Domstolens dom (nionde avdelningen) den 16 september 2020
I mål C‑462/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) genom beslut av den 12 juni 2019, som inkom till domstolen den 13 juni 2019, i förfarandet mot
DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin, ordföranden på fjärde avdelningen M. Vilaras (referent) samt domaren D. Šváby, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco), genom T. Arranz Fernández-Bravo, D. Sarmiento Ramírez-Escudero och A. Gutiérrez Hernández, abogados, Comisiones Obreras, genom R. González Rozas, abogada, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), genom S. Martínez Lage, P. Martínez-Lage Sobredo och V.M. Díaz Domínguez, abogados, Confederación Intersindical Gallega, genom H. López de Castro Ruiz, abogado, Unión General de Trabajadores (UGT), genom D. Martín Jordedo, abogado, Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport), genom E. Van Hooydonk, advocaat, och J. Puigbó, abogado, Spaniens regering, genom S. Centeno Huerta, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom S. Baches Opi och C. Urraca Caviedes, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 101 FEUF och rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1).
2. Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) mot Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak och Unión General de Trabajadores (UGT), angående ingåendet av ett kollektivavtal som ålägger en skyldighet att överta avtalen för arbetstagare som tillhandahåller hamnarbetartjänster avseende varuhantering, med motiveringen att detta avtal strider mot artikel 101 FEUF och motsvarande nationella lagstiftning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I skälen 17 och 18 i förordning nr 1/2003 anges följande:
(”(17) Både för att kunna garantera en enhetlig tillämpning av konkurrensreglerna och för att samtidigt säkerställa att nätverket fungerar på bästa sätt, måste regeln om att medlemsstaternas konkurrensmyndigheter automatiskt fråntas sin behörighet när kommissionen inleder ett förfarande bibehållas. Om en konkurrensmyndighet i en medlemsstat redan har vidtagit åtgärder i ett ärende och kommissionen avser att inleda ett förfarande, bör den försöka göra det så snabbt som möjligt. Kommissionen bör innan den inleder ett förfarande samråda med den berörda nationella myndigheten.
(18) För att säkerställa att ärendena handläggs av de därtill mest lämpade myndigheterna i nätverket, bör det införas en allmän regel som ger en konkurrensmyndighet möjlighet att avbryta eller avsluta ett ärende på grund av att en annan myndighet handlägger eller har handlagt samma ärende, eftersom syftet är att varje ärende skall handläggas av endast en myndighet. Denna bestämmelse bör inte hindra kommissionens i EG‑domstolens rättspraxis erkända möjlighet att avvisa ett klagomål för att det saknas gemenskapsintresse, även om ingen annan konkurrensmyndighet har tillkännagett sin avsikt att handlägga ärendet.”
4. Artikel 11.6 i denna förordning har följande lydelse:
”Om kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt kapitel III, fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF]. Om konkurrensmyndigheten i en medlemsstat redan handlägger ett ärende, skall kommissionen inleda ett förfarande endast efter att ha samrått med den nationella konkurrensmyndigheten.”
Spansk rätt
Lagen om konkurrensskydd
5. I artikel 1.1 i Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (lag 15/2007 om konkurrensskydd) av den 3 juli 2007 (BOE nr 159 av den 4 juli 2007, s. 12946) (nedan kallad lagen om konkurrensskydd) föreskrivs följande:
”Alla avtal, beslut eller rekommendationer, eller samordnade eller avsiktliga parallella förfaranden, som syftar till, resulterar i eller kan resultera i att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på hela eller en del av den nationella marknaden är förbjudna …”
6. I artikel 36.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Den maximala fristen för att fatta och delge det beslut genom vilket sanktionsförfarandet avslutas i fall av konkurrensbegränsande beteende är 18 månader från den dag då förfarandet inleddes …”
7. I artikel 38.1 i nämnda lag anges följande:
”Efter utgången av den längsta frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 36.1 för att avsluta sanktionsförfarandet i fråga om förbjudna avtal och förfaranden är förfarandet ogiltigt.”
8. Artikel 44 i samma lag har följande lydelse:
”[CNMC] kan avstå från att inleda ett förfarande eller avskriva ett ärende från vidare handläggning på grund av bristande eller förlorad behörighet, eller att det saknas föremål eller att föremålet har upphört. I synnerhet ska ett av dessa villkor anses vara uppfyllt i följande fall:
a) om [CNMC] saknar behörighet att vidta åtgärder mot konstaterade eller uppgivna beteenden med tillämpning av förordning [nr 1/2003] eller om de villkor som föreskrivs i den förordningen för avslag på klagomål är uppfyllda.
