Förslag till avgörande av generaladvokat Hogan – Mål C-619/19 Land Baden-Württemberg (Communications internes)
I. Inledning
1. I många system för informationsfrihet föreskrivs undantag för interna meddelanden. Den logiska grunden för dessa undantag är att en sådan utlämnandefrihet ska främja en fullvärdig och ärlig diskussion inom beslutsfattande organ som annars omfattas av denna lagstiftning. Sådana undantag medges med vetskap om att det ligger i samhällets intresse att handläggare känner sig fria att uttrycka tvivel, invändningar, farhågor och allmänt framföra olika synpunkter i den trygga förvissningen om att sådana interna diskussioner generellt kommer att vara skyddade från allmän insyn och utlämnande i enlighet med relevant lagstiftning om informationsfrihet.
2. En liknande dispens gäller enligt unionsrätten. Såsom kommer att framgå nedan, utgör tolkningen och avgränsningen av detta system med undantag för interna meddelanden bakgrunden till förevarande begäran om förhandsavgörande som rör tolkningen av artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. Den rör närmare bestämt innebörden av ett av de möjliga undantag från tillgång till handlingar som föreskrivs i denna bestämmelse, nämligen undantaget för ”interna meddelanden”, och möjligheten att tidsmässigt begränsa detta undantag.
3. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Land Baden-Württemberg och å andra sidan D.R.. Detta förfarande gäller en begäran från D.R. om miljöinformation som finns i vissa handlingar från Staatsministerium Baden-Württemberg (delstatsministeriet i Baden-Württemberg) (nedan kallat delstatsministeriet). Dessa handlingar avser i sin tur ett trafik- och detaljplansprojekt benämnt ”Stuttgart 21” i Schlossgarten i Stuttgart (slottsparken i Stuttgart).
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Folkrätt
4. Artikel 4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (nedan kallad Århuskonventionen), som godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005, har rubriken ”Tillgång till miljöinformation”. De tredje, fjärde och sjätte punkterna i denna artikel har följande lydelse:
”3. En begäran om miljöinformation får avslås om
…
c) begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.
…
Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.
…
6. Om det är möjligt att särskilja information som enligt punkterna 3 c och 4 inte behöver lämnas ut utan att den undantagna informationens sekretess påverkas, skall varje part se till att myndigheterna lämnar ut resten av den begärda informationen.”
B. Unionsrätt
1. Förordning nr 1049/2001
5. I artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs följande:
”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
2. Förordning nr 1367/2006
6. Artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ har rubriken ”Tillämpning av undantag avseende begäran om tillgång till miljöinformation” och har följande lydelse:
”1. Beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning (EG) nr 1049/2001 skall, med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen, ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp. Beträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön.
…”
3. Direktiv 2003/4
7. Skälen 11, 16 och 17 i direktiv 2003/4 har följande lydelse: (11) För att ta hänsyn till principen i artikel 6 i fördraget om att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, bör definitionen av offentliga myndigheter utvidgas så att den omfattar regeringar eller övriga offentliga förvaltningar på nationell, regional eller lokal nivå oavsett om dessa har ett särskilt miljöansvar eller inte. Definitionen bör även utvidgas så att den omfattar övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dessas tillsyn. … (16) Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Skälen för ett avslag bör vara den sökande tillhanda inom den tidsgräns som fastställs i detta direktiv. (17) Offentliga myndigheter bör tillhandahålla miljöinformationen till viss del när det är möjligt att skilja ut sådana uppgifter som omfattas av undantagen från den övriga begärda informationen.”
8. I artikel 4 i direktiv 2003/4, med rubriken ”Undantag”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås i följande fall:
…
d) Om begäran avser material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter.
e) Om begäran avser interna meddelanden, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.
Om en begäran avslås av det skälet att begäran gäller material som ännu inte färdigställts skall den offentliga myndigheten uppge namnet på den myndighet som utarbetar materialet samt den beräknade tidpunkten för materialets färdigställande.
2. Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
a) Sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, då sådan sekretess föreskrivs enligt lag.
…
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
…
4. Miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och som begärs av en sökande skall tillhandahållas till viss del, där det är möjligt att skilja ut sådana uppgifter som omfattas av punkt 1 d och e eller punkt 2 från den övriga begärda informationen.
