Förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston – Mål C‑575/18 P Republiken Tjeckien/kommissionen
Inledning
1. Republiken Tjeckien har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 28 juni 2018, Republiken Tjeckien/kommissionen. Genom detta beslut avvisade tribunalen Republiken Tjeckiens talan om ogiltigförklaring av det beslut som Europeiska kommissionen påstås ha antagit genom skrivelse av den 20 januari 2015 med referensnummer Ares (2015)217973 (nedan kallad den omtvistade skrivelsen), vilken härrörde från direktören för direktoratet ”Egna medel, utvärdering och budgetplanering”, som är en del av generaldirektoratet för budget.
2. Detta överklagande har föranlett ett stort antal grundläggande frågor rörande funktionen hos systemet för unionens traditionella egna medel och begreppet betalning förenad med reservationer, men också mer allmänt rörande medlemsstaternas tillgång till ett effektivt domstolsskydd i fall av tvister som avser omfattningen av deras ekonomiska ansvar gentemot unionen.
Tillämpliga bestämmelser
EUF-fördraget
3. Artikel 263 första stycket FEUF har följande lydelse:
”Europeiska unionens domstol ska granska lagenligheten av lagstiftningsakter, sådana akter som antas av rådet, av kommissionen eller av Europeiska centralbanken och som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och av Europeiska rådet och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Den ska även granska lagenligheten av sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man.”
Stadgan
4. Artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har följande lydelse:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.”
Rådets beslut 2007/436/EG, Euratom
5. Enligt skäl 2 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom, av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel måste systemet för egna medel ”säkerställa att det finns tillräckliga medel för att [Unionens] politik skall kunna utvecklas i god ordning och med hänsyn till behovet av strikt budgetdisciplin”.
6. Enligt artikel 2.1 a i beslut 2007/436 ska inkomster från bland annat tullar enligt gemensamma tulltaxan, och andra avgifter som fastställts eller kommer att fastställas av unionens institutioner för handel med tredjeländer, utgöra egna medel som redovisas i Europeiska unionens allmänna budget.
7. I artikel 8.1 anges vidare att egna medel enligt artikel 2.1 a ska uppbäras av medlemsstaterna. Dessa ska ställa medlen till kommissionens förfogande.
Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000
8. I skäl 21 i förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 anges att ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen är ägnat att underlätta en korrekt tillämpning av de finansiella föreskrifterna om egna medel.
9. Enligt artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000 ska unionens anspråk på egna medel enligt artikel 2.1 a i beslut 2007/436 anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.
10. I artikel 6.1 och 6.3 föreskrivs följande:
”1. Räkenskaper över egna medel skall föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av respektive medlemsstat och skall delas upp på typ av medel.
…
3. …”
a) De anspråk som fastställs enligt artikel 2 skall, om inte annat följer av b, bokföras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställs.
b) Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt a på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, skall anges i särskilda räkenskaper inom den tid som fastställs i a. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten har lösts.
11. Artikel 9.1 har följande lydelse:
”I enlighet med förfarandet i artikel 10 skall varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten.
…”
12. Enligt artikel 10.1 ska de egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut 2007/436 krediteras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställdes enligt artikel 2 i denna förordning.
13. I artikel 11.1 föreskrivs att en försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 medför att den berörda medlemsstaten ska betala ränta.
14. I artikel 17.1–17.4 slutligen föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det belopp som motsvarar de enligt artikel 2 fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning.
2. Medlemsstaterna skall fritas från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar fastställda anspråk till kommissionens förfogande om de visar sig vara omöjliga att uppbära på grund av
a) force majeure, eller
b) andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna.
Fastställda anspråk skall förklaras omöjliga att uppbära genom ett beslut av den behöriga administrativa myndigheten i vilket det konstateras att beloppen i fråga inte går att uppbära.
Fastställda anspråk skall anses omöjliga att uppbära senast fem år efter det att beloppet har fastställts i enlighet med artikel 2 eller, om administrativa eller rättsliga åtgärder vidtagits, från det att det slutliga avgörandet i ärendet har meddelats eller offentliggjorts.
Om en eller flera delbetalningar har erhållits skall den maximala perioden på fem år räknas från den senaste verkställda betalningen, i de fall denna betalning inte löst skulden helt.
De belopp som förklarats eller bedömts omöjliga att uppbära skall slutgiltigt avföras från de särskilda räkenskaper som avses i artikel 6.3 b. De skall också anges i en bilaga till den kvartalsrapport som avses i artikel 6.4 b och, i förekommande fall, i den kvartalsrapport som avses i artikel 6.5.
3. Om beloppet av de fastställda anspråk som berörs överstiger 50000 euro skall den berörda medlemsstaten senast tre månader efter det administrativa beslut som avses i punkt 2, eller enligt de tidsfrister som anges i samma punkt, förse kommissionen med information om de fall där punkt 2 har tillämpats.
…
Detta meddelande skall upprättas enligt en mall som skall utarbetas av kommissionen efter samråd med den kommitté som avses i artikel 20, och det skall innehålla alla fakta som är nödvändiga för en fullständig granskning av de skäl som avses i punkt 2 a och b och som hindrat den berörda medlemsstaten från att tillhandahålla det berörda beloppet, samt uppgifter om vilka åtgärder medlemsstaten vidtagit för att uppbära det.
4. Kommissionen skall lämna sina synpunkter till den berörda medlemsstaten senast sex månader efter mottagandet av det meddelande som avses i punkt 3.
Om kommissionen anser det nödvändigt att begära ytterligare upplysningar skall perioden på sex månader räknas från den dag då kommissionen mottagit dessa upplysningar.”
Bakgrund till tvisten
15. Bakgrunden till tvisten kan sammanfattas enligt följande.
16. Den 30 maj 2008 antog Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) en slutlig rapport till följd av en utredning av kontroller avseende importen av ficktändare med tändsten med ursprung i Laos under perioden 2004–2007. Tändarna i fråga hade egentligen sitt ursprung i Kina och borde ha påförts en antidumpningstull.
17. I rapporten angavs att ”den bevisning för det kinesiska ursprunget som fastställts under kontrollbesöket räcker för att medlemsstaterna ska inleda ett administrativt förfarande för efterbeskattning”. Enligt nämnda rapport var det nödvändigt ”att medlemsstaterna vidtar uppföljningsrevisioner och vid behov utredningar av de berörda importörerna samt brådskande inleder ett uppbördsförfarande”.
18. Vad gäller Republiken Tjeckien nämndes i slutsatserna i Olafs rapport 28 fall av varuimport, vilka omfattades av befogenheterna för tre olika tullkontor.
19. De berörda tullkontoren vidtog åtgärder för efterbeskattning och uppbörd av skatt i dessa 28 fall.
20. Inte i något av de 28 fallen förmådde Republiken Tjeckien emellertid säkerställa efterbeskattningen inom den föreskrivna fristen.
21. Mellan november 2013 och november 2014 registrerade Republiken Tjeckien i systemet Womis 28 fall där egna medel varit omöjliga att uppbära.
22. I juli och december 2014 lämnade denna medlemsstat, på kommissionens begäran, ytterligare upplysningar till kommissionen via systemet Womis.
23. Genom den omtvistade skrivelsen underrättade direktören för direktoratet ”Egna medel, utvärdering och budgetplanering”, som är en del av kommissionens generaldirektorat för budget, de tjeckiska myndigheterna om att de villkor som föreskrivs i artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 för att fritas från skyldigheten att ställa egna medel till förfogande inte var uppfyllda i något enda av de nämnda fallen. Han anmodade de tjeckiska myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder för att kreditera kommissionens konto med 53976340 tjeckiska kronor (CZK) (cirka 2112708 euro) senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månaden som följde efter den månad under vilken skrivelsen hade avsänts. Han tillade att varje försening skulle medföra betalning av ränta i enlighet med artikel 11 i förordning nr 1150/2000.
24. Den 17 mars 2015 betalade Republiken Tjeckien in det omtvistade beloppet på kommissionens konto, men upprepade samtidigt sina reservationer mot det synsätt som kommissionen hade anfört i den omtvistade skrivelsen.
Förfarandet vid tribunalen och det angripna beslutet
25. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 30 mars 2015 väckte Republiken Tjeckien talan om ogiltigförklaring av det påstådda beslutet i den omtvistade skrivelsen.
26. Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 11 juni 2015 anförde kommissionen en invändning om rättegångshinder med motiveringen att den omtvistade skrivelsen inte utgjorde ett beslut som kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Republiken Tjeckien inkom med synpunkter på denna invändning.
27. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 20 juli 2015 begärde Republiken Slovakien att få intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.
