Förslag till avgörande av generaladvokat Bobek – Mål C‑64/20 An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara, Éire agus an tArd-Aighne
I. Inledning
1. Det råder ingen brist på frågor som åberopas i förevarande mål. Tagna och hanterade tillsammans utgör de en veritabel konstitutionell polyfoni bestående av olika aspekter av unionsrätten: direkt effekt, företräde, processuell autonomi, effektivt domstolsskydd, den övergripande effektiviteten av den nationella tillämpningen av unionsrätten, alla ackompanjerade av en (påstådd) rätt att få information på sitt eget språk och unionens flerspråkighet.
2. Om man lyssnar uppmärksamt finns det ändå en dominerande melodi som framträder: utesluter dessa principer, särskilt effektiviteten av den nationella tillämpningen av unionsrätten, nationella bestämmelser som ger en domstol skönsmässig befogenhet att avgöra om den ska bevilja rättelse, och i så fall vilken form denna rättelse ska ta, gentemot en sökande som hävdar att myndigheterna inte har införlivat ett direktiv korrekt, trots att talan (synbarligen) är välgrundad? Denna melodi tar upp ett tämligen välkänt tema: vilka gränser är rimliga för kravet på ett effektivt genomförande av unionsrätten på nationell nivå?
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
3. Avdelning V i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel har rubriken ”Etiketter och packsedlar” och innefattar artiklarna 58 till 64.
4. I artikel 58.1 i direktiv 2001/82 förtecknas den information som, med vissa undantag, ”skall återfinnas i lättläslig text” på läkemedelsförpackningar. Enligt artikel 58.4 i det direktivet ska de uppgifter som nämns i punkt 1 f–l ”anges på den yttre förpackningen och på läkemedelsbehållaren på språket eller språken i det land där läkemedlen släpps ut på marknaden”.
5. I artikel 59.1 i direktiv 2001/82 gäller för ampuller att ”de uppgifter som räknas upp i artikel 58.1 [ska] anges på den yttre förpackningen. Därefter anges de uppgifter som krävs på läkemedelsbehållarna. Enligt artikel 59.3 i direktiv 2001/82 ska ”[d]e uppgifter som nämns i punkt 1 tredje och sjätte strecksatserna … anges på den yttre förpackningen och på läkemedelsbehållaren på språket eller språken i det land där läkemedlet har släppts ut på marknaden”.
6. I artikel 61.1 i direktiv 2001/82 anges följande: ”Att låta en packsedel ingå i förpackningen skall vara obligatoriskt såvida inte alla uppgifter som krävs enligt denna artikel kan återges på behållaren eller den yttre förpackningen. … Packsedeln skall vara avfattad på det eller de officiella språken i den medlemsstat i vilken läkemedlet släpps ut på marknaden”. I artikel 61.2 i direktiv 2001/82 förtecknas den information som packsedeln minst ska innehålla.
7. I skälen 52 och 53 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/6 av den 11 december 2018 om veterinärmedicinska läkemedel och om upphävande av direktiv 2001/82/EG anges följande:
(”(52) För att minska den administrativa bördan och öka tillgången på veterinärmedicinska läkemedel i medlemsstaterna bör man fastställa förenklade regler för förpackningar och märkning. …
(53) Medlemsstaterna bör dessutom kunna välja vilket språk som ska användas i produktresumén och på märkningen och bipacksedeln för de veterinärmedicinska läkemedel som är godkända på deras territorium.”
8. I artikel 7 i förordning 2019/6, med rubriken ”Språk”, finns följande definition:
”1. Språket eller språken i produktresumén och uppgifterna på märkningen och på bipacksedeln ska, såvida inte medlemsstaten beslutar annat, vara ett eller flera officiella språk i den medlemsstat i vilken det veterinärmedicinska läkemedlet tillhandahålls på marknaden.
2. Veterinärmedicinska läkemedel får märkas på flera språk.”
9. Enligt artikel 160 i förordning 2019/6 ska förordningen tillämpas från och med den 28 januari 2022.
B. Nationell rätt
10. Enligt den hänskjutande domstolen har många rättsakter antagits för att införliva direktiv 2001/82. När det gäller förpackningsspråket, som gav upphov till målet vid den nationella domstolen, återfinns de relevanta bestämmelserna i rättsakterna 144/2007 och 786/2007 (nedan kallade SI 144/2007 och SI 786/2007). Enligt dessa rättsakter får de uppgifter som krävs enligt bestämmelserna i direktiv 2001/82 vara på iriska eller engelska.
III. Bakgrunden, det nationella förfarandet och frågorna i begäran om förhandsavgörande
11. Sökanden i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad sökanden) har iriska som modersmål. Han äger ett sällskapsdjur, en hund, till vilken han köper veterinärmedicinska läkemedel. Sökanden klagade hos Aire Talmhaíochta, Bia agus Mara, Éire (ministern för jordbruk, livsmedel och marina frågor, Irland) på att de uppgifter som åtföljde de veterinärmedicinska läkemedlen endast var på engelska och inte på statens båda officiella språk: iriska och engelska. Detta utgör enligt hans åsikt en överträdelse av bestämmelserna i direktiv 2001/82.
12. Den 14 november 2016 lämnade sökanden in en ansökan till Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) om tillstånd till rättslig prövning av ministerns underlåtenhet att införliva direktiv 2001/82 korrekt med avseende på språkkraven i det direktivet. Denna ansökan beviljades och förfaranden inleddes därför mot Aire Talmhaíochta, Bia agus Mara, Éire (ministern för jordbruk, livsmedel och maritima frågor, Irland) samt Ard-Aighne (justitieministern) och Irland. Den 24 och den 25 juli 2018 genomfördes en muntlig förhandling i saken.
13. Sökanden yrkade följande former av rättelse till följd av Irlands påstådda underlåtenhet att införliva direktivet korrekt: i) fastställelse av att den tillämpliga nationella lagstiftningen inte införlivar avdelning V (artiklarna 58–61) i direktiv 2001/82 på ett korrekt sätt eller över huvud taget införlivar den, ii) fastställelse av att irländsk lagstiftning måste säkerställa att de relevanta uppgifterna på bipacksedlarna och förpackningarna i fråga om avdelning V i direktiv 2001/82 är på statens officiella språk, det vill säga på både iriska och engelska, för veterinärmedicinska läkemedel som släpps på marknaden i staten, och iii) fastställelse av att de irländska myndigheterna måste ändra den nationella lagstiftningen för att säkerställa ett korrekt införlivande av bestämmelserna i avdelning V i direktiv 2001/82.
14. Vid Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen) åberopade sökanden i huvudsak i) den direkta effekten av bestämmelserna i direktiv 2001/82 om språkkraven (att dessa bestämmelser är tydliga, exakta och ovillkorliga), ii) unionsrättens företräde framför nationell rätt (den nationella domstolen skulle således kunna tillämpa bestämmelserna i unionsrätten och åsidosätta de motstridiga irländska bestämmelserna) och iii) rätten till effektiv rättslig prövning (ett effektivt rättsmedel bör finnas tillgängligt för honom och den nationella domstolen bör således bevilja yrkandet).
15. De svarande medgav å sin sida att enligt nationell lagstiftning har en sökande som framgångsrikt bestrider en offentlig myndighets beslut genom rättslig prövning vanligtvis rätt att begära rättelse. De hävdade dock att detta inte är en absolut rättighet och att det i målet vid den nationella domstolen är berättigat att avslå begäran om rättelse. De har gjort gällande att även om sökanden i det förevarande fallet i viss mån skulle gynnas av att begäran om rättelse beviljades, skulle detta ändå vara av mycket begränsat värde på grund av det nära förestående ikraftträdandet av förordning 2019/6. Dessutom hävdade de svarande att det i detta fall är högst troligt att det skulle få allvarliga följder för tredjepart om begäran om rättelse beviljades. Om leverantörer och distributörer av veterinärmedicinska läkemedel skulle besluta sig för att dra sig tillbaka från den irländska marknaden på grund av kravet att trycka bruksanvisningar och förpackningar på båda de officiella språken, är det uppenbart att detta skulle få allvarliga konsekvenser för djurhälsan, liksom ekonomiska konsekvenser, vilket skulle vara till men för många enskilda personer.
