den 12 januari 2016 ingav systern till referenspersonen en ansökan till Ungerns diplomatiska representation i Teheran (Iran) om uppehållstillstånd för familjeåterförening.

13. Myndigheten i första instans avslog ansökan av två skäl. För det första ansåg myndigheten att sökanden hade lämnat felaktiga uppgifter. För det andra fann denna myndighet att ansökan inte heller uppfyllde villkoren i 19 § punkt 4 i 2007 års lag, eftersom sökanden med beaktande av hennes utbildning och hälsotillstånd inte hade styrkt att hon av hälsoskäl inte kunde försörja sig själv. Myndigheten i första instans påpekade i detta avseende att sökanden enligt den medicinska dokumentation som hon bifogade sin ansökan led av depression och behövde regelbunden vård.

14. Detta beslut fastställdes av myndigheten i andra instans.

15. Referenspersonen överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen. Vederbörande anser i synnerhet att de krav som anges i 19 § punkt 4 i 2007 års lag strider mot bestämmelserna i artikel 10.2 i direktiv 2003/86 och har följaktligen begärt att den hänskjutande domstolen ska begära ett förhandsavgörande.

16. Eftersom även den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida 19 § punkt 4 i 2007 års lag är förenlig med unionsrätten, har den beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

”1) Ska artikel 10.2 i … direktiv [2003/86] … tolkas så, att om en medlemsstat med stöd av den bestämmelsen tillåter inresa för en familjemedlem som inte ingår bland dem som anges i artikel 4 i direktivet, får endast det villkor som föreskrivs i artikel 10.2 tillämpas på den familjemedlemmen (det vill säga att denne ’är beroende av flyktingen för sin försörjning’)?

2) Om den första frågan besvaras jakande: Avser ställningen som person ’beroende för sin försörjning’ (dependency) enligt artikel 4.2 a i direktiv [2003/86] en faktisk situation där alla de olika aspekterna av beroende måste föreligga, eller räcker det att någon av de aspekterna är för handen, alltefter omständigheterna i det enskilda fallet, för att en person ska anses ’beroende för sin försörjning’? Är det förenligt med villkoret i artikel 10.2 (’är beroende av flyktingen för sin försörjning’) att en nationell bestämmelse utesluter en individuell bedömning och föreskriver att en enda faktisk omständighet (en aspekt som indikerar beroende, nämligen att familjemedlemmen ’av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig [själv]’) ska vara avgörande för om villkoret i nämnda artikel 10.2 är uppfyllt?

3) Om den första frågan besvaras nekande och medlemsstaten alltså får tillämpa andra villkor utöver det i artikel 10.2 i [direktiv 2003/86] (’är beroende av flyktingen för sin försörjning’), betyder det då att medlemsstaten har möjlighet att ställa upp vilka villkor som helst som den finner lämpliga, inklusive de som gäller för andra familjemedlemmar enligt artikel 4.2 och 4.3 i direktivet, eller är det endast tillåtet att tillämpa villkoret i artikel 4.3 [i nämnda direktiv]? Vilken faktisk situation avser i så fall villkoret ’objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health’ i artikel 4.3 i direktivet? Ska det tolkas på det sättet att familjemedlemmen inte kan ’försörja sig själv’ eller på det sättet att denne inte ’kan’ ta hand om ’sig själv’, eller på något annat sätt?”

17. Klaganden i det nationella målet, den ungerska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden.

IV. Bedömning

18. Innan jag gör en bedömning av den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor är det lämpligt att göra en inledande anmärkning om huruvida den aktuella begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.

A. Inledande anmärkningar avseende huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

19. Den ungerska regeringen har i sitt yttrande anfört att förevarande begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning, eftersom 19 § punkt 4 i 2007 års lag inte utgör en nationell åtgärd för införlivande av artikel 10.2 i direktiv 2003/86. Den har påpekat att denna nationella bestämmelse inte formellt anmäldes till kommissionen, eftersom den antogs inom ramen för Ungerns egna befogenheter.

20. Jag anser inte att den uteblivna anmälan som den ungerska regeringen har åberopat i förevarande fall kan motivera att förevarande begäran om förhandsavgörande inte tas upp till prövning.

