Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑821/19 kommissionen/Ungern (Kriminalisering av hjälp till asylsökande)

I. Inledning

1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten av följande skäl: Genom att införa ytterligare en grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd utöver de som räknas upp i den uttömmande förteckningen i artikel 33.2 i direktiv 2013/32/EU. Genom att göra det straffbart att organisera verksamhet som syftar till att möjliggöra för personer, som inte uppfyller de kriterier för att beviljas internationellt skydd som fastställs i nationell rätt, att inleda ett asylförfarande och genom att vidta åtgärder som medför restriktioner för personer som lagförs eller som har ålagts påföljd för ett sådant brott, i strid med artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33/EU.

2. Jag anser att den första anmärkningen inte medför några särskilda svårigheter och kan avgöras mot bakgrund av domstolens nyligen avkunnade dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) och dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság.

3. Den andra anmärkningen väcker den nya frågan huruvida en medlemsstat får göra det straffbart att organisera verksamhet som syftar till att möjliggöra för personer, som inte uppfyller de kriterier för att beviljas internationellt skydd som fastställs i nationell rätt, att inleda ett asylförfarande.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Bestämmelser som avser grunderna för att avvisa ansökningar om internationellt skydd

4. Artikel 33 i direktiv 2013/32 har rubriken ”Ansökningar som inte kan tas upp till prövning” och föreskriver följande i punkt 2:

”Medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning endast om

a) en annan medlemsstat har beviljat internationellt skydd,

b) ett land som inte är en medlemsstat betraktas som första asylland för sökanden enligt artikel 35,

c) ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden enligt artikel 38,

d) ansökan är en efterföljande ansökan, där inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt [Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet] har framkommit eller lagts fram av sökanden, eller

e) en person i beroendeställning lämnar in en ansökan efter det att han eller hon enligt artikel 7.2 har godtagit att det egna ärendet ska utgöra en del av en ansökan som lämnats in på hans eller hennes vägnar och det inte finns några omständigheter kring situationen för personen i beroendeställning som motiverar en separat ansökan.”

2. Bestämmelser om hjälp till personer som ansöker om internationellt skydd

a) Direktiv 2013/32

5. Artikel 8 i direktiv 2013/32 har rubriken ”Information och rådgivning i förvarsanläggningar och vid gränsövergångsställen” och däri föreskrivs följande i punkt 2:

”Medlemsstaterna ska se till att organisationer och personer som tillhandahåller rådgivning till sökande har faktiskt tillträde till sökande som befinner sig vid gränsövergångsställen, däribland transitzoner, vid de yttre gränserna. Medlemsstaterna får anta bestämmelser om sådana organisationers och personers närvaro på gränsövergångsställen och i synnerhet om att tillträdet är föremål för en överenskommelse mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Tillträdet får endast begränsas om detta objektivt och på grundval av nationell rätt är nödvändigt av skäl som har att göra med säkerhet, allmän ordning eller den administrativa driften av det berörda gränsövergångsstället under förutsättning att tillträdet därigenom inte begränsas mycket kraftigt eller omöjliggörs helt.”

6. Artikel 12 i direktivet har rubriken ”Garantier för sökande”, vari följande anges i punkt 1:

”Medlemsstaterna ska se till att alla sökande omfattas av följande garantier i samband med de förfaranden som föreskrivs i kapitel III:

…

c) Sökandena får inte nekas möjlighet att meddela sig med [Förenta nationernas flyktingkommissarie] eller någon annan organisation som erbjuder juridisk eller annan rådgivning till sökande i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten.

…”

7. Artikel 22 i direktivet har rubriken ”Rätt till rättsligt bistånd och biträde i alla skeden av förfarandet” och lyder enligt följande:

”1. Sökande ska ges en faktisk möjlighet att på egen bekostnad rådgöra med en juridisk rådgivare eller annan enligt nationell rätt godkänd eller tillåten rådgivare i frågor som rör ansökningar om internationellt skydd i alla skeden av förfarandet, också efter ett beslut som gått sökanden emot.