16. Den 26 juli 2019 fastställde Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen) att sökanden hade talerätt eftersom artiklarna 58.4, 59.3 och 61.1 i direktiv 2001/82 (nedan kallade de omtvistade EU-bestämmelserna) var tydliga, exakta och ovillkorliga. Sökanden kunde därför åberopa dem mot de svarande. Domstolen fastslog också att Irland hade underlåtit att införliva direktivet på ett korrekt sätt när det gäller språkkraven, genom att den ifrågavarande nationella lagstiftningen (nämligen SI 144/2007 och SI 786/2007) tillät att informationen endast lämnades på engelska, i stället för att kräva både iriska och engelska.
17. Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen) noterade emellertid också att förordning 2019/6 antogs under förfarandet, vilken innehåller nya bestämmelser om språkanvändningen för veterinärmedicinska läkemedel. Enligt den förordningen, när den träder i kraft (den 28 januari 2022), är det tillåtet att informationen på förpackningen endast lämnas på engelska. Mot denna bakgrund undrade den domstolen om det skulle vara värt att bevilja sökandens begäran om rättelse mot bakgrund av den kommande ändringen, även om Irland har brutit mot unionsrätten.
18. Den domstolen påpekade att det i irländsk rätt sedan länge finns väletablerade grunder enligt vilka domstolarna kan utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av huruvida, och i så fall hur, begäran om rättelse ska beviljas en framgångsrik sökande på lämpligt sätt. Bland dessa grunder återfinns olika faktorer, bland annat: (1) omotiverat dröjsmål med att inleda förfarandet, (2) underlåtenhet att söka andra lämpligare rättsmedel, såsom ett överklagande, (3) sökandens bristande uppriktighet, (4) att sökanden inte handlat i god tro, (5) skada för tredjeparter eller (6) när det inte skulle fylla någon funktion att bevilja begäran om rättelse.
19. Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen) har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen, eftersom den hyser tvivel om huruvida unionsrätten utgör hinder för nationella processrättsliga regler som de som är i fråga i målet vid den nationella domstolen:
”(1) Har en nationell domstol utrymme för att efter skönsmässig bedömning avslå begäran om rättelse trots att den slagit fast att nationell lagstiftning inte har gett verkan åt en viss aspekt av ett EU-direktiv och, om domstolen har detta utrymme för skönsmässig bedömning, vilka är de lämpliga faktorer som bör beaktas i samband med den skönsmässiga bedömningen och/eller har den nationella domstolen rätt att beakta samma faktorer som den skulle ha tagit hänsyn till om den behandlade en överträdelse av nationell lagstiftning?
(2) Undergräver det principen om direkt effekt i unionsrätten om den nationella domstolen i förevarande mål avslår begäran om rättelse på grund av ikraftträdandet av artikel 7 i [förordning 2019/6] (som ska tillämpas från och med den 28 januari 2022), trots att den nationella domstolen har slagit fast att artiklarna 61.1, 58.4 och 59.3 i direktiv 2001/82, i vilka föreskrivs att förpackningen och märkningen för veterinärmedicinska läkemedel ska vara avfattade på de officiella språken i medlemsstaten, det vill säga på irländska och engelska i Irland, inte har genomförts i nationell lagstiftning?”
20. Sökanden, Irland, den polska regeringen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden.
IV. Analys
A. Upptagande till sakprövning
21. Irland och den polska regeringen anser att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning.
22. Irland hävdar för det första att landet i vederbörlig ordning har införlivat de aktuella EU-bestämmelserna. Texten i direktiv 2001/82 är tvetydig när det gäller huruvida det finns ett krav på att alla officiella språk ska användas för den information som anges på förpackning och märkning av veterinärmedicinska läkemedel om det finns flera officiella språk i en medlemsstat. Irlands beslut att införliva nämnda direktiv på ett sådant sätt att det är tillåtet att använda endast ett av landets officiella språk skulle följaktligen falla inom dess utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av direktivet.
23. För det andra har Irland gjort gällande att det på grundval av det uttryckliga syftet med direktiv 2001/82 är uppenbart att de rättigheter som följer av direktivet inte är språkliga eller kulturella rättigheter, utan snarare rättigheter avseende tillgången till information om veterinärmedicinska läkemedel. Sådana rättigheter skulle endast kränkas om en sökande innehade förpackningar eller märkning som han eller hon inte till fullo kunde förstå. Sökanden i målet vid den nationella domstolen gjorde emellertid inte gällande att han hade ställts inför förpackning eller märkning som han inte helt kunde förstå.
24. Den polska regeringen hävdar å sin sida att unionsrätten inte kräver att nationella domstolar beviljar begäran om rättelse som innebär att de behöriga nationella myndigheterna åläggs att ändra den nationella lagstiftningen så att den överensstämmer med unionsrätten. Den polska regeringen hävdar i vilket fall att sökandens talan är dömd att misslyckas. Även om man skulle anta att rätten att få den information som åtföljer veterinärmedicinska läkemedel tillgänglig på iriska härrör från ovillkorliga och tillräckligt exakta bestämmelser i direktiv 2001/82, är det inte, med tanke på dess karaktär, en rättighet som kan åberopas mot de irländska myndigheterna. Skyldigheten att märka dessa produkter på iriska åligger privata enheter, nämligen tillverkarna och distributörerna av dessa produkter. Sökanden kan emellertid inte hävda sin rätt till information på iriska när det gäller veterinärmedicinska läkemedel gentemot tillverkare och distributörer av dessa läkemedel, eftersom ett direktiv inte i sig kan skapa skyldigheter för en enskild person och därför inte som sådant kan åberopas mot honom.
25. När det gäller frågan om huruvida denna begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning är dessa argument inte övertygande.
26. Jag anser att de argument som framförts av både Irland och den polska regeringen hänför sig till grunderna för sökandens talan i målet vid den nationella domstolen. De invändningar som Irland har framfört avser en preliminär sakfråga, som dock inte har tagits upp av den hänskjutande domstolen. Detsamma gäller den polska regeringens invändningar. Frågan om huruvida unionsrätten kräver att den nationella domstolen ska bevilja något särskilt rättsmedel är återigen i hög grad en sakfråga i detta förfarande, inte en fråga om huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. Domstolen har upprepade gånger angett att argument som avser prövningen av målen i sak inte kan ha någon relevans för bedömningen av om de aktuella frågorna kan tas upp till prövning.
27. Vidare gäller att enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten som ställs inom ramen för den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har lämnat på eget ansvar, och vilka det inte ankommer på domstolen att pröva riktigheten av, vara relevanta. Denna presumtion kan inte motbevisas av möjligheten att sökanden i slutändan inte kan vinna bifall i målet vid den nationella domstolen, särskilt om domstolen godtar en viss tolkning av den omtvistade unionsrätten.
28. Jag övergår följaktligen till sakinnehållet i de två tolkningsfrågorna.
B. Prövning i sak
1. Inledande anmärkningar
29. I förevarande mål har sökanden åberopat – och den hänskjutande domstolen stöder sig på – några av de viktigaste strukturella principerna i unionsrätten: direkt verkan, företräde, effektiv domstolsprövning och processuell självständighet. Vid en första anblick kan de frågor som tas upp i detta förfarande därför förefalla ganska komplicerade. Vid närmare granskning framstår dock nyckelfrågan tämligen tydligt.
30. Såvitt jag har förstått har sökanden i målet vid den nationella domstolen i huvudsak yrkat tre former av rättelse: i) fastställelse av att nationell lagstiftning är oförenlig med unionsrätten, ii) fastställelse av att nationell lagstiftning bör vara förenlig med unionsrätten och, slutligen, iii) fastställelse av att de nationella myndigheterna måste ändra den nationella lagstiftningen i enlighet med detta.
31. Det står inte helt klart för mig om dessa tre former av rättelse ska beviljas samtidigt eller om den hänskjutande domstolen fritt kan välja mellan dem. För detta förslag till avgörande utgår jag från att den hänskjutande domstolen har ett betydande manöverutrymme i detta avseende. Den hänskjutande domstolen har nämligen angett att den enligt nationell rätt har en skönsmässig befogenhet att välja den rättelse som den anser vara lämpligast med hänsyn till omständigheterna och, i förekommande fall, att till och med avslå begäran om rättelse helt och hållet. Den domstolen undrar således huruvida detta fortfarande är lika sant när en sökandes rättigheter följer av unionsrätten.
32. Mot denna bakgrund förefaller det mig som om frågor som rör processuell självständighet och effektivt domstolsskydd står i centrum för tvisten ur ett EU‑perspektiv. De två tolkningsfrågorna kan således behandlas tillsammans och formuleras om på följande sätt: utgör unionsrätten, i synnerhet principerna om processuell autonomi och ett effektivt domstolsskydd, hinder för nationella bestämmelser eller nationell praxis som ger de nationella domstolarna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra huruvida en begäran om rättelse ska beviljas och, om så är fallet, åtgärdens form, gentemot en sökande som hävdar att myndigheterna inte har införlivat ett direktiv på ett korrekt sätt, om talan är välgrundad?