21. När innehållet i beslutet om hänskjutande har bestritts av en av parterna i förfarandet framgår det nämligen av fast rättspraxis att EU-domstolen i princip ska begränsa sin prövning till de omständigheter som den hänskjutande domstolen beslutat att tillhandahålla den, särskilt när det gäller de villkor för tillämpning av den relevanta nationella lagstiftningen som EU-domstolen anser vara fastställda, eftersom det uteslutande ankommer på medlemsstaternas domstolar att tolka nationella bestämmelser. Under dessa omständigheter ska domstolen pröva förevarande begäran om förhandsavgörande mot bakgrund av den tolkning av den nationella lagstiftningen som den ungerska domstolen har gjort, oavsett den kritik som den ungerska regeringen har framfört i detta avseende.

22. Det ska vidare påpekas att enligt en offentlig rapport som det ungerska inrikesministeriet avgav år 2016 syftar 2007 års lag till att införliva bestämmelserna i direktiv 2003/86 med den nationella rättsordningen, även vad gäller familjeåterförening för medlemmar av den utvidgade familjen till en flykting.

23. Jag anser följaktligen att förevarande begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning och att den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor ska prövas.

B. Den första frågan

24. Den hänskjutande domstolen vill genom den första frågan få klarhet i huruvida artikel 10.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att om en medlemsstat godkänner familjeåterförening för medlemmar av en flyktings utvidgade familj, är denna stat skyldig att iaktta villkoret att vara ”beroende … för sin försörjning” i denna bestämmelse.

25. Domstolen har ännu inte haft tillfälle att ge någon vägledning om den exakta räckvidden av artikel 10.2 i direktivet och, i synnerhet, om det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tillerkänns vid genomförandet av denna bestämmelse. Vid en jämförande analys av de sätt på vilka artikel 10.2 i direktiv 2003/86 har införlivats med medlemsstaternas rättsordningar framgår betydande skillnader, vilket gör ett klarläggande än mer nödvändigt.

26. För att besvara den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt till domstolen anser jag att det är nödvändigt att göra en första anmärkning avseende den aktuella bestämmelsens syfte och art.

27. Inom ramen för det förfarande för familjeåterförening som föreskrivs i direktiv 2003/86 har unionslagstiftaren gjort åtskillnad mellan två typer av ordningar.

28. Den första är en allmän ordning avsedd för tredjelandsmedborgare där de materiella villkoren anges i artiklarna 4–8 i detta direktiv.

29. Den andra ordningen är en särskild ordning som riktar sig till flyktingar, där de materiella villkoren föreskrivs i artiklarna 9–12 i direktiv 2003/86. Denna ordning tjänar till att garantera att rätten till ett normalt familjeliv får full verkan genom att sammanföra medlemmar av en familj som, på grund av omständigheter i deras ursprungsland, flytt undan förföljelse eller allvarlig skada och blivit åtskilda i samband med en tvångsförflyttning eller flykt.

30. Artikel 10 i nämnda direktiv omfattas av denna särskilda ordning och syftar till att definiera tillämpningsområdet för de personer som omfattas av rätten till familjeåterförening.

31. Artikel 10.1 i direktiv 2003/86 avser medlemmarna i flyktingens kärnfamilj, det vill säga make/maka och underåriga barn. Det rör sig om en tvingande bestämmelse eftersom medlemsstaterna måste bevilja dessa personer tillåtelse att resa in och vistas i landet på villkor som i allt väsentligt är identiska med dem som unionslagstiftaren fastställt i artikel 4.1 i nämnda direktiv. Domstolen anser att huvudregeln är att familjeåterförening beviljas och att de bestämmelser som innebär begränsningar ska tolkas restriktivt. Enligt domstolen åläggs medlemsstaterna här ”positiva, exakt angivna skyldigheter, vilka motsvarar tydligt definierade subjektiva rättigheter, eftersom medlemsstaterna enligt denna artikel, i de fall som anges i direktivet, förpliktas att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de kan handla inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning”.

32. Artikel 10.2 i direktiv 2003/86 avser däremot medlemmar av den flyktingens utvidgade familj (myndiga barn, bröder, systrar, syskonbarn etcetera). I motsats till artikel 10.1 i direktivet utgör denna artikel en fakultativ bestämmelse, vilket enligt fast rättspraxis innebär att medlemsstaterna ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Medlemsstaterna är inte skyldiga att genomföra bestämmelserna i artikel 10.2 i direktiv 2003/86, eftersom varje medlemsstat enligt unionsrätten har rätt att själv, på grundval av politiska, humanitära eller praktiska överväganden, bestämma om den ska godta familjeåterförening för medlemmarna av en flyktings utvidgade familj.