2. Medlemsstaterna får tillåta icke-statliga organisationer att lämna kostnadsfritt rättsligt bistånd och/eller biträde till sökande i förfaranden som avses i kapitel III och kapitel V i enlighet med nationell rätt.”

b) Direktiv 2013/33

8. Artikel 10 i direktiv 2013/33 har rubriken ”Förhållanden för förvar”. I punkt 4 i föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska se till att familjemedlemmar, juridiska rådgivare och personer som företräder berörda icke-statliga organisationer som erkänts av medlemsstaten i fråga ges möjlighet att kommunicera med och besöka de sökande under förhållanden som respekterar avskildhet. Begränsningar i tillträdet till försvarsanläggningar får endast införas om det enligt nationell rätt objektivt är nödvändigt av hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller den administrativa driften av förvarsanläggningen, förutsatt att tillträdet inte begränsas mycket kraftigt eller omöjliggörs helt.”

B. Ungersk rätt

1. Bestämmelser som avser grunderna för att avvisa ansökningar om internationellt skydd

9. I 51 § 2 f i menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (lag nr LXXX från år 2007 om rätt till asyl) (nedan kallad lagen om rätt till asyl), som infördes genom 7 § 1 i eegyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (lag nr VI från år 2018 om ändring av vissa lagar om åtgärder mot olaglig invandring) (nedan kallad lag nr VI från år 2018), föreskrivs en ny grund för att avvisa en ansökan om internationellt skydd. Den har följande lydelse:

”Ansökan ska avvisas om sökanden kommit till Ungern via ett land där han eller hon inte utsätts för förföljelse i den mening som avses i 6 § 1 [lagen om rätt till asyl] eller riskerar att utsättas för allvarlig skada i den mening som avses i 12 § 1 eller via ett land i vilket en adekvat skyddsnivå kan garanteras.”

2. Bestämmelser om hjälp till personer som ansöker om internationellt skydd

a) Strafflagen

10. I 353/A § i Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (lag nr C från år 2012 om införande av strafflagen) (nedan kallad strafflagen), som har rubriken ”Underlättande av olaglig invandring” och som infördes genom 11 § 1 i lag nr VI från år 2018, föreskrivs följande:

”1. Den som organiserar verksamhet i syfte att

a) möjliggöra att ett asylförfarande inleds i Ungern av en person som inte utsätts för förföljelse i det land där han eller hon är medborgare, är stadigvarande bosatt eller i något annat land från vilket han eller hon anlände, på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska övertygelser, eller som inte har någon giltig anledning att frukta direkt förföljelse, eller

b) hjälpa en person som olagligen reser in eller olagligen är bosatt i Ungern att erhålla uppehållstillstånd,

ska sättas i husarrest, såvida inte ett allvarligare brott har begåtts.

2. Den som tillhandahåller materiella resurser som möjliggör att begå det brott som avses i punkt 1 eller regelbundet bedriva sådan organiserad verksamhet döms till fängelse i högst ett år.

3. Den som begår det brott som avses i punkt 1

a) för att erhålla en ekonomisk vinst,

b) genom att hjälpa mer än en person, eller

c) på ett avstånd på mindre än åtta kilometer från den gräns eller det gränsmärke som motsvarar den yttre gränsen enligt artikel 2 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna),[] döms till den påföljd som föreskrivs i punkt 2.

4. Påföljden för den som begått det brott som avses i punkt 1 får sättas ned utan begränsning eller, i de fall som kräver särskild behandling, upphävas om gärningsmannen, senast vid den tidpunkt då brottsmisstanken delges, anger under vilka omständigheter brottet begicks.

5. Vid tillämpning av denna artikel ska organiserad verksamhet, i ett av de syften som anges i punkt 1, särskilt omfatta följande:

a) Övervakning vid gränserna, den gräns eller det gränsmärke som motsvarar Ungerns yttre gräns enligt artikel 2 andra stycket i kodexen om Schengengränserna.

b) Upprätta eller sprida informationshandlingar eller ge tredje man i uppdrag att utföra dessa handlingar.

c) Upprätta eller driva ett nätverk.”

b) Polislagen

11. I 46/F § i Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (lag nr XXXIV från år 1994 om polisen) (nedan kallad polislagen), som har rubriken ”Avlägsnandeåtgärder att använda inom ramen för gränssäkerhet” och som införts i kapitel V i denna lag genom 2 § i lag nr VI från år 2018, föreskrivs följande:

”1. För att upprätthålla ordningen vid statsgränsen och förhindra eventuella störningar i gränsövervakningen, ska polisen hindra var och en som är föremål för lagföring för brotten olaglig passage av gränsbarriären (352/A § i strafflagen), vandalisering av gränsbarriären (352/B § i strafflagen), hinder för byggande eller underhåll av gränsbarriären (352/C § i strafflagen), människohandel (353 § i strafflagen), medhjälp till olaglig vistelse (354 § i strafflagen) eller underlättande av olaglig invandring (353/A § i strafflagen), från att resa in i ett område som är beläget mindre än åtta kilometer från den gräns eller det gränsmärke som motsvarar Ungerns yttre gräns enligt artikel 2 andra stycket i [förordning 2016/399] eller uppmana personen att lämna detta område om han eller hon befinner sig där.

…”

III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet

12. Den 20 juni 2018 antog det ungerska parlamentet lag nr VI från 2018. Genom denna lag infördes bland annat 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl, 353/A § i strafflagen och 46/F § i polislagen.

13. Kommissionen skickade en formell underrättelse och ett motiverat yttrande till Ungern den 19 juli 2018 respektive den 24 januari 2019. I dessa skrivelser kritiserade kommissionen Ungern för de två anmärkningar som sammanfattats i punkt 1 i detta förslag till avgörande.

14. Ungern besvarade dem den 19 september 2018 respektive den 23 mars 2019 och gjorde gällande att den aktuella ungerska lagstiftningen var förenlig med unionsrätten.

IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

15. Kommissionen väckte förevarande talan genom ansökan av den 8 november 2019.

16. Kommissionen och Ungern yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 23 november 2020.

17. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa dels att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 33.2 i direktiv 2013/32, genom att införa ytterligare en grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd utöver de grunder som fastställs i bestämmelsen, dels att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.2, artikel 12.1 c, och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33 genom att göra det straffbart att organisera verksamhet som syftar till att möjliggöra för personer, som inte uppfyller de kriterier för att beviljas internationellt skydd som fastställs i nationell rätt, att inleda ett asylförfarande och genom att vidta åtgärder som medför restriktioner för personer som lagförs eller som har ålagts påföljd för ett sådant brott, och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

18. Ungern har yrkat att domstolen ska ogilla talan, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

V. Bedömning

A. Den första anmärkningen: Införande av en grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd som är oförenlig med unionsrätten

19. Genom den första anmärkningen har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 33.2 i direktiv 2013/32 genom att i 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl införa ytterligare en grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd utöver de grunder som föreskrivs i artikel 33.2 i direktivet.

20. Det ska inledningsvis erinras om att genom 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl har den ungerska lagstiftaren föreskrivit att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning om sökanden anlänt till Ungern via ett land där han eller hon dels inte utsätts för förföljelse eller riskerar att utsättas för allvarlig skada, dels garanterar en adekvat skyddsnivå.

21. Genom denna lag infördes i huvudsak en grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd som inte uttryckligen föreskrivs i artikel 33.2 i direktiv 2013/32.

22. Frågan är således om avvisningsgrunden kan anses utgöra enbart en förklaring till de grunder som anges i denna bestämmelse, bland annat grunden avseende ”säkert tredjeland” i den mening som avses i artikel 33.2 c i direktiv 2013/32, och, om så inte är fallet, huruvida den nya grunden är oförenlig med bestämmelsen.

23. I den nyligen meddelade domen Tompa, som även avsåg den bestämmelse i den ungerska lagstiftningen som är aktuell i förevarande anmärkning, nämligen 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl, uttalade domstolen följande: Först bekräftade domstolen att uppräkningen i artikel 33.2 i direktiv 2013/32 är uttömmande. Därefter uteslöt domstolen att de avvisningsgrunder som anges i den ungerska lagstiftningen kan anses genomföra de grunder som föreskrivs i artikel 33.2 i direktivet, inklusive grunden avseende ”säkert tredjeland” och avseende ”första asylland”. Slutligen slog domstolen fast att artikel 33 i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om internationellt skydd kan avslås på grund av att sökanden anlänt till den berörda medlemsstaten via en stat där denne inte utsätts för förföljelse eller riskerar att utsättas för allvarlig skada, eller i vilken en adekvat skyddsnivå garanteras.