…”
C. Tysk rätt
9. Tillämplig bestämmelse i nationell lagstiftning är 28 § stycke 2 punkt 2 i Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg av den 25 november 2014 (miljöförvaltningslagen i Baden-Württemberg) (nedan kallad UVwG BW), ändrad genom 1 § i lag av den 28 november 2018. Den har följande lydelse:
”Om en begäran avser interna meddelanden från myndigheter som är skyldiga att lämna ut information i den mening som avses i 23 § stycke 1, ska den avslås, om inte allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut överväger.”
III. Bakgrund
10. Förevarande mål har sitt upphov i en begäran om miljöinformation ingiven av en privatperson, nämligen D. R, som ansökte om tillgång till vissa handlingar från delstatsministeriet angående avverkning av träd inom ramen för trafik- och detaljplansprojektet ”Stuttgart 21” i Schlossgarten i Stuttgart i oktober 2010.
11. Dessa handlingar innehöll dels information som delstatsministeriets verkställande kommitté innehade rörande undersökningskommittén ”Uppföljning av den polisiära insatsen i Schlossgarten i Stuttgart den 30 september 2010”, dels anteckningar som delstatsministeriet innehade angående ett förlikningsförfarande som genomfördes den 10 och den 23 november 2010 i samband med projekt ”Stuttgart 21”.
12. Efter att ha fått avslag på sin begäran om tillgång till dessa handlingar överklagade D.R. till Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstolen), som ogillade talan. Klaganden överklagande till Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Förvaltningsöverdomstolen i Baden-Württemberg), som ålade Land Baden-Württemberg att ge D.R. tillgång till handlingarna. Enligt denna domstol innehöll de berörda handlingarna miljöinformation och det saknades grund för att vägra lämna ut denna information. Delstatsministeriets handlingar rörande den information som innehades av den verkställande kommittén och förlikningsförfarandet åtnjöt inte skydd som interna meddelanden, eftersom det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för ett sådant skydd endast förelåg medan myndigheternas beslutsförfarande pågick.
13. I sitt överklagande till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen) yrkade Land Baden-Württemberg att domen i första instans skulle fastställas.
14. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att den information som D.R. begärt tillgång till utgör ”miljöinformation” som innehas av en ”offentlig myndighet” i den mening som avses i direktiv 2003/4. Den hänskjutande domstolen hyser däremot tvivel om huruvida undantaget för ”interna meddelanden” är tillämpligt i förevarande fall, eftersom detta begrepp inte definieras i direktivet.
15. Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i vad som ska anses utgöra ett ”internt meddelande” och, i synnerhet, huruvida handlingar eller information måste vara av en viss beskaffenhet för att anses vara ”meddelanden” i den mening som avses i direktiv 2003/4 och vidare huruvida begreppet ”meddelanden” innebär att den berörda informationen måste vara riktad till tredje man eller om den kan innefatta faktamaterial. Den hänskjutande domstolen vill för det andra även få klarhet i huruvida kravet att meddelanden ska vara ”interna” innebär att meddelandena i fråga, som ännu inte hade lämnat myndigheten men som var avsedda att göra det, inte omfattas av undantaget. Slutligen, för det tredje, uttrycker den hänskjutande domstolen vissa tvivel beträffande undantagets räckvidd i tiden.
IV. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid EU-domstolen
16. Mot denna bakgrund har Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen), genom beslut av den 8 maj 2019 som inkom till EU-domstolen den 19 augusti 2019, beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 4.1 första stycket e i direktiv [2003/4] tolkas så, att begreppet ’interna meddelanden” omfattar alla meddelanden som inte lämnar en myndighet som är skyldig att tillgängliggöra information?
2) Är skyddet för ’interna meddelanden’ enligt artikel 4.1 första stycket e i miljöinformationsdirektivet obegränsat i tiden?
3) Om fråga 2 ska besvaras nekande: Gäller skyddet för ’interna meddelanden’ enligt artikel 4.1 första stycket e i direktiv [2003/4] endast fram till dess att den myndighet som är skyldig att tillgängliggöra information meddelar ett beslut eller att ett annat administrativt förfarande har avslutats?”