33. I direktiv 2003/86 föreskrivs således endast en viss grad av harmonisering, eftersom det låter skillnader mellan medlemsstaterna bestå vad gäller möjligheterna till inresa och uppehåll för medlemmar av en flyktings utvidgade familj. En jämförande analys av de nationella lagstiftningarna gör det således möjligt att konstatera att vissa medlemsstater har valt att genomföra denna bestämmelse, medan andra medlemsstater avstått från att göra det.

34. Den omständigheten att det rör sig om en fakultativ bestämmelse innebär emellertid inte att medlemsstaterna förfogar över en total frihet vid genomförandet av bestämmelsen, för att efter eget tycke underlätta inresa och uppehåll för personer som omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.

35. Detta utgör i synnerhet inte ett sådant skäl som kan motivera att medlemsstaten avviker från det villkor för rätt till familjeåterförening som uttryckligen anges av unionslagstiftaren i nämnda bestämmelse.

36. En bedömning av ordalydelsen i artikel 10.2 i direktiv 2003/86 gör det nämligen möjligt att noggrant avgränsa det handlingsutrymme som medlemsstaterna har getts.

37. Unionslagstiftaren har visserligen tillerkänt medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller genomförandet av denna bestämmelse (”[m]edlemsstaterna får tillåta familjeåterförening”) och i fråga om den kategori personer som kan omfattas av denna rättighet (”andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4”), men den har också särskilt noga angett i vilket fall en familjeåterförening är möjlig, nämligen när den berörda familjemedlemmen är ”beroende av flyktingen för sin försörjning”.

38. Unionslagstiftaren har således intagit ett synsätt som är identiskt med det som antagits inom ramen för artikel 4 i direktiv 2003/86, genom att för var och en av de kategorier som omfattas av bestämmelsen fastställa precisa och bestämda villkor för rätt till familjeåterförening. Jag är följaktligen av den uppfattningen att angivelsen av att det föreligger ett beroendeförhållande mellan den berörda familjemedlemmen och flyktingen inte utformades som ett önskemål, utan tvärtom som en tvingande bestämmelse i förhållande till medlemsstaterna, oavsett omfattningen av det handlingsutrymme som de hade getts i föregående led. Kravet på ett beroendeförhållande mellan den berörda familjemedlemmen och flyktingen, som kännetecknas av att familjemedlemmen är beroende av flyktingen för sin försörjning, utgör således enligt min mening en förutsättning för att artikel 10.2 i direktiv 2003/86 ska vara tillämplig.

39. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag följaktligen att denna bestämmelse ska tolkas så, att i en situation där en medlemsstat tillåter familjeåterförening för medlemmar av en flyktings utvidgade familj, är denna medlemsstat skyldig att iaktta kravet på att vara ”beroende för sin försörjning” som uttryckligen anges av unionslagstiftaren i nämnda bestämmelse.

40. Vidare anser jag att medlemsstaterna inte får använda sin egen definition av begreppet ”beroende”.

41. EU-domstolen har i ett stort antal mål erinrat om att detta begrepp är ett självständigt unionsrättsligt begrepp, vilket som sådant, ska tolkas enhetligt i samtliga medlemsstater.

42. Innebörden och räckvidden av detta begrepp har definierats i relation till direktiv 2004/38/EG. Såsom EU-domstolen har uttryckt saken följer ställningen som ”beroende” familjemedlem ”av en faktisk situation som innebär att familjemedlemmens materiella bistånd garanteras av en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet eller av dennes make eller maka”. Av nämnda rättspraxis följer att den familjemedlem som är ”beroende” med hänsyn till sina ekonomiska och sociala förhållanden i ursprungslandet inte ska kunna tillgodose sina grundläggande behov, det vill säga de mest grundläggande behoven.

43. Det finns enligt min mening ingen anledning att anta en annan definition av begreppet beroende i direktiv 2003/86. Med hänsyn till ordalydelsen i den definition som ges ska ställningen som ”beroende” nämligen vara föremål för en konkret och objektiv bedömning, oberoende av de berörda personernas nationalitet och följaktligen av referenspersonens status, oavsett om han eller hon är en unionsmedborgare som åtnjuter de rättigheter som slås fast i direktiv 2004/38 eller en tredjelandsmedborgare som åtnjuter de rättigheter som följer av direktiv 2003/86.

