Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑718/19 Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (Förebyggande åtgärder inför avlägsnande)

I. Inledning

1. Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien) i Belgien har ställt sina två frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 20 och 21 FEUF samt bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG (nedan kallat rörlighetsdirektivet) utgör hinder för att en medlemsstat, i förhållande till unionsmedborgare och familjemedlemmar till unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt detta direktiv, tillämpar åtgärder som är utformade på samma sätt som eller liknar dem som i nationell rätt är tillämpliga på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna enligt direktiv 2008/115/EG (nedan kallat återvändandedirektivet).

2. EU-domstolen har slagit fast att det inte är förbjudet för den nationella lagstiftaren att ta intryck från bestämmelser i ett annat direktiv ”om detta framstår som lämpligt och under förutsättning att sådana regler inte strider mot några [unions]regler”. I sin dom Petrea preciserade domstolen nämligen att ”medlemsstaterna kan ta intryck av bestämmelserna i [återvändandedirektivet] när det gäller att utse de behöriga myndigheterna och fastställa det förfarande som ska vara tillämpligt vid antagandet av ett… beslut [som antagits enligt rörlighetsdirektivet] om att en unionsmedborgare ska återvända, under förutsättning att detta inte strider mot några unionsbestämmelser.”

3. Även om denna rättspraxis i förevarande fall talar för att den hänskjutande domstolens frågor ska besvaras nekande, återstår det emellertid att pröva om den även kan tillämpas inom ramen för sådana åtgärder som dem som är aktuella i det nationella målet – det vill säga förebyggande åtgärder som vidtas för att undvika all risk för avvikande efter ett beslut om utvisning samt förvarsåtgärder som syftar till att säkerställa att denna utvisning verkställs – som enligt den hänskjutande domstolen, eftersom de har en inverkan på själva utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna, skulle kunna betraktas som bestämmelser som inte är rent förfarandemässiga.

4. Genom dessa frågor kommer domstolen för första gången att få möjlighet att pröva huruvida nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa verkställigheten av beslut om utvisning som fattats med stöd av rörlighetsdirektivet är förenliga med unionsrätten.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Rörlighetsdirektivet

5. Av skäl 16 i rörlighetsdirektivet följer att ”[s]å länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas.”

6. I artikel 14.1 och 14.2 i detta direktiv föreskrivs att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och uppehållsrätt för längre tid än tre månader och rätt till att bibehålla denna uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 i samma direktiv så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar. Som undantag från dessa bestämmelser föreskrivs i nämnda artikel 14.4 i rörlighetsdirektivet att en utvisningsåtgärd under inga förhållanden får vidtas mot dessa unionsmedborgare när de är anställda eller har kommit till medlemsstatens territorium för att söka arbete där.

7. I artikel 15 i rörlighetsdirektivet, med rubriken ”Rättssäkerhetsgarantier”, föreskrivs i punkt 1 att ”[f]örfarandena i artiklarna 30 och 31 skall på motsvarande sätt tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet.”

8. I artikel 27.1 och 27.2 i direktivet föreskrivs att ”medlemsstaterna [får] begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” och att ”[å]tgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende…. Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”

9. I artikel 28 i rörlighetsdirektivet, med rubriken ”Skydd mot utvisning”, föreskrivs i punkt 1 att ”[i]nnan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.” I punkt 2 i denna artikel föreskrivs bland annat att ”[d]en mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.”

10. I artikel 30.3 i detta direktiv föreskrivs att ”[d]elgivningen [av varje beslut som fattats med tillämpning av artikel 27.1 i rörlighetsdirektivet] skall innehålla… i förekommande fall, hur lång tid som står till dennes förfogande för att lämna medlemsstatens territorium. Utom i väl bestyrkta brådskande fall, skall tidsfristen för att lämna territoriet vara minst en månad från datum för delgivningen.”

11. I artikel 33.2 i detta direktiv föreskrivs att ”[o]m ett utvisningsbeslut… verkställs mer än två år efter det att beslutet fattades, skall medlemsstaten kontrollera om den berörda personen fortfarande utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, och bedöma om omständigheterna har ändrats sedan utvisningsbeslutet utfärdades.”

2. Återvändandedirektivet

12. I skäl 16 i återvändandedirektivet anges att ”[a]nvändning av förvar för avlägsnande bör begränsas och följa proportionalitetsprincipen i fråga om använda medel och eftersträvade mål. Förvar är motiverat endast för att förbereda återvändandet eller för att genomföra avlägsnandeprocessen och om andra, mindre ingripande, åtgärder är otillräckliga.”

13. I artikel 1 i direktivet anges att det i direktivet föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för unionsrätten och internationell rätt.

14. I artikel 2.3 i direktivet föreskrivs att detta direktiv inte ska tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten.

15. I artikel 3 led 7 i samma direktiv definieras en ”risk för avvikande” som ”skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika”.

16. Enligt artikel 6.1 i detta direktiv ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.

17. I artikel 7 i direktivet, med rubriken ”Frivillig avresa”, föreskrivs i punkt 3 att vissa förpliktelser som syftar till att förhindra att den berörda personen avviker, till exempel att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, deponering av tillräcklig garantisumma, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats får åläggas under tidsfristen i fråga.

18. I kapitel IV i återvändandedirektivet, med rubriken ”Förvar inför avlägsnande”, finns artikel 15 som i punkt 1 föreskriver att ”[o]m inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när a) det finns risk för avvikande, eller b) den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet. Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.” I punkterna 5 respektive 6 i samma artikel föreskrivs att ”[t]redjelandsmedborgaren ska hållas i förvar så länge som de villkor som fastställs i punkt 1 uppfylls och så länge som det är nödvändigt för att försäkra sig om att avlägsnandet kan genomföras. Varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida sex månader.” och att ”[m]edlemsstaterna … inte [får] förlänga den period som avses i punkt 5 annat än med en begränsad tid som inte överskrider ytterligare tolv månader i enlighet med nationell rätt i sådana fall där avlägsnandet, trots alla rimliga ansträngningar, sannolikt kommer att ta längre tid a) på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida, eller b) beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden.”

B. Belgisk rätt

19. Lagen av den 15 december 1980 om utlänningars inresa, vistelse och bosättning samt utvisning av utlänningar ändrades genom lagen av den 24 februari 2017 för att stärka skyddet för allmän ordning och nationell säkerhet (nedan kallad lagen av den 24 februari 2017). Genom sistnämnda lag införlivas delvis bland annat rörlighetsdirektivet och återvändandedirektivet med belgisk rätt.

20. Genom artiklarna 27–32 i lagen av den 24 februari 2017 infördes respektive artikel 44ter–44octies i lagen av den 15 december 1980.

21. I artikel 44ter i lagen av den 15 december 1980, i dess lydelse enligt lagen av den 24 februari 2017 (nedan kallad lagen av den 15 december 1980), föreskrivs följande:

”I ett beslut om att en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare ska lämna landet ska det anges inom vilken tidsfrist den personen ska lämna landet. Utom i väl bestyrkta brådskande fall, ska tidsfristen för att lämna landet vara minst en månad från datum för delgivningen.

Den tidsfrist som avses i första stycket får förlängas av ministern eller ministerns ställföreträdare om 1. frivilligt återvändande inte kan ske inom denna tidsfrist, eller 2. Detta är motiverat med hänsyn till de särskilda omständigheterna i den berörda personens situation….”

22. Artikel 44quater i denna lag har följande lydelse:

”Så länge den tidsfrist som anges i artikel 44ter löper får unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar inte bli föremål för utvisning genom tvång.

För att undvika all risk för avvikande under den tid som avses i artikel 44ter kan unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar vara tvungna att iaktta förebyggande åtgärder. Konungen ska ha befogenhet att besluta om dessa åtgärder genom en kungörelse som antas av ministerrådet.”