24. Domstolen upprepade denna tolkning i domen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, som också avsåg 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl.

25. Eftersom den ungerska regeringen inte har anfört några nya omständigheter som motiverar att det är nödvändigt eller lämpligt att ändra förevarande rättspraxis, anser jag således att den lösning som domstolen har tillämpat i de tidigare målen gör det möjligt att slutgiltigt avgöra den fråga som är aktuell i denna anmärkning.

26. Jag föreslår följaktligen att kommissionens första anmärkning ska bifallas och att det ska konstateras att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 33.2 i direktiv 2013/32 genom att införa en ny grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd utöver de grunder som uttömmande anges i denna bestämmelse.

B. Den andra anmärkningen: Begränsningar i tillträdet för personer som ansöker om internationellt skydd samt för organisationer och personer som ger dem rådgivning

27. Kommissionen har genom sin andra anmärkning uppmanat domstolen att fastställa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33 genom att i 353/A § i strafflagen göra det straffbart att organisera verksamhet som syftar till att möjliggöra för personer, som inte uppfyller de kriterier för att beviljas internationellt skydd som fastställs i nationell rätt, att inleda ett asylförfarande och genom att i 46F § i polislagen vidta åtgärder som medför restriktioner för personer som lagförs eller som har ålagts påföljd för ett sådant brott.

28. Jag vill inledningsvis påpeka att unionsbestämmelserna om hjälp till sökande av internationellt skydd säkerställer dels att sökandena har rätt att kunna rådfråga organisationer och personer som ger rådgivning, dels, symmetriskt, att dessa organisationer och personer har rätt att få tillträde till sökandena, inklusive de som hålls i förvar.

29. Det ska således prövas huruvida 353/A § i strafflagen och 46/F § i polislagen utgör hinder för att utöva de rättigheter som garanteras i artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33 och, om så är fallet, huruvida ett sådant hinder är motiverat mot bakgrund av dessa bestämmelser.

1. Den andra anmärkningens första del: 353/A § i strafflagen

a) Huruvida 353/A § i strafflagen innebär en begränsning

30. Enligt 353/A § i strafflagen är det straffbart att bedriva all ”organiserad verksamhet” som möjliggör att ett asylförfarande inleds i Ungern av en person som inte har rätt till internationellt skydd enligt nationella normer. Denna bestämmelse förefaller vid första påseendet kunna utgöra ett hinder för de rättigheter som garanteras i de unionsbestämmelser som kommissionen har åberopat, eftersom den innebär att varje person eller organisation som har för avsikt att hjälpa personer som ansöker om internationellt skydd befinner sig i en osäker situation eller till och löper en konkret risk att åläggas påföljd.

31. Den ungerska regeringen har för det första gjort gällande att den brottsliga gärningen är begränsad till överträdelser som begås med en ”tydlig avsikt” och avser endast handlingar som begås i form av en ”organiserad verksamhet”. För det andra har inte den omtvistade lagstiftningen någon påvisbar avskräckande verkan. För det tredje är lagstiftningen endast tillämplig på gärningar som sker innan ett asylförfarande inleds och avser således inte ”personer som ansöker om internationellt skydd” i strikt mening, vilka är de som åtnjuter de rättigheter som följer av direktiven 2013/32 och 2013/33.

32. Vad för det första gäller det subjektiva rekvisitet för brottet och begreppet ”organiserad verksamhet” ska, såsom den ungerska regeringen har påpekat, räckvidden av 353/A § i strafflagen tolkas mot bakgrund av de klargöranden som Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern) lämnade i sitt beslut nr 3/2019, som är bindande vid tolkningen av bestämmelsen, särskilt som den aktuella paragrafen ännu inte tycks ha tillämpats ofta, vilket den ungerska regeringen bekräftade vid förhandlingen.