28. Efter att ha inhämtat synpunkter från parterna vilandeförklarade tribunalen, genom beslut av den 22 december 2015, förfarandet vid den i avvaktan på att dom skulle meddelas i målen Slovakien/kommissionen och Rumänien/kommissionen. Förfarandet återupptogs när dessa domar hade meddelats och parterna anmodades att uttala sig om vilka konsekvenser som skulle dras av dem.
29. Genom det överklagade beslutet biföll tribunalen kommissionens invändning om rättegångshinder med motiveringen, vilken anges i punkterna 64 och 87, att den omtvistade skrivelsen endast utgjorde en skriftlig åsiktsyttring avsedd som information, kompletterad med en uppmaning att ställa egna medel till förfogande, med följden att den inte kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
30. Denna kvalificering följde av en bedömning av dels det sammanhang i vilket den omtvistade skrivelsen antogs och kommissionens befogenheter på området för unionens egna medel, dels skrivelsens innehåll.
31. Tribunalen slog för det första fast att enligt beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000 är medlemsstaterna direkt ålagda att fastställa och tillhandahålla egna medel (punkterna 37–43 i det angripna beslutet), utan att det i dessa rättsakter föreskrivs något särskilt förfarande till följd av vilket kommissionen ska anta ett beslut om skyldigheten att tillhandahålla egna medel (punkt 47 i det angripna beslutet). Vad särskilt gäller den befrielse i undantagsfall från denna skyldighet som föreskrivs i artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000, kan kommissionen enligt artikel 17.4 i samma förordning endast lämna synpunkter på de skäl som har förhindrat en medlemsstat att ställa ett belopp till förfogande, vilket genom beslut av den behöriga nationella förvaltningsmyndigheten har förklarats vara omöjligt att uppbära, och på de åtgärder som medlemsstaten i fråga har vidtagit för att säkerställa uppbörden. Dessa synpunkter har inget tvingande värde och följaktligen inga bindande rättsverkningar (punkterna 44–49 i beslutet).
32. I punkterna 51–55 i det angripna beslutet tillade tribunalen dessutom att eventuella tvister mellan en medlemsstat och kommissionen avseende fastställandet och tillhandahållandet av egna medel omfattas av fördragsbrottsförfarandet.
33. Tribunalen ansåg för det andra, i punkt 59 i det angripna beslutet, att det framgick av den omtvistade skrivelsens innehåll att kommissionen huvudsakligen, i enlighet med artikel 17.4 i förordning nr 1150/2000, hade framfört sina synpunkter till Republiken Tjeckien beträffande dess begäran om att befrias från skyldigheten att ställa det omtvistade beloppet till förfogande, och att kommissionen hade anmodat denna medlemsstat att tillhandahålla nämnda belopp. I den del det i skrivelsen nämndes en frist för att ställa nämnda belopp till förfogande påpekade tribunalen, i punkterna 62 och 63 i beslutet, att det med hänsyn till det övergripande innehållet i skrivelsen inte var möjligt att på grundval av angivandet av en sådan frist anse att kommissionen hade avsett att anta en rättsakt med bindande rättsverkningar och att kommissionen när den angav denna frist i den omtvistade skrivelsen endast hade upprepat ordalydelsen i artiklarna 10 och 11 i denna förordning.
34. Slutligen tillbakavisade tribunalen de olika argument som Republiken Tjeckien hade anfört. Vad särskilt gällde ett argument som avsåg rätten till ett effektivt domstolsskydd påpekade den följande, i punkterna 81–84 i det angripna beslutet:
”81. …, även om villkoret avseende bindande rättsverkningar ska tolkas mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd, såsom garanteras i artikel 47 första stycket i [stadgan], är det tillräckligt att erinra om att syftet med denna rätt inte är att det i fördragen föreskrivna systemet för domstolsprövning ska ändras, särskilt inte bestämmelserna om upptagande av talan som väckts direkt vid Europeiska unionens domstol, vilket även framgår av förklaringarna till denna artikel 47. Dessa förklaringar ska, i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i [stadgan], beaktas vid tolkningen av densamma. Tolkningen av begreppet ’rättsakt mot vilken talan kan väckas’ mot bakgrund av nämnda artikel 47 kan följaktligen inte leda till att detta villkor sätts åt sidan, utan att gå utöver de befogenheter som unionsinstitutionerna tilldelats i fördraget (domen [Slovakien/kommissionen] punkt 66, och dom av den 25 oktober 2017, Rumänien/kommissionen, C‑599/15 P, EU:C:2017:801 punkt 68).
82. När Republiken Tjeckien mottog [den omtvistade] skrivelsen kunde den dessutom ha låtit bli att efterkomma [skrivelsen], i avvaktan på att kommissionen eventuellt skulle väcka talan om fördragsbrott.
83. Av systematiken i artikel 258 FEUF följer visserligen att kommissionen inte är tvungen att väcka en sådan talan, eftersom det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över när det gäller möjligheten att väcka talan om fördragsbrott vid domstolen utesluter att någon kan kräva att den tar ställning i viss riktning (se beslut av den 14 september 2015, Rumänien/kommissionen, T-784/14, ej publicerat, EU:T:2015:659 punkt 55 och där angiven rättspraxis).
84. Republiken Tjeckien kunde emellertid också ha vidtagit ett villkorat tillhandahållande [av beloppet] i fråga med reservation för att kommissionens påståenden kan visa sig vara oriktiga, eftersom domstolen flera gånger har nämnt denna möjlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 1991, kommissionen/Nederländerna, C‑96/89, EU:C:1991:213 punkt 17, dom av den 12 september 2000, kommissionen/Förenade kungariket, C‑359/97, EU:C:2000:426 punkt 31, och beslut av den 4 oktober 2007, Finland/kommissionen, C‑457/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:582 punkt 39).”
35. Tribunalen avvisade följaktligen Republiken Tjeckiens talan om ogiltigförklaring, utan att uttala sig om Republiken Slovakiens begäran om att få intervenera.
Parternas yrkanden i överklagandet och förfarandet vid domstolen
36. Republiken Tjeckien har i sitt överklagande, som ingavs den 13 september 2018, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet, ogilla kommissionens invändning om rättegångshinder, återförvisa målet till tribunalen för att denna ska avgöra huruvida talan var välgrundad, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
37. Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna.
38. Konungariket Nederländerna har intervenerat till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.
39. Parterna i överklagandet anförde sina respektive argument vid förhandlingen den 11 november 2019.
Bedömning
40. Klaganden har till stöd för sitt överklagande åberopat en enda grund, som avser ett åsidosättande av artikel 263 FEUF jämförd med artikel 47 i stadgan. Innan jag granskar parternas argument är det lämpligt att erinra om de principer i lagstiftning och rättspraxis som reglerar de traditionella egna medlen och särskilt tillhandahållandet av dem.
Systemet för traditionella egna medel
41. De traditionella egna medlen (inbegripet tullar) är avsedda att finansiera unionens politik. Eftersom unionen inte förfogar över en tjänstemannakår med befogenhet att uppbära dessa medel, åligger insamlingen och hanteringen medlemsstaterna, vilka har ålagts flera skyldigheter i detta hänseende (i enlighet med förordning nr 1150/2000, som är tillämplig på den period som avses i förevarande fall).
42. De egna medlen ska betalas in så snart de har fastställts. Det ska påpekas att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa ett anspråk på egna medel ”så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet” (se artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000).
43. Medlemsstaterna har inget som helst utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende. Enligt domstolens fasta praxis får medlemsstaterna inte avstå från att fastställa dessa fordringar – inte ens om de bestrider desamma, ”vid äventyr av att unionens ekonomiska balans annars rubbas” av en medlemsstats agerande. Av detta följer att (eventuella) invändningar kan framställas först i efterhand.
44. När fastställandet väl har gjorts ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten. Varje medlemsstat agerar på sätt och vis bank eller förvaringsinstitut för medlen i fråga, med skyldighet att ställa dem till kommissionens förfogande i deras helhet, oavsett om de har uppburits (eller inte). Medlemsstaterna kan således inte undkomma sin skyldighet att ställa medlen till förfogande, utom i de fall som anges i artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000 – det vill säga när de belopp som motsvarar de fastställda anspråken visar sig vara omöjliga att uppbära antingen på grund av force majeure eller av andra skäl som inte kan tillskrivas de berörda medlemsstaterna.
45. Denna strikta mekanism motiveras av nödvändigheten att säkerställa att unionens egna medel tillhandahålls ”snabbt och effektivt”. Den syftar bland annat till att göra medlemsstaterna ansvariga.