33. Som svar på denna fråga har detta förslag till avgörande följande struktur: Jag börjar med att fastställa den relevanta rättsliga ramen för analysen för att förklara hur det aktuella fallet kommer att bedömas (2). Därefter kommer jag kort att åskådliggöra hur domstolen i tidigare mål har tillämpat denna ram på specifika fall (3). På grundval av detta redogör jag för några övergripande teman och riktlinjer som kan vara till nytta för den hänskjutande domstolen (4). Eftersom det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att dra konsekvenserna för målet vid den nationella domstolen, avslutar jag med några särskilda överväganden (5).
2. Den relevanta ramen: Rewe-principen avseende effektivitet och effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan
34. Enligt fast rättspraxis måste direkt tillämpliga unionsrättsliga regler som är en omedelbar källa till rättigheter och skyldigheter för alla berörda parter, oavsett om de är medlemsstater eller enskilda, ha full verkan på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater från och med ikraftträdandet och under hela sin giltighetstid.
35. Det är likaledes fast rättspraxis att varje nationell domstol som har att avgöra ett mål inom sin jurisdiktion, har skyldigheten enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att tillämpa direkt tillämplig unionsrätt fullt ut och skydda enskildas rättigheter enligt samma rätt genom att underlåta att tillämpa varje bestämmelse i nationell lagstiftning som strider mot en bestämmelse i unionsrätten.
36. Det följer av ovanstående att varje bestämmelse i en nationell rättsordning eller varje lagstiftnings-, förvaltnings- eller domstolspraxis, som kan medföra en försvagning av unionsrättens verkan på grund av att den domstol som är behörig att tillämpa denna rätt förvägras möjligheten att vid tillämpningstillfället göra allt som erfordras för att utelämna nationella lagbestämmelser som hindrar, även temporärt, den fulla verkan av direkt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten, är oförenlig med de krav som följer av unionsrättens karaktär.
37. Men hur fullt ut måste de direkt tillämpliga bestämmelserna i unionsrätten ha full verkan för att de ska vara fullt effektiva? Om inte ”fullt ut” som standard måste betyda allt, vad som helst och bortom detta, finns det i själva verket ingen oberoende unionsrättslig måttstock för full effektivitet. I stället görs en bedömning från fall till fall, normalt genom en hänvisning till den berörda nationella rättsliga ramen i ett visst fall.
38. Detta är oundvikligt om standardprincipen för den nationella tillämpningen av unionsrättens bestämmelser är den nationella processuella autonomin. Den ursprungliga referensmåttstocken förblir den givna nationella. Enligt fast rättspraxis ankommer det, i avsaknad av unionsbestämmelser, på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan för att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande situationer av intern art (kravet på likvärdighet) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (kravet på effektivitet).
39. I förevarande mål har frågan om likvärdighet självfallet inte uppkommit. Den hänskjutande domstolens tveksamhet har sin grund i att de omtvistade nationella processuella reglerna inte bara är tillämpliga på situationer som regleras av nationell rätt, utan även på situationer som regleras av unionsrätten.
40. Den verkliga frågan gäller därför effektiviteten.
41. I ett fall som det aktuella överlappar emellertid kravet på effektivitet, förstått som ett villkor för tillämpningen av principen om processuell autonomi, vilket ibland kallas Rewe-principen om effektivitet, i praktiken den grundläggande rätten till rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan. Sökanden har i själva verket gjort gällande att tillämpningen av de nationella processuella reglerna berövar honom ett adekvat rättsmedel för att säkerställa skyddet av den (materiella) rättighet som han har enligt de omtvistade EU-bestämmelserna: att få den information som åtföljer veterinärmedicinska läkemedel på statens båda officiella språk (iriska och engelska).
42. Som jag påpekade i mitt förslag till avgörande i målet Banger är förhållandet mellan effektivitetsprincipen, som är ett av de dubbla krav som uppstår inom ramen för medlemsstaternas processuella autonomi, och principen om ett effektivt domstolsskydd, som är en grundläggande rättighet som senare fastställs i artikel 47 i stadgan, kanske (ännu) inte helt klart. Det kan knappast bestridas att de två principerna åtminstone i stor utsträckning överlappar varandra i sak.
43. När det gäller vilken typ av bedömning som ska utföras kan de dessutom ses som att de kräver att en viss situation granskas ur två kompletterande synvinklar: (Rewe-)effektiviteten är inriktad på den strukturella nivån (den generella förekomsten av lämpliga rättsmedel i den aktuella typen av situation), medan ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan tar större hänsyn till den individuella nivån (den konkreta förekomsten av lämpliga rättsmedel för den berörda personen).
44. Principen om ett effektivt domstolsskydd utgör en allmän princip i unionsrätten som i nuläget föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Den kräver framför allt att det finns lämpliga rättsmedel mot beslut som fattas av nationella myndigheter och som kan kränka de rättigheter och friheter som enskilda har enligt unionsrätten. I detta sammanhang ska den nationella domstol vid vilken talan väckts bland annat ha befogenhet att pröva alla faktiska och rättsliga frågor som är relevanta för det mål som anhängiggjorts inför den.
45. Omfattningen och intensiteten av den prövning som en nationell domstol ska göra för att följa artikel 47 i stadgan varierar dock beroende på det specifika sammanhanget och de relevanta omständigheterna i varje enskilt fall. Såsom domstolen vid upprepade tillfällen har påpekat omfattar de faktorer som ska beaktas bland annat ”den aktuella rättsaktens beskaffenhet, det sammanhang i vilket den antagits och rättsreglerna på det aktuella området”.
46. Det finns naturligtvis rikligt med rättspraxis om (Rewe-)effektivitet, som under det senaste årtiondet huvudsakligen har övertagits av ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan. Denna djupgående fallspecifika rättspraxis kan emellertid knappast anses vara konsekvent.
3. Tidigare rättspraxis: strikt och mindre strikt tillämpning samt något däremellan
47. Den rättspraxis som har utarbetats under årens lopp varierar. Eftersom den är så fallspecifik, undandrar den sig generalisering. Det går att hitta exempel på olika tillvägagångssätt. Dessa sträcker sig från en ganska medlemsstatsvänlig ståndpunkt där likvärdighet i allmänhet är tillräckligt, till kompromisslösa argument om effektivitet, där en medlemsstat måste gå (långt) utöver vad som normalt är möjligt enligt dess nationella lagstiftning.
48. I ena änden av spektrumet finner vi de fall där domstolen har godtagit de nationella processuella reglerna som står på spel, efter att ha gjort uppfyllandet av villkoret om likvärdighet till den centrala punkten i sin analys. Här har bedömningen av effektiviteten varit ytlig. Domstolen har i detta sammanhang klargjort att likvärdighetsprincipen inte kan tolkas som en skyldighet för medlemsstaterna att utvidga sina mest förmånliga nationella processuella regler till att omfatta alla åtgärder som grundar sig på unionsrätten. Denna ”mindre strikta” prövningsstandard tycks till största delen ha tillämpats i förhållande till begrepp och mekanismer i processrätten som är gemensamma för alla medlemsstaters rättsordningar och som är inbyggda i alla rättssystem (t.ex. rättskraft, tidsfrister osv.).
49. I andra änden av spektrumet finner man mål som Simmenthal, San Giorgio, Factortame, Cartesio, Elchinov eller Klausner, där domstolen kategoriskt insisterade på en kraftfull vision av effektivitet. Dessa fall gällde vanligtvis situationer där en nationell rättsordning inte erbjöd någon typ av rättsmedel, medan den ifrågavarande nationella praxisen ansågs leda till systematiska hinder för unionsrättens fulla effektivitet eller för ett snabbt och fullständigt skydd av de enskilda vars rättigheter påverkades negativt.