…”
9. Artikel 45 i lagen om konkurrensskydd har följande lydelse:
”Förvaltningsförfaranden avseende konkurrensskydd regleras av bestämmelserna i denna lag och dess tillämpningsföreskrifter och, i andra hand, av lag 30/1992 av den 26 november 1992 om det rättsliga systemet för offentliga myndigheter och om det allmänna förvaltningsförfarandet …”
10. I artikel 48.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Avgöranden och beslut från [CNMC:s] ordförande och råd kan inte angripas administrativt, utan kan endast överklagas till förvaltningsdomstol …”
11. Följande anges i artikel 49.1 i nämnda lag:
”Förfarandet inleds ex officio av direktoratet [för konkurrens], antingen på eget initiativ eller på initiativ av [CNMC:s] råd eller till följd av ett klagomål …”
Lagen om inrättande av CNMC
12. I artikel 1.2 i ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (lag 3/2013 om inrättande av Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) av den 4 juni 2013 (BOE nr 134 av den 5 juni 2013, s. 42191) (nedan kallad lagen om inrättande av CNMC), föreskrivs följande:
”[CNMC:s] mål är att garantera, upprätthålla och främja en väl fungerande, öppen och effektiv konkurrens på alla marknader och inom alla produktionssektorer till förmån för konsumenter och användare.”
13. Artikel 2.1 i denna lag har följande lydelse:
”[CNMC] ska vara ett rättssubjekt och ha rättshandlingsförmåga inom både det offentliga och det privata området. [CNMC] ska vid utövandet av sin verksamhet och för att uppfylla sina mål vara organisatoriskt och funktionellt självständigt och fullständigt oberoende i förhållande till regeringen, den offentliga förvaltningen och marknadsaktörerna. CNMC är dessutom underkastad parlamentarisk och rättslig kontroll.”
14. I artikel 3 i nämnda lag anges följande:
”1. [CNMC] ska vid utövandet av sin verksamhet och för att uppfylla sina mål handla oberoende av företagsmässiga eller kommersiella intressen.
2. Vid fullgörandet av de uppgifter som de tilldelas i lag, och utan att det påverkar samarbetet med andra organ och befogenheterna i regeringens allmänna politik, vilken utövas med stöd av dess regleringsbefogenheter, får varken personalen eller ledamöterna i [CNMC:s] organ begära eller ta emot instruktioner från någon offentlig eller privat enhet.”
15. I artikel 15 i samma lag föreskrivs följande:
”1. Medlemmarna i [CNMC:s] råd, däribland ordföranden och vice ordföranden, utses av regeringen genom kungligt dekret, på förslag av Ministro de Economía y Competitividad [(ekonomi- och konkurrensministern, Spanien)], bland de personer som har ett erkänt anseende och yrkeskompetens inom [CNMC:s] verksamhetsområde, efter det att den person som föreslås för tjänsten frågats ut av motsvarande utskott i deputeradekammaren. Deputeradekammaren får, genom behörigt utskott och avgörande med absolut majoritet, lägga sitt veto mot utnämningen av den föreslagna kandidaten inom en kalendermånad från mottagandet av meddelandet om detta. Så snart denna frist löpt ut utan att deputeradekammaren uttryckligen uttalat sig ska utnämningarna anses godkända.
2. Mandatperioden för rådets medlemmar är sex år utan möjlighet till förlängning. Mandatperioden förlängs delvis vartannat år, på så sätt att ingen rådsmedlem blir kvar på sin tjänst i mer än sex år.”
16. I artikel 17.1 i lagen om bildandet av CNMC föreskrivs följande:
”Rådets sammansättning vid plenum ska vara samtliga rådsmedlemmar. Det ska ledas av [CNMC:s] ordförande. När ordförandens tjänst är ledig, eller när ordföranden är frånvarande eller sjuk, ska han eller hon ersättas av vice ordföranden eller, om detta inte är möjligt, av den rådgivare som är äldst i tjänst eller, vid lika tjänstetid, av den äldste rådgivaren.”