33. När det för det första gäller det subjektiva rekvisitet för brottet, preciserade Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) i beslutet att i 353/A § i strafflagen föreskrivs inte påföljder för handlingar som begåtts av oaktsamhet, utan endast för handlingar som begås uppsåtligen med en ”tydlig avsikt” att begå brottet, och att det ankommer på de nationella myndigheterna att visa att det föreligger en sådan avsikt. Enligt författningsdomstolen omfattar i vart fall inte bestämmelsens tillämpningsområde altruistiska handlingar som fullgör en plikt att hjälpa utsatta och behövande personer och som saknar samband med bestämmelsens syfte, samtidigt som förevarande domstol preciserade att det ankommer på domstolar i de lägre instanserna att i sin praxis avgöra under vilka omständigheter en sådan organiserad verksamhet kan likställas med humanitärt bistånd, vilka former av hjälp som inte är straffbara och när omständigheterna faller utanför denna ram.

34. Det ska emellertid anges att i princip varje organisation eller person som vill hjälpa en person nödvändigtvis agerar med avsikt att göra det möjligt för den person som hjälps att inleda ett asylförfarande och kan åtminstone hysa tvivel om huruvida personen uppfyller de nödvändiga kraven för att komma i åtnjutande av internationellt skydd. Tvivel om huruvida sökandenas påståenden är sanningsenliga ingår nämligen i asylförfarandet, vilket just sker i syfte att fastställa huruvida villkoren för att bevilja internationellt skydd är uppfyllda. Det ankommer på behöriga nationella myndigheter, och inte på juridiska rådgivare eller på organisationer eller personer som erbjuder hjälp till personer som ansöker om internationellt skydd, att bedöma huruvida de skäl som åberopats i ansökan motiverar att internationellt skydd beviljas i enlighet med de villkor som uppställs i den nationella lagstiftningen.

35. Jag anser dessutom att det som är viktigast är att det i förevarande mål ska beaktas dels att 51.2 f § i lagen om rätt till asyl infördes, vilken är föremål för den första anmärkningen, dels den omständigheten, som kommissionen har påpekat utan att motsägas av Ungern, att de undantagsbestämmelser som är tillämpliga vid krissituationer som uppstår till följd av massinvandring ålägger personer som önskar erhålla internationellt skydd att infinna sig vid en av de transitzoner som finns vid den serbisk-ungerska gränsen för att inge en asylansökan och således inleda asylförfarandet. Serbien utgör vanligtvis ett tredjeland där det inte finns någon risk för förföljelse i den mening som avses i 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl. Av dessa två omständigheter sammantagna följer att varje person eller organisation som hjälper personer som ansöker om internationellt skydd är väl medveten om att under dessa omständigheter är det mycket sannolikt att sådana ansökningar är dömda att misslyckas och dessa personer och organisationer således löper en konkret risk att lagföras.

36. Att göra det straffbart att hjälpa till personer som ansöker om internationellt skydd skulle under alla omständigheter kunna få en särskilt stor avskräckande verkan för varje person eller organisation som uppsåtligen försöker få till en lagändring eller en mer flexibel tolkning av nationell rätt eller till och med försöker göra gällande att relevant nationell rätt är oförenlig med unionsrätten. Att ”utveckla” den nationella lagstiftningen eller underlätta för sökande att få tillträde till ett asylförfarande eller till humanitärt bistånd, även om det är mycket tvivelaktigt eller, såsom i förevarande fall, mycket sannolikt att dessa sökande inte uppfyller alla villkor som föreskrivs i nationell rätt för att erhålla internationellt skydd, är för övrigt generellt en del av de legitima syften som eftersträvas av en organisation som hjälper personer som ansöker om internationellt skydd.

37. När syftet med dessa personers eller organisationers verksamhet är att ge sökanden tillgång till asylförfarandet under andra förutsättningar än dem som legitimt uppställs i den nationella lagstiftningen med iakttagande av unionsrätten, och särskilt artikel 33.2 i direktiv 2013/32, anser jag under dessa omständigheter att den enda ”påföljd” som är legitim att tillämpa är att ansökan avvisas på grund av att den inte kan tas upp till prövning eller saknar grund, och inte att personer eller organisationer, som underlättar för att ett asylförfarande inleds, lagförs. Detta konstaterande påverkar dock inte på något sätt möjligheten att införa och bibehålla straffrättsliga påföljder när nämnda personers eller organisationers verksamhet inte är begränsad till att hjälpa personer som ansöker om internationellt skydd att göra en ansökan och inleda ett asylförfarande, utan utgör en verklig verksamhet om hjälp till olaglig invandring, bland annat med tillämpning av direktiv 2002/90/EG.