17. Skriftliga yttranden har ingetts av Land Baden-Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., den tyska regeringen, Irland, Förenade kungarikets regering, den norska regeringen och Europeiska kommissionen. Mot bakgrund av vad som framkommit under det skriftliga förfarandet anser sig EU-domstolen ha tillräckligt underlag för att i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler avgöra målet utan muntlig förhandling.
V. Bedömning
A. Den första frågan
18. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att i huvudsak få klarhet i huruvida det undantag från allmänhetens tillgång till miljöinformation som föreskrivs i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 omfattar alla meddelanden som inte lämnar en myndighet som är skyldig att lämna ut information, oberoende av det ifrågavarande meddelandets innehåll, syfte och mottagare, eller om undantagets räckvidd tvärtom begränsas av en eller flera av dessa aspekter.
19. Såsom den hänskjutande domstolen har understrukit definieras inte begreppet ”interna meddelanden” i direktiv 2003/4. Inte heller hänvisas i det direktivet till nationell lagstiftning på denna punkt. Mot denna bakgrund följer det, enligt EU-domstolens fasta praxis, av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsrättslig bestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av inte bara ordalydelsen, utan även det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen.
1. Begreppet ”meddelanden” i den mening som avses i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4
20. Vad beträffar den ifrågavarande bestämmelsens lydelse har lagstiftaren uppenbarligen använt uttrycket ”meddelanden” utan närmare precisering, så när som på adjektivet ”interna”. Valet av ordet ”meddelanden” medför emellertid att inte vilka handlingar som helst ska omfattas av undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4. Begreppet ”meddelande” förutsätter tvärtom en ”mottagare”. Såsom den hänskjutande domstolen har indikerat tyder uttrycket ”meddelanden” på att den aktuella informationen måste vara riktad till någon.
21. Ett meddelande kräver med andra ord två personer: en upphovsman och en annan person som är mottagare, även om den sistnämnda kan vara en abstrakt enhet – såsom ”medlemmarna” i en administrativ enhet eller ”styrelsen” i en juridisk person – snarare än de specifika individer som ingår i enheten.
22. Språkbruket i andra språkversioner av artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 bekräftar denna analys och därmed lagstiftarens medvetna avsikt. Medan orden ”comunicaciones”, ”communications”, ”comunicazioni” och ”comunicările”, används i den spanska, den franska, den italienska och den rumänska versionen, används sålunda ordet ”meddelanden” i den svenska versionen, ordet ”korešpondenci[a]” i den slovakiska versionen och ordet ”Mitteilung” i den tyska versionen. Samtliga dessa uttryck vittnar om att den aktuella informationen måste vara riktad till tredje man.
23. Det särskilda sammanhang i vilket artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 ingår bekräftar ytterligare denna tolkning. Medan unionslagstiftaren använder uttrycket ”meddelanden” i den bestämmelsen, används vidare och mer allmänna uttryck, nämligen ”material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter”, i artikel 4.1 d i direktiv 2003/4. Detta språkbruk i lagstiftningen är förenligt med ordalydelsen i artikel 4.3 c i Århuskonventionen, som också använder två olika uttryck när den anger att en begäran om miljöinformation får avslås om ”begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden …”. Det följer dock av EU-domstolens praxis att Århuskonventionens lydelse och syfte ska beaktas vid tolkningen av direktiv 2003/4, vilket är avsett att införliva konventionen med unionsrätten.
24. Det råder inget tvivel om unionslagstiftarens avsikt att göra åtskillnad mellan de två undantagen. Helt oberoende av lagtexten bekräftas detta även av förarbetena till den berörda lagstiftningen som EU-domstolen ombetts ta hänsyn till. Medan kommissionens första förslag förde samman de två undantagen i en enda bestämmelse med en lydelse som liknade den i artikel 4.3 i Århuskonventionen, försökte Europaparlamentet vid första och andra behandlingen rent av att få bort undantaget för interna meddelanden från direktivet. I slutänden inte bara förkastade kommissionen och rådet dessa ändringar, utan delade upp de två undantagen i två skilda textavsnitt (litterae).