44. I sina riktlinjer har kommissionen för övrigt angett att de kriterier som domstolen har fastställt i fråga om direktiv 2004/38 för att bedöma ett beroendeförhållande kan, i tillämpliga delar, ge medlemsstaterna vägledning vad avser de kriterier som medlemsstaterna själva ska fastställa för att bedöma arten och varaktigheten av den berörda personens beroendeställning inom ramen för artikel 4.2 a i direktiv 2003/86.

45. Jag anser följaktligen att kravet att vara ”beroende” av flyktingen som anges i artikel 10.2 i direktivet ska tolkas så, att den berörda familjemedlemmen ska befinna sig i en faktisk situation som kännetecknas av att dennes materiella bistånd säkerställs av nämnda flykting.

C. Den andra frågan

46. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 10.2 i direktiv 2003/86 utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det, inom ramen för ett förfarande i vilken det inte görs någon individuell prövning, för att en bror eller en syster till en flykting ska kunna omfattas av rätten till familjeåterförening förutsätts att han eller hon inte kan försörja sig på grund av sitt hälsotillstånd.

47. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet vad gäller två väsentliga delar av det förfarande som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

48. Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, en medlemsstat kan tillämpa villkoret att vara ”beroende av flyktingen” restriktivt, så att det endast omfattar en särskild form av beroende. Den hänskjutande domstolen vill för det andra få klarhet i om denna medlemsstat dessutom kan underlåta att göra en individuell prövning av ansökan om familjeåterförening.

1. Begränsningen av tillämpningsområdet för artikel 10.2 i direktiv 2003/86 till en särskild form av beroendeställning

49. Den hänskjutande domstolens frågor har sitt ursprung i det förhållandet att den nationella lagstiftningen i fråga medför en begränsning av den personkrets på vilken artikel 10.2 i direktiv 2003/86 är tillämplig (ratione personae), eftersom den syftar till att utesluta familjemedlemmar till en flykting som är beroende av honom eller henne från rätten till familjeåterförening av andra skäl än sådana som avser deras hälsotillstånd, till exempel skäl som hänger samman med särskilda kulturella aspekter i ursprungslandet eller helt enkelt känslomässiga skäl.

50. Med beaktande av den särskilda karaktären av artikel 10.2 i direktivet, ser jag emellertid inte något principiellt hinder mot att en medlemsstat – som väljer att underlätta familjeåterförening för medlemmarna i en flyktings utvidgade familj i fall där andra vägrar att göra det – har möjlighet att begränsa tillämpningsområdet för denna bestämmelse till att avse en situation eller en särskild form av beroende.

51. Jag anser att denna bestämmelses fakultativa karaktär ger denna medlemsstat en handlingsfrihet som den inte förfogar över inom ramen för strängare bestämmelser, såsom de som föreskrivs i artikel 10.1 i nämnda direktiv. Denna handlingsfrihet ska göra det möjligt för medlemsstaten att komma i åtnjutande av ett handlingsutrymme som den emellertid måste använda på ett sätt som tar hänsyn till de uttryck som unionslagstiftaren har fastställt och som varken strider mot syftet med direktiv 2003/86 eller dess ändamålsenliga verkan.

52. Jag anser att en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i detta avseende uppfyller dessa krav.

53. För det första kan en person som inte kan försörja sig i sitt ursprungsland på grund av sitt hälsotillstånd befinna sig i en faktisk situation som kännetecknas av att dess materiella bistånd säkerställs av referenspersonen och kan således anses som en ”person som är beroende av referenspersonen för sin försörjning” i den mening som avses i domstolens rättspraxis.

54. För det andra strider en sådan lagstiftning, även om den ska tillämpas restriktivt på villkoret om att vara ”beroende av flyktingen”, varken mot syftet med direktiv 2003/86 eller den aktuella bestämmelsens ändamålsenliga verkan. Det slutliga syftet är nämligen att underlätta familjeåterförening för tredjelandsmedborgare och i synnerhet för flyktingar, även om bestämmelsen inte täcker alla situationer i vilka medlemmar av den utvidgade familjen till en flykting är beroende av flyktingen.

55. Det ska erinras om att medlemsstaterna enligt direktiv 2003/86 inte är skyldiga att bifalla ansökningar om inresa och uppehåll som gjorts av medlemmarna av en flyktings utvidgade familj. Vissa medlemsstater, såsom Frankrike eller Belgien, har för övrigt inte genomfört den aktuella bestämmelsen.