23. Artikel 44quinquies i den ovannämnda lagen har följande lydelse:

”1 § Ministern eller ministerns ställföreträdare ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa ett utvisningsbeslut om 1. det inte har beviljats någon tidsfrist för unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar för att lämna riket, 2. unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar inte har lämnat riket inom den tidsfrist som han har beviljats, 3. det innan den tidsfrist som beviljats för att lämna riket har löpt ut föreligger en risk för avvikande vad avser unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar, den berörda personen inte har iakttagit de förebyggande åtgärderna eller utgör ett hot mot allmän ordning eller nationell säkerhet.

2 § Om unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar motsätter sig utvisningen eller om det föreligger en risk för fara i samband med utvisningen ska den berörda personen utvisas med tvång, och i förekommande fall eskorteras i samband med detta. Tvångsåtgärder kan då vidtas gentemot honom eller henne….

3 § Konungen fastställer genom en kungörelse som antas av ministerrådet vilket organ som ska ansvara för kontrollen av utvisning genom tvång och fastställer formerna för denna kontroll. Detta organ ska vara oberoende i förhållande till de myndigheter som är behöriga i fråga om utvisning.”

24. Artikel 44sexies i lagen av den 15 december 1980 har följande lydelse:

”Om omständigheterna i det enskilda fallet motiverar det, får ministern eller ministerns ställföreträdare tillfälligt skjuta upp verkställigheten av utvisningen. Ministern eller ministerns ställföreträdare ska informera den berörda personen om detta.

För att undvika all risk för avvikande kan en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar vara tvungna att iaktta förebyggande åtgärder. Konungen ska ha befogenhet att besluta om dessa åtgärder genom en kungörelse som antas av ministerrådet.

Ministern eller ministerns ställföreträdare kan i sådant fall anvisa en vistelseort åt unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar under den tid som krävs för att genomföra åtgärden.”

25. I artikel 44septies i denna lag föreskrivs följande:

”1 § Om det krävs med hänsyn till allmän ordning, nationell säkerhet eller folkhälsan, och mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas effektivt, får unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, för att säkerställa att utvisningen genomförs, under den tid som är absolut nödvändig för att genomföra åtgärden, kvarhållas. Tiden för kvarhållande får inte överstiga två månader.

Ministern eller ministerns ställföreträdare får förlänga denna kvarhållandeperiod med två månader åt gången om de nödvändiga åtgärderna för att utvisa utlänningen från landet vidtas inom sju arbetsdagar från kvarhållandet av unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar och dessa åtgärder genomförs med all vederbörlig omsorg och det fortfarande finns möjlighet att faktiskt utvisa den berörda personen inom skälig tid.

Efter en första förlängning av kvarhållandeperioden kan beslut om fortsatt förlängning endast fattas av ministern.

Efter fem månader ska unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar friges. Om det krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet kan kvarhållandeperioden förlängas med en månad åt gången under förutsättning att den sammanlagda kvarhållandeperioden inte överstiger åtta månader.

2 § Unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar som avses i punkt 1 får överklaga beslutet om kvarhållande som den eller de blir föremål för enligt artikel 71 och följande artiklar.”

26. I artikel 44octies i nämnda lag föreskrivs följande:

”Följande personer får inte kvarhållas i den mening som avses i artikel 74/8 § 2: 1. unionsmedborgare som är minderåriga utan medföljande vuxen, 2. minderåriga familjemedlemmar till en unionsmedborgare utan medföljande vuxen, eller 3. familjer till unionsmedborgare när de består av minst en minderårig”.

27. Artikel 74/5, 3 § i samma lag har följande lydelse:

”Perioden för kvarhållande på en viss plats vid gränsen får inte överstiga två månader. Ministern eller ministerns ställföreträdare får dock förlänga kvarhållande av en sådan utlänning som avses i 1 § för en period på två månader om 1. utlänningen är föremål för en verkställbar avvisningsåtgärd, 2. de nödvändiga åtgärderna för att utvisa utlänningen vidtas inom sju arbetsdagar från den åtgärd som avses i punkt 1 och dessa åtgärder genomförs med vederbörlig omsorg och det fortfarande finns möjlighet att faktiskt utvisa utlänningen inom skälig tid.

Efter en förlängning kan det beslut som avses i föregående stycke endast fattas av ministern. Den totala perioden för kvarhållande får aldrig överstiga fem månader.

Om det krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet kan förvar av en utlänning förlängas med en månad åt gången efter utgången av den tidsfrist som avses i föregående stycke under förutsättning att den sammanlagda kvarhållandeperioden därmed inte överstiger åtta månader….”

III. Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

28. Ordre des barreaux francophones et germanophone (Fransk- och tyskspråkiga advokatsamfundet), å ena sidan, och fyra ideella föreningar, å andra sidan (nedan kallade klagandena i det nationella målet) väckte var för sig talan vid Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien) om att lagen av den 24 februari 2017 skulle upphävas. Den hänskjutande domstolen beslutade att handlägga dessa mål som sambandsmål.

29. I dessa mål önskar Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) få klarhet i huruvida vissa bestämmelser i lagen av den 24 februari 2017 om utvisning av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar är förenliga med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen hyser närmare bestämt tvivel om huruvida två bestämmelser i denna lag är förenliga med artiklarna 20 och 21 FEUF och med rörlighetsdirektivet. Enligt dessa två bestämmelser är det möjligt att i förhållande till en unionsmedborgare eller dennes familjemedlem som är föremål för ett beslut om utvisning dels vidta förebyggande åtgärder för att undvika all risk för avvikande under den tidsfrist som den berörda personen beviljats för att lämna Belgien, dels en åtgärd för kvarhållande, det vill säga förvar (nedan kallad förvarsåtgärden), efter att denna tidsfrist löpt ut, för att garantera att utvisningsåtgärden ska kunna verkställas.

30. Den hänskjutande domstolen har motiverat sina tvivel enligt följande.

31. När det gäller de förebyggande åtgärderna har den hänskjutande domstolen påpekat att det i rörlighetsdirektivet inte föreskrivs några bestämmelser om åtgärder som kan vidtas mot unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar för att undvika en risk för avvikande när de har varit föremål för ett beslut om utvisning, och att sådana åtgärder, i avsaknad av harmonisering i unionsrätten, kan antas av den nationella lagstiftaren, vilken i princip ska vara fri att göra detta genom att ta intryck av liknande nationella bestämmelser som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna enligt återvändandedirektivet. Den hänskjutande domstolen har härvidlag konstaterat att domstolen redan i domen Petrea funnit att medlemsstaterna kan ta intryck av bestämmelserna i återvändandedirektivet när det gäller att utse behöriga myndigheter och fastställa det förfarande som ska vara tillämpligt vid antagandet av ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare, under förutsättning att detta inte strider mot några unionsbestämmelser. Den hänskjutande domstolen undrar emellertid om denna rättspraxis är tillämplig i förevarande fall, eftersom den anser att förebyggande åtgärder, som med nödvändighet påverkar själva utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, inte kan kvalificeras som förfarandebestämmelser.

32. Vad gäller förvarsåtgärden har den hänskjutande domstolen konstaterat att lagen av den 24 februari 2017 föreskriver att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska behandlas på samma sätt som alla andra utlänningar i avvaktan på utvisning till vilken stat som helst i världen, bland annat vad gäller den längsta tillåtna förvarsperioden på åtta månader. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida denna längsta tillåtna period är proportionerlig, bland annat mot bakgrund av att det av rörlighetsdirektivet går att sluta sig till att förvarperioden ska begränsas till att inte vara längre än vad som är absolut nödvändigt för att verkställa beslutet om utvisning.

33. Mot denna bakgrund beslutade Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) i Belgien att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska unionsrätten, och närmare bestämt artiklarna 20 och 21 [FEUF] samt [rörlighetsdirektivet] tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken liknande bestämmelser tillämpas på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som de bestämmelser som, vad gäller tredjelandsmedborgare, följer av införlivandet av artikel 7.3 i [återvändandedirektivet], det vill säga bestämmelser som gör det möjligt att utsätta unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar för förebyggande åtgärder för att undvika all risk för avvikande under den tidsfrist som de har beviljats för att lämna landet till följd av ett beslut om återkallande av uppehållsrätt på grund av hänsyn till allmän ordning, eller under en förlängning av denna frist?