17. Följande anges i artikel 19.1 i denna lag:
”[CNMC:s] ordförande ska vara behörig att
…
f) inleda [CNMC:s] åtgärder och fullgöra de uppgifter som ordföranden har anförtrotts, särskilt förslag till årliga eller fleråriga handlingsplaner i vilka [CNMC:s] mål och prioriteringar fastställs.
g) utöva personalledning vid [CNMC] i enlighet med de befogenheter som ordföranden har enligt särskild lagstiftning.
h) leda, samordna, utvärdera och övervaka [CNMC:s] olika enheter, utan att det påverkar rådets funktioner, särskilt med hjälp av rådets sekreterare samordna säkerställandet att [CNMC:s] enheter fungerar väl.
…”
18. I artikel 20 i nämnda lag föreskrivs följande:
”[CNMC:s] råd är det beslutande organet när det gäller resolutionsfunktionen, rådgivningsfunktionen, främjandet av konkurrens, skiljeförfaranden och tvistlösning enligt denna lag. Rådet ska särskilt vara behörigt organ för att
…
13. på förslag av rådets ordförande utse och godkänna uppsägning av arbetsledande personal.
…”
19. I artikel 25 i samma lag, med rubriken ”Ledningsorgan”, föreskrivs i punkt 1 att CNMC ska ha fyra utredningsdirektorat, däribland konkurrensdirektoratet (Dirección de Competencia). Detta har till uppgift att granska de ärenden som rör CNMC:s uppgifter att upprätthålla och främja en effektiv konkurrens på alla marknader och inom alla produktionssektorer.
20. I artikel 29 i samma lag, som rör befogenheten att ålägga sanktioner, föreskrivs följande:
”1. [CNMC] har befogenhet att genomföra inspektioner och vidta sanktionsåtgärder i enlighet med bestämmelserna i avdelning IV, kapitel II i [lagen om konkurrensskydd], avdelning VI i [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (allmän lag 7/2010 om audiovisuella meddelanden) av den 31 mars 2010 (BOE nr 70 av den 1 april 2010)], avdelning VIII i [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (allmän lag 32/2003 om telekommunikation) av den 3 november 2003 (BOE nr 264 av den 4 november 2003)], avdelning X i [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (lag 54/1997 om elsektorn) av den 27 november 1997 (BOE nr 285 av den 28 november 1997, s. 35097)], avdelning VI i [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (lag 34/1998 om oljesektorn) av den 7 oktober 1998 (BOE nr 241 av den 8 oktober 1998)], avdelning VII i [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (lag 43/2010 om den samhällsomfattande posttjänsten, användarnas rättigheter och postmarknaden) av den 30 december 2010 (BOE nr 318 av den 31 december 2010, s. 109195)], och avdelning VII i [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (lag 39/2003 om järnvägssektorn) av den 17 november 2003 (BOE nr 276 av den 17 november 2003)].
2. Vid utövandet av befogenheten att vidta sanktionsåtgärder ska det säkerställas att det görs en funktionell åtskillnad mellan utredningsskedet, vilket faller under personalen vid det direktorat som är behörigt på området, och beslutsfasen, som faller under rådet.
3. Förfarandet vid utövandet av befogenheten att vidta sanktionsåtgärder regleras av bestämmelserna i denna lag, i de lagar som nämns i punkt 1 och, såvitt inte föreskrivs i ovannämnda bestämmelser, i [Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (lag 30/1992 om det rättsliga systemet för förvaltningsmyndigheter och om det allmänna förvaltningsförfarandet) av den 26 november 1992 (BOE nr 285 av den 27 november 1992)] och dess tillämpningsföreskrifter. Mer specifikt regleras sanktionsförfarandet på området för konkurrensskydd i de särskilda bestämmelserna i lag 15/2007 av den 3 juli 2007.
4. Förvaltningsförfarandet avslutas genom beslut som får överklagas till förvaltningsdomstol.”
Kungligt dekret 657/2013
21. I artikel 4 i stadgan för Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, som antogs genom Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (kungligt dekret 657/2013 om antagande av stadgan för Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten) av den 30 augusti 2013 (BOE nr 209 av den 31 augusti 2013, s. 63623) (nedan kallad CNMC:s stadga), med rubriken ”Samordning och institutionellt samarbete”, föreskrivs följande:
”När det framgår av unionslagstiftningen eller nationell lagstiftning ska [CNMC] anses utgöra
a) den nationella konkurrensmyndigheten.