56. Under dessa omständigheter är jag övertygad om att det är nödvändigt att ge de medlemsstater som anser att det är möjligt, lämpligt eller önskvärt att underlätta återföreningen för en begränsad krets av personer en viss handlingsfrihet. Den jämförande analysen av de nationella lagstiftningarna visar hur försiktiga medlemsstaterna är, genom att i allmänhet uppställa restriktiva villkor rörande beroendeförhållandet för att medlemmar av en flyktings utvidgade familj ska kunna omfattas av rätten till familjeåterförening. Om det krävdes av dessa medlemsstater att de tillämpade villkoret om att vara ”beroende av flyktingen” vidsträckt, så att det omfattar alla former eller alla situationer av beroende i ursprungslandet, är det fullt möjligt att dessa skulle avskräckas från att genomföra denna bestämmelse, även om de ansåg att det var möjligt för en särskild kategori av personer.

57. För det tredje anser jag slutligen att domstolens rättspraxis inte utgör hinder för att en medlemsstat, i en sådan situation som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, kan uppställa ett särskilt krav avseende arten eller orsakerna till beroendeförhållandet.

58. Jag hänvisar härvidlag till den rättspraxis som domstolen har utvecklat med avseende på direktiv 2004/38 och, i synnerhet, i domen av den 5 september 2012, Rahman m.fl., vilken sedermera har bekräftats i domen av den 26 mars 2019, SM (Barn som omhändertagits enligt institutet kafala i algerisk rätt).

59. Domen av den 5 september 2012, Rahman m.fl., avser tolkningen av artikel 3.2 första stycket a i direktiv 2004/38, enligt vilken medlemsstaterna, i enlighet med sin nationella lagstiftning, ska underlätta inresa och uppehåll för familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte omfattas av definitionen av kärnfamilj, om de bland annat är beroende av sistnämnda för sin försörjning.

60. Denna bestämmelse skiljer sig från artikel 10.2 i direktiv 2003/86, eftersom den medför en verklig skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta inresa och uppehåll för personer som befinner sig i en beroendeställning. Denna skyldighet är emellertid formulerad i allmänna ordalag som ger varje medlemsstat ett stort handlingsutrymme, vars omfattning ytterligare förstärks av den uttryckliga hänvisningen till nationell lagstiftning.

61. Domstolen har beaktat dessa omständigheter. Den har slagit fast att ”medlemsstaterna, med utövande av sitt utrymme för bedömning [enligt nämnda bestämmelse], i sin lagstiftning [får] föreskriva särskilda krav rörande beroendeförhållandets art och varaktighet, särskilt i syfte att förvissa sig om” att det är fråga om ett verkligt beroendeförhållande som inte utgör missbruk. Domstolen har likväl slagit fast att dessa krav ska vara förenliga med den gängse meningen av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2 första stycket a i direktiv 2004/38 och inte får medföra att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan.

62. Domstolen har i denna dom således tillerkänt medlemsstaterna rätten att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att, utöver det kriterium för rätt till familjeåterförening som unionslagstiftaren uttryckligen har angett (”beroende av”), fastställa särskilda krav avseende den beroendeställning som den berörda familjemedlemmen befinner sig i, och detta trots att den rätt till familjeåterförening som föreskrivs i direktiv 2004/38 har utformats som en följd av unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och åtnjuter ett indirekt skydd på grund av den skada som unionsmedborgarskapets ändamålsenliga verkan skulle kunna orsakas.

63. Det ska erinras om att direktiv 2003/86 inte ingår bland bestämmelserna om unionsmedborgarskap och fri rörlighet för personer utan hör till invandringspolitiken. Domstolen har i detta avseende funnit att det inte finns någon personlig rättighet för familjemedlemmar att beviljas inresa till en medlemsstats territorium och att medlemsstaterna, enligt direktiv 2003/86, har visst bedömningsutrymme vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening och får uppställa villkor för utövande av nämnda rättighet.

64. Under dessa omständigheter anser jag följaktligen att domstolens rättspraxis inte utgör hinder för att medlemsstaterna medges ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att i sina lagstiftningar föreskriva särskilda villkor vad gäller formen eller arten av beroendeförhållandet.

65. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag således att artikel 10.2 i direktiv 2003/86 inte i sig utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken systern till en flykting kan omfattas av rätten till familjeåterförening förutsatt att hon är beroende av flyktingen på grund av att hon, till följd av sitt hälsotillstånd, inte kan tillgodose sina egna behov.

66. Denna lagstiftning måste emellertid även vid genomförandet uppfylla kravet på att säkerställa en individuell prövning av ansökan, vilket jag nu kommer att ta ställning till.