2) Ska unionsrätten, och närmare bestämt artiklarna 20 och 21 [FEUF] samt [rörlighetsdirektivet] tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att en bestämmelse ska tillämpas på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som inte har rättat sig efter ett beslut om återkallande av uppehållsrätt på grund av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, som är formulerad på samma sätt som den bestämmelse som tillämpas på tredjelandsmedborgare i samma situation vad gäller längsta möjliga förvarsperiod, nämligen åtta månader?”

34. Skriftliga yttranden har inkommit från klagandena i de nationella målen, den belgiska, den danska, den spanska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag för den spanska och den polska regeringen yttrade sig dessutom samtliga parter vid förhandlingen den 16 november 2020.

IV. Bedömning

A. Inledande synpunkter

35. Kärnan i den hänskjutande domstolens frågor är huruvida unionsrätten utgör hinder för att en medlemsstat, med avseende på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit föremål för ett beslut om utvisning från den medlemsstatens territorium enligt rörlighetsdirektivet, tillämpar verkställandeåtgärder som är utformade på samma sätt som eller liknar dem som är tillämpliga vid utvisning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna enligt återvändandedirektivet, när dessa åtgärder kan påverka själva utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

36. Innan jag påbörjar min bedömning anser jag att det är lämpligt att lämna en översikt över tillämpligt regelverk och relevant rättspraxis (1) och att klargöra tolkningsfrågornas innebörd, såsom de har ställts (2).

1. Tillämpliga bestämmelser och relevant rättspraxis

37. Det ska inledningsvis erinras om att unionsmedborgarskapet – såsom det infördes genom Maastrichtfördraget – ger varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som antas för att genomföra detta. Denna rätt tillerkänns unionsmedborgarna för närvarande genom artikel 21.1 FEUF, såsom denna bekräftats i artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

38. Rörlighetsdirektivet, som bland annat reglerar villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, syftar till att underlätta och förstärka utövandet av denna rättighet. Detta direktiv innehåller dock inte bara bestämmelser om villkor för erhållande av de olika typer av uppehållsrätt som föreskrivs i direktivet, utan innehåller även ett antal bestämmelser som syftar till att reglera den situation som följer av att någon förlorar sådana rättigheter.

39. I rörlighetsdirektivet föreskrivs två situationer där medlemsstaterna får fatta beslut som begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet och uppehållsrätt, och bland annat ”beslut om utvisning”, nämligen när sådana beslut antas ”av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” (artikel 27.1 i det direktivet) eller när sådana beslut fattas ”på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa” (artikel 15.1 i nämnda direktiv).

40. Förutom de situationer då beslut om utvisning kan fattas för unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar föreskriver rörlighetsdirektivet ett antal regler och processuella garantier som ska beaktas, nämligen dem som anges i artiklarna 15, 30, 31 och 33. Bland dessa återfinns regeln i artikel 30.3 i direktivet, enligt vilken tidsfristen för att lämna en medlemsstats territorium efter ett beslut om utvisning, utom i väl bestyrkta brådskande fall, ska vara minst en månad från datum för delgivningen.

41. Med undantag för dessa bestämmelser föreskrivs det inte i rörlighetsdirektivet några särskilda regler för genomförande eller verkställighet av beslut om utvisning och än mindre bestämmelser om förebyggande åtgärder för att undvika all risk för avvikande under tidsfristen för frivillig avresa eller bestämmelser om förvar inför ett sådant avlägsnande. Direktivet innehåller inte heller någon bestämmelse som uttryckligen utgör hinder för att sådana åtgärder vidtas av medlemsstaterna.

42. I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det på medlemsstaterna, enligt principen om processuell autonomi, att i sin interna rättsordning föreskriva villkoren för verkställighet av beslut om utvisning, dock under förutsättning att dessa regler varken är mindre förmånliga än dem som reglerar liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).

43. Vid utövandet av denna nationella befogenhet avseende fastställande av villkoren för verkställighet av beslut om utvisning har domstolen redan funnit att unionsrätten i princip inte utgör hinder för att använda bestämmelser avseende tredjelandsmedborgare för att inrätta ett system som tillämpas på unionsmedborgare, trots att rörlighetsdirektivet och återvändandedirektivet inte nödvändigtvis har samma syfte. I domen Petrea har domstolen nämligen funnit att ”medlemsstaterna kan ta intryck av bestämmelserna i [återvändandedirektivet, som avser tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna] när det gäller att utse de behöriga myndigheterna och fastställa det förfarande som ska vara tillämpligt vid antagandet av [ett beslut om utvisning av en unionsmedborgare], under förutsättning att detta inte strider mot några unionsbestämmelser”.

44. Härav följer att det i förevarande mål, eftersom rörlighetsdirektivet inte innehåller några bestämmelser om verkställighet av beslut om utvisning, i princip ska vara tillåtet för medlemsstaterna att ta intryck från bestämmelserna i återvändandedirektivet, som antogs senare och innehåller relevanta bestämmelser i detta avseende.

45. När det gäller förebyggande åtgärder föreskrivs i artikel 7.3 i återvändandedirektivet att ”[v]issa förpliktelser som syftar till att förhindra att den berörda personen avviker, till exempel att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, deponering av tillräcklig garantisumma, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats, får åläggas under tidsfristen i fråga.” Vad vidare gäller möjligheten att placera en unionsmedborgare eller dennes familjemedlem i förvar för att garantera att utvisningsåtgärden kan verkställas, anges i återvändandedirektivet ramarna för förvar inför avlägsnande på ett mer tydligt sätt, i kapitel IV, som har rubriken ”Förvar inför avlägsnande”.

46. Det finns följaktligen princip ingenting som hindrar medlemsstaterna från att i tillämpliga delar tillämpa bestämmelserna för beslut om återvändande avseende tredjelandsmedborgare på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som varit föremål för ett beslut om utvisning.

47. För att de bestämmelser som avser tredjelandsmedborgare faktiskt ska kunna överföras på unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i enlighet med domen Petrea, får det emellertid inte finnas någon bestämmelse i unionsrätten som utgör hinder för detta. Det ska härvidlag erinras om att enligt artikel 21 FEUF ska varje unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier ”om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen”. Det ska därför även prövas om förebyggande åtgärder och förvarsåtgärder i sig själva kan utgöra åtgärder som kan begränsa dessa medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Unionsrätten utgör förvisso inget hinder för att medlemsstaterna upprättar egna system för att verkställa beslut om utvisning. Dock får sådana system inte inverka menligt på unionsrättens ändamålsenliga verkan.

48. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska prövas huruvida, och under vilka förutsättningar, den rättspraxis som följer av domen Petrea kan tillämpas på var och en av de åtgärder som är aktuella i det nationella målet.

2. Tolkningsfrågornas räckvidd

49. För att skingra alla oklarheter vad gäller innebörden och räckvidden av de båda tolkningsfrågorna, anser jag att det är nödvändigt att göra följande förtydliganden.

50. För det första anser jag att det är nödvändigt att göra ett terminologiskt förtydligande vad gäller användningen av uttrycket ”beslut om återkallande av uppehållsrätt”. Det kan nämligen konstateras att de båda tolkningsfrågorna, såsom de formulerats av den hänskjutande domstolen, avser vidtagande av ”förebyggande åtgärder” respektive ”förvar” när unionsmedborgarna eller deras familjemedlemmar har varit föremål för ett ”beslut om återkallande av uppehållsrätt”. Det ska emellertid preciseras att även om ett ”beslut om återkallande av uppehållsrätt” i princip innebär en skyldighet att lämna landet, innebär det inte nödvändigtvis att det vidtas en utvisningsåtgärd, det vill säga ett ”beslut om att lämna landet” i den mening som avses i artikel 7.1 i lagen av den 15 december 1980. Eftersom båda tolkningsfrågorna avser situationer som innebär att det fattas beslut om utvisning ska de enligt min mening förstås som att de avser unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar som utgjort föremål inte bara för ett beslut om återkallande av uppehållsrätt utan även ett beslut om utvisning.