50. När det gäller sammanhanget i förevarande mål har domstolen dessutom intagit en tämligen strikt hållning i olika fall där den fråga som de hänskjutande domstolarna tagit upp har rört effekterna, ratione temporis, av domar som funnit att nationell lagstiftning varit oförenlig med unionsrätten. I mål som Winner Wetten, Filipiak, Gutierrez Naranjo eller Association France Nature Environment avvisade domstolen i huvudsak möjligheten att nationella domstolar, inklusive nationella högsta domstolar eller författningsdomstolar, hade befogenhet att fördröja effekterna av ett konstaterande av en nationell åtgärds oförenlighet med unionsrätten eller att skapa ett övergångssystem för att fylla ett påstått rättsligt tomrum. Ett sådant beslut skulle, enligt domstolen, motsvara en tidsmässig begränsning av effekterna av en tolkning av en bestämmelse i unionsrätten, vilket är något som domstolen ensam avgör. Å andra sidan måste det i sammanhanget också erkännas att en viktig faktor som är gemensam för dessa mål har varit den vederbörliga respekten för, eller till och med genomförandet av, tidigare domar från domstolen som stått på spel i dessa mål.
51. Mellan dessa två ytterligheter finner man slutligen de fall där domstolen intagit någon mellanliggande ståndpunkt. Ofta har domstolen försökt komma fram till ”salomoniska” beslut som godkände medlemsstaternas nationella bestämmelser, samtidigt som den begränsade deras självständighet när det gäller hur dessa rättsmedel ska användas. Mål som Fantask, Melki och Abdeli, DEB och Lesoochranárske zoskupenie VLK ger goda exempel på detta.
52. Ett antal domar som domstolen nyligen avkunnat tycks bygga på den senare delen av rättspraxis. I dessa mål krävde domstolen att de nationella domstolarna skulle utnyttja den fulla potential som deras nationella processuella regler erbjuder för att uppnå de mål som eftersträvas med de relevanta EU‑bestämmelserna, men endast i den mån tolkningen var förenlig med legalitetsprincipen och inte gav upphov till någon kränkning av de grundläggande rättigheterna.
53. Sammantaget är ”Rewe/Simmenthal-motsägelsen”, som drar åt olika håll när det gäller kravet på likvärdighet (eller förbudet mot diskriminering) å ena sidan och kravet på effektivitet å andra sidan, fortfarande i högsta grad närvarande i testet av nationell processuell autonomi. Men de interna gränserna för ett antagande om effektivitet erkänns i allt högre grad uttryckligen som ett resultat av legalitetsprincipen och av skyddet av de grundläggande rättigheterna (och kanske också en nypa sunt förnuft).
4. Strukturnivån: en bedömning från fall till fall
54. Enligt min åsikt leder EU:s principer och rättspraxis som tagits upp till slutsatsen att det inte kan finnas något heltäckande, allmänt svar på frågan om huruvida unionsrätten utesluter en nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken de nationella domstolarna har en skönsmässig befogenhet att avgöra om de ska bevilja begäran om rättelse, och i så fall formen för denna rättelse, gentemot en sökande som hävdar att myndigheterna inte har införlivat ett direktiv korrekt, om talan är välgrundad.
55. Det beror helt enkelt på det enskilda fallet. Jag kan inte se något skäl till att unionsrätten principiellt bör utesluta en sådan lagstiftning eller praxis. Domstolen har konsekvent hävdat att varje fall, då frågan om en nationell processuell regel leder till att tillämpningen av unionsrätten blir omöjlig eller orimligt svår uppkommer, ska ”analyseras med beaktande av bestämmelsens ställning i förhållande till hela förfarandet, dess förlopp och särdrag, inför de olika nationella instanserna. Ur denna synvinkel finns det anledning att i förekommande fall även beakta de principer som det nationella rättssystemet bygger på, som till exempel skyddet för rätten till försvar, principen om rättssäkerhet och principen om förfarandets tillfredsställande handläggning”.
56. Vad som således krävs enligt unionsrätten är ett rimligt samband mellan rättigheterna, överträdelsen och typen och omfattningen av åtgärderna eller rättelsen som ska beviljas, i ljuset av ett måls fakta och omständigheter. Varje enskilt fall ska bedömas i sitt eget sammanhang och i sin egen proportion. Detta krav är enligt min åsikt inte begränsat till enbart unionsrätten, utan ingår i varje modernt europeiskt rättssystem. Jag anser inte att unionsrättens mycket vördade effektivitet bör åberopas som ett sätt att inför en nationell domstol där unionsrätten potentiellt står på spel i praktiken återvända till ett bundet, oflexibelt och följaktligen helt oproportionerligt sätt att döma som påminner om straffrättsliga domar i England på 1600- och 1700-talet.
57. För mig förefaller det därför som om det är just domstolens rättspraxis som i själva verket kräver att de nationella domstolarna, när de utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om begäran om rättelse och de rättsmedel som utnyttjas, ska beakta sådana omständigheter som den hänskjutande domstolen har angett: otillbörligt dröjsmål med att väcka talan, underlåtenhet att söka andra mer lämpliga rättsmedel, sökandens bristande uppriktighet, sökandens underlåtenhet att handla i god tro, skada för tredjeparter och där beviljandet av begäran om rättelse inte skulle tjäna något syfte. Att ta hänsyn till dessa faktorer innebär inte i sig att en sökande berövas rättsmedel eller att de materiella rättigheter som en sökande ansöker om skydd för blir verkningslösa.
58. Tvärtom gör den nationella domstolen, genom att beakta ovannämnda omständigheter, inget annat än att utöva sin rättsliga funktion, som är att för varje tvist finna den lämpligaste lösningen genom att undersöka det specifika sammanhanget och alla relevanta omständigheter. Principerna om unionsrättens effektivitet och ett effektivt domstolsskydd kan inte tolkas så att de ålägger de nationella domstolarna någon (meningslös) automatik.
59. Det faktum att de nationella domstolarnas utrymme för skönsmässig bedömning inte bara gäller den form av rättelse som ska beviljas, utan även huruvida det vore lämpligt att bevilja någon rättelse över huvud taget, kan tyda på att en enskild, åtminstone i vissa fall, är helt berövad varje form av rättsmedel och att effektiviteten av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten inte skulle vara säkerställda.
60. Jag anser dock inte att det skulle vara en rimlig slutsats. Så vitt jag vet finns det processuella principer eller mekanismer i alla rättssystem som är utformade för att undvika situationer där en blind och automatisk tillämpning av reglerna skulle leda till ett orättvist eller oproportionerligt resultat eller till en lösning som inte tjänar något syfte. I det avseendet tänker jag exempelvis på regler om sund rättsskipning och processekonomi, eller regler mot missbruk av rättigheter eller av en rättegång, och processande utan grund eller mot bättre vetande. Det finns följaktligen inget i sig olagligt i det faktum att en sökande, trots att denne formellt agerar inom ramen för sina rättigheter och dennes anspråk är välgrundade, i mycket exceptionella fall (och jag betonar mycket exceptionella fall) inte kan få den form av rättelse som denne begärt. Huruvida detta resultat kan motiveras beror återigen på omständigheterna och sammanhanget i varje enskilt fall.
61. Jag drar därför slutsatsen att en bedömning av förenligheten med unionsrätten av nationell processlagstiftning eller praxis, såsom den som är i fråga – oavsett om det är under det (mer strukturinriktade) villkoret effektivitet som en del av principen om processuell autonomi eller under den (mer inriktade på den enskildes rättigheter) principen om ett effektivt domstolsskydd – normalt ska göras från fall till fall. Vad som enligt min mening är avgörande är att den nationella domstolen i varje enskilt fall ska tillåtas finna ett rimligt (eller proportionerligt) förhållande mellan arten och betydelsen av den åberopade rättigheten, överträdelsens allvar eller den lidna skadans betydelse samt vilken typ av gottgörelse eller rättelse som begärs. Allt detta bör mätas och utvärderas inom ramen för den faktiska och rättsliga situation som står på spel.
62. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att domstolen bör svara den hänskjutande domstolen att unionsrätten, och särskilt principerna om processuell autonomi och effektivt domstolsskydd, inte i sig utesluter en nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken nationella domstolar har en skönsmässig befogenhet att avgöra om de ska bevilja begäran om rättelse, och i så fall formen för denna rättelse, gentemot en sökande som hävdar att myndigheterna inte har införlivat ett direktiv på ett korrekt sätt, om talan är välgrundad. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att se till att det enligt fakta och sammanhang i varje enskilt mål som anhängiggjorts vid den finns ett rimligt samband mellan å ena sidan arten av de åberopade rättigheterna, hur allvarligt intrånget eller skadan är och vilken typ av gottgörelse som begärs och å andra sidan följden av den rättelse som den beslutar att bevilja (eller i förekommande fall inte bevilja) sökanden.