2. Behovet av att göra en individuell prövning av ansökan

67. Den hänskjutande domstolen har, inom ramen för den andra frågan, framhållit att det inte görs någon prövning av sökandens personliga förhållanden vid genomförandet av den aktuella lagstiftningen.

68. Om så är fallet är det uppenbart att en sådan lagstiftning inte uppfyller de processuella krav som varje medlemsstat är skyldig att iaktta när den prövar en ansökan om familjeåterförening enligt direktiv 2003/86, särskilt de krav som avses i artikel 17 i direktivet.

69. Enligt denna bestämmelse krävs nämligen att medlemsstaten gör en bedömning av sökandens situation och gör en individuell prövning.

70. I det mål där domstolen meddelade domen av den 4 mars 2010, Chakroun, hade ansökan om familjeåterförening framställts av makan till en tredjelandsmedborgare. Domstolen fann att artikel 17 i direktiv 2003/86 utgör hinder för en nationell lagstiftning som gör det möjligt för den behöriga nationella myndigheten att avslå en ansökan om familjeåterförening utan att göra en konkret prövning av sökandens situation. Domstolen fann i den domen att behovet kan variera mycket mellan olika individer och slog fast att en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en minimiinkomst under vilken familjeåterförening nekas därför strider mot detta direktiv, i den mån en ansökan om familjeåterförening avslås oberoende ”av en konkret prövning av varje sökandes situation”.

71. Jag anser att en sådan prövning gör sig gällande i ännu högre grad när en ansökan om familjeåterförening inges av en medlem av en flyktings familj. Unionslagstiftaren har för övrigt erinrat om detta i skäl 8 i direktiv 2003/86 när den uppmanade medlemsstaterna att ge situationen för flyktingar ”särskild uppmärksamhet” av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett familjeliv där.

72. Denna särskilda uppmärksamhet ska genomsyra alla skeden i förfarandet.

73. Domstolen har således, när det gäller bevisningen rörande de familjeband som avses i artikel 11 i direktiv 2003/86, slagit fast att den individuella bedömning som krävs enligt artikel 17 i direktivet innebär att de nationella behöriga myndigheterna måste beakta alla relevanta omständigheter, däribland ålder, kön, utbildning, ursprung och social ställning inte enbart för den person som åtnjuter internationellt skydd utan även för den berörda familjemedlemmen och objektivt undersöka situationen i ursprungslandet och de särskilda kulturella aspekterna i det landet.

74. Denna analys är absolut nödvändig i samband med prövningen av beroendeförhållandet mellan den berörda familjemedlemmen och den flykting som avses i artikel 10.2 i nämnda direktiv. Det är nämligen uppenbart att beroendeförhållandet och de konsekvenser som följer av detta ska bedömas olika beroende på om återföreningen avser familjen till en tredjelandsmedborgare, som har valt att immigrera till en medlemsstat i unionen av exempelvis ekonomiska skäl eller familjen till en flykting, som på grund av omständigheterna i ursprungslandet har varit tvungen att fly.

75. Vid genomförandet av en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, där den behöriga nationella myndigheten ska pröva om familjemedlemmen i fråga, med hänsyn till sitt hälsotillstånd, kan tillgodose sina egna behov, anser jag att den individuella bedömning som krävs enligt artikel 17 i direktiv 2003/86 inte bara kräver att hänsyn tas till arten och allvaret av den åkomma som den berörda familjemedlemmen lider av, samt graden av släktskap och graden av ekonomiskt eller fysiskt beroende, utan även att särskild uppmärksamhet ägnas den konkreta situation i vilken denna familjemedlem befinner sig i sitt ursprungsland och de särskilda svårigheter som denne kan ställas inför med hänsyn till hans eller hennes kön, ålder och sociala ställning, och även den ekonomiska och sociala situationen samt hälsosituationen i detta land.

76. Enligt fast rättspraxis ankommer det även på behöriga nationella myndigheter att göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga aktuella och relevanta omständigheter i målet, varvid samtliga inblandade intressen ska beaktas.

77. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag följaktligen att artikel 10.2 i direktiv 2003/86, jämförd med artikel 17 i samma direktiv, inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken det för att systern till en flykting ska omfattas av rätten till familjeåterförening krävs att hon är beroende av flyktingen på grund av att hon, till följd av sitt hälsotillstånd, inte kan tillgodose sina egna behov, dock under förutsättning att den behöriga nationella myndigheten gör en individuell prövning av ansökan om familjeåterförening. Myndigheten ska beakta alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, såsom arten och svårighetsgraden av den åkomma som den berörda familjemedlemmen lider av, samt graden av släktskap och graden av ekonomiskt eller fysiskt beroende och ägna särskild uppmärksamhet åt den konkreta situation i vilken denna familjemedlem befinner sig i sitt ursprungsland och de särskilda svårigheter som denne kan ställas inför med beaktande av hans eller hennes kön, sociala ställning och den ekonomiska och sociala situationen samt hälsosituationen i detta land.

78. Med hänsyn till de svar som jag föreslår på den första och den andra tolkningsfrågan är det enligt min mening inte nödvändigt att besvara den sista frågan som den hänskjutande domstolen har ställt till domstolen.

V. Förslag till avgörande

79. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som har ställts av Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) på följande sätt: 1) Artikel 10.2 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening ska tolkas så, att en medlemsstat, i en situation där denna medlemsstat tillåter familjeåterförening för andra medlemmar av en flyktings familj än de som avses i artikel 4 i nämnda direktiv, är skyldig att iaktta kravet att vara ”beroende av flyktingen för sin försörjning”. Kravet att vara ”beroende av flyktingen för sin försörjning” som anges i artikel 10.2 i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att den berörda familjemedlemmen ska befinna sig i en faktisk situation som kännetecknas av att dennes materiella bistånd säkerställs av nämnda flykting. 2) Artikel 10.2 i direktiv 2003/86 jämförd med artikel 17 i detta direktiv utgör inte hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken systern till en flykting kan omfattas av rätten till familjeåterförening förutsatt att hon är beroende av flyktingen för sin försörjning på grund av att hon, till följd av sitt hälsotillstånd, inte kan tillgodose sina egna behov, dock under förutsättning att den nationella behöriga myndigheten gör en individuell prövning av ansökan om familjeåterförening. Myndigheten ska beakta alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet, såsom arten och svårighetsgraden av den åkomma som den berörda familjemedlemmen lider av, samt graden av släktskap och graden av ekonomiskt eller fysiskt beroende och ägna särskild uppmärksamhet åt den konkreta situation i vilken denna medlem befinner sig i sitt ursprungsland och de särskilda svårigheter som denne kan ställas inför med beaktande av hans eller hennes kön, sociala ställning och den ekonomiska och sociala situationen samt hälsosituationen i detta land.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 251, 2003, s. 12.

3 Enligt domstolens praxis är en person som är verkligt beroende för sin försörjning en person som befinner sig i ett beroendeförhållande till en tredje person. Se, bland annat, dom av den 16 januari 2014, Reyes ( C‑423/12, EU:C:2014:16, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

4 Magyar Közlöny 2007/65.

5 Se dom av den 8 juni 2016, Hünnebeck ( C‑479/14, EU:C:2016:412, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

6 Se i detta avseende Ministry of Interior, Family reunification of TCNs in the EU: National practices, 2016, in European Migration Network, särskilt sidorna 8 och 9, tillgänglig på http://emnhungary.hu/sites/default/files/2019–06/family_reunification_study.pdf.

7 Medan det inte finns någon bestämmelse i Frankrike eller Belgien om familjeåterförening för medlemmarna av flyktings utvidgade familj, är sådan familjeåterförening tillåten i Tyskland, när det är nödvändigt för att undvika ”orimliga svårigheter”, till exempel i fall av beroende till följd av ett funktionshinder eller en allvarlig sjukdom [den tyska lagen om asylförfarandet (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (lag om utlänningars vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland) av den 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), del 6, avsnitten 27–36, särskilt avsnitten 29, 30 och 36.2]. Detta är även fallet i Italien, när det myndiga barnet inte kan sörja för sina grundläggande behov på grund av sitt hälsotillstånd som innebär total invaliditet eller om föräldrarna är beroende av barnet för sin försörjning och inte har några andra barn i ursprungslandet eller när föräldrarna är äldre än 65 år, om deras andra barn inte kan tillgodose deras behov av allvarliga hälsoskäl som styrkts i vederbörlig ordning (Decreto legislativo n. 286, Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lagstiftningsdekret nr 286 – Konsoliderad version av lagstiftningen om immigration och om villkoren för utlänningar) av den 25 juli 1998 (GURI nr 191 av den 18 augusti 1998) artikel 29.1 c och d och artikel 29bis).