…”
22. I artikel 15.2 i nämnda stadga föreskrivs följande:
”Ordföranden för [CNMC], som även ska vara ordförande för rådets plenaravdelning och konkurrensavdelningen, ska leda och företräda [CNMC] i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 19 i [lagen om inrättande av CNMC]. Vid utövandet av sina uppgifter är ordföranden behörig att
…
b) föreslå att [CNMC:s] plenaravdelning ska utnämna rådets sekreterare, utredningsdirektörer och övrig ledningspersonal vid [CNMC], samt deras frånträde.
…”
Lagen om förvaltningsrättsliga mål
23. I artikel 75 punkterna 1 och 2 i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (lag 29/1998 om förvaltningsrättsliga mål) av den 13 juli 1998 (BOE nr 167 av den 14 juli 1998) föreskrivs följande:
”1. Motparterna kan medge en talan genom att uppfylla kraven i punkt 2 i föregående artikel.
2. Efter det att en part har medgett en talan ska domaren eller domstolen utan ytterligare formaliteter meddela en dom som överensstämmer med sökandens yrkanden, såvida detta inte innebär ett uppenbart åsidosättande av rättsordningen. I sådant fall ska domstolen underrätta parterna om de skäl som kan utgöra hinder för att bifalla talan och höra dem inom en ordinarie frist på tio dagar, efter vilken domstolen ska meddela en dom som den anser vara förenlig med gällande rätt.”
Den nationella tvisten och tolkningsfrågorna
24. I dom av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien ( C‑576/13, ej publicerad, EU:C:2014:2430), slog EU-domstolen fast, i ett mål som rörde systemet för administration av arbetstagare avseende varuhanteringstjänster inom den hamnsektor som då var i kraft i Spanien, att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, genom att kräva att företag från andra medlemsstater som ville bedriva varuhanteringverksamhet i spanska hamnar av allmänintresse dels skulle registrera sig hos ett Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios (aktiebolag för administration av hamnarbetare) (nedan kallat SAGEP) samt, i förekommande fall, äga andelar i bolaget, dels i första hand skulle rekrytera arbetstagare som ställs till förfogande av detta bolag, varav ett minimiantal av dessa skulle tillsvidareanställas.
25. För att följa domen av den 11 december 2014, kommissionen/Spanien ( C‑576/13, ej publicerad, EU:C:2014:2430), antog Konungariket Spanien Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) (Kungligt lagdekret 8/2017 om ändring av bestämmelserna om arbetstagare som tillhandahåller hamntjänster för varuhantering i enlighet med EU-domstolens dom av den 11 december 2014 i mål C‑576/13 (överträdelseförfarande 2009/4052)), av den 12 maj 2017 (BOE nr 114 av den 13 maj 2017). I detta kungliga lagdekret föreskrivs att hamnarbetare fritt ska kunna anställas för att tillhandahålla varuhantering och däri preciseras i huvudsak att det inte är nödvändigt att de företag som tillhandahåller hamntjänster för varuhantering (nedan kallade hanteringsföretag) äger andelar i ett SAGEP för att tillhandahålla denna tjänst.
26. Genom kungligt lagdekret 8/2017 infördes emellertid en övergångsperiod på tre år, som löpte ut den 14 maj 2020, under vilken hanteringsföretag var skyldiga att anlita arbetstagare från ett SAGEP avseende en viss procentandel av deras verksamhet, oavsett om de var aktieägare i detta SAGEP eller inte. Det preciserades att SAGEP vid utgången av denna övergångsperiod kunde välja att avveckla eller fortsätta sin verksamhet i enlighet med fri konkurrens, i förekommande fall, med hamnarbetsförmedlingarna och andra bemanningsföretag.
27. Den 6 juli 2017 ingick, å ena sidan, Anesco, som är en sammanslutning av företag inom hamnsektorn, och, å andra sidan, flera fackföreningar (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak och Eusko Langileen Alkartasuna) ett kollektivavtal som syftade till att ”bevara arbetsfreden” och säkerställa att samtliga hamnarbetare som anställts av SAGEP före den 30 september 2017 skulle behålla sina anställningar. Genom detta kollektivavtal ändrade Anesco och dessa fackföreningar det fjärde nationella ramavtalet genom att införa en sjunde tilläggsbestämmelse i vilken det föreskrevs att de hanteringsföretag som lämnar ett SAGEP ska överta den stuveriarbetare som är knuten till detta SAGEP under samma arbetsvillkor och i den omfattning som företaget äger andelar i nämnda SAGEP.