38. När det för det andra gäller begreppet ”organiserad verksamhet” har Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) uteslutit att detta, även om det är formulerat i allmänna ordalag, kan strida mot legalitetsprincipen (nullum crimen och nulla poena sine lege), med hänsyn till att det i strafflagen finns andra bestämmelser där det hänvisas till begreppet ”organisation” eller ”organiserad verksamhet” och som gör det möjligt att härleda de väsentliga delarna av begreppet ”organiserad verksamhet”.

39. Jag anser emellertid att det inte är tillräckligt att det endast är verksamhet som bedrivs organiserat som är straffbar för att utesluta att den omtvistade överträdelsen innebär en begränsning. Själva ordalydelsen i 353/A § i strafflagen möjliggör en mycket vid tolkning av detta brott, som inbegriper redan det förhållandet att hjälpa en enda person att inleda ett asylförfarande. Den omständigheten att ”regelbunden verksamhet” och hjälp ”till mer än en person” är försvårande omständigheter enligt 353/A § 2 och 3 i strafflagen innebär nämligen att bestämmelses tillämpningsområde till och med kan omfatta en verksamhet som inte bedrivs regelbundet och endast är avsedd att hjälpa en enda person. Organisationer som hjälper sökande av internationellt skydd och som utgör de som den nämnda bestämmelsen huvudsakligen riktar sig till, utövar dessutom, och detta är viktigast, per definition ”organiserad verksamhet”. Även om tillämpningsområdet för 353/A § i strafflagen är begränsat till organiserad verksamhet i strikt mening, kan bestämmelsen följaktligen utgöra ett hinder för nästan alla personer eller organisationer vars verksamhet innebär att hjälpa personer som ansöker om internationellt skydd.

40. Även om det antogs, såsom den ungerska regeringen har gjort gällande, att den undersökta lagstiftningen har en begränsad räckvidd och att de praktiska följderna är försumbara, eftersom den mycket sällan har tillämpats och ännu inte har lett till att organisationer eller personer har dömts, och att den således inte har någon påvisbar avskräckande verkan, ska det, för det andra, konstateras att enligt fast rättspraxis är en talan om fördragsbrott av objektiv karaktär, och en medlemsstat anses följaktligen ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten eller sekundärrätten oavsett omfattningen av de påtalade fallen och hur ofta dessa har ägt rum.

41. I motsats till vad den ungerska regeringen har anfört vid förhandlingen kan det, för det tredje, inte anses att beteenden som hänför sig till tiden innan ett asylförfarande inleddes inte avser ”personer som ansöker om internationellt skydd”, i den mening som avses i direktiven 2013/32 och 2013/33. Eftersom ställningen som asylsökande är en deklarativ ställning som gäller från och med den tidpunkt då personen utsätts för förföljelse, kan personen nämligen anses som sökande av internationellt skydd även om vederbörande ännu inte formellt har ingett någon ansökan. Den ungerska regeringen har dessutom med sitt argument felaktigt likställt att göra och att inge en ansökan om internationellt skydd. Såsom domstolen har slagit fast ska en ansökan anses ha gjorts så snart den berörda personen har gett uttryck för sin önskan att erhålla internationellt skydd hos de behöriga myndigheterna utan att tillkännagivandet av denna viljeyttring kan underställas något som helst krav på fullgörande av en administrativ formalitet. Det skulle för övrigt strida mot syftet med direktiv 2013/32, vilket är att säkerställa att personer som behöver internationellt skydd ges tillgång till asylförfaranden som juridiskt sett är säkra och effektiva, att inte bevilja de rättigheter som säkerställs i direktivet förrän från den tidpunkt då ansökan om internationellt skydd har ingetts.

42. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att 353/A § i strafflagen ska anses utgöra ett hinder för att utöva de rättigheter som garanteras i unionsrätten i fråga om hjälp till personer som ansöker om internationellt skydd.

b) Huruvida bestämmelsen kan motiveras

43. Vad gäller huruvida de ovannämnda begränsningarna eventuellt kan motiveras, ska det i första hand konstateras att det i artikel 8.2 i direkt 2013/32 och i artikel 10.4 i direktiv 2013/33 föreskrivs en möjlighet att motivera att organisationer och personer som tillhandahåller rådgivning samt juridiska rådgivare ska ha ett begränsat tillträde till de som ansöker om internationellt skydd under förutsättning att dessa begränsningar är objektivt nödvändiga av skäl som har att göra med säkerhet, allmän ordning eller den administrativa driften av det berörda gränsövergångsstället och att det inte får till följd att tillträdet begränsas mycket kraftigt eller omöjliggörs helt.

44. Det räcker att påpeka att det i 353/A § i strafflagen inte föreskrivs någon prövning av nödvändighets- och proportionalitetskriterierna. Tvärtom hindrar denna lagstiftning, särskilt jämförd med 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl, de facto eller begränsar i vart fall kraftigt all verksamhet som personer eller organisationer bedriver för att hjälpa personer som ansöker om internationellt skydd.

45. För det andra ska det erinras om att även om kommunikation med någon annan organisation som erbjuder juridisk eller annan rådgivning sker ”i enlighet med nationell rätt i den berörda medlemsstaten”, i den mening som avses i artikel 12.1 c i direktiv 2013/32, tillåter denna bestämmelse inte att medlemsstaten ifrågasätter eller på ett oproportionerligt sätt begränsar effektiviteten av de rättigheter som den garanterar.

46. Jag anser således att de hinder som den nationella lagstiftningen, det vill säga 353/A § i strafflagen, uppställer för att utöva de rättigheter som garanteras i artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33 inte är motiverade i den mening som avses i sistnämnda bestämmelser.

47. Jag föreslår följaktligen att den första delen av kommissionens andra anmärkning ska bifallas och att det ska fastställas att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i direktiv 2013/33.

2. Den andra anmärkningens andra del: 46/F § i polislagen

48. I 46/F § i polislagen föreskrivs att polisen ska hindra var och en som är föremål för lagföring för bland annat brottet underlättandet av olaglig invandring som föreskrivs i 353/A § i strafflagen, från att resa in i ett område som är beläget mindre än åtta kilometer från den gräns eller det gränsmärke som motsvarar Ungerns yttre gräns eller ska kräva att vederbörande lämnar detta område om han eller hon uppehåller sig där.

49. Jag anser att 46/F § i polislagen, genom vilken ytterligare ett förbud införs mot personer eller organisationer som lagförs för brott i strikt mening, onekligen ökar de negativa effekterna av de bestämmelser som denna artikel är knuten till, inbegripet 353/A § i strafflagen.

50. Jag anser dock att 46/F § i polislagen inte i sig ger upphov till några problem vad gäller förenligheten med relevanta bestämmelser i unionsrätten. Enligt min mening utgör nämligen förevarande bestämmelse en legitim tillämpning av en allmän bestämmelse enligt vilken polismyndigheterna förbjuder personer som misstänks ha begått brott att få tillträde till ”känsliga” platser, bland annat platser där dessa personer misstänks för att ha begått ett brott eller kan upprepa brottet.

51. Dessutom anser jag att den omständigheten att förbudet endast avser personer som endast är ”misstänkta” för ett brott är förenligt med förbudets provisoriska karaktär och säkerhetskaraktär. Att förevarande lagstiftning är proportionerlig följer för övrigt av att den endast är tillämplig på personer ”som är föremål för lagföring” och att det, såsom den ungerska regeringen har påpekat, krävs relativt allvarliga misstankar eller misstankar som är grundade på konkreta omständigheter för att väcka åtal.

52. För övrigt anser jag att kommissionen inte har anfört några argument som visar att 46/F § i polislagen i sig innebär en begränsning, utan har nöjt sig med att understryka att denna bestämmelse ökar den begränsande verkan av 353/A § i strafflagen.

53. Jag anser följaktligen att även om 353/A § i strafflagen, ensam eller tillsammans med 46/F § i polislagen, utgör ett hinder för den rätt som personer som ansöker om internationellt skydd har att kunna rådgöra med organisationer, personer eller med juridiska rådgivare och den motsvarande rätten för dessa organisationer, personer och rådgivare att få tillträde till sökandena, förhåller det sig däremot inte så när det gäller 46/F § i polislagen, betraktad för sig och med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

54. Jag anser följaktligen att talan inte ska vinna bifall såvitt avser den andra delen av kommissionens andra anmärkning.