25. Däremot anser jag inte att undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 bör begränsas till personliga ställningstaganden eller, såsom har gjorts gällande inför den hänskjutande domstolen, till ”väsentliga handlingar”. Helt bortsett från den omständigheten att det inte finns någonting i vare sig ordalydelsen eller det sammanhang i vilket artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 ingår som tyder på detta – de ord som används är trots allt neutrala och innehåller inte någon begränsning eller specificering vad beträffar innehållet i de meddelanden som avses i denna bestämmelse – är jag rädd att dessa alternativa tolkningar av bestämmelsen skulle vara både opraktiska och närmast omöjliga att tillämpa. Mycket juristtid skulle kunna ägnas åt rätt fruktlösa diskussioner om huruvida en viss handling var väsentlig eller inte. Om vidare det föreslagna kriteriet ”personligt ställningstagande” skulle införas, skulle detta då betyda att exempelvis rena faktautsagor skulle kunna omvandlas till personliga ställningstaganden genom att i övrigt rena faktautsagor i detta syfte inleddes med vanliga fraser, såsom ”jag anser att” eller ”som jag ser det”, för att därigenom aktivera undantaget för ”interna meddelanden”? Det är svårt att inse varför det inte skulle kunna vara möjligt. Många personliga ställningstaganden är trots allt relaterade till eller har ett nära samband med eller grundar sig på faktiska omständigheter.
26. Under alla omständigheter leder inte heller syftet med undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4, vilket, som vi har sett, är att bevara det utrymme som krävs för att offentliga myndigheter ska kunna överlägga i enrum, till att det ska göras någon åtskillnad beroende på innehållet i de berörda meddelandena.
27. Den omständigheten att det i vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen förklaras att undantaget för interna meddelanden ”i regel inte gäller faktamaterial” ändrar troligen inte denna tolkning. Såsom EU-domstolen redan har slagit fast har de bedömningar som finns i denna vägledning ingen bindande verkan och har inte den normativa räckvidd som bestämmelserna i Århuskonventionen har. Det ska under alla omständigheter noteras att artikel 4.3 i nämnda konvention inte begränsar räckvidden av ”interna meddelanden” såvitt gäller deras innehåll eller betydelse.
28. Det är icke desto mindre lämpligt att erinra sig att, såsom framgår av systematiken i direktiv 2003/4, och särskilt av artikel 4.2 andra stycket och skäl 16 i direktivet, rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen till avslag bör följaktligen tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut ska vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Detta gäller i synnerhet undantaget för ”interna meddelanden”, eftersom unionslagstiftaren ansåg det nödvändigt att upprepa den sistnämnda allmänna regeln, som föreskrivs i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4, i slutet av artikel 4.1 e i samma direktiv.
29. Såsom Förenade kungarikets regering för övrigt har understrukit är rätten att åberopa artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 i alla händelser aldrig absolut. Avvägningen mellan de berörda intressena måste göras på grundval av en faktisk och särskild prövning av varje enskilt fall som de behöriga myndigheterna har att ta ställning till inom ramen för en begäran om tillgång till miljöinformation som lämnats in med stöd av direktiv 2003/4.
30. Vidare ska ytterligare två krav också hållas i minnet.
31. Enligt artikel 4.4 i direktiv 2003/4 ska, å ena sidan, miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och som begärs av en sökande tillhandahållas till viss del, om det är möjligt att skilja ut sådana uppgifter som omfattas av undantaget från den övriga begärda informationen, även om detta sannolikt är särskilt svårt när det gäller undantaget för ”interna meddelanden”. Å andra sidan krävs det enligt artikel 4.5 i direktiv 2003/4 att ett avslag som innebär att hela eller delar av den information som begärts inte lämnas ut ska delges den sökande och att detta meddelande ska innehålla en motivering till avslaget.
32. I detta sammanhang är kravet på motivering av särskild betydelse. Denna rätt har varit knuten till rätten till ett effektivt rättsmedel sedan domen i målet Heylens m.fl., och den är numera uttryckligen inskriven i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den kräver att det klart och tydligt ska framgå hur den myndighet som har antagit den ifrågavarande rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning.
33. Detta har förklarats särskilt väl av tribunalen i domen i målet Interporc/kommissionen. Såsom tribunalen påpekade i den domen ska motiveringen av ett beslut om avslag på en begäran om tillgång till handlingar således innehålla skälen för att myndigheten anser att de begärda handlingarna omfattas av något av undantagen, så att det är möjligt för den som beslutet är riktat till att bedöma om skälen för avslaget är välgrundade. När den berörda myndigheten beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den med andra ord skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av myndigheten åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 2003/4. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.