28. Den 3 november 2017 inledde konkurrensdirektoratet överträdelseförfarande S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (ramavtal om stuveriarbete), mot Anesco och nämnda fackföreningar. Bland de skäl som låg till grund för inledandet av detta förfarande angavs att det enda bolag som hade ansökt om att lämna ett SAGEP under övergångsperioden hade varit föremål för en rad handlingar som allvarligt skadade bolagets verksamhet och konkurrenskraft och som kunde anses utgöra bojkott.
29. Den 12 november 2018 lade konkurrensdirektoratet fram ett beslutsförslag till konkurrensavdelningen vid CNMC:s råd, i vilket det drog slutsatsen att det kollektivavtal som Anesco hade ingått med de aktuella fackliga organisationerna utgjorde ett agerande som var förbjudet enligt artikel 1 i lagen om konkurrensskydd och artikel 101 FEUF, eftersom de ytterligare skyldigheter som föreskrevs i avtalet gick utöver området för kollektivavtalsförhandlingarna och därmed begränsade utövandet av rätten att fritt utträda och därmed villkoren för fri konkurrens.
30. Den 29 mars 2019 antog Konungariket Spanien Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (Kungligt lagdekret 9/2019 om ändring av lag 14/1994 av den 1 juni 1994 med bestämmelser om bemanningsföretag och för anpassning till hamnarbetet och inrättande av rättslig anpassning av lagstiftningen om arbetstagare som tillhandahåller hamnarbetartjänster avseende varuhantering), av den 29 mars 2019 (BOE nr 77 av den 30 mars 2019, s. 32836). Detta kungliga lagdekret gav under övergångsperioden möjlighet att genom avtal eller kollektivavtal föreskriva ett obligatoriskt övertagande av SAGEP:s personal för det fall hanteringsföretagen skulle besluta att utträda eller besluta att avveckla.
31. CNMC har påpekat att antagandet av denna rättsakt, som har ställning som lag, medförde att fristen för att utöva rätten att utträda förlängdes till hela den övergångsperiod som föreskrivs i kungligt lagdekret 8/2017, det vill säga till och med den 14 maj 2020.
32. CNMC vill därför få klarhet i huruvida dels de kollektivavtal som ändrar det fjärde nationella ramavtalet, dels kungligt lagdekret 9/2019, är förenliga med artikel 101 FEUF, vilket enligt CNMC motiverar att förhandsavgörande begärs från EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF.
33. CNMC anser sig i detta hänseende utgöra en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, eftersom den enligt EU-domstolens praxis är upprättad enligt lag, är av stadigvarande karaktär, har en jurisdiktion som är av tvingande art, är bunden av ett kontradiktoriskt förfarande och utgör ett oberoende organ, och fullgör sina uppgifter fullständigt under iakttagande av objektivitet och opartiskhet i förhållande till parterna i målet och deras respektive intressen vad gäller saken i målet.
34. Mot denna bakgrund beslutade CNMC att vilandeförklara förfarandet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 101 FEUF tolkas så, att avtal mellan näringsidkare och arbetstagarrepresentanter, även när dessa avtal benämns som kollektivavtal, är förbjudna när de föreskriver att företag som lämnar ett SAGEP [stuveriadministrationsföretag] är skyldiga att överta arbetstagare som är anknutna till nämnda SAGEP samt föreskriver det sätt vilket sätt detta övertagande ska ske?
2) Om den första frågan ska besvaras jakande, ska artikel 101 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som dem i [Kungligt lagdekret 9/2019] i den mån dessa utgör rättslig grund för kollektivavtal som föreskriver en särskild form för övertagande av arbetstagare, vilken form går utöver arbetsrättsliga frågor och leder till en samordning av affärsvillkor?
3) Om ovannämnda bestämmelser strider mot unionsrätten, ska EU-domstolens rättspraxis om unionsrättens företräde och verkningarna av unionsrättens företräde, vilken bland annat anges i [dom av den 15 december 1976, Simmenthal ( 35/76, EU:C:1976:180), och dom av den 22 juni 1989, Costanzo ( 103/88, EU:C:1989:256)], tolkas så, att den innebär att ett sådant offentligrättsligt organ som [CNMC] måste underlåta att tillämpa de nationella bestämmelser som strider mot artikel 101 FEUF?