46. Det är också av detta skäl som ett åsidosättande av de skyldigheter som anges ovan medför en hög dröjsmålsränta i enlighet med artikel 11 i förordning nr 1150/2000. Enligt domstolen finns det ”ett oupplösligt samband” mellan skyldigheten att fastställa egna medel, skyldigheten att inom föreskrivna tidsfrister kreditera dessa medel på kommissionens konto och skyldigheten att betala dröjsmålsränta.
47. Kommissionen har till uppgift att se till att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter i detta sammanhang. Den har befogenhet att inleda ett överträdelseförfarande i enlighet med artikel 258 FEUF, om en medlemsstat underlåter att uppfylla nämnda skyldigheter.
48. I fall av invändningar mot förekomsten av traditionella egna medel eller mot det belopp som en medlemsstat ska betala in kan medlemsstaten i fråga undvika en sanktion i form av dröjsmålsränta ”genom att ställa de begärda beloppen till kommissionens förfogande med reservation för att dennas påståenden kan visa sig vara oriktiga”.
49. Domstolen har emellertid inte fastställt de närmare villkoren för en sådan betalning förenad med reservationer. Den har inte heller uttalat sig om huruvida en sådan betalning slutligen kan anses som ”perfekt” på det juridiska planet eller om det ska anses att den berörda medlemsstaten fortfarande inte har uppfyllt sina skyldigheter.
50. Domstolen har endast påpekat att även om kommissionen inte kan neka en medlemsstat att förena betalningen med reservationer, utgör systemet för traditionella egna medel hinder för möjligheten (för kommissionen) att förhandla om betalningsvillkor och betalningssätt avseende egna medel.
51. Denna situation följer av ett särdrag i systemet för traditionella egna medel: kommissionen har ingen som helst beslutsbefogenhet enligt förordning nr 1150/2000.
52. Även om kommissionen enligt artikel 17.4 i förordning nr 1150/2000 måste lämna synpunkter på huruvida en medlemsstat kan fritas från sin skyldighet att ställa medel till förfogande, har den inte att anta ett beslut i detta hänseende. Vidare behåller medlemsstaterna kontrollen över de konton som de innehar i kommissionens namn och kan till och med ta ut de omtvistade beloppen från dessa konton, med risk för att eventuellt bli föremål för ett överträdelseförfarande och behöva betala ovannämnda dröjsmålsränta.
53. Detta rör sig inte om ett förbiseende från lagstiftarens sida: denne har avsiktligt valt att inte ge kommissionen beslutsbefogenheter. I ett förslag från 2003 om ändring av förordning nr 1150/2000 föreskrevs i en ny artikel 17.4 att kommissionen skulle fatta ett ”motiverat beslut” i fall av oenighet om huruvida den omständigheten att ett belopp slutligt inte kunnat uppbäras berodde på force majeure eller andra orsaker som den berörda medlemsstaten inte kunde lastas för. Rådet underkände detta förslag. Medlemsstaterna föredrog att behålla sina befogenheter och vägrade kommissionen varje beslutsbefogenhet beträffande de belopp som ska inbetalas.
54. Denna avsaknad av beslutsbefogenhet påverkar emellertid inte kommissionens roll som väktare av fördragen eller dess befogenhet att avge juridiska yttranden om de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt förordning nr 1150/2000.
55. Som det har påpekats i doktrinen är kommissionen (ibland) tvungen att rikta skrivelser med sanktioner till motsträviga medlemsstater.
56. Domstolen har tidigare konstaterat att sådana skrivelser inte utgör ”rättsakter mot vilka talan kan väckas” i enlighet med artikel 263 FEUF, vilket innebär att de medlemsstater som vill invända mot kommissionens bedömning ställs inför ett svårt dilemma: antingen vägrar de att ställa det begärda beloppet till kommissionens förfogande och riskerar att behöva betala en mycket hög dröjsmålsränta, eller också gör de en betalning förenad med reservationer för att gardera sig mot denna risk, dock utan att kunna vara säkra på att kommissionen kommer att inleda ett överträdelseförfarande, så att domstolen kan avgöra tvisten i sak.
57. Det överklagande som har ingetts till domstolen i förevarande fall är symtomatiskt för denna nästan Kafkaliknande rättssituation. Republiken Tjeckien ville ifrågasätta kommissionens bedömning i den omtvistade skrivelsen. För att kunna göra detta gjorde den en betalning förenad med reservationer och väckte talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 263 FEUF. Tribunalen vägrade att pröva talan, eftersom den omtvistade skrivelsen inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Kommissionen å sin sida ansåg att det inte förelåg fördragsbrott, eftersom den begärda betalningen hade utförts och de framförda reservationerna enligt kommissionens mening saknar juridisk verkan.
58. Det är mot bakgrund av detta speciella rättsliga sammanhang som jag nu ska försöka bedöma den enda grund som klaganden har anfört till stöd för sitt överklagande samt de argument som motparten och övriga berörda i överklagandet har åberopat.
Parternas argument
59. Republiken Tjeckien har som enda grund, avseende ett åsidosättande av artikel 263 FEUF jämförd med artikel 47 i stadgan, gjort gällande att den – i motsats till vad tribunalen konstaterade i punkt 81 och följande punkter i det angripna beslutet – inte har tillgång till något effektivt rättsmedel för att vid unionsdomstolen anhängiggöra tvisten med kommissionen avseende huruvida det föreligger en skyldighet att ställa traditionella egna medel till förfogande.
60. Republiken Tjeckien har inledningsvis betonat att om kommissionen, genom en handling såsom den omtvistade skrivelsen, anmodar en medlemsstat att ställa egna medel motsvarande ett visst belopp till kommissionens förfogande är denna medlemsstat de facto skyldig att betala in det begärda beloppet inom den föreskrivna fristen, trots de reservationer som den framför mot kommissionens påståenden. I avsaknad av en sådan inbetalning riskerar medlemsstaten i fråga nämligen att behöva betala en hög dröjsmålsränta, om det konstateras att den underlåtit att fullgöra sin skyldighet att ställa egna medel till förfogande. Räntans belopp beror i praktiken på det datum då kommissionen inleder fördragsbrottsförfarandet och hur länge förfarandet varar och är således utom den berörda medlemsstatens kontroll.
61. Republiken Tjeckien har för det första gjort gällande att mot bakgrund av det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen åtnjuter vad gäller inledandet av ett fördragsbrottsförfarande och att det inte finns någon föreskriven tidsfrist för när detta ska göras, kan en medlemsstat inte vara säker på att tvisten kommer att prövas i sak av domstolen. Eftersom tillgången till domstol därmed är beroende av kommissionens goda vilja är rätten till ett effektivt domstolsskydd inte garanterad.
62. Förhållandet vore ett annat endast om kommissionen, till följd av att medlemsstaten i fråga utfört en betalning förenad med reservationer, vore skyldig att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot nämnda medlemsstat. I sakernas nuvarande läge följer emellertid inte någon sådan skyldighet av vare sig det angripna beslutet eller domstolens praxis avseende betalningar förenade med reservationer. Domstolens praxis saknar framför allt precision vad gäller villkoren för och verkningarna av en sådan betalning, skapar rättsosäkerhet och skadar rätten till ett effektivt domstolsskydd.
63. Republiken Tjeckien har för det andra gjort gällande att kommissionens nuvarande praxis visar att den inte anser sig vara skyldig att väcka talan om fördragsbrott för det fall att en betalning är förenad med reservationer.
64. Republiken Tjeckien anser för det tredje att bristerna i domstolsskyddet för en medlemsstat (för det fall att en betalning är förenad med reservationer), såsom de framgår av ovan anförda argument, utgör en omständighet i ”det faktiska och rättsliga” sammanhanget för utfärdandet av den omtvistade skrivelsen och att denna omständighet utgör ett relevant kriterium vid bedömningen av huruvida denna skrivelse utgör en akt mot vilken talan kan väckas. Med hänsyn till detta sammanhang måste begreppen ”bindande rättsverkningar” och ”rättsakt mot vilken talan kan väckas”, i syfte att garantera rätten till ett effektivt domstolsskydd, tolkas på ett annat sätt än det som tribunalen valde i det angripna beslutet.
65. Republiken Tjeckien har preciserat att den utan framgång upprepade gånger har framfört sina reservationer (avseende skyldigheten att ställa det omtvistade beloppet till förfogande) och har begärt att kommissionen ska återbetala nämnda belopp eller inleda ett fördragsbrottsförfarande.
66. Konungariket Nederländerna, som har intervenerat till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden, har hävdat att den omtvistade skrivelsen var avsedd att ha rättsverkningar, bland annat eftersom kommissionen i den självständigt fastställde från vilket datum dröjsmålsränta skulle börja löpa.