63. Vad detta innebär för tvisten i målet vid den nationella domstolen är en bedömning som den hänskjutande domstolen uppenbarligen är bäst lämpad att göra. Men för att ge den domstolen användbar vägledning kommer jag nu att lägga fram några ytterligare överväganden, med tanke på vissa särdrag i det aktuella fallet.
5. Målets sammanhang: rättigheter, intrång, rättsmedel
64. I målet vid den nationella domstolen ska den hänskjutande domstolen i huvudsak pröva huruvida (någon, några eller alla) de tre former av rättelse som sökanden har begärt utgör ett rättvist och proportionerligt resultat med avseende på skyddet av de rättigheter som sökanden åberopar.
65. Detta är naturligtvis fallet under förutsättning att de aktuella EU‑bestämmelserna har direkt effekt. Vad beträffar förhållandets struktur är det förvisso så att svarandena är offentliga myndigheter, och enligt fast rättspraxis kan enskilda åberopa bestämmelserna i ett direktiv mot sådana myndigheter när staten inte har införlivat dem inom den föreskrivna tidsfristen.
66. Huruvida de ifrågavarande bestämmelserna i unionsrätten har direkt effekt, och exakt vad som är innehållet i den direkt effektiva regeln, är en annan fråga. Enligt fast rättspraxis har en bestämmelse i unionsrätten direkt effekt när den, med hänsyn till sitt innehåll, är tillräckligt klar, precis och ovillkorlig för att kunna åberopas gentemot en motstridande nationell bestämmelse eller i den mån som bestämmelserna fastställer rättigheter som enskilda kan göra gällande gentemot staten.
67. I förevarande mål förefaller den hänskjutande domstolen redan ha avgjort frågan i ett preliminärt skede genom att konstatera att de omtvistade EU‑bestämmelserna, såsom sökanden har anfört, är tillräckligt tydliga, exakta och ovillkorliga för att få direkt verkan. Den hänskjutande domstolen har inte begärt att domstolen ska pröva denna fråga, och jag kommer att respektera detta beslut, trots att Irland har tagit upp och lagt fram denna fråga för att den ska tas upp till sakprövning. Jag skulle ändå vilja notera två saker.
68. För det första innebär regelns exakthet, som ett villkor för direkt verkan, att innehållet i den skyldighet som åligger medlemsstaten verkligen är tydligt. Tillämpningsområdet för en direkt effektiv regel måste inte nödvändigtvis sammanfalla med hela det rättsliga förslaget. Det är därför säkert möjligt att från ett större förslag dra ut en snävare, självständig regel som återspeglar den minimala skyldighet som åligger en medlemsstat. Denna regel måste dock vara tydlig och exakt i fråga om räckvidd och innehåll.
69. För det andra behöver man, när man gör en sådan analys av en bestämmelse i ett direktiv, vara medveten om att den konstitutionella standardpositionen för införlivande av ett direktiv är medlemsstatens självständiga val, förutsatt att direktivet i sig självt inte utesluter detta val. Om ett sådant val och utrymme för skönsmässig bedömning däremot ska beviljas genom en förordning, måste detta uttryckligen anges i förordningens text. Detta kan vara särskilt relevant vid bedömning av omfattningen av en viss skyldighet till följd av en ändring av typen av EU-rättskälla som reglerar ett område, i synnerhet, vilket nyligen har varit fallet inom ett antal områden av unionsrätten, när regleringsinstrumentet på ett visst område har ändrats från ett direktiv till en förordning.
70. I vilket fall finns det en annan aspekt som förtjänar att beaktas. Karaktären av den rättighet som står på spel är en av de faktorer som normalt ska beaktas för att fastställa det lämpliga rättsmedel som den berörda individen måste garanteras. Karaktären och betydelsen av den rättighet som står på spel är i själva verket en del av indata i den övergripande bedömningsekvation som ska beaktas av en nationell domstol. Jag anser att denna aspekt förtjänar att övervägas i detta fall, som jag nu övergår till.
a) Vilka rättigheter? Språkliga rättigheter i unionsrätten
71. Det ska genast sägas att det knappast råder något tvivel om att den språkliga mångfalden är särskilt högt värderad i Europeiska unionen. Enligt artikel 3 FEU ska unionen ”respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald” och ”sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas”. I detta syfte ska unionen, i enlighet med artikel 165.2 FEUF, främja undervisning i och spridning av medlemsstaternas språk.
72. Även respekten för den språkliga mångfalden fastställs i artikel 22 i stadgan. I artikel 21 i stadgan förbjuds vidare all diskriminering bland annat på grund av språk.
73. Flerspråkighet har dessutom varit en central princip för Europeiska unionens funktion, vilket visades tidigt i och med antagandet 1958 av förordning nr 1.
74. Men även om dessa principer och deras värde verkligen är av yttersta vikt har det också erkänts att språkpolitiken kräver val som ibland också är politiskt och socialt känsliga. Mot bakgrund av detta har både EU:s lagstiftande församling och EU:s domstolar konsekvent intagit en ganska försiktig, diplomatisk och pragmatisk hållning när det gäller språk, på EU-nivå och även när denna nivå sannolikt kommer att få återverkningar på medlemsstatsnivå.
75. När det gäller unionens interna funktion har systemet aldrig varit överdrivet stelbent. Till att börja med har undantag, även när det gäller EU:s officiella språk, nyligen gjorts, särskilt när det gäller iriska eller maltesiska. Vad som är ännu viktigare i förevarande mål är att domstolen konsekvent har avvisat idén att det enligt unionsrätten måste råda fullständig jämlikhet mellan alla officiella språk. Principen om lika giltighet för alla språkversioner eller principen om icke-diskriminering mellan unionens officiella språk innebär inte att ”alla officiella språk under alla omständigheter måste behandlas lika för alla ändamål”. Differentierade system på EU-nivå är därför tillåtna, förutsatt att det finns tillräckliga skäl för detta.
76. När EU-domstolarna uppmanas att erkänna och upprätthålla de språkliga rättigheter som följer av unionsrätten har de dessutom strävat efter att se till att de berörda enskilda personerna skyddas, men ändå lämnat ett visst manöverutrymme för de behöriga (EU- eller nationella) myndigheterna.
77. I domen i Skoma-Lux ansåg domstolen till exempel att en (då) gemenskapsförordning som inte offentliggjordes på en medlemsstats officiella språk inte kunde verkställas mot en person som bodde i den staten. Domstolen avstod dock från att dra slutsatser om några mer betydelsefulla konsekvenser, med avseende på rättsaktens giltighet eller tillämplighet, eftersom den inte offentliggjorts. Således förblev EU‑lagstiftning som inte offentliggjordes på en medlemsstats (enda) språk i själva verket giltig lag i den medlemsstaten. Det är bara det att inga skyldigheter kan åläggas enskilda på grundval av denna lag.
78. Denna tendens är förmodligen ännu tydligare när domstolen ställs inför nationella åtgärder som återspeglar nationella politiska val. Man får inte bortse från att språkpolitiken på nationell nivå i stort sett faller inom medlemsstaternas behörighetsområde. Enligt artikel 6 FEUF har unionen endast behörighet att endast genomföra åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder på kultur- och utbildningsområdet. När allt kommer omkring kan språkpolitiken bara återspegla varje lands historia, kultur, traditioner och samhälle.
79. EU-domstolarna har därför varit ovilliga att i alltför hög grad ingripa i nationella val eller ålägga medlemsstaterna långtgående skyldigheter. Som ett exempel fann domstolen exempelvis i målet UTECA att nationell lagstiftning som kräver att programföretag ska satsa en viss andel av sina intäkter på förfinansiering av europeisk långfilm för biografer och tv-film, vars originalspråk var ett av de officiella språken i medlemsstaten i fråga, var förenlig med unionsrätten. I domen i målet Runevič-Vardyn fastslog domstolen att unionsrätten inte hindrade de nationella myndigheterna från att vägra att ändra de berörda parternas förnamn och efternamn som anges i födelse- och vigselbevisen med motiveringen att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att fysiska personers förnamn och efternamn ska anges i dessa handlingar i enlighet med reglerna för stavning av det officiella nationella språket. Mer allmänt har domstolen konsekvent fastslagit att målet att skydda och främja ett eller flera officiella språk i en medlemsstat kan motivera undantag från bestämmelserna om fri rörlighet, och har förklarat att nationella åtgärder som antagits i detta syfte är oförenliga med unionsrätten endast om de bedöms vara oproportionerliga i förhållande till detta syfte.