34. Enbart den omständigheten att en handling omfattas av ett undantag från utlämnande är inte i sig tillräcklig för att en myndighet ska kunna tillämpa detta undantag. Det räcker således att enbart formellt hänvisa till ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2003/4 för att uppfylla kravet på motivering i artikel 4.5 i direktivet.
2. Begreppet ”intern” i den mening som avses i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4
35. Det andra uttryck som utgör grunden för det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 är adjektivet ”interna”. Detta ord ger upphov till två frågor, nämligen dels vilka myndigheter som berörs, dels i vilken utsträckning ett meddelande av denna karaktär kan anses vara internt?
36. Eftersom det saknas en exakt definition i själva bestämmelsen, är det nödvändigt att utgå från bestämmelsens sammanhang och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen.
37. Vad gäller sammanhanget framgår det av skäl 11 i direktiv 2003/4 att en klar, men vid, definition av vilka ”offentliga myndigheter” som berörs av direktivet var ett av huvudsyftena med det nya direktivet. Kommissionens motivering bekräftar denna avsikt.
38. Enligt artikel 3.1 i direktiv 2003/4 ska medlemsstaterna således säkerställa att ”offentliga myndigheter” – såsom de definieras i artikel 2.2 i direktivet – i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.
39. Eftersom det i artikel 4.1 i direktiv 2003/4 föreskrivs undantag från den princip som anges i artikel 3.1 i nämnda direktiv, utan att det närmare preciseras vilka som ingår i den personkrets som bestämmelsen är tillämplig på (ratione personae), ska det mot denna bakgrund medges att den ”offentliga myndighet” som omtalas i artikel 4.1 i direktiv 2003/4 innefattar alla dem som definieras i artikel 2.2 i direktiv 2003/4, även om det ifrågavarande meddelandet utväxlas mellan två eller flera av dessa offentliga myndigheter inom ramen för samma beslutsförfarande eller projekt.
40. Denna funktionella tolkning är också den som är bäst lämpad att beakta syftet med undantaget för ”interna meddelanden”, vilket, såsom redan har visats, är att bevara det utrymme som krävs för att offentliga myndigheter ska kunna överlägga enskilt.
41. Såsom flera av de regeringar som har inkommit med skriftliga yttranden har understrukit, är det i det avseendet faktiskt en fråga om administrativ nödvändighet att ”meddelanden” kan delas mellan olika offentliga organ utan att förlora sin karaktär av ”interna meddelanden”. Det ska vidare betänkas att antalet berörda administrativa organ kan skilja sig åt i icke obetydlig mån från en medlemsstat till en annan, framför allt inom ett så komplext område som miljörätten, och att tolkningen därmed bör säkerställa en enhetlig tillämpning av direktiv 2003/4 i alla medlemsstater.
42. Vad beträffar den andra svårigheten med begreppet ”interna” delar jag inte uppfattningen att information som är avsedd att lämna offentliga myndigheter vid en viss tidpunkt inte kan omfattas av undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4.
43. För det första måste det påpekas att EU-domstolen, i samband med ett liknande undantag som är tillämpligt på Europaparlamentet, rådet och kommissionen och som föreskrivs i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, har slagit fast att den omständigheten att en handling kan komma att offentliggöras inte i sig utesluter att den kan omfattas av det aktuella undantaget.
44. För det andra kan, såsom EU-domstolen också redan har konstaterat, rätten till tillgång till miljöinformation först uppkomma när de behöriga myndigheterna tar ställning till en begäran som de mottagit. Det är således först då som det ankommer på dessa myndigheter att, mot bakgrund av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter, avgöra huruvida de begärda uppgifterna ska lämnas ut eller inte eller om de, såsom i förevarande mål, fortfarande utgör de berörda offentliga myndigheternas interna uppgifter.
3. Förslag till avgörande avseende den första frågan
45. Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser jag följaktligen att artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att begreppet ”interna meddelanden” omfattar varje handling som är avsedd att riktas till någon, oberoende av dess innehåll, och som ännu inte har lämnat de offentliga myndigheternas lokaler, såsom dessa myndigheter definieras i artikel 2.2 i direktiv 2003/4, när den behöriga myndigheten ska ta ställning till den begäran som den mottagit.
