Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 4 februari 2021
I mål C‑903/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) genom beslut av den 2 december 2019, som inkom till domstolen den 10 december 2019, i målet
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden N. Wahl samt domarna F. Biltgen (referent) och L.S. Rossi, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Frankrikes regering, genom A.-L. Desjonquères, N. Vincent och A. Ferrand, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B. Mongin och M. Brauhoff, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan DQ, å ena sidan, och Ministre de la Transition écologique et solidaire och Ministre de l’Action et des Comptes publics å andra sidan, angående DQ:s ansökan om överföring av det försäkringstekniska värdet av de rättigheter avseende avgångspension som DQ förvärvat i Europeiska unionens pensionssystem.
Tillämpliga bestämmelser
3. Genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 om ändring av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (EUT L 124, 2004, s. 1, och rättelser i EUT L 51, 2005, s. 28, EUT L 52, 2005, s. 64, EUT L 248, 2007, s. 26, samt EUT L 289, 2016, s. 21) infördes en reform av tjänsteföreskrifterna. En av de nyheter som införts genom denna förordning rör bestämmelserna om överföring av rättigheter avseende avgångspension.
4. I skäl 32 i den förordningen anges följande:
”Bestämmelserna om avgångsvederlag bör ändras med beaktande av gemenskapsbestämmelser om möjligheten att överföra pensionsrättigheter. Detta bör man uppnå genom att rätta till ett antal inkonsekventa bestämmelser och införa större flexibilitet.”
5. I artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, med rubriken ”Pensionssystemet”, föreskrivs följande:
”1. Följande skall gälla för en tjänsteman som slutar sin tjänst i Europeiska unionen för att
tillträda en tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation som har slutit ett avtal med unionen, eller
bedriva verksamhet som anställd eller egen företagare, på grundval av vilken han förvärvar pensionsrättigheter enligt ett system vars administrativa organ har slutit ett avtal med unionen:
Tjänstemannen skall ha rätt att få det försäkringstekniska värdet, uppräknat per dagen för överföringen, för den avgångspension han är berättigad till inom unionen överförd till pensionskassan för förvaltningen eller organisationen eller till den pensionskassa från vilken han blir berättigad till pension på grundval av den verksamhet han bedriver som anställd eller egenföretagare.
2. Följande skall gälla för en tjänsteman som tillträder en tjänst i unionen efter att ha
lämnat en tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation, eller
bedrivit verksamhet som anställd eller egen företagare:
Tjänstemannen skall när han blir fast anställd, men innan han blir berättigad till avgångspension enligt artikel 77 i tjänsteföreskrifterna, ha rätt att få kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring eller verksamhet, inbetalt till unionen.
…
3. Punkt 2 skall också tillämpas på en tjänsteman som återinsätts efter tjänstledighet för uppehållande av annan tjänst enligt artikel 37.1 b andra strecksatsen i tjänsteföreskrifterna och på en tjänsteman som återinsätts efter tjänstledighet av personliga skäl enligt artikel 40 i tjänsteföreskrifterna.”
6. Artikel 12 i bilagan har följande lydelse:
”1. En tjänsteman som ännu inte har uppnått pensionsberättigande ålder och vars tjänstgöring upphör av andra skäl än dödsfall eller invaliditet och som inte är berättigad till omedelbar eller uppskjuten avgångspension ska då denne lämnar tjänsten ha rätt till följande:
a) om tjänstemannen har fullgjort mindre än ett års tjänstgöring och inte har åtnjutit tillämpning av artikel 11.2, på utbetalning av ett avgångsvederlag som motsvarar tre gånger de belopp som hållits inne på hans grundlön som avgifter till avgångspensionen, med avdrag för belopp som eventuellt utbetalas med tillämpning av artiklarna 42 och 112 i anställningsvillkoren för övriga anställda,
b) I övriga fall, de förmåner som anges i artikel 11.1 eller inbetalning av förmånernas försäkringstekniska värde till valfri privat försäkring eller pensionsfond, under förutsättning att försäkringsbolaget eller fonden garanterar att
i) kapitalbeloppet inte kommer att återbetalas,
ii) ett månatligt belopp kommer att betalas ut tidigast från 60 års ålder och senast från 66 års ålder,
iii) det finns bestämmelser för efterlevandes rättigheter,
iv) överföring till ett annat försäkringsbolag eller en annan fond bara kommer att tillåtas om den fonden uppfyller villkoren i leden i, ii och iii.