8 Se i detta avseende skäl 9 i direktivet.

9 Med undantag för bestämmelserna i artikel 4.1 tredje stycket som inte ska tillämpas på barn till flyktingar.

10 Se dom av den 4 mars 2010, Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43). Den rättspraxis som EU-domstolen utvecklat avseende tolkningen av artikel 4.1 i direktiv 2003/86 (tredjelandsmedborgare) kan enligt min mening analogt överföras på tolkningen av artikel 10.1 i nämnda direktiv (flyktingar). Unionslagstiftaren har i den sistnämnda bestämmelsen nämligen uttryckligen hänvisat till artikel 4 i nämnda direktiv. Det ska även påpekas att det i skäl 9 i direktiv 2003/86 inte görs någon åtskillnad beroende på om tredjelandsmedborgaren åtnjuter internationellt skydd eller inte.

11 Se dom av den 13 mars 2019, E. ( C‑635/17, EU:C:2019:192 punkt 46 och där angiven rättspraxis).

12 Se dom av den 23 januari 2019, M.A. m.fl. ( C‑661/17, EU:C:2019:53, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

13 Min kursivering.

14 Min kursivering.

15 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess ändrade lydelse enligt EUT L 229,2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

16 Se i detta avseende dom av den 16 januari 2014, Reyes ( C‑423/12, EU:C:2014:16, punkt 21 och där angiven rättspraxis).

17 Se dom av den 16 januari 2014, Reyes ( C‑423/12, EU:C:2014:16, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

18 Se dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 92), där domstolen slog fast att de mest grundläggande behoven är att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet.

19 Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 3 april 2014 avseende riktlinjerna för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening COM(2014) 210 final, s. 6.

20 Se dom av den 13 mars 2019, E. ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

21 Se fotnot 7 i detta förslag till avgörande.

22 Jag anser inte att den rättspraxis som domstolen utvecklade i domen av den 16 januari 2014, Reyes ( C-423/12, EU:C:2014:16) är relevant i förevarande mål. Domstolen slog visserligen i punkt 23 i nämnda dom fast att det ”inte [är] nödvändigt att fastställa varför beroendeställning föreligger och därmed varför [materiellt] bistånd ges [av referenspersonen]”. Den fråga som ställts avsåg emellertid inte definitionen av familjemedlemmar som är ”beroende” av referenspersonen för sin försörjning, utan de krav som medlemsstaterna kunde ålägga i fråga om bevisbördan.

23 C‑83/11, EU:C:2012:519.

24 C‑129/18, EU:C:2019:248.

25 C‑83/11, EU:C:2012:519.

26 Dom av den 5 september 2012, Rahman m.fl. ( C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 38).

27 Dom av den 5 september 2012, Rahman m.fl. ( C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 39) och dom av den 26 mars 2019, SM (Barn som omhändertagits enligt institutet kafala i algerisk rätt) ( C‑129/18, EU:C:2019:248, punkt 63).

28 I domen av den 16 januari 2014, Reyes ( C‑423/12, EU:C:2014:16), erinrade domstolen om att ”bestämmelser (såsom de i direktiv 2004/38) om den fria rörligheten för unionsmedborgare, en av unionens grundprinciper, ska tolkas extensivt” (punkt 23 och där angiven rättspraxis). Domstolen har nämligen utgått från att unionsmedborgaren kan avskräckas från att röra sig från en medlemsstat till en annan om han eller hon inte kan åtföljas av sina familjemedlemmar.

29 Direktiv 2003/86 har antagits med stöd av artikel 63.3 a EG (nu artikel 79.2 a FEUF), som ingår i avdelning IV ”Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer” (nu avdelning V ”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”).

30 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, Europaparlamentet/rådet ( C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 59), och dom av den 6 december 2012, O m.fl. ( C‑356/11 et C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 79).

31 Se i detta avseende punkt 7.4. i kommissionens riktlinjer och dom av den 13 mars 2019, E. ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

32 C‑578/08, EU:C:2010:117.

33 Dom av den 4 mars 2010, Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 48).

34 Se dom av den 13 mars 2019, E., ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 63) där det var fråga om de svårigheter som mötte referenspersonen, som var en eritreansk flykting, för att visa att det förelåg ett familjeband med en minderårig.

35 Dom av den 13 mars 2019, E. ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 57 och där angiven rättspraxis) och dom av den 26 mars 2019, SM (Barn som omhändertagits enligt institutet kafala i algerisk rätt) ( C‑129/18, EU:C:2019:248, punkt 68 och där angiven rättspraxis).