B. Den andra och den tredje frågan
46. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det skydd för ”interna meddelanden” som föreskrivs i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 är begränsat i tiden. Om denna fråga ska besvaras nekande önskar den hänskjutande domstolen med sin tredje fråga få klarhet i huruvida skyddet för ”interna meddelanden” endast gäller fram till dess att den myndighet som ombetts att tillgängliggöra information meddelar ett beslut eller har avslutat ett annat administrativt förfarande.
47. Av skäl som hänför sig till bestämmelsens ordalydelse, sammanhang och syfte, och som jag kommer att redogöra för nedan, anser jag att den andra frågan ska besvaras jakande.
48. För det första bör det noteras att ordalydelsen i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 inte ger några upplysningar vad gäller den specifika frågan om dess tillämplighet i tiden. Undantaget i artikel 4.1 d i direktiv 2003/4 är tvärtom klart begränsat i tiden, eftersom det avser ”material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar och uppgifter”. Såsom tidigare framkommit hade emellertid unionslagstiftaren en tydlig avsikt med sitt val att särskilja dessa två undantag.
49. Likväl har EU-domstolen för det andra funnit, att även om artikel 4 i förordning nr 1049/2001 är mer precis vad gäller tillämpningen i tiden av undantaget för ”handling[ar] som innehåller yttranden för internt bruk”, så ”påverkas inte själva möjligheten att åberopa det aktuella undantaget för att vägra lämna ut handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen [, det vill säga Europaparlamentet, rådet eller kommissionen], av den omständigheten att beslutet har antagits. Detta betyder emellertid inte att den berörda institutionen vid bedömningen av huruvida utlämnandet av en av dessa handlingar skulle kunna allvarligt undergräva institutionens beslutsförfarande, inte kan beakta den omständigheten att det administrativa förfarande som dessa handlingar hänför sig till är avslutat”.
50. Denna icke-automatik är än mer väsentlig vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4, eftersom interna meddelanden, i motsats till undantaget i artikel 4.1 d, inte nödvändigtvis sker inom ramen för ett förfarande som leder till antagandet av en rättsakt. Behovet av att skydda tankefriheten för de personer som ligger bakom meddelandet och möjligheten att fritt utbyta åsikter, vilket är syftet med det ifrågavarande undantaget, kan emellertid fortfarande vara relevant när begäran om tillgång lämnas in.
51. Det är således vid utövandet av denna särskilda skyldighet att göra en intresseavvägning – som lagstiftaren uttryckligen har betonat i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4, utöver den allmänna regel som föreskrivs i artikel 4.2 andra stycket andra meningen i direktivet – som den offentliga myndigheten är bäst lämpad att bedöma behovet av att låta ett meddelande förbli internt, vare sig det utfärdades flera år tidigare eller ej. Såsom angetts ovan är rätten att åberopa artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 aldrig absolut. Den offentliga myndigheten är alltid skyldig att göra en avvägning mellan intresset av att informationen lämnas ut och det samhällsintresse som ligger till grund för undantaget, med beaktande av de särskilda skäl som åberopats för att motivera ett avslag. Härvidlag utgör helt visst den tid som förflutit och den utsträckning i vilken ett beslut slutligen har fattats mycket viktiga faktorer.
52. Under dessa omständigheter anser jag att undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 har obegränsad räckvidd i tiden. Den tid som har förflutit kan emellertid utgöra en omständighet som indikerar att det begärda interna meddelandet ska lämnas ut och som därför måste inbegripas i den intresseavvägning som föreskrivs i artikel 4.1 e och artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4.
VI. Förslag till avgörande
53. Jag föreslår följaktligen att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) på följande sätt: 1. Artikel 4.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG ska tolkas så, att begreppet ”interna meddelanden” omfattar varje handling som är avsedd att riktas till någon, oberoende av dess innehåll, och som ännu inte har lämnat en offentlig myndighets lokaler, såsom dessa myndigheter definieras i artikel 2.2 i direktiv 2003/4, när den behöriga myndigheten ska ta ställning till den begäran som den mottagit. 2. Undantaget i artikel 4.1 e i direktiv 2003/4 har obegränsad räckvidd i tiden. Den tid som har förflutit kan emellertid utgöra en omständighet som indikerar att det begärda interna meddelandet ska lämnas ut och som därför måste inbegripas i den intresseavvägning som föreskrivs i artikel 4.1 e och artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4.