51. För det andra kan det konstateras att den hänskjutande domstolen har begränsat den första frågan till att gälla möjligheten att på unionsmedborgare tillämpa ”förebyggande åtgärder” som liknar dem som gäller för tredjelandsmedborgare om beslutet om utvisning fattas ”med hänsyn till allmän ordning”. Denna begränsning av frågans räckvidd framgår emellertid inte uttryckligen av ordalydelsen i den nationella lagstiftningen, särskilt inte av artiklarna 44quater, 44quinquies och 44sexies i lagen av den 15 december 1980. Såsom den belgiska regeringen har bekräftat i sitt yttrande kan sådana ”förebyggande åtgärder” vidtas varje gång en utvisningsåtgärd vidtas mot en unionsmedborgare eller dennes familjemedlemmar och det finns en risk att de avviker, vilket innebär situationer som inte utgör ett hot mot den allmänna ordningen, det vill säga med hänsyn ”till allmän… säkerhet eller hälsa”, i den mening som avses i artikel 27.1 i rörlighetsdirektivet, och på ”andra grunder [än dem som anges i artikel 27.1 i detta direktiv]”, i den mening som avses i artikel 15.1 i direktivet.

52. Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU‑domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det, enligt fast rättspraxis, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Eftersom de frågor som ställts har begränsats till att avse beslut om utvisning som fattats med hänsyn till allmän ordning, är domstolen följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande enbart i detta avseende.

53. I förevarande fall framgår det emellertid inte av begäran om förhandsavgörande varför dessa förebyggande åtgärder endast ska bedömas mot bakgrund av utvisningsbeslut som fattats av hänsyn till allmän ordning. Vidare föreligger en ”risk för avvikande” lika mycket i samband med beslut om utvisning som fattas av hänsyn till allmän ordning som i samband med beslut om utvisning av hänsyn till ”allmän säkerhet eller hälsa”, i den mening som avses i artikel 27.1 i rörlighetsdirektivet, eller till och med ”på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa” i den mening som avses i artikel 15.1 i detta direktiv. För att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar föreslår jag följaktligen att räckvidden av den första tolkningsfrågan utvidgas såtillvida att samtliga beslut om utvisning som fattats med stöd av rörlighetsdirektivet omfattas.

54. För det tredje konstaterar jag att den hänskjutande domstolen begränsar den andra tolkningsfrågan till att avse möjligheten att föreskriva en längsta möjlig förvarsperiod inför avlägsnande som är lika lång som den som gäller för tredjelandsmedborgare om beslutet om utvisning fattas ”med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet”. I artikel 44septies i lagen av den 15 december 1980 föreskrivs dock en möjlighet till förvar ”[o]m det krävs med hänsyn till allmän ordning, nationell säkerhet eller folkhälsan”. Räckvidden av denna fråga skulle därför kunna utvidgas så att hänsyn till folkhälsan omfattas. I förevarande fall anser jag emellertid att den hänskjutande domstolens begränsning är motiverad, eftersom den andra tolkningsfrågan på ett riktat sätt avser den bestämmelse i denna artikel som tillåter en förlängning av förvarstiden till upp till åtta månader, endast om ”det krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet”.

55. För det fjärde ska det slutligen understrykas att den belgiska regeringen har föreslagit att den andra frågan ska omformuleras på så sätt att förvarsåtgärden kan skiljas från den omständigheten att den berörda personen inte har lämnat territoriet inom den tidsfrist som beviljats. Den belgiska regeringen har nämligen förklarat att enligt belgisk rätt kan inte utlänningar – vare sig de är unionsmedborgare, familjemedlemmar eller tredjelandsmedborgare – hållas i förvar enbart av det skälet att de inte har följt ett beslut om återkallande av uppehållsrätt som grundas på hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Användningen av förvar är endast motiverad för att förbereda återvändandet och för att genomföra avlägsnandet om verkställigheten av beslutet om avlägsnande riskerar att äventyras av den berörda personens beteende.

56. Det ska i detta hänseende påpekas att den belgiska regeringens bedömning tycks bekräftas av ordalydelsen i artikel 44septies i lagen av den 15 december 1980. Jag anser emellertid att den andra frågan, såsom den ställts av den hänskjutande domstolen, är förenlig med den belgiska regeringens ståndpunkt, eftersom den berörda personen, genom att inte följa ett beslut om utvisning inom den beviljade tidsfristen, har visat prov på ett beteende som äventyrar verkställigheten av detta beslut och således motiverar att han eller hon frihetsberövas, i form av att sättas i förvar, för att genomföra en tvångsutvisning. Jag föreslår därför att den andra frågan inte omformuleras på det sätt som den belgiska regeringen har föreslagit.

57. Det är mot bakgrund av dessa förtydliganden som jag föreslår att de båda tolkningsfrågorna ska prövas.

B. Den första tolkningsfrågan

58. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan, som jag föreslår ska omformuleras för att beakta övervägandena i punkt 53 ovan, för att få klarhet i huruvida artiklarna 20 och 21 FEUF samt rörlighetsdirektivet ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som, i förhållande till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt rörlighetsdirektivet, tillämpar ”förebyggande åtgärder” liknande dem som för tredjelandsmedborgare följer av införlivandet av artikel 7.3 i rörlighetsdirektivet, för att undvika all risk för avvikande under den tidsfrist som beviljats för att lämna den berörda medlemsstatens territorium.

59. Klagandena i det nationella målet anser att denna fråga ska besvaras jakande, vilket innebär att sådana förebyggande åtgärder strider mot artiklarna 20 och 21 FEUF samt rörlighetsdirektivet. Den belgiska, den danska, den spanska och den polska regeringen har tvärtom föreslagit, på grundval av i huvudsak samma resonemang, att denna fråga ska besvaras nekande och grundar i huvudsak denna ståndpunkt på en analog tillämpning av domen Petrea. Kommissionen har för sin del preciserat att sådana förebyggande åtgärder måste kunna tillämpas även före utgången av den tidsfrist för frivillig avresa som föreskrivs i artikel 30.3 i rörlighetsdirektivet, under förutsättning att åtgärderna grundar sig på objektiva och proportionerliga överväganden.

1. Definition och rättslig bedömning av de förebyggande åtgärderna

60. I artikel 44quater i lagen av den 15 december 1980 föreskrivs en möjlighet att vidta ”förebyggande åtgärder” mot en unionsmedborgare eller en familjemedlem som har blivit föremål för ett utvisningsbeslut innan fristen för att lämna landet har löpt ut, för att ”undvika all risk för avvikande”. Sådana åtgärder kan även vidtas om utvisningen tillfälligt skjuts upp med stöd av artikel 44sexies i denna lag. För det fallet att de förebyggande åtgärderna inte följs föreskrivs i artikel 44quinquies i nämnda lag att ”alla nödvändiga åtgärder” för att verkställa utvisningsbeslutet kan vidtas även före utgången av fristen för frivillig avresa, om det föreligger en risk för avvikande vad avser den berörda personen.

61. Det är i detta avseende viktigt att notera att dessa ”förebyggande åtgärder” inte definieras i den nationella lagstiftningen, med undantag för möjligheten till anvisning av en vistelseort om utvisningen tillfälligt skjuts upp i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 44sexies i lagen av den 15 december 1980. I övrigt föreskrivs i denna lag att ”[k]onungen ska ha befogenhet att besluta om dessa åtgärder genom en kungörelse som antas av ministerrådet” (artiklarna 44quater och 44sexies) men innehållet i dessa åtgärder preciseras inte. Den belgiska regeringen har i sitt yttrande angett att dessa åtgärder ännu inte har fastställts i någon kunglig förordning.