80. Jag drar två slutsatser av den rättspraxis som åskådliggörs ovan. För det första, även om det inte råder något tvivel om att språkrättigheter är av yttersta vikt i unionen, och individer säkerligen har rätt till skydd mot varje kränkning av dessa rättigheter, finns det inga automatiska konsekvenser att dra av deras potentiella kränkning. I detta avseende har EU-domstolarna i allmänhet föredragit ett balanserat och nyanserat tillvägagångssätt, där de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall vederbörligen har beaktats och vägts mot varandra för att nå ett rättvist (och inte söndrande) resultat.
81. För det andra har detta tillvägagångssätt tillämpats inte bara när det gäller språkanvändningen i förhållande till särskilda sektors- eller områdesberoende regler (såsom de ovan citerade exemplen från rättspraxis om fri rörlighet), utan även när det gäller konstitutionella val. Med andra ord, om till och med de strukturella eller konstitutionella fallen uppvisar en rimlig grad av flexibilitet och avsaknad av automatiska resultat, skulle det vara ganska förvånande att insistera på att ett diskret sekundärrättsligt system inom ett specifikt regleringsområde plötsligt skulle ge upphov till en absolut språklig rättighet.
82. Mot denna bakgrund ska jag nu gå över till andra variabler i ekvationen inför den hänskjutande domstolen. Metaforiskt uttryckt: Om det i ena vågskålen finns en potentiell kränkning av en språklig rättighet som den som följer av de ifrågavarande EU-bestämmelserna, vilken typ av gottgörelse bör den nationella domstolen lägga i den andra vågskålen för att nå en balanserad lösning i målet vid den nationella domstolen?
b) Vilken sorts rättelse?
83. Till att börja med måste jag påpeka att det aktuella fallet inte rör de villkor under vilka unionsrätten kräver att den nationella lagstiftningen skapar nya rättsmedel för att fylla ett rättsligt tomrum i domstolsskyddet, till skillnad från vad den polska regeringen hävdade. Detta mål gäller endast det sätt på vilket de befintliga rättsmedlen, som redan finns tillgängliga i en medlemsstats rättssystem, ska användas när målet vid den nationella domstolen gäller rättigheter som grundar sig på unionsrätten. Det finns därför inget behov av att diskutera huruvida och i så fall när en medlemsstat enligt unionsrätten kan vara skyldig att införa ett rättsmedel som gör det möjligt för nationella domstolar att fatta beslut som – liksom ett föreläggande eller ett omedelbart verkställande beslut – tvingar de behöriga myndigheterna (lagstiftande organ eller förvaltningsmyndigheter) att ändra den nationella lagstiftningen utan vidare dröjsmål.
84. Den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt är av en annan karaktär. Denna domstol konstaterade att det enligt nationell rätt finns en uppsättning bestämmelser som föreskriver ett rättsmedel i det enskilda fallet. Den undrar dock om denna uppsättning regler kan användas och tillämpas på exakt samma sätt om sökandens yrkanden inte grundar sig på nationell lagstiftning, utan snarare på unionsrätten. Den hänskjutande domstolen är osäker på om denna uppsättning regler ska åsidosättas ”med hänvisning till” en effektiv tillämpning av unionsrätten eller ett effektivt rättsligt skydd för enskilda personer.
85. Det behöver emellertid knappast påpekas att den hänskjutande domstolen i målet vid den nationella domstolen inte kan säkerställa att sökandens materiella rättigheter tillgodoses fullt ut och omedelbart genom en kombinerad process för att inte tillämpa nationell rätt och direkt tillämpa unionsrätten. Den hänskjutande domstolen kan inte förplikta läkemedelsföretagen att uppfylla den skyldighet som följer av artiklarna 58.4, 59.3 och 61.1 i direktiv 2001/82. Dessa företag är inte svarande i detta förfarande.
86. Dessutom är det mycket osannolikt att en sådan talan mot dem skulle lyckas, eftersom domstolen konsekvent har uteslutit möjligheten att direktiv som inte införlivats kan få en horisontell direkt effekt och därmed åberopas mot enskilda personer. Dessutom upprepade domstolen nyligen i målet Popławski att ”även om en direktivbestämmelse är klar, precis och ovillkorlig, kan den inte utgöra stöd för att en nationell domstol ska underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som strider mot denna direktivbestämmelse, om det skulle innebära att en enskild ålades ytterligare en skyldighet.”
87. Varje form av skydd av sökandens rätt i målet vid den nationella domstolen är således med nödvändighet indirekt och uppskjuten i tid. Sökanden har begärt en förklaring till att ifrågavarande nationella lagstiftning är oförenlig med bestämmelserna i direktiv 2001/82 och därför bör ändras av de behöriga nationella myndigheterna. Jag har förstått att det är först då som läkemedelsföretagen som en konsekvens av den därpå följande ändringen av de nationella bestämmelserna skulle kunna bli tvungna att följa de nya reglerna i framtiden.
88. Mot bakgrund av det ovanstående, vilka rättsmedel och närmare bestämt vilken typ av rättelse bör den nationella domstolen tillhandahålla?
89. Av de skäl som anges i punkterna 71 till 82 i detta förslag till avgörande är å ena sidan typen och allvaret av den påstådda överträdelsen och av konsekvenserna av denna överträdelse förmodligen inte sådana att de kräver någon drakonisk form av rättelse. Följaktligen kan den hänskjutande domstolen mycket väl komma till slutsatsen att det skulle vara oproportionerligt att samtidigt bevilja alla de tre former av rättelse som sökanden har begärt. I synnerhet sökandens begäran att den hänskjutande domstolen ska fastställa att de irländska myndigheterna ska ändra nationell lagstiftning för att säkerställa ett korrekt införlivande av bestämmelserna i avdelning V i direktiv 2001/82 kan, kanske även med hänsyn till principen om maktdelning, gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda sökandens rättigheter.
90. Om sökandens yrkanden å andra sidan skulle visa sig vara välgrundade, vilket det ändå ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra, kan jag inte se hur resultatet av målet skulle kunna anses vara rättvist och proportionerligt om han fick lämna rättssalen helt tomhänt.
91. Rätten till ett effektivt rättsmedel måste nödvändigtvis innebära att den behöriga domstolen i princip är skyldig att pröva innehållet i det berörda klagomålet och bevilja lämplig rättelse och att denna rättelse verkställs på vederbörligt sätt. Rätten till en domare skulle bli meningslös om en vinnande part förvägrades någon form av gottgörelse för en överträdelse av deras rättigheter, naturligtvis förutsatt att inga exceptionella omständigheter föreligger som motiverar detta.
92. Föreligger det några sådana exceptionella omständigheter i det aktuella fallet?
93. I det aktuella fallet åberopar de irländska myndigheterna två huvudsakliga skäl till att motsätta sig beviljandet av begäran om rättelse. Det första gäller en god rättsskipning och processekonomi: beviljande av begäran om rättelse skulle inte tjäna något syfte, eftersom sökanden förstår informationen på engelska. Dessutom kommer en ny bestämmelse i unionsrätten som är förenlig med gällande bestämmelser i nationell lagstiftning snart att träda i kraft. Det andra skälet gäller en eventuell skada för tredjepart: risken för att tillverkare och distributörer av veterinärmedicinska läkemedel tillfälligt kan lämna den irländska marknaden för att undvika merkostnader så att djurhälsan därigenom skadas.
94. I princip håller jag med Irland om att god rättsskipning och processekonomi, och/eller behovet av att förebygga en risk för brist på veterinärmedicinska läkemedel, i sig och i allmänhet är skyddsvärda intressen. En nationell domstol kan därför ta hänsyn till dem när den utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera om det faktiska utnyttjandet av dess utrymme för skönsmässig bedömning för att avslå varje form av begäran om rättelse under rådande omständigheter skulle ge ett meningsfullt bidrag till skyddet av dessa intressen och, under alla omständigheter, att det inte skulle gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.
95. Eftersom det i dagsläget återstår mer än ett år tills den nya EU‑förordningen träder i kraft är det svårt att uppfatta denna tidsperiod som helt försumbar. Det bör återigen erinras om att EU-bestämmelser måste ha full verkan ”från och med ikraftträdandet och under hela sin giltighetstid”. Det må äga sin riktighet att sökanden förstår informationen på engelska. Detta kan dock kanske ses som en faktor som tyder på att överträdelsen är av mindre allvarlig karaktär och att det är mindre brådskande att finna någon form av gottgörelse. Däremot hyser jag större tvivel om att denna omständighet kan anses utgöra den (enda) grunden för att motivera en vägran att bevilja sökanden någon form av skydd av dennes rättigheter, när denna omständighet inte har gett upphov till några frågor om sökandens ställning och målet nu bedöms på grundval av sakförhållanden.