1 Originalspråk: engelska.
2 EUT L 41, 2003, s. 26.
3 EUT L 124, 2005, s. 1.
4 EGT L 145, 2001, s. 43.
5 EUT L 264, 2006, s. 13.
6 GB1., s. 592.
7 GB1., s. 439.
8 Se, för en senare tillämpning, dom av den 18 maj 2017, Hummel Holding ( C‑617/15, EU:C:2017:390, punkt 22). Se även, beträffande tillgång till miljöinformation, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau ( C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 37), dom av den 18 juli 2013, Deutsche Umwelthilfe ( C‑515/11, EU:C:2013:523, punkt 21) och dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley ( C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 42).
9 Punkt 14 i begäran om förhandsavgörande.
10 Min kursivering.
11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley ( C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 37).
12 Se Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation, framlagt av kommissionen den 29 juni 2000, KOM(2000) 402 slutlig – 2000/0169(COD) (EGT C 337 E, 2000, s. 156).
13 Se Europaparlamentet (Utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentpolitik), Betänkande av den 28 februari 2001 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation, A5–0074/2001 (EGT C 343, 2001, s. 177) och Europaparlamentet (Utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentpolitik), Andrabehandlingsrekommendation av den 24 april 2002 om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG, A5–0136/2002, (EUT C 187 E, 2003, s. 118)
14 Se kommissionens yttrande av den 5 september 2002 enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation med ändring av kommissionens förslag enligt artikel 250.2 i EG-fördraget, KOM(2002) 0498 slutlig (om ändring nr 27), och gemensam ståndpunkt (EG) nr 24/2002 antagen av rådet av den 28 januari 2002 enligt förfarandet i artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT C 113 E, 2002, s. 1, särskilt s. 11).
15 Se, för ett liknande resonemang, förklaringar avseende artikel 4 i kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 juni 2000 om allmänhetens tillgång till miljöinformation KOM(2000) 402 slutlig – 2000/0169(COD) (EGT C 337 E, 2000, s. 156). Se även, avseende förordning nr 1049/2001, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 109).
16 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2012, Solvay m.fl. ( C‑182/10, EU:C:2012:82, punkt 27), och dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley ( C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 38).
17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. ( C‑266/09, EU:C:2010:779, punkterna 52 och 56), och dom av den 28 juli 2011, Office of Communications ( C‑71/10, EU:C:2011:525, punkt 22).
18 Punkt 39 i Förenade kungarikets regerings skriftliga yttrande.
19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2011, Office of Communications ( C‑71/10, EU:C:2011:525, punkt 29).
20 Dom av den 15 oktober 1987, 222/86, EU:C:1987:442.
21 Se, för ett liknande resonemang, bland många andra exempel, dom av den 17 mars 2011, Peñarroja Fa ( C‑372/09 och C‑373/09, EU:C:2011:156, punkt 63), och dom av den 22 november 2018, Swedish Match ( C‑151/17, EU:C:2018:938, punkt 78).
22 Dom av den 6 februari 1998, T-124/96, EU:T:1998:25.
23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 1998, Interporc/kommissionen ( T‑124/96, EU:T:1998:25, punkt 54).
24 Se, för ett liknande resonemang avseende förordning nr 1409/2001, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 76).
25 Wyatt, D, ”Is the Commission a ”lawmaker”? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth”, Common Market Law Review, volym 56, Wolters Kluwer, 2019, s. 825–841, särskilt s. 837.
26 Punkt 26 i detta förslag till avgörande.
27 Se, för ett liknande resonemang beträffande tolkningen av artikel 2.2 andra stycket första meningen i direktiv 2003/4 och begreppet ”lagstiftningsverksamhet”, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau ( C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 50).
28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 93).
29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. ( C‑266/09, EU:C:2010:779, punkt 34).
30 Punkt 24 i detta förslag till avgörande.
31 Dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 81).
32 Punkt 26 i detta förslag till avgörande.
33 Punkt 29 i detta förslag till avgörande.
34 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl. ( C‑266/09, EU:C:2010:779, punkt 52).