62. Enligt skälen till de aktuella bestämmelserna har dock dessa regler ”i hög grad inspirerats” av bestämmelserna i återvändandedirektivet. Sådana åtgärder kan därmed, när de antagits med intryck av de ”liknande” bestämmelserna i artikel 7.3 i detta direktiv, som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare, bland annat bestå i följande: ”förpliktelser… att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, deponering av tillräcklig garantisumma, inlämnande av handlingar eller skyldighet att stanna på en viss plats”. Det är således med utgångspunkt i antagandet att sådana åtgärder faktiskt kan utgöra ”förebyggande åtgärder” i den mening som avses i de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet, som min bedömning ska göras.

63. När det gäller den rättsliga bedömningen av dessa förebyggande åtgärder kan man tänka sig två olika synsätt.

64. Den polska regeringen, till vilken den belgiska och den danska regeringen har anslutit sig, har gjort gällande att dessa förebyggande åtgärder i huvudsak endast utgör administrativa åtgärder som är underordnade ett redan existerande beslut om utvisning, och vars enda syfte är att säkerställa verkställigheten av det beslutet och inte kan komma i fråga utan ett sådant beslut. Nämnda åtgärder kan således inte ytterligare begränsa den fria rörligheten och uppehållsrätten, utan syftar endast till att säkerställa verkställigheten av ett beslut om utvisning, som i sin tur obestridligen utgör en åtgärd som begränsar den fria rörligheten i den mening som avses i artikel 15.1 eller artikel 27.1 i rörlighetsdirektivet.

65. Om detta första synsätt godtogs skulle de ”förebyggande åtgärderna” kunna kvalificeras som processuella åtgärder som helt omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, under förutsättning att likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen iakttas.

66. Den hänskjutande domstolen och kommissionen har dock påpekat att dessa förebyggande åtgärder, trots deras underordnade karaktär, med nödvändighet påverkar unionsmedborgarens eller den berörda familjemedlemmens fri- och rättigheter, eftersom dessa åtgärder just syftar till att förhindra att personen avviker, vilket i förekommande fall skulle kunna hindra honom eller henne från att resa till en annan medlemsstat.

67. Om detta andra synsätt godtogs, skulle de ”förebyggande åtgärderna” inte betraktas som blott processuella åtgärder, utan som åtgärder som innebär en ny begränsning av den fria rörligheten i den mening som avses i artikel 21 FEUF. Enligt fast rättspraxis ska det således prövas om dessa förebyggande åtgärder är motiverade för att de grundar sig på objektiva överväganden och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med nationell rätt.

2. Huruvida det föreligger en begränsning

68. Av följande skäl föreslår jag att domstolen ska följa det andra synsättet, enligt vilket de ”förebyggande åtgärderna” inte enbart ska betraktas som förfarandebestämmelser utan som åtgärder som kan utgöra begränsningar av den fria rörligheten i den mening som avses i artikel 21 FEUF.

69. För det första är det viktigt att inledningsvis understryka att den omständigheten att en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare har utvisats inte innebär att denna person inte längre omfattas av rätten till fri rörlighet inom unionen. Den berörda personen måste visserligen lämna den mottagande medlemsstat som har fattat utvisningsbeslutet, men vederbörande fortsätter att åtnjuta den grundläggande rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom resten av unionen. Argumentet att ”förebyggande åtgärder”, är underordnade utvisningsbesluten och därför inte i sig kan påverka rätten till fri rörlighet för den person som berörs av utvisningsbeslutet kan således inte godtas. Detta konstaterande påverkas för övrigt inte av den omständigheten att de förebyggande åtgärderna syftar till att underlätta utvisningen av den berörda personen från den mottagande medlemsstaten och inte till att begränsa personens rätt att röra sig och uppehålla sig i andra medlemsstater.

70. För det andra, och mot bakgrund av det ovan anförda, anser jag, trots att innehållet i ”förebyggande åtgärder” inte preciseras i lagen av den 15 december 1980, att det inte kan uteslutas att dessa åtgärder direkt kan påverka den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som följer av rörlighetsdirektivet. Detta konstaterande är uppenbart i fråga om en förebyggande åtgärd som vidtas i form av ”anvisning av en vistelseort”, vilken per definition utgör en begränsning av den fria rörligheten inte bara i den berörda medlemsstaten utan även inom unionen. På samma sätt skulle sådana åtgärder som skyldigheten att regelbundet infinna sig vid myndigheten, ställa en adekvat finansiell säkerhet, lämna in handlingar eller vistas på anvisad ort även kunna påverka den berörda personens möjlighet att fritt röra sig, och kanske rentav att uppehålla sig, i en annan medlemsstat, men även att förbereda sin frivilliga avresa. Sådana förebyggande åtgärder kan närmare bestämt hota ett effektivt åtnjutande av rätten att få en period på en månad på sig, såsom föreskrivs i artikel 30.3 i rörlighetsdirektivet, för att bland annat förbereda den frivilliga avresan till en annan medlemsstat, vilket in fine påverkar rätten till fri rörlighet. Så skulle bland annat vara fallet om de förebyggande åtgärderna i fråga ålades från och med de första dagarna efter delgivningen av beslutet om utvisning. Jag noterar nämligen att ordalydelsen i artikel 44ter i lagen av den 15 december 1980 inte förefaller utesluta vidtagande av förebyggande åtgärder före utgången av tidsfristen på en månad.

71. För det tredje framgår det av denna analys att ”förebyggande åtgärder” inte enbart syftar till att organisera förfaranden som har samband med verkställigheten av ett beslut om utvisning. Verkställighet av ett sådant beslut kräver nämligen i princip inte att förebyggande åtgärder först vidtas. I den meningen utgör dessa åtgärder visserligen administrativa åtgärder, men de går mycket längre än rent organisatoriska eller förfarandeåtgärder som det bland annat var fråga om i domen Petrea. Jag anser därför att det inte är lämpligt att behandla dem som rena förfaranderegler och bedöma dem mot bakgrund av huruvida de är förenliga med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen.

72. På grundval av dessa överväganden konstaterar jag att trots att den rättspraxis som följer av domen Petrea ger medlemsstaterna möjlighet att ta intryck av återvändandedirektivet i syfte att vidta åtgärder för att verkställa beslut om utvisning som fattas med stöd av rörlighetsdirektivet, kan denna rättspraxis inte tillämpas fullt ut i förevarande fall, eftersom dessa förebyggande åtgärder, till skillnad från vad som är fallet med rent organisatoriska och förfarandemässiga åtgärder, kan påverka själva utövandet av de rättigheter som följer av rörlighetsdirektivet och särskilt begränsa rätten till fri rörlighet och rätten att uppehålla sig. För att avgöra om dessa åtgärder är förenliga med unionsrätten ska det således prövas om de kan motiveras.

3. Huruvida åtgärden kan motiveras

73. Det följer av fast rättspraxis att nationell lagstiftning som begränsar fri rörlighet för personer endast kan vara motiverad enligt unionsrätten om den grundas på objektiva skäl av allmänintresse som saknar samband med de berörda personernas nationalitet och om den står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.

74. Det är mot bakgrund av dessa krav som det ska prövas huruvida de förebyggande åtgärderna, trots deras restriktiva verkan med avseende på rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, kan vara motiverade.

75. Vad för det första gäller de objektiva övervägandena har den belgiska regeringen gjort gällande att de aktuella förebyggande åtgärderna motiveras av den belgiska lagstiftarens önskan att undvika en ”risk för avvikande” vad gäller en unionsmedborgare, eller en familjemedlem till en unionsmedborgare, som blivit föremål för ett utvisningsbeslut. Detta syfte framgår nämligen klart av själva ordalydelsen i artiklarna 44quater och 44quinquies i lagen av den 15 december 1980 och är i överensstämmelse med skälen till denna lag.