VI. Rättegångskostnader

55. Enligt artikel 138.3 första meningen i domstolens rättegångsregler ska i princip vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna, så som i det aktuella fallet, ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid med stöd av andra meningen i den bestämmelsen besluta att en part också ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.

56. Enligt den föreslagna lösningen har kommissionen i stor utsträckning vunnit bifall för sin talan, medan Ungerns argument endast kan godtas såvitt avser en liten del av saken i målet, nämligen den andra anmärkningens andra del. I förevarande fall framstår det därför som rimligt att Ungern, utöver att den ska bära sina egna rättegångskostnader, även ska förpliktas att ersätta fyra femtedelar av kommissionens rättegångskostnader, medan kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.

VII. Förslag till avgörande

57. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska fastställa att Ungern dels har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 33.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, genom att införa en ny grund för att avvisa ansökningar om internationellt skydd utöver de grunder som uttömmande anges i denna bestämmelse, dels har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.2, artikel 12.1 c och artikel 22.1 i direktiv 2013/32 samt artikel 10.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, genom att göra det straffbart att organisera verksamhet som syftar till att möjliggöra för personer, som inte uppfyller de kriterier för att beviljas internationellt skydd som fastställs i nationell rätt, att inleda ett asylförfarande, ogilla talan i övrigt, och förplikta Ungern att bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader, samt förplikta kommissionen att bära en femtedel av sina rättegångskostnader.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

4 C‑564/18, nedan kallad domen Tompa, EU:C:2020:218.

5 C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, nedan kallad domen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, EU:C:2020:367.

6 EUT L 337, 2011, s. 9.

7 Magyar Közlöny 2007/83.

8 Magyar Közlöny 2018/97.

9 Magyar Közlöny 2012/92.

10 EUT L 77, 2016, s. 1.

11 Magyar Közlöny 1994/41.

12 Domen Tompa, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis.

13 Domen Tompa, punkt 55.

14 Domen Tompa, punkt 51.

15 Domen Tompa, punkt 52.

16 Domen Tompa, punkt 56 och domslutet.

17 Domen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, punkterna 148–165.

18 Se punkterna 5–8 i ovan.

19 Magyar Közlöny 2019/7.

20 Beslut nr 3/2019, punkterna 79–82.

21 Denna bedömning ändras under alla omständigheter inte för det fall 51 § 2 f i lagen om rätt till asyl upphävs, eftersom 353/A § i strafflagen bland annat avser den situation där en ”person inte utsätts för förföljelse i… något annat land genom vilket han eller hon anlände”, vilket är ett mycket vitt begrepp som skulle kunna tillämpas i den meningen att alla sökande som (med nödvändighet) transiterar via Serbien undantas från internationellt skydd.

22 Rådets direktiv av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 2002, s. 17).

23 Beslut nr 3/2019, punkterna 68–71.

24 Se dom av den 30 januari 2003, kommissionen/Danmark ( C‑226/01, EU:C:2003:60, punkt 32 och där angiven rättspraxis), och dom av den 28 januari 2020, kommissionen/Italien (Bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner) ( C‑122/18, EU:C:2020:41, punkt 64).

25 Vid förhandlingen preciserade den ungerska regeringen att när det talas om ”inledande” av asylförfarandet hänvisar 353/A § i strafflagen till det skede som följer efter det att en ansökan om internationellt skydd har ingetts.

26 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 97 och där angiven rättspraxis). Såsom generaladvokaten Pikamäe påpekade i sitt förslag till avgörande i målet (C‑808/18, EU:C:2020:493, punkterna 53 och 68), görs det nämligen i direktiv 2013/32 en åtskillnad mellan å ena sidan att göra en ansökan om internationellt skydd, vilket endast är att de berörda personerna visat eller uttryckt, utan några administrativa formaliteter, sin rädsla för att återsändas till sina hemländer, och å andra sidan att ge in en sådan ansökan.

27 Se punkterna 32–41 ovan.