67. Kommissionen har bestritt att överklagandet kan vinna bifall på denna enda grund.
68. Kommissionen har betonat att vid första anblicken har Republiken Tjeckien inte alls ifrågasatt tolkningen av beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000 (vilken gjordes framför allt i punkterna 42 och 47 i det angripna beslutet) att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa unionens egna medel och att det i dessa instrument inte föreskrivs något särskilt förfarande som ger kommissionen möjlighet att anta ett beslut om skyldigheten att ställa traditionella egna medel till förfogande. Kommissionen anser sig därmed helt sakna beslutsbefogenheter.
69. I avsaknad av en sådan beslutsbefogenhet för kommissionen, en avsaknad som Republiken Tjeckien för övrigt inte har bestridit, har kommissionen befogenhet att avge ett yttrande till den berörda medlemsstaten om huruvida vissa belopp ska anses utgöra traditionella egna medel som tillhör unionen. Eftersom ett sådant yttrande emellertid saknar rättsverkningar, kan talan om ogiltigförklaring inte väckas mot det.
70. Enligt kommissionen kan en annan slutsats inte föranledas av de argument som Republiken Tjeckien har anfört avseende rätten till ett effektivt domstolsskydd, grundade på den ekonomiska risken i samband med dröjsmålsränta. Kommissionen anser nämligen att liknande argument redan har underkänts i domen Slovakien/kommissionen.
71. I sina synpunkter på interventionsinlagan från Konungariket Nederländerna har kommissionen härvid tillagt att denna medlemsstat inte har anfört något argument som motiverar en åtskillnad mellan förevarande mål och de mål som föranledde domen Slovakien/kommissionen. För övrigt är skyldigheten att betala dröjsmålsränta helt enkelt en nödvändig konsekvens av att den berörda medlemsstaten har underlåtit att fullgöra den skyldighet som åligger den enligt föreskrifterna rörande systemet för traditionella egna medel, det vill säga att ställa nämnda resurser till kommissionens förfogande inom föreskriven tid (och detta även om den bestrider sin skyldighet att betala in beloppen i fråga).
72. Kommissionen har vidare påpekat att såsom systemet för traditionella egna medel för närvarande är utformat finns det ett enda medel för att avgöra en tvist mellan kommissionen och en medlemsstat avseende medlemsstatens skyldighet att fastställa nämnda medel och ställa dem till förfogande, nämligen fördragsbrottsförfarandet. Kommissionen har härvid hänvisat till punkterna 51 och 53–55 i det angripna beslutet, i vilka tribunalen betonade domstolens exklusiva behörighet när det gäller att fastställa medlemsstaternas skyldigheter på detta område.
73. I sina svar på domstolens frågor har kommissionen också preciserat att den betalning som Republiken Tjeckien utfört är juridiskt perfekt trots att den är förenad med reservationer, och att dessa reservationer inte utgör ett åsidosättande av lagstiftningen om traditionella egna medel. Enligt kommissionen kan den omständigheten att medlemsstaten i fråga ensidigt har framfört reservationer inte ändra den juridiska ställningen för medel som ovillkorligen ska ställas till kommissionens förfogande enligt lagstiftningen om traditionella egna medel. E contrario riskerar unionens finansiella stabilitet och kreditbetyg att allvarligt påverkas.
74. Kommissionen har vidare påpekat att om en medlemsstat är övertygad om att dess ståndpunkt är välgrundad och vill återkräva de medel som den har ställt till förfogande, kan den (ensidigt) göra en korrigering i sina räkenskaper, utan att det är nödvändigt att föreskriva några mekanismer för domstolsskydd i detta hänseende. Genom att göra så riskerar medlemsstaten emellertid att bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande, vilket innebär en risk för att den in fine måste betala dröjsmålsränta i enlighet med lagstiftningen om traditionella egna medel. Denna dröjsmålsränta är på sätt och vis det pris som en medlemsstat får betala för att ”på egen risk” gå emot kommissionens yttrande. Om kommissionen dröjer med att väcka talan om fördragsbrott, varigenom beloppet av den dröjsmålsränta som ska betalas blir högre, är unionsdomstolen behörig att sätta ned det belopp som ska betalas av medlemsstaten.
Bedömning
75. Enligt min mening ska det göras en bedömning i två på varandra följande steg.
76. Jag kommer först att undersöka huruvida tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att slå fast att den talan om ogiltigförklaring som Republiken Tjeckien hade väckt mot den omtvistade skrivelsen skulle avvisas i avsaknad av en rättsakt mot vilken talan kunde väckas. Som jag kommer att förklara nedan anser jag att tribunalens ståndpunkt är korrekt på det juridiska planet. Dock kan det inte förnekas att systemet för traditionella egna medel i dess nuvarande utformning är bristfälligt, eftersom en medlemsstat inte på ett ändamålsenligt sätt kan invända mot kommissionens ståndpunkt utan att riskera att åsidosätta lagstiftningen och åläggas en mycket hög dröjsmålsränta.
77. Därför kommer jag därefter att undersöka alternativa lösningar som gör det möjligt att erbjuda medlemsstaterna ett effektivt rättsmedel i fall av en tvist avseende skyldigheten att ställa traditionella egna medel till förfogande.
Det första steget: Avsaknad av en rättsakt mot vilken talan kan väckas i förevarande fall
78. Enligt fast rättspraxis anses ”alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar” utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
79. För att kunna avgöra om en angripen rättsakt har sådana verkningar ska man fästa avseende vid dess innehåll. Verkningarna ska bedömas med beaktande av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antagits och den antagande institutionens befogenheter.
80. Det ska härvid påpekas att tribunalen, i punkterna 36–56 i det angripna beslutet, gjorde en ingående och strikt bedömning av det sammanhang i vilket den omtvistade skrivelsen avsändes och av kommissionens befogenheter på området för traditionella egna medel. Tribunalen bedömde att kommissionen inte har befogenhet att anta ett beslut som kan ha bindande rättsverkningar och att den omtvistade skrivelsen ska anses ha ett informativt värde och endast ska betraktas som en uppmaning.
81. Mot bakgrund av den lagstiftning och den rättspraxis som jag redogjort för ovan (se punkterna 41–58) är tribunalens bedömning korrekt.
82. Parterna i överklagandet tycks instämma i detta konstaterande. Det ska påpekas att Republiken Tjeckien vid förhandlingen inte exakt kunde ange vilken den rättsliga grunden skulle vara för det beslut som kommissionen påstås ha antagit i förevarande fall. Som jag har erinrat om innehåller förordning nr 1150/2000 nämligen ingen bestämmelse som ger kommissionen några som helst beslutsbefogenheter.
83. Vad gäller den omtvistade skrivelsens innehåll har klaganden inte heller kunnat ange på vilket sätt tribunalens bedömning i punkterna 57–64 i det angripna beslutet skulle vara felaktig.
84. Vad gäller Konungariket Nederländernas argument att den omtvistade skrivelsen har rättsverkningar, eftersom dröjsmålsränta enligt denna skrivelse ska börja löpa från en annan tidpunkt än den som föreskrivs i artikel 10.1 i förordning nr 1150/2000, ska det påpekas att domstolen tidigare har underkänt ett sådant argument som otillräckligt för att ge en skrivelse av detta slag sådana verkningar.
85. Mot bakgrund av det ovan anförda kvarstår endast frågan om tillgång till ett effektivt domstolsskydd i enlighet med artikel 47 i stadgan.
86. Republiken Tjeckien har på sätt och vis anmodat domstolen att omdefiniera begreppet ”rättsakt mot vilken talan kan väckas”, så att det ska utvidgas till sådana handlingar som den omtvistade skrivelsen, och detta endast i syfte att ge medlemsstaterna tillgång till ett rättsmedel i fall av tvister som avser tillhandahållandet av traditionella egna medel.
87. Tribunalen erinrade om att syftet med rätten till ett effektivt rättsmedel, vilken stadfästs i artikel 47 i stadgan, ”inte är att det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning ska ändras”. Republiken Tjeckien kan inte vinna framgång med förslaget att begreppet ”rättsakt mot vilken talan kan väckas” ska omdefinieras mot bakgrund av denna artikel, eftersom det skulle innebära ett undanröjande av ett villkor för upptagande till sakprövning på ett sätt som skulle gå utöver den behörighet som unionsdomstolen tilldelats genom fördragen.
88. Även om det knappast kan förnekas att systemet för traditionella egna medel är bristfälligt, såsom jag redan har påpekat, tvivlar jag emellertid dessutom på att en talan om ogiltigförklaring är den lämpligaste lösningen för att avhjälpa bristerna.