2. Med avvikelse från punkt 1 b ska en tjänsteman som inte har uppnått pensionsålder och som sedan tjänstetillträdet har gjort inbetalningar för att bygga upp eller bibehålla pensionsrättigheter till ett nationellt pensionssystem eller till en valfri privat försäkring eller pensionsfond som uppfyller de villkor som anges i punkt 1 och som slutgiltigt har lämnat sin tjänst av annan anledning än dödsfall eller invaliditet och som inte har rätt till omedelbar eller uppskjuten avgångspension vid anställningens upphörande ha rätt till en pension från en pensionskassa som vid anställningens upphörande är likvärdig med den pensionsgrundande händelsen. I detta fall ska de belopp som utbetalats för att skapa eller bibehålla pensionsrättigheter i det nationella pensionssystemet med tillämpning av artikel 42 eller 112 i anställningsvillkoren för övriga anställda dras av från avgångsvederlaget.”
7. Artikel 39.1 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen har följande lydelse:
”När den anställde lämnar sin tjänst ska han eller hon ha rätt till avgångspension, överföring av det försäkringstekniska värdet eller avgångsvederlag på de villkor som föreskrivs i avdelning V kapitel 3 i tjänsteföreskrifterna och i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
8. Sökanden i det nationella målet är offentliganställd vid franska staten sedan den 1 september 2006 och arbetar som högre tekniker för hållbar utveckling vid Direction départementale des territoires du Bas-Rhin (Statens regiondirektorat för departementet Bas-Rhin, Frankrike).
9. Under perioden 1 april 2011–31 augusti 2013 befann han sig i icke aktiv tjänst på grund av personliga omständigheter till följd av en anställning som kontraktsanställd vid Europeiska kommissionen.
10. Efter att ha återinsatts i sin ursprungliga förvaltning efter den icke aktiva tjänstgöringen begärde han, med åberopande av bestämmelserna i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, att det försäkringstekniska värdet av hans rättigheter avseende avgångspension som förvärvats i unionens pensionssystem skulle överföras till det nationella pensionssystemet.
11. Denna ansökan avslogs genom två beslut av den 10 juli och den 17 september 2014.
12. Sökanden i det nationella målet väckte talan om ogiltigförklaring av dessa beslut vid Tribunal administratif de Strasbourg (Förvaltningsdomstolen i Strasbourg, Frankrike), vilken ogillades genom dom av den 19 oktober 2016.
13. Sökanden i det nationella målet överklagade domen till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) och gjorde gällande att likabehandlingsprincipen hade åsidosatts genom att Tribunal administratif de Strasbourg (Förvaltningsdomstolen i Strasbourg) slagit fast att rätten till överföringen av det försäkringstekniska värdet av de aktuella rättigheterna avseende avgångspension är förbehållen anställda och unionstjänstemän som ursprungligen tjänstgör vid en medlemsstats förvaltning, och denna rättighet omfattar inte dem som återvänder till en sådan förvaltning efter en period av icke aktiv tjänstgöring på grund av personliga skäl.
14. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) ansåg att bemötandet av den anförda grunden inte var uppenbart och att tolkningen av artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är avgörande för utgången i det mål som anhängiggjorts vid den och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Är bestämmelserna i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna endast tillämpliga på tjänstemän och kontraktsanställda som för första gången anställs vid en nationell förvaltning efter att ha varit anställda som tjänstemän, kontraktsanställda eller tillfälligt anställda vid en unionsinstitution, eller är det även möjligt för tjänstemän och kontraktsanställda som återvänder till en nationell förvaltning efter att ha tjänstgjort vid en unionsinstitution och som under denna period av personliga skäl befunnit sig i icke aktiv tjänstgöring eller varit tjänstlediga?”