4) Om den första frågan ska besvaras jakande, ska artikel 101 FEUF och förordning [nr 1/2003] och skyldigheten att säkerställa unionsbestämmelsernas ändamålsenliga verkan tolkas så, att de kräver att en sådan myndighet som [CNMC] ålägger böter eller viten för enheter som företar sådana ageranden som dem som beskrivs ovan?”
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
35. Medan CNMC i beslutet om hänskjutande har redogjort för skälen till att den anser sig vara en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, och Asoport i sitt yttrande har uppgett sig dela denna bedömning, har övriga parter i det nationella förfarandet liksom den spanska regeringen och Europeiska kommissionen uttryckt tvivel i detta avseende. De sistnämnda har särskilt gjort gällande att förfaranden vid CNMC, såsom det nu aktuella förfarandet, inte är avsedda att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär, vilket innebär att detta organ inte kan anses vara en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
36. Vid bedömningen av huruvida ett organ utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, beaktar EU-domstolen, enligt fast rättspraxis, ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning. De nationella domstolarna har dessutom endast befogenhet att framställa en begäran till EU-domstolen om en tvist är anhängig vid dem och om de ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (dom av den 31 maj 2005, Syfait m.fl., C‑53/03, EU:C:2005:333, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
37. Vad slutligen gäller begreppet ”nationell domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, har EU-domstolen vid upprepade tillfällen erinrat om att det till sin natur endast kan avse en myndighet som har egenskapen av en utomstående i förhållande till den myndighet som har fattat det beslut som är föremål för talan (dom av den 30 mars 1993, Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, punkt 15, och dom av den 19 september 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punkt 49).
38. Vad för det första gäller CNMC:s ställning som ”utomstående”, framgår det av artikel 17.1 och artikel 19.1 f–h i lagen om inrättande av CNMC att ordföranden för CNMC är ordförande i CNMC:s råd, som antar besluten på CNMC:s vägnar och att ordföranden i denna egenskap utövar ledarfunktioner över CNMC:s personal och leder, samordnar, utvärderar och övervakar alla enheter i CNMC, inbegripet konkurrensdirektoratet, vilket har utarbetat det beslutsförslag som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande. Det framgår dessutom av artikel 20 första stycket punkt 13 i lagen om inrättande av CNMC och artikel 15.2 b i CNMC:s stadga att det ankommer på CNMC:s ordförande att föreslå för CNMC:s råd att utnämna och entlediga personer i ledande ställning, däribland de i konkurrensdirektoratets ledning.
39. I likhet med vad EU-domstolen slog fast i punkt 33 i domen av den 31 maj 2005, Syfait m.fl. ( C‑53/03, EU:C:2005:333) avseende Epitropi Antagonismou (konkurrenskommissionen, Grekland), som hade en funktionell koppling till dess sekretariat, som var ett utredningsorgan på vars förslag den fattade beslut, har CNMC:s råd en organisatorisk och funktionell koppling till dess konkurrensdirektorat, som upprättar beslutsförslag som rådet ska ta ställning till.
40. CNMC kan således inte, i motsats till vad CNMC har gjort gällande, anses vara ”utomstående” i förhållande till den myndighet som antar det beslut som kan överklagas och kan följaktligen inte anses vara en ”nationell domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
41. För det andra kan det konstateras att de beslut som CNMC har att fatta i sådana förfaranden som det som nu är aktuellt liknar förvaltningsbeslut, vilket utesluter att de fattas inom ramen för dömande verksamhet (se, analogt, beslut av den 14 november 2013, MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 17).
42. I detta hänseende ska det påpekas, såsom framgår av artikel 4 i CNMC:s stadga, att CNMC är den konkurrensmyndighet som enligt artikel 1.2 i lagen om inrättande av CNMC ansvarar för att garantera, upprätthålla och främja en väl fungerande, öppen och effektiv konkurrens på alla marknader och inom alla produktionssektorer till förmån för konsumenter och användare i Spanien.
43. Det aktuella förfarandet är ett sanktionsförfarande som inletts ex officio, i enlighet med artikel 49.1 i lagen om konkurrensskydd, av CNMC:s konkurrensdirektorat mot Anesco och ifrågavarande fackföreningar, vilket bekräftas av den omständigheten att Asoport är berörd part i det förfarande som CNMC handlägger.