89. Det synsätt som sökanden har anfört innebär nämligen att kommissionen skulle ha tillskansat sig en beslutsbefogenhet när det gäller att fastställa medlemsstaternas skyldigheter på området för traditionella egna medel. Som jag har påpekat flera gånger är det mot bakgrund av befogenhetsfördelningen på området för traditionella egna medel ovedersägligt att kommissionen inte har en sådan befogenhet och för övrigt aldrig har påstått sig ha en sådan befogenhet.
90. Om kommissionen hade tillskansat sig en sådan befogenhet och faktiskt hade antagit en rättsakt som har rättsverkningar (vilket inte är fallet), skulle denna kunna ogiltigförklaras, eftersom den skulle sakna rättslig grund.
91. Om man antar att detta synsätt skulle godtas kvarstår dock att en talan om ogiltigförklaring inte skulle möjliggöra en ändring av kommissionens påstådda beslut. Tribunalen skulle vara tvungen att ogiltigförklara det påstådda beslutet på grund av kommissionens avsaknad av befogenhet – utan att emellertid kunna ersätta kommissionens bedömning med sin egen bedömning och således utan att kunna lösa det verkliga problemet, det vill säga fastställandet av den berörda medlemsstatens skyldigheter på området för traditionella egna medel.
92. Enligt min mening skulle detta synsätt under alla omständigheter utgöra en återvändsgränd.
93. Den enda grund som Republiken Tjeckien har anfört är således utan verkan och överklagandet bör ogillas, eftersom det var korrekt av tribunalen att slå fast att talan om ogiltigförklaring skulle avvisas i avsaknad av en rättsakt mot vilken talan kunde väckas.
Det andra steget, prövning av alternativa lösningar
94. Finns det någon annan lösning som ger Republiken Tjeckien möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring?
95. Kommissionen har förespråkat status quo. Enligt kommissionen är det på intet sätt onormalt att en medlemsstat som inte delar kommissionens bedömning inte har något annat val än att åsidosätta lagstiftningen och riskera att åläggas en avsevärd dröjsmålsränta i utbyte mot en förhoppning (och inte en förvissning) om att detta ska resultera i en talan om fördragsbrott, så att domstolen kan pröva situationen. Enligt kommissionen har vidare de reservationer som en medlemsstat framför när den ställer ett omtvistat belopp till förfogande som traditionella egna medel (de facto) ingen som helst juridisk verkan: betalningen är juridiskt perfekt, vilket innebär att ett överträdelseförfarande inte kan motiveras under sådana omständigheter. Kommissionen har på sin höjd erkänt att enligt principen om lojalt samarbete kan formuleringen av reservationer motivera en skyldighet (för kommissionen) att inleda en ”konstruktiv dialog” med den berörda medlemsstaten för att komma närmare en gemensam ståndpunkt: till följd av en sådan dialog kan medlemsstaten, efter att vederbörligen ha tagit del av kommissionens synpunkter, besluta att medge att kommissionens bedömning är välgrundad eller att dra tillbaka medel som tidigare ställts till kommissionens förfogande – och således (på nytt) utsätta sig för risken att behöva betala en hög dröjsmålsränta i fall av en dom i vilken domstolen konstaterar att medlemsstaten har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att ställa traditionella egna medel till förfogande.
96. Jag instämmer inte i denna bedömning, som jag anser är cirkulär och inte kan ge ett tillfredsställande svar på problematiken vad gäller tillgången till ett effektivt domstolsskydd.
97. Enligt min mening behöver det inledningsvis klargöras vad som avses med begreppet betalning förenad med reservationer. Som jag har angett i punkterna 48–50 ovan har domstolen hittills inte utvecklat nämnda begrepp och har inte fastställt dess rättsliga ramar.
98. Den tolkning som kommissionen har förordat fråntar nämnda reservationer all betydelse och all konkret räckvidd. Enligt min mening måste det tvärtom anses att en betalning förenad med reservationer inte kan betraktas som juridiskt perfekt och således innebär en underlåtenhet. Domstolen har erkänt detta tillvägagångssätt för att ge medlemsstaterna möjlighet att undvika skadliga ekonomiska verkningar (kopplade till den dröjsmålsränta som föreskrivs i lagstiftningen om traditionella egna medel), samtidigt som de formellt uttrycker oenighet vad gäller de berörda medlens juridiska ställning. En betalning förenad med reservationer innebär att den bakomliggande fordran fortsättningsvis är omtvistad. Kommissionen kan inte betrakta en sådan betalning som (slutgiltigt) fullgjord.
99. Även om de berörda medlen faktiskt har ställts till kommissionens förfogande och kommissionen kan använda dem, kvarstår icke desto mindre att de reservationer som medlemsstaten har uttryckt inte kan förbises och nödvändiggör ett definitivt klargörande. Jag anser att överträdelseförfarandet, som möjliggör ett konstruktivt åsiktsutbyte mellan kommissionen och medlemsstaten i fråga (åtminstone i det administrativa skedet), kan utgöra ett lämpligt forum för detta ändamål.
100. Följande fråga uppkommer härvid: kan kommissionen vara tvungen att inleda ett överträdelseförfarande i ett sådant fall?
101. Två hinder i rättspraxis måste undanröjas innan en sådan slutsats kan dras.
102. För det första har kommissionen, såsom domstolen upprepade gånger har erinrat om, på grund av sin roll som väktare av fördragen ensam befogenhet att besluta huruvida det är lämpligt att inleda ett fördragsbrottsförfarande. Den har också ensam befogenhet att besluta huruvida det är lämpligt att fortsätta det administrativa förfarandet genom att avsända ett motiverat yttrande, precis som den har möjlighet men inte skyldighet att, när det administrativa förfarandet avslutats, väcka talan vid domstolen för att denna ska fastställa den påstådda underlåtenheten. Från denna fullständigt skönsmässiga befogenhet finns det (i princip) inget undantag. På området traditionella egna medel har tribunalen tidigare bedömt att det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över när det gäller möjligheten att väcka talan om fördragsbrott vid domstolen utesluter att någon kan kräva att den tar ställning i en viss riktning.
103. För det andra har domstolen, som jag har påpekat i punkt 50 ovan, tidigare slagit fast att systemet för traditionella egna medel ”utgör hinder för förhandling om betalningsvillkor och betalningssätt”. Domstolen preciserade vid samma tillfälle att principerna om lojalt samarbete och rättssäkerhet inte kan ge medlemsstaten i fråga rätt att kräva att förhandlingar inleds, bland annat i syfte att kommissionen ska väcka talan om fördragsbrott mot medlemsstaten i fråga.
104. Sammanfattningsvis har kommissionen således enligt denna rättspraxis en skönsmässig befogenhet och medlemsstaten i fråga kan förvisso uttrycka reservationer, men har inte rätt att kräva att kommissionen ska inleda ett överträdelseförfarande och inte heller att som villkor för betalningen kräva att ett sådant förfarande ska inledas.
105. För att undanröja dessa båda hinder i rättspraxis behöver domstolen således – som ett rent undantag – fastställa en skyldighet för kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande för det fall att en betalning förenats med reservationer. Denna skyldighet måste strikt begränsas till området egna medel.
106. Denna skyldighet att väcka talan motiveras av två skäl.
107. För det första ska kommissionen enligt artikel 17.1 FEU ”säkerställa tillämpningen av fördragen och av de åtgärder som institutionerna antar i enlighet med fördragen”. Den ska övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av domstolen. Kommissionen är därför skyldig att övervaka att förordning nr 1150/2000 tillämpas korrekt. Den är därvid skyldig att övervaka och kontrollera att medlemsstaterna ställer traditionella egna medel till förfogande på ett korrekt sätt. Som jag har angett ovan kan en betalning förenad med reservationer knappast anses som perfekt och kräver ett klargörande som det sist och slutligen ankommer på domstolen att tillhandahålla.
108. För det andra motiveras en sådan skyldighet också mot bakgrund av principen om ett lojalt samarbete som stadfästs i artikel 4.3 FEU, och återspeglas i skäl 21 i förordning nr 1150/2000, jämförd med artikel 47 i stadgan, i vilken rätten till ett effektivt rättsmedel stadfästs. I avsaknad av en sådan skyldighet för kommissionen och med beaktande av kommissionens nuvarande praxis, som består i att anse att en betalning förenad med reservationer är ”perfekt”, kvarstår nämligen tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten avseende huruvida det finns fog för skyldigheten att ställa traditionella egna medel till förfogande och den kommer aldrig att avgöras av domstolen. Den berörda medlemsstaten kan inte få fastställt av det organ som är behörigt att göra detta, nämligen domstolen, att dess agerande är förenligt med föreskrifterna i lagstiftningen om traditionella egna medel.