Prövning av tolkningsfrågan
15. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska tolkas så, att överföringen av det försäkringstekniska värdet av rättigheter avseende avgångspension är förbehållen tjänstemän och kontraktsanställda som för första gången anställs i en nationell förvaltning efter att ha varit anställda vid en unionsinstitution eller om en sådan överföring även kan begäras av dem som återvänder till en nationell förvaltning efter att ha arbetat vid en unionsinstitution när personen i fråga befunnit sig i icke aktiv tjänst eller varit tjänstledig av personliga skäl.
16. Domstolen erinrar inledningsvis om att bestämmelserna i artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är tillämpliga på kontraktsanställda, såsom sökanden i det nationella målet, tack vare hänvisningen till artikel 39.1 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen. I denna bestämmelse föreskrivs att när den anställde lämnar sin tjänst ska han ha rätt till avgångspension, överföring av det försäkringstekniska värdet eller avgångsvederlag på de villkor som föreskrivs i avdelning V kapitel 3 i tjänsteföreskrifterna och i bilaga VIII till dessa.
17. Enligt artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska varje tjänsteman eller anställd som lämnar sin tjänst för att tillträda en tjänst vid en nationell eller internationell organisation eller för att arbeta som anställd eller egenföretagare ha rätt att få det försäkringstekniska värdet av de rättigheter avseende avgångspension som förvärvats inom unionen överfört.
18. Vad gäller lydelsen i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, ska det påpekas att ordet ”tillträde”, vars sedvanliga betydelse i samband med tillträde till en tjänst anger när tjänsten påbörjas eller från vilken tidpunkt tjänstgöringen ska börja räknas, inte i sig gör det möjligt att besvara frågan huruvida det rör sig om ett första tillträde till en tjänst eller om detta ord även omfattar återinsättande i tjänst.
19. En bokstavstolkning av artikel 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, i vilken det hänvisas till en tjänsteman som ”återinsätts” när uppehållande av annan tjänst upphör enligt artikel 37 första stycket b andra strecksatsen i tjänsteföreskrifterna eller när en tjänstledighet av personliga skäl som avses i artikel 40 i tjänsteföreskrifterna har löpt ut, ger inte heller någon vägledning i detta avseende. Att artikel 11.1 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är avfattade på olika sätt utgör nämligen i sig en indikation på deras olika räckvidd. I punkt 3 i den artikeln, som avser det särskilda fall då en tjänsteman har uppehållit en annan tjänst eller varit tjänstledig av personliga skäl enligt tjänsteföreskrifterna, hänvisas det uttryckligen till rekvisiten i punkt 2 i den artikeln.
20. Vad gäller tolkningen av uttrycket ”tillträda en tjänst i en statlig förvaltning” i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, erinrar domstolen om att det följer av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som likhetsprincipen att lydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och räckvidd, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och den aktuella lagstiftningens syfte (dom av den 15 oktober 2015, Axa Belgium, C‑494/14, EU:C:2015:692, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
21. Vad gäller det sammanhang i vilket artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ingår, ska det erinras om att bestämmelserna i artiklarna 11 och 12 i denna bilaga ändrades genom reformen av tjänsteföreskrifterna enligt förordning nr 723/2004. Enligt skäl 32 i den förordningen har unionslagstiftaren nämligen velat ändra reglerna om avgångsvederlag för att beakta unionslagstiftningen om överföring av rättigheter avseende avgångspension och för detta ändamål korrigera vissa inkonsekvenser och skapa större flexibilitet.
22. Ändringen av dessa bestämmelser avspeglar unionslagstiftarens avsikt att minska antalet fall där anställda som inte har rätt till avgångspension på grund av att de har fullgjort mindre än tio tjänsteår kan erhålla avgångsvederlag och utvidga möjligheten att överföra rättigheter avseende avgångspension till ett annat pensionssystem.