76. En sådan motivering ska enligt mig anses vara legitim och den ska anses motivera en åtgärd som begränsar en sådan grundläggande frihet som den som anges i artikel 21 FEUF. De förebyggande åtgärderna i fråga syftar nämligen till att garantera verkställandet av ett beslut om utvisning som fattats enligt rörlighetsdirektivet, bland annat när de behöriga myndigheterna anser, att det finns en risk att den berörda personen inte följer beslutet frivilligt inom den angivna tidsfristen. In fine syftar nämnda åtgärder således till att säkerställa rörlighetsdirektivet ändamålsenliga verkan och till att inte äventyra utvisningen av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar när detta krävs enligt direktivet. Medlemsstaterna har dessutom, och mer allmänt, ett berättigat intresse av att införa ett system för verkställighet av beslut om utvisning, inbegripet regler avseende risk för avvikande, av öppenhetsskäl, rättssäkerhetsskäl och förutsägbarhetsskäl.

77. När det för det andra gäller kontrollen av huruvida dessa åtgärder är proportionerliga, följer det av relevant rättspraxis att en åtgärd är proportionerlig om den är ägnad att säkerställa att dess syfte uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.

78. Frågan huruvida de förebyggande åtgärderna är proportionerliga kräver en analys och en avvägning av olika rättsliga och faktiska omständigheter i den berörda medlemsstaten som den hänskjutande domstolen är bättre lämpad än EU-domstolen att göra, bland annat eftersom själva innehållet i dessa åtgärder ännu inte har fastställts (se punkt 61 ovan). Det ankommer dessutom på den hänskjutande domstolen att beakta den institutionella bakgrunden och det sätt på vilket de behöriga myndigheterna kommer att tillämpa dessa bestämmelser. Inom ramen för denna proportionalitetsbedömning förefaller följande omständigheter vara relevanta.

79. För det första anser jag att en systematisk tillämpning av dessa förebyggande åtgärder på grundval av omständigheter som inte direkt hänger samman med risken för avvikande, såsom skälet till utvisningsbeslutet, skulle utgöra en begränsning av rätten att röra sig och uppehålla sig som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att begränsa risken för avvikande. Skälet för utvisning kan nämligen inte i sig motivera en förebyggande åtgärd, ens när det rör sig om ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Enligt min mening är det emellertid uppenbart att de berörda personernas beteende före antagandet av beslutet om utvisning är av avgörande betydelse för risken för avvikande, vilket de behöriga myndigheterna ska beakta. Vid bedömningen av åtgärdens proportionalitet ska exempelvis hänsyn tas till arten av det hot mot den allmänna ordningen som motiverar utvisningen.

80. För det andra anser jag att en proportionerlig tillämpning av de eftersträvade målen ska kännetecknas av en tillämpning av förebyggande åtgärder endast när det finns en verklig risk för avvikande. De behöriga myndigheterna ska således tillämpa dessa åtgärder undantagsvis och på grundval av en individuell bedömning av risken för att den berörda personen avviker. För att förebyggande åtgärder ska anses vara proportionerliga måste således valet av varje åtgärd göras med hänsyn till hur stor risken för avvikande är. Exempelvis är skyldigheten att ”stanna på en viss plats”, vilken utgör en uppenbar begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, endast motiverad när risken för avvikande är särskilt hög. De behöriga myndigheterna ska således, från fall till fall, pröva huruvida det bland de förebyggande åtgärderna finns åtgärder som i mindre utsträckning inkräktar på utövandet av de rättigheter som följer av artikel 21 FEUF och som är ägnade att uppnå målet att säkerställa att ett beslut om utvisning verkställs effektivt. En åtgärd som helt enkelt hindrar unionsmedborgaren eller dennes familjemedlem från att följa beslutet om utvisning under tidsfristen för frivillig avresa är, såsom kommissionen har påpekat, både oproportionerlig och kontraproduktiv.

81. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 20 och 21 FEUF samt rörlighetsdirektivet ska tolkas så, att de i princip inte utgör hinder för att medlemsstaterna tillämpar en nationell lagstiftning enligt vilken det, för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt rörlighetsdirektivet, vidtas ”förebyggande åtgärder” som liknar dem som följer av införlivandet av artikel 7.3 i återvändandedirektivet, för att undvika all risk för avvikande under den tidsfrist som beviljats för att lämna den berörda medlemsstatens territorium, under förutsättning att åtgärderna grundar sig på objektiva överväganden och är proportionerliga.

C. Den andra tolkningsfrågan

82. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan, som jag föreslår ska omformuleras för att beakta de överväganden som anges i punkt 50 ovan, för att få klarhet i huruvida artiklarna 20 och 21 FEUF samt rörlighetsdirektivet ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit föremål för ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet och som inte har lämnat den berörda medlemsstatens territorium inom den frist som föreskrivs i detta beslut tillämpas en förvarsåtgärd, med en längsta tillåten förvarsperiod på åtta månader, som är lika lång som den som tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

83. Klagandena i det nationella målet har föreslagit att denna fråga ska besvaras jakande och har i huvudsak gjort gällande att en sådan åtgärd riskerar att leda till oproportionerligt långa förvar, som går utöver den period som är absolut nödvändig för avlägsnandet, utan möjlighet till effektiv kontroll av förvarsperioden. Den belgiska regeringen, vars uppfattning i huvudsak delas av den danska och den spanska regeringen, har hävdat att denna fråga ska besvaras nekande, och att den även ska omformuleras (se punkt 55 ovan). Även kommissionen har föreslagit att frågan ska besvaras nekande och har gjort gällande att medlemsstaterna måste kunna föreskriva en längsta tillåtna förvarstid som är lika lång som den som gäller för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, under förutsättning att denna period, i enskilda fall, är så kort som möjligt och inte överskrider den tid som är absolut nödvändig för att verkställa utvisningsåtgärden.

1. Definition och rättslig bedömning av förvarsåtgärden

84. I artikel 44septies i lagen av den 15 december 1980 föreskrivs en möjlighet att ”kvarhålla”, det vill säga hålla i förvar, unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i syfte att säkerställa verkställigheten av en utvisningsåtgärd, såvida inte mindre ingripande åtgärder kan tillämpas verkningsfullt. Detta förvar kan pågå under den tid som är absolut nödvändig för att verkställa avlägsnandebeslutet och får i princip inte överstiga två månader. I denna bestämmelse föreskrivs även möjligheter till förlängning av förvarstiden, vilka är formulerade på samma sätt som dem som föreskrivs för tredjelandsmedborgare i artikel 74/5 § 3 i lagen av den 15 december 1980, det vill säga högst fem månader men upp till åtta månader vid hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet. Det är denna sista förlängning på åtta månader som den hänskjutande domstolen är tveksam till och som kommer att vara föremål för denna bedömning.

85. Det ska inledningsvis erinras om att det i rörlighetsdirektivet, såsom har påpekats i punkterna 41–46 ovan, inte föreskrivs några särskilda regler för genomförande eller verkställighet av beslut om utvisning, och än mindre några bestämmelser om förvar inför avlägsnande. Direktivet innehåller inte heller någon bestämmelse som uttryckligen utgör hinder för att sådana åtgärder vidtas av medlemsstaterna. I avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det således på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa formerna för verkställighet av beslut om utvisning, i förekommande fall genom att ta intryck av bestämmelserna i återvändandedirektivet, som rör tredjelandsmedborgare.

86. Möjligheten till förvar inför avlägsnande föreskrivs nämligen i artikel 15 i återvändandedirektivet ”för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när a) det finns risk för avvikande, eller b) den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet”. I artikel 15.1 föreskrivs att förvarstiden ska vara ”under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår” och det tilläggs i punkt 5 att ”[v]arje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod som inte får överskrida sex månader”. I artikel 6 föreskrivs dessutom en möjlighet till förlängning för ytterligare högst tolv månader, om avlägsnandet sannolikt kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från den berörda tredjelandsmedborgarens sida eller på grund av att införskaffandet av nödvändiga handlingar från tredjeländer drar ut på tiden.

87. För att dessa bestämmelser i återvändandedirektivet ska kunna tillämpas på unionsmedborgare krävs emellertid att de inte i sig utgör begränsningar i de berörda personernas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig, såvida de inte är motiverade och inte hindrar unionsrättens ändamålsenliga verkan.