109. För det fall att domstolen skulle vägra att slå fast att en sådan skyldighet åligger kommissionen, finns det då någon annan tänkbar lösning för att Republiken Tjeckien ska ha möjlighet att ta denna tvist till unionsdomstolen och eventuellt erhålla en återbetalning av det omtvistade beloppet?
110. Enlig min mening skulle tvisten också kunna avgöras genom att skadeståndstalan väcks vid tribunalen, så att medlemsstaten i fråga kan återfå det omtvistade beloppet på laglig och ordnad väg.
111. Systemet för traditionella egna medel vilar nämligen på tanken att dessa medel tillhör unionen ensam så snart de har fastställts. I princip ska medlemsstaterna endast fungera som uppbördsmän av dessa medel och avsikten är inte att de ska gå med förlust genom uppbörden och hanteringen av medlen. Situationen är en annan då medlen visar sig vara omöjliga att uppbära, utan att den berörda medlemsstaten kan göra gällande force majeure eller andra skäl som inte kan tillskrivas den: i ett sådant fall måste medlemsstaten ställa dessa medel till förfogande ur egen ficka.
112. I fall av en tvist i detta hänseende och om medlemsstaten bara betalar in medlen och samtidigt formulerar sina reservationer, kan medlemsstaten inte återfå det omtvistade beloppet utan att utsätta sig för de ekonomiska risker som det redogjorts för ovan.
113. I detta sammanhang ska två möjligheter att erhålla skadestånd i enlighet med artiklarna 268 och 340 andra stycket FEUF granskas. Det rör sig om talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar på grund av vållande och talan grundad på obehörig vinst (de in rem verso), vars förefintlighet domstolen fastställde i domen Masdar.
114. Den första möjligheten (utomobligatoriskt skadeståndsansvar på grund av vållande) måste enligt min mening underkännas.
115. Enligt fast rättspraxis förutsätter unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar och rätten till ersättning för skada att ett antal villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan.
116. När det är fråga om en rättsakts rättsstridighet eller om underlåtenhet måste domstolen kunna fastställa att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, till följd av ett avsiktligt val eller en försummelse från den ifrågavarande institutionens sida.
117. Det ska erinras om att kommissionen i förevarande fall saknar varje beslutsbefogenhet vad gäller skyldigheten att ställa traditionella egna medel till förfogande. En medlemsstat kan dessutom inte betraktas som en enskild person. Slutligen är enbart den omständigheten att kommissionen och medlemsstaten i fråga tolkar lagstiftningen olika inte tillräcklig för att fastställa att det föreligger en ”klar överträdelse” av en rättsregel, vilken utgör ett vållande som kan tillskrivas kommissionen.
118. Eftersom en sådan överträdelse inte föreligger är det inte nödvändigt att undersöka huruvida de båda andra villkor som anges i punkt 115 ovan är uppfyllda.
119. Denna första möjlighet till skadestånd är således utesluten.
120. Den andra av de möjligheter till skadestånd som anges ovan ska också undersökas: talan grundad på obehörig vinst.
121. Domstolen slog i domen Masdar fast att ”[d]et följer av de principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar att om en person gjort en förlust som inneburit en vinst för någon annan, utan att denna vinst har någon som helst rättsligt grund, så har vederbörande i allmänhet rätt att återfå vad som motsvarar det förlorade beloppet av den som gjort vinsten”. Domstolen har i detta sammanhang även slagit fast att ”[f]ör att en talan om återbetalning på grund av obehörig vinst för unionen ska bifallas fordras att sökanden styrker att unionen gjort en vinst utan giltig rättslig grund och att sökanden gjort en härmed sammanhängande förlust”.
122. En talan grundad på obehörig vinst omfattas inte av reglerna om utomobligatoriskt skadeståndsansvar i strikt bemärkelse. För ett sådant skadeståndsansvar krävs att de villkor som anges i punkt 115 ovan är uppfyllda.
123. I kontinentaleuropeisk rättstradition är det allmänt erkänt att den som väcker talan grundad på obehörig vinst ska lägga fram bevisning för i) att det föreligger en vinst, ii) att det föreligger en förlust, iii) att det finns ett orsakssamband mellan denna vinst och denna förlust, iv) att talan är av subsidiär karaktär och v) att den vinst som föranlett förlusten är obehörig.
124. Talan i förevarande mål är subsidiär, eftersom den ”inte kan tjäna till att på omväg uppnå vad lagen inte ger möjlighet att bevilja”. Den subsidiära karaktären hos en talan grundad på obehörig vinst hindrar att den bifalls, om den som har väckt talan kunde ha väckt talan på en annan grund, men har låtit denna möjlighet förfalla, bland annat genom att preskriptionstiden har löpt ut.
125. Vinsten ska sakna all rättslig grund, i den meningen att överföringen av tillgångarna inte kan grundas på en lagstadgad eller avtalsmässig skyldighet eller en gåvohandling (exempelvis en donation).
126. I förevarande fall, som avser en betalning förenad med reservationer, anser jag att de fem villkor som anges i punkt 123 ovan är uppfyllda.
127. Om medlemsstaten, som jag har påpekat i punkt 111 ovan, måste besluta sig för att ur egen ficka betala in traditionella egna medel som har varit omöjliga att uppbära från gäldenären (som borde ha betalat tullskulden), gör medlemsstaten en förlust och unionen gör följaktligen en motsvarande vinst. Orsakssambandet är klart. Det är lika obestridigt att talan grundad på obehörig vinst under sådana omständigheter är av subsidiär karaktär, eftersom det inte finns något rättsmedel som ger den berörda medlemsstaten möjlighet att invända mot kommissionens bedömning och återfå det omtvistade beloppet. Slutligen saknas, enligt min mening, i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) all rättslig grund för inbetalningen (förenad med reservationer eller inte) så snart tribunalen fastställer att medlemsstaten i fråga de facto inte var tvungen att ställa det omtvistade beloppet till kommissionens förfogande. Eftersom detta konstaterande är retroaktivt, är det femte villkoret (det vill säga att vinsten är obehörig) uppfyllt.
128. Det är tribunalen som, när den prövar talan, ska fastställa det exakta belopp som ska återbetalas till medlemsstaten i fråga. För att inte rubba unionsinstitutionernas ekonomiska balans ska återbetalningen enligt min mening uteslutande avse det kapital som medlemsstaten faktiskt har ställt till unionens förfogande. Avsikten är inte att medlemsstaten ska erhålla ränta på detta kapital.
129. Slutligen ankommer det också på tribunalen att kontrollera om villkoren för upptagande till prövning av talan är uppfyllda, bland annat mot bakgrund av preskriptionsreglerna.
Slutsats
130. Enligt min mening kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den enda grund som Republiken Tjeckien har åberopat.
131. Det är dock lämpligt att domstolen tillhandahåller ett svar vad gäller den problematik som har belysts genom detta överklagande, genom att konstatera, såsom jag har förklarat i punkterna 100–108 ovan, att en betalning förenad med reservationer inte kan anses som juridiskt perfekt och att kommissionen under sådana omständigheter är skyldig att väcka talan om fördragsbrott i syfte att fastställa huruvida den berörda medlemsstaten har åsidosatt sina skyldigheter att ställa traditionella egna medel till förfogande.
132. I avsaknad av en talan om fördragsbrott är den enda andra möjligheten att underställa en sådan tvist unionsdomstolens prövning att väcka talan grundad på obehörig vinst.
133. Enligt min mening vore det lämpligast om det förelåg en skyldighet att väcka talan om fördragsbrott, eftersom det skulle ge domstolen möjlighet att uttala sig om problemet i sak, det vill säga huruvida den berörda medlemsstaten har fullgjort sina skyldigheter på området för traditionella egna medel, och eventuellt konstatera att dessa skyldigheter har åsidosatts. Det stora hindret, som inte ska underskattas, är att detta skulle innebära att ett undantag måste fastställas från den regel i rättspraxis enligt vilken kommissionen har fullständigt fritt skön i fråga om överträdelseförfaranden. Detta hinder är inte oöverstigligt, förutsatt att detta undantag tydligt begränsas till området traditionella egna medel.
134. Möjligheten att väcka skadeståndstalan (grundad på obehörig vinst) är enligt min mening inte lika lämplig, eftersom den skulle innebära att tribunalen (indirekt) måste uttala sig om huruvida en medlemsstat har fullgjort sina skyldigheter enligt unionsrätten: detta är inte tribunalens uppgift i den nu rådande domstolsstrukturen. Denna möjlighet skulle dock kunna godtas, som en lösning att tillämpa om ingen annan finns att tillgå.