96. De påstådda negativa följderna för tredjeparter och för staten är dessutom varken omedelbara eller följer automatiskt av något beslut som fattas av den hänskjutande domstolen inom ramen för detta förfarande. Enligt principen om unionsrättens företräde ska en konflikt mellan en nationell bestämmelse och en direkt tillämplig bestämmelse i unionsrätten lösas av en nationell domstol som tillämpar den senare, om nödvändigt genom att vägra att tillämpa den motstridiga nationella bestämmelsen. Men domstolens uttalande gjordes och upprepades inom ramen för ett rättsligt förfarande, det vill säga ett förfarande inter partes, vars resultat normalt är bindande för parterna i tvisten. Det har dock inte sagts att en rättslig konflikt måste lösas, enligt unionsrätten, genom en förklaring om att den nationella bestämmelsen är ogiltig eller obefintlig. De nationella domstolarnas befogenheter är i själva verket en fråga som avgörs av varje medlemsstat. Direkt effekt och företräde kräver inte att de aktuella rättsliga besluten ges någon form av allmängiltig (erga omnes) effekt.
97. Mot bakgrund av det ovanstående undrar jag – om man antar att den hänskjutande domstolens bedömning med avseende på tolkningen av de ifrågavarande EU-bestämmelserna är korrekt – om beviljandet av begäran om rättelse genom en enkel förklaring om att de ifrågavarande nationella bestämmelserna inte införlivar direktiv 2001/82 korrekt kanske inte är den lämpligaste formen av rättelse. Å ena sidan konstateras den åberopade eventuella överträdelsen och sökanden ges någon form av moralisk tillfredsställelse, men samtidigt öppnas kanske en möjlighet för honom att kräva skadestånd för eventuell åsamkad skada om villkoren för statligt ansvar är uppfyllda. Å andra sidan är denna form av rättelse ganska begränsad i omfattning och verkningar, särskilt i förhållande till tredje man, och mindre påträngande gentemot de irländska lagstiftande organen och förvaltningsmyndigheterna.
98. Såsom upprepade gånger har nämnts i detta förslag till avgörande ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att bedöma och balansera alla dessa frågor. Alla punkter som diskuteras i detta avsnitt handlade helt enkelt om att bekräfta att det finns en rad tänkbara lösningar. Den övergripande slutsatsen i detta förslag till avgörande är helt enkelt att unionsrätten enligt min åsikt inte, även om rättigheter som grundar sig på unionsrätten står på spel, fråntar en nationell domstol det utrymme för skönsmässig bedömning som en sådan domstol normalt har för att avgöra ett mål på ett sätt som är lämpligt och proportionerligt i förhållande till ett enskilt fall, inklusive valet av rättelse som ska beviljas sökanden, naturligtvis under förutsättning att sökandens talan är välgrundad.
V. Förslag till avgörande
99. Jag föreslår att domstolen svarar på den tolkningsfråga som har ställts av Ard-Chúirt (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) på följande sätt: EU-rätten, i synnerhet principerna om processuell självständighet och effektivt domstolsskydd, utesluter inte en nationell lagstiftning eller praxis enligt vilken de nationella domstolarna har en skönsmässig befogenhet att avgöra om de ska bevilja begäran om rättelse, och i så fall formen av denna rättelse, när det gäller en sökande som hävdar att myndigheterna inte har införlivat ett direktiv korrekt, om talan är välgrundad. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att se till att det enligt fakta och sammanhang i varje enskilt mål som anhängiggjorts vid den finns ett rimligt samband mellan å ena sidan arten av de åberopade rättigheterna, hur allvarligt intrånget eller skadan är och vilken typ av gottgörelse som begärs och å andra sidan följden av den rättelse som den beslutar att bevilja (eller, i förekommande fall, inte bevilja) sökanden.
1 Originalspråk: engelska.
2 EGT L 311, 2001, s. 1, med senare ändringar.
3 EUT L 4, 2019, s. 43.
4 Se, exempelvis, dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinärenden ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18 och EU:C:2019:982, punkt 111).
5 Mer utförligt och med ytterligare hänvisningar, se till exempel mitt förslag till avgörande i mål C‑505/19 nyligen, Bundesrepublik Deutschland (Interpol red notice) ( EU:C:2020:939, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
6 Se ovan, punkt 18 i detta förslag till avgörande.
7 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 1978, Simmenthal ( 106/77, EU:C:1978:49, punkterna 14 och 15), dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 18), och dom av den 8 september 2010, Winner Wetten ( C‑409/06, EU:C:2010:503, punkt 54).
8 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 1978, Simmenthal ( 106/77, EU:C:1978:49, punkterna 16 och 21), dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 19), och dom av den 8 september 2010, Winner Wetten ( C‑409/06, EU:C:2010:503, punkt 55).
9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 1978, Simmenthal ( 106/77, EU:C:1978:49, punkt 22), dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 20), och dom av den 8 september 2010, Winner Wetten ( C‑409/06, EU:C:2010:503, punkt 56).
10 Bland många exempel, se dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl. ( C‑234/17, EU:C:2018:853, punkterna 21 och 22, och där angiven rättspraxis).
11 Sedan den först formulerades i domen av den 16 december 1976, Rewe‑Zentralfinanz och Rewe-Zentral ( 33/76, EU:C:1976:188).
12 C‑89/17, EU:C:2018:225, punkterna 99–107.
13 Se, bland många exempel, dom av den 29 november 2018, Bank Tejarat/rådet ( C‑248/17 P, EU:C:2018:967, punkt 79), och dom av den 31 januari 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines m.fl./rådet ( C‑225/17 P, EU:C:2019:82, punkt 62).
14 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2012, Otis m.fl. ( C‑199/11, EU:C:2012:684, punkt 49), och dom av den 17 december 2015, Imtech Marine Belgium ( C‑300/14, EU:C:2015:825, punkt 38).
15 Se, med ytterligare hänvisningar, mitt förslag till avgörande i målet Banger ( C‑89/17, EU:C:2018:225, punkt 104).
16 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi ( C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 102), och dom av den 26 juli 2017, Sacko ( C‑348/16, EU:C:2017:591, punkt 41).
17 I doktrinen har det föreslagits att tillvägagångssättet skulle pendla mellan mer och mindre ingripande från domstolen över tid. Se, exempelvis, Dougan, M., National Remedies Before the Court of Justice: Issues of Harmonisation and Differentiation, Hart Publishing, Oxford, 2004, s. 227–233, eller Tridimas, T., The General Principles of EC Law, 2nd Ed, Oxford University Press, Oxford, 2006, s. 420–422.
18 Se, bland annat, dom av den 1 december 1995, Van Schijndel och Van Veen ( C‑430/93 och C‑431/93, EU:C:1995:441), dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl. ( C‑72/95, EU:C:1996:404), och dom av den 17 mars 2016, Bensada Benallal ( C‑161/15, EU:C:2016:175).
19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 1998, Edis ( C‑231/96, EU:C:1998:401, punkt 36), och dom av den 1 december 1998, Levez ( C‑326/96, EU:C:1998:577, punkt 42).
20 Dom av den 9 mars 1978, Simmenthal ( 106/77, EU:C:1978:49, punkterna 14 och 15), dom av den 9 november 1983, San Giorgio ( 199/82, EU:C:1983:318), dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 18), dom av den 16 december 2008, Cartesio ( C‑210/06, EU:C:2008:723), dom av den 5 oktober 2010, Elchinov ( C‑173/09, EU:C:2010:581), och dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen ( C‑505/14, EU:C:2015:742).
21 Dom av den 19 november 2009, Filipiak ( C‑314/08, EU:C:2009:719), dom av den 8 september 2010, Winner Wetten ( C‑409/06, EU:C:2010:503), dom av den 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo m.fl. ( C‑154/15, C‑307/15 och C‑308/15, EU:C:2016:980), och dom av den 28 juli 2016, Association France Nature Environnement ( C‑379/15, EU:C:2016:603)
22 Dom av den 2 december 1997, Fantask m.fl. ( C‑188/95, EU:C:1997:580), dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli ( C‑188/10 och C‑189/10, EU:C:2010:363), dom av den 22 december 2010, DEB ( C‑279/09, EU:C:2010:881), och dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK ( C‑243/15, EU:C:2016:838).