23. När det gäller det mål som eftersträvas med reformen av tjänsteföreskrifterna enligt förordning nr 723/2004, genom vilken möjligheten att överföra rättigheter avseende avgångspension infördes som huvudregel, eftersom avgångsvederlaget är en undantagsmekanism för vilken stränga villkor gäller, ska det påpekas att unionslagstiftaren har haft för avsikt att göra offentlig anställning vid unionen mer attraktiv. Systemet för överföring av rättigheter avseende avgångspension, såsom det föreskrivs i artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, syftar till att underlätta övergången från offentliga eller privata nationella anställningar till unionsadministrationen, genom att möjliggöra en samordning mellan de nationella systemen och unionens pensionssystem, och på så sätt garantera unionen de bästa valmöjligheterna för kvalificerad personal som redan har lämplig yrkeserfarenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
24. Det är i syfte att få ett större urval bland en personal som har lämplig yrkeserfarenhet som unionslagstiftaren har infört en större flexibilitet vad gäller möjligheten att överföra rättigheter avseende avgångspension i båda riktningarna. Unionslagstiftaren har därigenom undanröjt den osäkerhet som vissa anställda ställdes inför med avseende på möjligheten att deras anställningsförhållande skulle upphöra och att det var omöjligt att erhålla motsvarande rättigheter avseende avgångspension.
25. Domstolen hade visserligen redan före reformen av tjänsteföreskrifterna genom förordning nr 723/2004 funnit att det enligt artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna var tillåtet att överföra det försäkringstekniska värdet av de rättigheter avseende avgångspension som förvärvats i unionens pensionssystem till ett nationellt pensionssystem (dom av den 29 juni 1988, Gritzmann-Martignoni/kommissionen, 124/87, EU:C:1988:345, punkt 17). Detta är i än högre grad fallet sedan reformen.
26. Den restriktiva tolkning av villkoren för överföring av de rättigheter avseende avgångspension som föreskrivs i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, som den franska förvaltningen gjorde, i den meningen att en nationell tjänsteman som har utfört arbetsuppgifter under en begränsad tid vid en unionsinstitution nekas överföring av rättigheter avseende avgångspension som förvärvats under denna period, strider tydligt mot det syfte som eftersträvas med denna bestämmelse, nämligen att säkerställa en stor flexibilitet i fråga om överföring av rättigheter avseende avgångspension och möjlighet att välja kvalificerad personal.
27. Av detta följer att överföring av det försäkringstekniska värdet av de rättigheter avseende avgångspension som föreskrivs i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska kunna begäras av såväl tjänstemän och kontraktsanställda som för första gången anställs hos en nationell myndighet som av dem som återvänder dit efter bland annat icke aktiv tjänstgöring eller tjänstledighet av personliga skäl.
28. Varje annan tolkning av artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna som innebär att en person som sökanden i det nationella målet inte har rätt att få det försäkringstekniska värdet av de rättigheter avseende avgångspension som han eller hon förvärvat i unionens pensionssystem överförd, är oförenlig med EUF‑fördragets bestämmelser om principen om fri rörlighet för arbetstagare.
29. Domstolen erinrar i detta hänseende om att en tjänsteman eller en anställd i unionen kan vara en migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att en unionsmedborgare som arbetar i en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten inte förlorar sin ställning som arbetstagare i den mening som avses i denna artikel på grund av att han eller hon har en anställning vid en internationell organisation (dom av den 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punkt 12 och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl., C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
30. Härav följer att en unionsmedborgare som arbetar för en institution eller ett unionsorgan i en annan medlemsstat än sin ursprungsmedlemsstat, som sökanden i det nationella målet, inte får nekas de sociala rättigheter och förmåner som följer av artikel 45 FEUF (dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl., C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
31. Enligt fast rättspraxis utgör artikel 45 FEUF hinder för varje åtgärd som, även om den tillämpas utan diskriminering med avseende på nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionsmedborgarna att utöva de grundläggande friheter som säkerställs genom fördraget (dom av den 6 oktober 2016, Adrien m.fl., C‑466/15, EU:C:2016:749, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
32. Således har domstolen slagit fast att det utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF att frånta en arbetstagare rätten till sammanläggning av perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i flera medlemsstater, utan att beakta de perioder som fullgjorts vid internationella organisationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2013, Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, punkt 45).