135. Det är naturligtvis önskvärt att lagstiftaren i framtiden själv tar sig an denna problematik och förbättrar funktionen hos systemet för traditionella egna medel genom att föreskriva en lämplig mekanism för domstolskontroll. I vänta på ett sådant initiativ ankommer det emellertid på domstolen att lösa det problem som lagts fram för den, genom att stödja sig på de förfaranden som är tillgängliga enligt unionsrätten.
Rättegångskostnader
136. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler, vilken enligt artikel 184.1 i samma regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
137. Kommissionen har yrkat att Republiken Tjeckien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Tjeckien har tappat målet, ska Republiken Tjeckien förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
138. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
139. Konungariket Nederländerna ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Förslag till avgörande
140. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ogillar överklagandet, förpliktar Republiken Tjeckien att bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader, och förpliktar Konungariket Nederländerna att bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: franska.
2 T-147/15, ej publicerat, nedan kallat det angripna beslutet, EU:T:2018:395.
3 EUT L 163, 2007, s. 17.
4 Rådets förordning av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 2007/436/EG, Euratom om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (EGT L 130, 2000, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 2028/2004 av den 16 november 2004 (EUT L 352, 2004, s. 1) och enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 105/2009 av den 26 januari 2009 (EUT L 36, 2009, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1150/2000). För fullständighetens skull ska det påpekas att förordning nr 1150/2000 har upphävts. Dess bestämmelser återges till stor del i rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade och BNI-baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov (EUT L 168, 2014, s. 39).
5 Womis är en förkortning för Write-Off Management and Information System. Det är ett system för hantering av och information om fastställda fordringar som är omöjliga att uppbära och som har avskrivits. För närmare information, se även Åttonde rapporten från kommissionen om tillämpningen av åtgärderna för kontroll av traditionella egna medel (2013–2015) (artikel 18.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000), COM(2016) 639 final, punkt 5.1.
6 Dom av den 25 oktober 2017 (C‑593/15 P och C‑594/15 P, nedan kallad domen Slovakien/kommissionen, EU:C:2017:800).
7 Dom av den 25 oktober 2017, C‑599/15 P, EU:C:2017:801.
8 För en mer vittgående diskussion om systemet med egna medel, se Albert, J.-L., Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2019, s. 132–144, Berlin, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2016, s. 53–64.
9 Domstolen har vidare preciserat att medlemsstaterna ska fastställa unionens anspråk på egna medel så snart som tullmyndigheterna förfogar över nödvändiga fakta och därmed kan beräkna beloppet samt fastställa vem som är gäldenär. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark ( C‑392/02, EU:C:2005:683, punkterna 58 och 59 och där angiven rättspraxis).
10 Dom av den 7 april 2011, kommissionen/Finland ( C‑405/09, EU:C:2011:220, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
11 Enligt artikel 6.3 i förordning nr 1150/2000 ska fordringar som inte har uppburits eller mot vilka det har rests invändningar anges i särskilda räkenskaper. Enligt artikel 17.2 i samma förordning ska de belopp som förklarats eller bedömts omöjliga att uppbära slutgiltigt avföras från räkenskaperna.
12 Se dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Belgien ( C‑378/03, EU:C:2006:639, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
13 Dröjsmålsräntan kan för övrigt utkrävas oavsett skälet till dröjsmålet med krediteringen av dessa medel på kommissionens konto. Se, bland annat, dom av den 15 november 2005, kommissionen/Danmark ( C‑392/02, EU:C:2005:683, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
14 Se, exempelvis, dom av den 12 september 2000, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑359/97, EU:C:2000:426, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
15 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkterna 32 och 35 och där angiven rättspraxis).
16 Detta är åtminstone den tolkning som kommissionen har anfört i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen: se punkterna 73 och 74 nedan.
17 Se motiveringen och artikel 1.13.3 i förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 om genomförande av beslut 2000/597/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel, KOM(2003) 366 slutlig.
18 Potteau, A., ”Observations” (not avseende domen Slovakien/kommissionen, som det hänvisas till ovan), i Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bryssel, 2018, s. 1023.
19 Se, bland annat, domen Slovakien/kommissionen, punkt 57.
20 Detta problem har redan tagits upp av en av mina värderade kollegor. Se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen, ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkterna 104–107).
21 Kommissionen har hävdat att enligt principen om lojalt samarbete är konsekvenserna av sådana reservationer (på sin höjd) att kommissionen åläggs en skyldighet att inleda en konstruktiv dialog med den berörda medlemsstaten i syfte att försöka närma ståndpunkterna till varandra (se även punkt 95 samt fotnoterna 24 och 25 nedan).
22 Republiken Tjeckien har hänvisat till dom av den 11 augusti 1995, kommissionen/Tyskland ( C‑431/92, EU:C:1995:260, punkt 22).
23 Republiken Tjeckien har analogt hänvisat till dom av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 38 och följande punkter).
24 Republiken Tjeckien har preciserat att samma fråga är föremål för en passivitetstalan i det pågående målet T-13/19. Genom talan i det målet har Republiken Tjeckien kritiserat kommissionen för att ha underlåtit att inleda ett överträdelseförfarande mot Republiken Tjeckien, trots den omständigheten att dess betalning var förenad med reservationer.
25 Denna omständighet har bekräftats av kommissionen: se punkt 73 nedan. I det pågående målet T-13/19 har kommissionen genmält att eftersom medlemsstaten har utfört den begärda betalningen, kan den inte tillskrivas någon överträdelse och det finns följaktligen ingen rättslig grund som ger kommissionen möjlighet att inleda ett överträdelseförfarande.
26 Republiken Tjeckien har hänvisat till förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P och C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 40).
27 När en medlemsstat framför reservationer är kommissionen således på sin höjd skyldig att inleda en konstruktiv dialog med den, i syfte att närma ståndpunkterna till varandra: se punkterna 57 och 95 i detta förslag till avgörande.
28 Kommissionen har bland annat hänvisat till förslag till avgörande av generaladvokat Darmon i målet kommissionen/Nederländerna ( C‑96/89, EU:C:1990:374, punkt 32).
29 Se domen Slovakien/kommissionen, punkt 46 och där angiven rättspraxis. Min kursivering.
30 Dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen ( C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
31 Dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen ( C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
32 Det ska tilläggas att även om vissa formuleringar i den omtvistade skrivelsen ger intrycket att kommissionen ”vägrade” att frita Republiken Tjeckien från skyldigheten att ställa egna medel till förfogande, såsom de tjeckiska myndigheterna hade begärt, ansåg tribunalen att denna skrivelse, med beaktande av dess innehåll och kommissionens befogenheter, inte innehöll något beslut om en begäran om att fritas, utan endast ett yttrande (punkterna 57–59 och 66–70 i det angripna beslutet). Denna bedömning överensstämmer med doktrinen beträffande traditionella egna medel: se punkt 55 ovan.
33 Se domen Slovakien/kommissionen, punkt 61. Det ska påpekas att domstolen på denna punkt valde att inte följa den bedömning som förespråkats av min värderade kollega generaladvokat J. Kokott: se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkterna 50–59). Se även Potteau, A., ovan angivet verk, s. 1022–1023.
34 Se punkt 81 i domen Slovakien/kommissionen.
35 Se punkterna 56 och 57 ovan.
36 Av samma skäl godtar jag inte det argument som kommissionen anförde under förhandlingen, enligt vilket medlemsstaten ensam innehar lösningen på problemet, eftersom den på eget initiativ kan dra tillbaka det omtvistade beloppet från det konto som öppnats i kommissionens namn. Genom att förfara på detta sätt är medlemsstaten i fråga på nytt tvungen att åsidosätta lagstiftningen för att försöka få till stånd ett domstolsförfarande. Det är uppenbart att kommissionens resonemang är cirkulärt och inte leder till någon tillfredsställande lösning på den avsaknad av ett effektivt rättsmedel som föreligger i förevarande fall. Den omständigheten att domstolen kan sätta ned dröjsmålsräntans belopp (till exempel i det fallet att kommissionen dröjt med att väcka talan) kompenserar inte för den ekonomiska risk som medlemsstaten i fråga löper.
37 Se punkt 48 ovan och där angiven rättspraxis.
38 Se dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Bulgarien ( C‑145/14, EU:C:2015:502, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
39 Se, för en mer ingående diskussion, Von Bardeleben, E., Donnat, F. och Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, s. 189.