2. Huruvida det föreligger en begränsning

88. Jag anser i detta hänseende, genom att följa samma resonemang som tillämpades på ”förebyggande åtgärder” (se punkterna 68–72 ovan) att en förvarsåtgärd inte kan anses utgöra enbart en förfarandeåtgärd, eftersom den kan utgöra ett hinder för unionsmedborgarens fria rörlighet och rätt att uppehålla sig. Ett sådant ”förvar” utgör nämligen i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) en begränsning av den fria rörligheten på grund av att den berörda personen inte får röra sig fritt, inbegripet i den medlemsstat som har fattat beslutet om utvisning.

3. Huruvida åtgärden kan motiveras

89. En sådan begränsning kan vara motiverad om den grundar sig på objektiva överväganden och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med nationell rätt (se punkt 73 ovan).

90. Vad för det första gäller objektiva överväganden ska det påpekas att artikel 44ter i lagen av den 15 december 1980, till skillnad från bestämmelserna i artikel 15 i återvändandedirektivet, inte innehåller några andra uppgifter om de skäl som skulle kunna motivera att en förvarsåtgärd används, utöver skälet att den ska ”krävas” av hänsyn till allmän ordning, nationell säkerhet eller folkhälsa och syfta till att ”säkerställa att utvisningen genomförs”. Den belgiska regeringen har härvidlag i sitt yttrande förklarat att förvar endast är motiverat för att förbereda återvändandet och för att genomföra avlägsnandet, och att detta endast är fallet när verkställigheten av beslutet om utvisning riskerar att äventyras av den berörda personens beteende. Med förbehåll för att denna tolkning bekräftas av den hänskjutande domstolen, anser jag att en sådan åtgärd som främst syftar till att säkerställa verkställigheten av ett beslut om utvisning och, in fine, den ändamålsenliga verkan av vissa bestämmelser i rörlighetsdirektivet är legitim och kan motivera en begränsning av den fria rörligheten.

91. För det andra anser jag att även om det även är motiverat för medlemsstaterna att vilja föreskriva en längsta tid för hållande i förvar, ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida denna åtgärd är proportionerlig, i förekommande fall med beaktande av den administrativa erfarenheten av genomförandet av artikel 74/5 3 § i lagen av den 15 december 1980 och beslutspraxis avseende den tid som normalt krävs för att verkställa en utvisning av en unionsmedborgare till en annan medlemsstat. Detta gör det möjligt att bedöma om de åtta månaderna på ett oproportionerligt sätt överskrider den tid som är absolut nödvändig för verkställigheten av utvisningsåtgärden. Följande omständigheter skulle kunna vara relevanta i detta hänseende.

92. För det första ska tillämpningen av den längsta tillåtna perioden för förvar inte bedömas isolerat, utan i det mer allmänna sammanhang som rör tillämpningen av artikel 44septies i lagen av den 15 december 1980. På grundval av en sådan kontextuell analys anser jag nämligen att det endast är i undantagsfall som en förlängning med högst åtta månader är motiverad. Det anges tydligt i artikel 44septies att en förvarsåtgärd ska vidtas ”såvida inte mindre ingripande åtgärder kan tillämpas verkningsfullt”. Vidare föreskrivs en förlängning av förvarstiden med två månader först när nödvändiga åtgärder för avlägsnande har vidtagits inom sju arbetsdagar från förvaret, vilket normalt sett borde påskynda dem. Efter denna första förlängning kan ministern dessutom endast förlänga förvarsperioden till högst fem månader, varefter den berörda personen ska friges. Slutligen är det endast när hänsynen till allmän ordning eller nationell säkerhet kräver det som förvar får förlängas med en månad åt gången till sammanlagt totalt åtta månader.

93. För det andra ska det påpekas att den belgiska regeringen vid förhandlingen förklarade att denna längsta tillåtna period på åtta månader valdes på grund av att rörlighetsdirektivet inte utesluter att det fattas ett beslut om utvisning av tredjelandsmedborgare när dessa är familjemedlemmar till en unionsmedborgare. Det är mot denna bakgrund som den längsta tillåtna perioden har beräknats utifrån den längsta tillåtna period som gäller för tredjelandsmedborgare enligt artikel 74/5 3 § i lagen av den 15 december 1980.

94. Med undantag för dessa mycket speciella fall, och eftersom artikel 44septies i lagen av den 15 december 1980 syftar till att förbereda återvändandet och genomföra avlägsnandet, kan den tid som krävs för avlägsnandet i allmänhet vara mycket kortare i fråga om unionsmedborgare och familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat, eftersom återvändandet till ursprungslandet inte kräver samarbete från ett tredjeland utan samarbete från en medlemsstat. Jag anser att en maximal tidsgräns som är lika lång som den som föreskrivs för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna inte tar hänsyn till vissa omständigheter som skiljer unionsmedborgarnas situation från situationen för tredjelandsmedborgare, det vill säga dels det system för samarbete mellan unionens medlemsstater som inte nödvändigtvis finns i fråga om tredjeländer, dels det särdraget i unionsmedborgarens fall, att unionsmedborgarens identitet normalt sett är känd och att det inte längre föreligger några tvivel om medborgarskapet (detta tredje kriterium kan ofta motivera en längre tidsfrist för en tredjelandsmedborgare för att kontrollera den personens nationalitet).

95. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artiklarna 20 och 21 FEUF samt rörlighetsdirektivet ska tolkas så, att de i princip inte utgör hinder för att medlemsstaterna föreskriver en längsta förvarsperiod som är lika lång som den period som föreskrivs för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, under förutsättning att förvarstiden, i det enskilda fallet, är så kort som möjligt och inte överskrider den tid som är absolut nödvändig för att verkställa utvisningsåtgärden – vilket normalt sett är kortare än den tid som krävs för verkställande av en utvisningsåtgärd som avser tredjelandsmedborgare som vistas olagligt.

V. Förslag till avgörande

96. Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslår jag att domstolen ska besvara det tolkningsfrågor som ställts av Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien) på följande sätt: 1) Artiklarna 20 och 21 FEUF samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011, ska tolkas så, att de i princip inte utgör hinder för att medlemsstaterna i förhållande till en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt direktiv 2004/38 före utgången av den tidsfrist för frivillig avresa som föreskrivs i artikel 30.3 i detta direktiv tillämpar förebyggande åtgärder som syftar till att undvika en risk för avvikande, såsom dem i artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, under förutsättning att åtgärderna grundar sig på objektiva överväganden och är proportionerliga. 2) Artiklarna 20 och 21 FEUF samt direktiv 2004/38/EG ska tolkas så, att de i princip inte utgör hinder för att medlemsstaterna i förhållande till en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare som har varit föremål för ett beslut om utvisning enligt detta direktiv, efter utgången av den tidsfrist för frivillig avresa som föreskrivs i artikel 30.3 i detta direktiv, tillämpar en förvarsåtgärd, som syftar till att verkställa detta utvisningsbeslut, med en längsta tillåtna förvarsperiod som är lika lång som den som föreskrivs för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, under förutsättning att förvarstiden, i det enskilda fallet, är så kort som möjligt och inte överskrider den tid som är absolut nödvändig för att verkställa utvisningsåtgärden – vilket normalt sett är kortare än den tid som krävs för verkställande av en utvisningsåtgärd som avser tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 (EUT L 141, 2011, s. 1, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

4 Beslut av den 10 februari 2004, Mavrona ( C‑85/03, EU:C:2004:83, punkt 20).

5 Dom av den 14 september 2017, Petrea ( C‑184/16, EU:C:2017:684, punkt 52) (nedan kallad domen Petrea).

6 Moniteur belge av den 31 december 1980, s. 14584.

7 Moniteur Belge av den 19 april 2017, s. 51890.

8 Ordre des barreaux francophones et germanophone (Fransk- och tyskspråkiga advokatsamfundet) väckte talan om fullständig eller delvis ogiltigförklaring av artiklarna 5–52 i lagen av den 24 februari 2017.