23 Se, särskilt, dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. ( C‑42/17, EU:C:2017:936), dom av den 17 januari 2019, Dzivev m.fl. ( C‑310/16, EU:C:2019:30), och dom av den 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe ( C‑752/18, EU:C:2019:1114).
24 Se, särskilt, Prechal, S., ”Community Law in National Court: The Lessons from Van Schijndel” Common Market Law Review, vol. 35, 1998, s. 687.
25 Möjligen även kallad en ”förnuftsregel”, ”proportionalitet” eller helt enkelt ”rimlig balans” mellan de intressen som står på spel – se redan förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i de förenade målen van Schijndel och van Veen ( C‑430/93 och C‑431/93, EU:C:1995:185, punkt 31) och förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Peterbroeck ( C‑312/93, EU:C:1994:184, punkt 40).
26 Se, bland annat, dom av den 14 december 1995, van Schijndel och van Veen ( C‑430/93 och C‑431/93, EU:C:1995:441, punkt 19), och dom av den 14 december 1995, Peterbroeck ( C‑312/93, EU:C:1995:437, punkt 14). Mer nyligen, se dom av den 2 april 2020, CRPNPAC och Vueling Airlines ( C‑370/17 och C‑37/18, EU:C:2020:260, punkt 93).
27 Se, för ett liknande resonemang, exempelvis dom av den 24 januari 2012, Dominguez ( C‑282/10, EU:C:2012:33, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
28 Se, bland många exempel, dom av den 19 januari 1982, Becker ( 8/81, EU:C:1982:7, punkt 25), och dom av den 15 april 2008, Impact ( C‑268/06, EU:C:2008:223, punkterna 56–57).
29 Se ovan punkterna 22 och 23 i detta förslag till avgörande.
30 Mer i detalj och med ytterligare referenser, se även mitt förslag till avgörande i målet Klohn ( C‑167/17, EU:C:2018:387, punkterna 36–46).
31 Se, för ett aktuellt exempel, mitt förslag till avgörande i målet Fashion ID ( C‑40/17, EU:C:2018:1039, punkterna 45–48).
32 Se, analogt, Europadomstolens dom av den 20 mars 2008, Budajeva m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2008:0320JUD001533902, § 191).
33 Se ovan, punkterna 54–62 i detta förslag till avgörande.
34 Rådets förordning: Förordning nr 1 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 1958 17, s. 385), med senare ändringar.
35 Se artikel 2 i rådets förordning (EG) nr 920/2005 om ändring av förordning nr 1 av den 15 april 1958 om fastställande av det språk som ska användas av Europeiska ekonomiska gemenskapen och av förordning nr 1 av den 15 april 1958 om fastställande av det språk som ska användas av Europeiska atomenergigemenskapen och om införande av tillfälliga undantag från dessa förordningar (EUT L 156, 2005, s. 3), som senare åter förlängdes genom rådets förordning (EU) nr 1257/2010 om utvidgning av tillfälliga undantagsåtgärder från rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om fastställande av det språk som ska användas av Europeiska ekonomiska gemenskapen och av förordning nr 1 av den 15 april 1958 om fastställande av det språk som ska användas av atomenergigemenskapen införda av förordning (EG) nr 920/2005 (EUT L 343, 2010, s. 5). Se i allmänhet kommissionens rapport till rådet om EU-institutionernas framsteg mot genomförandet av den gradvisa minskningen av undantaget för iriska, COM(2019) 318 final.
36 Rådets förordning (EG) nr 930/2004 av den 1 maj 2004 om tillfälliga undantagsbestämmelser vad gäller avfattande på maltesiska av rättsakter från Europeiska unionens institutioner (EUT L 169, 2004, s. 1).
37 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2003, Kik/harmoniseringsbyrån ( C‑361/01 P, EU:C:2003:434), punkterna 82 till 94), dom av den 12 maj 2011, Polska Telefonia Cyfrowa ( C‑410/09, EU:C:2011:294, punkt 38), och dom av den 26 mars 2019, kommissionen/Italien ( C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punkterna 89 till 97). Se även, mer allmänt, mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Italien ( C‑621/16 P, EU:C:2018:611, punkterna 153–179).
38 Jag lånar detta uttryck från förslaget till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Kik/harmoniseringsbyrån ( C‑361/01 P, EU:C:2003:175, punkt 50).
39 Dom av den 28 november 1989, Groener ( C‑379/87, EU:C:1989:599), dom av den 24 november 1998, Bickel och Franz ( C‑274/96, EU:C:1998:563), dom av den 6 juni 2000, Angonese ( C‑281/98, EU:C:2000:296), och dom av den 27 mars 2014, Ruffer ( C‑322/13, EU:C:2014:189), ger goda exempel på detta.
40 Dom av den 11 december 2007 ( C‑161/06, EU:C:2007:773). Ett annat exempel på detta är domen av den 20 maj 2003, Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita ( C‑108/01, EU:C:2003:296).
41 Se vidare även dom av den 10 mars 2009, Heinrich, ( C‑345/06, EU:C:2009:140). Se dock (inte i samband med en tidsmässig underlåtenhet att översätta och offentliggöra lagstiftning i efterdyningarna av en utvidgning av unionen, utan när lagstiftningen avsiktligt och förmodligen för alltid kommer att hållas hemlig, desto mer övertygande), förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Heinrich ( C‑345/06, EU:C:2008:212).
42 Dom av den 5 mars 2009 ( C‑222/07, EU:C:2009:124).
43 Dom av den 12 maj 2011 ( C‑391/09, EU:C:2011:291).
44 Se, exempelvis, dom av den 16 april 2013, Las ( C‑202/11, EU:C:2013:239), och dom av den 21 juni 2016, New Valmar ( C‑15/15, EU:C:2016:464).
45 Se, angående denna fråga, dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl. ( C‑213/89, EU:C:1990:257), dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163), och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami (C‑583/11 P, punkterna 103 och 104).
46 Se ovan, punkt 24 i detta förslag till avgörande.
47 Se, bland annat, dom av den 2 februari 1986, Marshall ( 152/84, EU:C:1986:84, punkt 48), dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori ( C‑91/92, EU:C:1994:292), och dom av den 22 januari 2019, Cresco Investigation ( C‑193/17, EU:C:2019:43, punkt 72).
48 Dom av den 24 juni 2019 ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 67).
49 En princip som domstolen ansåg följa av rättsstatsprincipen: se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 november 2016, Poltorak ( C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, punkt 35), och dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinärenden) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 124).
50 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 30 oktober 1991, Vilvarajah m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, § 122).
51 Se, för en översyn av relevant rättspraxis från Europadomstolen, mitt förslag till avgörande i målet Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:339, punkterna 60–62).
52 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 12 februari 2015, Baczó och Vizsnyiczai ( C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 51).
53 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 16 september 2008, Sot. Lélos kai Sia m.fl. ( C‑468/06–C‑478/06, EU:C:2008:504, punkt 75).
54 Se ovan, punkt 34 i detta förslag till avgörande.
55 Se ovan, punkterna 34 till 36 i detta förslag till avgörande.
56 Se dom av den 19 november 2009, Filipiak ( C‑314/08, EU:C:2009:719, punkterna 82 och 83).
57 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána ( C‑378/17, EU:C:2018:979, punkterna 33 och 34).
58 I detta sammanhang vill jag påpeka att det i samband med talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar från Europeiska unionens sida kan hända att symboliska former av ersättning eller redan konstaterandet i domen av den rättsstridiga händelsen utgör tillfredsställande ersättning i den mening som avses i artikel 340 FEUF: se, bland annat, dom av den 14 juni 1979, V./kommissionen ( 18/78, EU:C:1979:154, punkt 19), dom av den 9 juli 1981, Krecké mot kommissionen ( 59/80 och 129/80, EU:C:1981:170, punkt 74), och dom av den 9 juli 1987, Hochbaum och Rawes/kommissionen ( 44/85, 77/85, 294/85 och 295/85, EU:C:1987:348, punkt 22). Denna praxis förefaller överensstämma med Europadomstolens praxis: se, bland annat, dom av den 23 november 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna (CE:ECHR:1976:1123JUD000510071 § 10 och § 11), dom av den 17 oktober 2002, Agga mot Grekland (CE:ECHR:2002:1017JUD005077699 § 65 och § 66), och dom av den 30 november 2004, Vaney mot Frankrike, CE:ECHR:2004:1130JUD005394600 § 55–57).
59 Se dom av den 19 november 1991, Francovich m.fl. ( C‑6/90 och C‑9/90, EU:C:1991:428), och dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79).