44. Den omständigheten att CNMC agerar på eget initiativ, i egenskap av specialiserad myndighet som utövar sin befogenhet att ålägga sanktioner inom de områden som omfattas av dess behörighet, talar för att det beslut som CNMC ska fatta i det förfarande som lett fram till förevarande begäran om förhandsavgörande är av förvaltningskaraktär och inte av rättskipningskaraktär (se, analogt, beslut av den 14 november 2013, MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, punkt 18).
45. Detsamma gäller den omständigheten att CNMC ska ha ett nära samarbete med kommissionen och kan fråntas sin behörighet till förmån för kommissionen enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, även om detta endast gäller i de fall då unionsbestämmelserna är tillämpliga och kommissionen är bättre lämpad att handlägga ärendet (se, analogt, dom av den 31 maj 2005, Syfait m.fl., C‑53/03, EU:C:2005:333, punkterna 34 och 35).
46. Dessutom är CNMC, enligt artikel 36.1 i lagen om konkurrensskydd, skyldig att anta och delge det beslut som avslutar sanktionsförfarandet i fall av konkurrensbegränsande beteenden inom högst 18 månader, och i artikel 38.1 i denna lag preciseras att utgången av denna frist medför att förfarandet avslutas, utan hänsyn till viljan hos berörda parter i förfarandet eller eventuella klagande.
47. Det ska även understrykas att när ett beslut som fattats av CNMC har överklagats till förvaltningsdomstol kan CNMC, i enlighet med artikel 75 i lagen om förvaltningsrättsliga mål, medge talan, det vill säga återkalla sitt eget beslut, under förutsättning att den part som överklagat CNMC:s beslut vid behörig domstol godkänner detta.
48. Av det ovan anförda följer att sanktionsförfarandet vid CNMC ligger utanför det nationella domstolssystemet och inte kan anses utgöra dömande verksamhet. CNMC:s beslut att avsluta förfarandet är nämligen ett förvaltningsbeslut som, även om det är slutligt och omedelbart verkställbart, inte får samma egenskaper som ett domstolsavgörande, bland annat vad gäller rättskraft (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
49. Att det aktuella förfarandet är av förvaltningskaraktär bekräftas även av artikel 29.4 i lagen om inrättande av CNMC, i vilken det föreskrivs att antagandet av ett beslut av CNMC:s råd avslutar det förfarande som uttryckligen betecknas som ”administrativt”. Enligt artikel 48.1 i lagen om konkurrensskydd får dessutom ett sådant beslut överklagas till förvaltningsdomstol, varvid CNMC, såsom bland annat den spanska regeringen har angett i sitt skriftliga yttrande, agerar i egenskap av motpart i domstolsförfarandet i första instans vid Audiencia Nacional (Centrala domstolen, Spanien) eller som sökande eller motpart i händelse av ett överklagande av den dom som meddelats av Audiencia Nacional till Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien).
50. Den bedömning som gjorts ovan påverkas inte av domen av den 16 juli 1992, Asociación Española de Banca Privada m.fl. ( C‑67/91, EU:C:1992:330), genom vilken EU-domstolen underförstått tog upp en begäran om förhandsavgörande som ingetts av Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurrensdomstolen, Spanien) till sakprövning. Det ska i detta hänseende påpekas att den domen meddelades i samband med den tidigare spanska lagen om konkurrensskydd, enligt vilken detta organ var skilt från det utredningsorgan på området för konkurrensfrågor som inrättats genom denna lag, det vill säga Dirección General de Defensa de la Competencia (konkurrensmyndigheten, Spanien). I förevarande fall utför CNMC emellertid, såsom framgår av artikel 29.1 i lagen om inrättande av CNMC, såväl de uppgifter som tidigare hade tilldelats Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurrensdomstolen) som de uppgifter som tidigare tilldelats konkurrensmyndigheten.
51. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar EU-domstolen att den begäran om förhandsavgörande som framställts av CNMC inte kan tas upp till sakprövning.
Rättegångskostnader
52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella ärendet utgör ett led i beredningen av samma ärende, ankommer det på den hänskjutande myndigheten att besluta om kostnaderna för förfarandet. De kostnader för att avge yttrande till EU-domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: spanska.