9 Association pour le droit des Étrangers (Föreningen för utlänningars rätt), Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Etrangers (Samordning och initiativ för och med flyktingar och utlänningar), Ligue des droits de l’Homme (Alliansen för mänskliga rättigheter) samt Vluchtelingenwerk Vlaanderen (Flyktinghjälp Flandern) väckte talan om fullständig eller delvis ogiltigförklaring av artiklarna 5, 6, 12–14, 17–19, 21, 22, 24–26, 28–31, 33, 34, 37, 41 och 45 i lagen av den 24 februari 2017.

10 Den hänskjutande domstolen har även hänvisat till beslutet av den 10 februari 2004, Mavrona ( C‑85/03, EU:C:2004:83), till vilket förarbetena till lagen av den 24 februari 2017 hänvisar.

11 Den hänskjutande domstolen har inte hänvisat till de bestämmelser i uppehållsdirektivet som är relevanta i detta avseende.

12 Se artikel 8 EG (EGT C 191, 1992, s. 1).

13 Dom den 7 oktober 2010, Lassal ( C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

14 Jag konstaterar att uttrycket ”beslut om utvisning” varken används i artikel 27.1 eller i artikel 15.1 i rörlighetsdirektivet. I dessa bestämmelser hänvisas mer allmänt till ”[begränsning] av den fria rörligheten” respektive till ett ”beslut som… begränsar… fri… rörlighet”. Det framgår emellertid av de övriga bestämmelserna i detta direktiv att ”beslut om utvisning” tydligt ingår bland dessa åtgärder (se artiklarna 28.1 och 15.2 och 15.3 i direktivet).

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2016, Bensada Benallal ( C‑161/15, EU:C:2016:175, punkterna 23–25), domen Petrea (punkt 53) och dom av den 27 juni 2018, Diallo ( C‑246/17, EU:C:2018:499, punkterna 45 och 59).

16 Se domen Petrea (punkterna 50–56) och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Petrea ( C‑184/16, EU:C:2017:324, punkterna 75–87).

17 Se domen Petrea, punkterna 52–56. I förevarande fall slog domstolen fast att rörlighetsdirektivet inte utgör hinder för att ett beslut om återvändande som fattats med stöd av rörlighetsdirektivet fattas av samma myndigheter och enligt samma förfarande som ett beslut om återvändande för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. När det för det första gäller fastställandet av vilka myndigheter som är behöriga att vidta de olika åtgärder som föreskrivs i rörlighetsdirektivet, fann domstolen att detta fastställande omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, eftersom detta direktiv inte innehåller några bestämmelser i detta hänseende. Vad för det andra gäller det förfarande som ska följas fann domstolen att det i återvändandedirektivet, till vilket det hänvisades i den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, inte bara föreskrevs att processuella garantier skulle tillämpas, men också och framför allt att denna rätt under alla omständigheter föreskrev åtgärder för införlivande av detta direktiv vilka var mer förmånliga för unionsmedborgaren.

18 Se även artikel 3.7 i återvändandedirektivet, där risken för avvikande definieras.

19 Dom den 2 oktober 2019, Bajratari ( C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2018, Diallo ( C‑246/17, EU:C:2018:499, punkt 46).

21 Den belgiska regeringen har preciserat att ett beslut om återkallande av uppehållsrätt enligt nationell rätt inte i sig innefattar ett beslut om återvändande eller beslut om utvisning, men att de behöriga myndigheterna, utöver detta beslut om återkallande av uppehållsrätt, kan fatta beslut om återvändande eller utvisning. Dessa bestämmelser ligger i linje med bestämmelserna i rörlighetsdirektivet som i huvudsak föreskriver att för att ett beslut om utvisning ska fattas räcker det inte att unionsmedborgaren eller dennes familjemedlem inte längre uppfyller de villkor avseende uppehåll vilka föreskrivs i kapitel III i detta direktiv, utan personen måste även utgöra ”en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem” (se, i detta hänseende, bedömningen i punkterna 49–53 i mitt förslag till avgörande i det pågående målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).

22 Artikel 44quater i lagen av den 15 december 1980, i vilken det föreskrivs en möjlighet att vidta ”förebyggande åtgärder”, avser den frist som föreskrivs i artikel 44ter samma lag, vilken i sin tur föreskriver en möjlighet att utfärda ett beslut om att en person ska lämna landet ”[o]m en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare inte har eller inte längre har rätt att uppehålla sig i landet”.

23 Dom av den 10 december 2020, J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:1011, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

24 Min kursivering.

25 Den hänskjutande domstolen har påpekat att ”anvisning av en vistelseort” uttryckligen föreskrivs i lag, eftersom det endast är lagstiftaren som kan föreskriva en åtgärd som begränsar friheten att röra sig och att Conseil des ministres (belgiska ministerrådet) därav drar slutsatsen att de övriga ”förebyggande åtgärder” som konungen har befogenhet att vidta inte får ha till syfte eller verkan att begränsa friheten avseende in- eller utresa.

26 ”Dessa nya regler utgör inte ett införlivande av [återvändandedirektivet] men har i hög grad inspirerats av detta.” (Doc. Parl, Chambre, 2016–2017, Doc 54-2215/001, s. 38).

27 Den belgiska regeringen har tillagt att de förebyggande åtgärderna inte grundar sig på de skäl som föreskrivs i artiklarna 15 och 27 i rörlighetsdirektivet, utan på förekomsten av en risk för avvikande.

28 Se dom av den 6 september 2016, Petruhhin ( C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 34), och dom av den 13 november 2018, Raugevicius ( C‑247/17, EU:C:2018:898, punkt 31).

29 Se punkt 65 i mitt förslag till avgörande i det pågående målet Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).

30 Även om det i artikel 44ter i lagen av den 15 december 1980 bland annat föreskrivs att det i ”beslutet om att lämna landet” ska anges en tidsfrist för avresa som ska vara minst en månad från delgivningen av beslutet, preciseras det i artikel 44quater i denna lag att ”[f]ör att undvika all risk för avvikande under den tid som avses i artikel 44ter kan unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar vara tvungna att iaktta förebyggande åtgärder” (min kursivering).

31 Jag noterar i detta avseende att förenligheten med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen sällan analyseras i ett sådant fall, eftersom domstolens praxis huvudsakligen avser de förfaranden som reglerar administrativa förfaranden och domstolsförfaranden som syftar till att säkerställa skyddet av unionsrätten (se, för vägledning, dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkt 69) och dom av den 17 mars 2016, Bensada Benallal ( C‑161/15, EU:C:2016:175, punkterna 23 och 24 och där angiven rättspraxis).

32 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2011, Runevič-Vardyn och Wardyn ( C‑391/09, EU:C:2011:291, punkt 83), och dom av den 26 februari 2015, Martens ( C‑359/13, EU:C:2015:118, punkt 34).

33 Enligt skälen till lagen av den 24 februari 2017 syftar lagen till att ”säkerställa en mer öppen, konsekvent och effektiv utvisningspolitik, särskilt när målet är att säkerställa allmän ordning eller nationell säkerhet, samtidigt som de berörda personernas grundläggande rättigheter iakttas”. (Doc. Parl, Chambre, 2016–2017, Doc 54-2215/001, s. 4).

34 Se, analogt, dom av den 17 december 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Utlämning till Ukraina) ( C‑398/19, EU:C:2020:1032, punkt 42), i vilken domstolen fann att syftet att minimera risken för att personer som har begått brott undgår straff ska anses berättigat och kan motivera en åtgärd som begränsar en grundläggande frihet, såsom den som föreskrivs i artikel 21 FEUF.

35 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 41).

36 I artikel 27.2 i rörlighetsdirektivet preciseras att beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska ”uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende”. De behöriga myndigheterna har således i princip möjlighet att göra en första bedömning av den berörda personens beteende.

37 Se, analogt, dom av den 17 februari 2005, Oulane ( C‑215/03, EU:C:2005:95, punkterna 41–44), i vilken domstolen fann att en förvarsåtgärd avseende en unionsmedborgare kan utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Oulane ( C‑215/03, EU:C:2004:653, punkt 97).