33. I förevarande fall missgynnar den franska förvaltningens tolkning av artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna de offentliganställda tjänstemän i den berörda medlemsstaten som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet genom att arbeta vid en unionsinstitution i förhållande till offentliganställda tjänstemän som stannat kvar i den medlemsstaten, eftersom de senare har en oavbruten pensionsgrundande avgiftsperiod, medan de förstnämnda, på grund av att de vägras rättigheter avseende avgångspension som de har förvärvat i unionens pensionssystem, måste avbryta sina pensionsgrundande avgiftsperioder.
34. Domstolen har dessutom tidigare slagit fast, vad gäller artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, att denna medlemsstat, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för överföring av det försäkringstekniska värdet eller det schablonmässiga återköpsvärdet för rättigheter avseende avgångspension som förvärvats i det nationella pensionssystemet till unionens pensionssystem, gör det svårare för unionen att rekrytera nationella tjänstemän som har uppnått en viss tjänstetid, eftersom en sådan övergång från den nationella tjänsten till unionens pensionssystem innebär att de skulle berövas de rättigheter avseende avgångspension som de skulle ha haft rätt till om de inte hade börjat arbeta för unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 45, och dom av den 4 februari 2015, Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, punkt 26).
35. Sådana följder kan emellertid inte tillåtas med hänsyn till plikten till lojalt samarbete och bistånd som åligger medlemsstaterna i förhållande till unionen och som kommer till uttryck i skyldigheten enligt artikel 4.3 FEU att underlätta fullgörandet av unionens uppgifter (dom av den 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punkt 48, och beslut av den 9 juli 2010, Ricci och Pisaneschi, C‑286/09, ej publicerat, EU:C:2010:420, punkt 33).
36. Enligt domstolens praxis är medlemsstaterna skyldiga att iaktta tjänsteföreskrifterna, vilka till alla delar är bindande och direkt tillämpliga (dom av den 20 oktober 1981, kommissionen/Belgien, 137/80, EU:C:1981:237, punkt 7, och dom av den 10 maj 2017, de Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punkt 42), vilket inte bara omfattar de nationella domstolarna utan även samtliga organ i den berörda medlemsstaten, inbegripet förvaltningsmyndigheterna (dom av den 19 december 2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 35).
37. Härav följer att tjänsteföreskrifterna, utöver de verkningar som dessa har i unionens rättsordning, även är bindande för medlemsstaterna i den utsträckning som deras medverkan är nödvändig för att genomföra tjänsteföreskrifterna (dom av den 20 oktober 1981, kommissionen/Belgien, 137/80, EU:C:1981:237, punkt 8, och dom av den 13 februari 2019, Rohart, C‑179/18, EU:C:2019:111, punkt 15 och där angiven rättspraxis) och nationella myndigheter ska avhålla sig från alla åtgärder som syftar till att begränsa tillämpningsområdet för de möjligheter som ges i tjänsteföreskrifterna.
38. Mot bakgrund av vad som anförts ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska tolkas så, att tjänstemän och kontraktsanställda efter att ha varit anställda vid en unionsinstitution får begära överföring av det försäkringstekniska värdet för den avgångspension som de är berättigade till, både när tjänstemannen eller den kontraktsanställde för första gången börjar arbeta vid en nationell förvaltning och när personen i fråga återvänder till en nationell förvaltning efter att ha tjänstgjort vid en unionsinstitution och då varit tjänstledig av personliga skäl eller befunnit sig i icke aktiv tjänstgöring vid nämnda förvaltning.
Rättegångskostnader
39. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: franska.