40 Se beslut av den 9 januari 2006, Finland/kommissionen ( T-177/05, ej publicerat, EU:T:2006:1, punkt 39).
41 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkt 35).
42 Beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371, punkt 36). Min kursivering.
43 Det ska påpekas att begreppet ”villkorad betalning”, som används bland annat i beslut av den 9 januari 2006, Finland/kommissionen ( T-177/05, ej publicerat, EU:T:2006:1), och beslut av den 21 juni 2007, Finland/kommissionen ( C‑163/06 P, EU:C:2007:371), är ett olämpligt begrepp: enligt lagstiftningen om traditionella egna medel har medlemsstaterna inte rätt att uppställa några villkor för tillhandahållandet av nämnda medel. De har endast rätt att formulera reservationer, samtidigt som de utan några villkor utför den betalning som krävs enligt lagstiftningen.
44 Det ska påpekas att kommissionen själv tidigare har förutsett möjligheten av en sådan skyldighet: se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 106).
45 Systematiken i nämnda förordning vilar på den övervaknings- och kontrollfunktion som utövas av kommissionen (se, bland annat, skälen 8, 9 och 11 i förordningen). Det kan också lämpligen påpekas att i aktuell lagstiftning och särskilt rådets förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 av den 26 maj 2014 om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (EUT L 168, 2014, s. 29) fastställs kommissionens och dess tjänstemäns befogenheter och ansvar på området traditionella egna medel betydligt exaktare.
46 Även om kommissionen har befogenhet att använda sig av de medel som ställts till dess förfogande är det med hänsyn till en god budgetförvaltning emellertid lämpligt att den i avvaktan på domstolens beslut beaktar den osäkerhet som till följd av de formulerade reservationerna råder kring medlen i fråga.
47 Det ska erinras om att enligt detta skäl är ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen ägnat att underlätta en korrekt tillämpning av de finansiella föreskrifterna om egna medel.
48 Som bevis för detta kan i förevarande fall nämnas de fruktlösa försöken av klaganden, som upprepade gånger har anmodat kommissionen att väcka talan om fördragsbrott. Dessa försök har kulminerat i att klaganden väckt passivitetstalan, med målnummer T-13/19, i vilken klaganden har anmodat tribunalen att fastställa att kommissionen har åsidosatt de skyldigheter som åligger den enligt artikel 4.3 FEU jämförd med artikel 47 i stadgan, i den del som den, till följd av det villkorade tillhandahållandet av traditionella egna medel, inte har inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Republiken Tjeckien och i den del den inte heller har återbetalat det omtvistade beloppet. Se fotnoterna 24 och 25 ovan.
49 Enligt fast rättspraxis har kommissionen nämligen ”inte befogenhet att … definitivt fastställa en medlemsstats rättigheter och skyldigheter eller ge denna garantier avseende ett visst handlingssätts förenlighet med [unionsrätten]”. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2003, kommissionen/Tyskland ( C‑135/01, EU:C:2003:171, punkt 24).
50 I avsaknad av en talan om fördragsbrott skulle det beslut som tribunalen meddelar inom ramen för en skadeståndstalan inte inkräkta på domstolens exklusiva behörighet vad gäller fördragsbrott. Se förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Slovakien/kommissionen och målet Rumänien/kommissionen ( C‑593/15 P, C‑594/15 P och C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punkt 109).
51 Det ska erinras om att enligt artikel 268 FEUF är Europeiska unionens domstol behörig att avgöra tvister om sådant skadestånd som avses i artikel 340 andra och tredje styckena FEUF. I artikel 340 andra stycket FEUF anges att ”[v]ad beträffar utomobligatoriskt ansvar ska unionen ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar”.
52 Dom av den 16 december 2008, Masdar (UK)/kommissionen (C‑47/07 P, nedan kallad domen Masdar, EU:C:2008:726). En enskild kan således inte förvägras möjligheten att väcka talan om obehörig vinst mot unionen enbart av den anledningen att det i EUF‑fördraget inte uttryckligen föreskrivs något rättsligt förfarande för en sådan typ av talan. En tolkning av artiklarna 268 och 340 FEUF som utesluter en sådan möjlighet skulle nämligen, som domstolen tidigare har fastslagit, leda till ”ett resultat som strider mot principen om ett effektivt domstolsskydd, som bekräftats i domstolens rättspraxis och stadfästs i artikel 47 i [stadgan]”. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2018, Barroso Truta m.fl./Europeiska unionens domstol ( T-702/16 P, EU:T:2018:557, punkt 105).
53 Dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 106 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.
54 Se, exempelvis, dom av den 19 april 2007, Holcim (Deutschland)/kommissionen ( C‑282/05 P, EU:C:2007:226, punkterna 47–49). Min kursivering.
55 Det ska erinras om att domstolen uttryckligen har vägrat att erkänna att det föreligger ett system med objektivt skadeståndsansvar (utan vållande): se dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 175). I förevarande fall tycks det mig klart att kommissionen, när den agerar i egenskap av väktare av fördragen och även om dess tolkning av en komplicerad rättsfråga på sikt kan visa sig vara felaktig, inte i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) kan anklagas för en klar överträdelse av unionsrätten (och inte heller mer allmänt för vållande) i ett sådant sammanhang.
56 När domstolen konstaterar att en institutions handlande eller påstådda underlåtenhet inte är rättsstridigt, vilket innebär att den första förutsättningen för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar inte är uppfylld, får den nämligen ogilla talan i dess helhet utan att det är nödvändigt att pröva de andra förutsättningarna för skadeståndsansvar (dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen ( C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 166 och där angiven rättspraxis)).
57 Domen Masdar, punkt 44.
58 Se dom av den 28 juli 2011, Agrana Zucker ( C‑309/10, EU:C:2011:531, punkt 53, där domstolen även hänvisade till domen Masdar).
59 Domen Masdar, punkt 49.
60 Se, exempelvis, i belgisk rätt: Van Ommeslaghe, P., Traité élémentaire de droit civil, del II, Les obligations, volym 2 (Source des obligations – deuxième partie), Bryssel, Bruylant, 2013, s. 1138, nr 782. Denna mekanism har i belgisk rätt stadfästs genom rättspraxis. I fransk rätt har den varit föremål för en kodifiering i lagstiftning: se artiklarna 1303–1303–4 i Code civil (civillagen), beträffande obehörig vinst (enrichissement injustifié). En liknande mekanism finns i det anglosaxiska systemet. Såsom ofta är fallet med common law är mekanismen kring obehörig vinst (unjust enrichment) i engelsk rätt en komplicerad skapelse, som grundar sig på rättspraxis snarare än en lagtext. Denna mekanisms struktur, räckvidd och exakta natur är fortfarande osäker: se, för en allmän redogörelse, Burrows, A., A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012, och Virgo, G., The Principles of the Law of Restitution (tredje utgåvan), Oxford University Press, 2015. I sin dom Bank of Cyprus UK Ltd mot Menelaou ((2015) UKSC 66) konstaterade Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) att innan en talan avseende obehörig vinst bifalls, ska ett resonemang i fyra steg föras för att pröva i) huruvida svaranden har gjort en vinst, ii) huruvida denna vinst har skett på kärandens bekostnad, iii) huruvida nämnda vinst är obehörig, och iv) huruvida svaranden kan anföra något till sitt försvar. Det finns en omfattande rättspraxis som stöder och klargör vart och ett av dessa kriterier.
61 Cour de cassation de Belgique (Belgiens högsta domstol), dom av den 22 augusti 1940, Pasicrisie, 1940, s. 205. En sådan talan kan med andra ord inte tjäna till rättegångsmissbruk. Enligt samma synsätt har tribunalen tidigare bedömt att en skadeståndstalan ska avvisas, om den egentligen syftar till att undanröja en akt som vunnit laga kraft och skulle utplåna denna akts rättsliga verkan om den bifölls. Se dom av den 15 mars 1995, Cobrecaf m.fl./kommissionen ( T-514/93, EU:T:1995:49, punkterna 59 och 60 och där angiven rättspraxis). Vidare krävs det att talan kan väckas mot nämnda akt: detta är (antagligen) inte möjligt i förevarande fall.
62 Cour de cassation de Belgique (Belgiens högsta domstol), dom av den 25 mars 1994, Pasicrisie, 1994, s. 305.
63 Det ska erinras om att i artikel 46 i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs att talan mot unionen om ansvar i utomobligatoriska rättsförhållanden ska preskriberas fem år efter den händelse som föranleder ansvarstalan. Det ankommer således på tribunalen att fastställa exakt vid vilken tidpunkt vinsten (och motsvarande förlust) uppkom.