Förslag till avgörande av generaladvokat Hogan – Mål C‑94/20 Land Oberösterreich (Bostadsbidrag)
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande, som är daterad den 6 februari 2020, ingavs till domstolens kansli den 25 februari 2020 av Landesgericht Linz (Regiondomstolen i Linz, Österrike). Den uppkom i ett förfarande vid österrikiska domstolar där kravet enligt nationell rätt att tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta ska tillhandahålla en särskild typ av styrkande av språkkunskaper (i tyska) för att få socialt bistånd i form av bostadsbidrag ifrågasattes.
2. KV (nedan kallad käranden) väckte talan i första instans vid Bezirksgericht Linz (Distriktsdomstolen i Linz, Österrike) mot delstaten Oberösterreich (nedan kallad svaranden) med yrkande om skadestånd om 4096,94 euro jämte ränta för den skada käranden lidit till följd av att han gått miste om bostadsbidrag under perioden januari–november 2018 på grund av att han saknade ett nödvändigt formellt styrkande av språkkunskaper. Bezirksgericht Linz (Distriktsdomstolen i Linz) biföll kärandens talan i dess helhet. Förevarande begäran om förhandsavgörande framställdes under handläggningen av svarandens överklagande till Landesgericht Linz (Regiondomstolen i Linz).
3. Den hänskjutande domstolen har i begäran om förhandsavgörande begärt att domstolen ska klargöra tolkningen av artikel 11 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, artikel 2 i rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung och av artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
4. Begäran om förhandsavgörande kräver därmed bland annat att domstolen fastställer huruvida ett sådant bostadsbidrag som det som är aktuellt i det nationella målet utgör en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 och, om så inte skulle vara fallet, huruvida det är tillåtet att kräva att tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta ska kunna styrka kunskaper i den berörda medlemsstatens språk för att de ska kunna få detta bidrag. Innan jag går in på denna fråga erinrar jag först om de bestämmelser som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2000/43
5. I artikel 1 i direktiv 2000/43, med rubriken ”Syfte”, anges följande:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung för att genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna.”
6. I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Begreppet diskriminering”, anges följande:
”1. I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung.
2. Enligt punkt 1 skall
a) direkt diskriminering anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation,
b) indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.
…”
7. Artikel 3 i direktiv 2000/43, med rubriken ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse i punkt 2:
”Detta direktiv omfattar inte särbehandling på grund av nationalitet och påverkar inte bestämmelser och villkor för inresa till och bosättning på medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land och statslösa personer. Det påverkar inte heller sådan behandling som beror på den rättsliga ställning som medborgarna i tredje land och de statslösa personerna har.”
2. Direktiv 2003/109
8. Skälen 2, 4, 12 och 13 i direktiv 2003/109 har följande lydelse:
”(2) Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt.
…
4) Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.
…
12) För att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv.
13) I fråga om socialt bistånd skall möjligheten att begränsa förmånerna för varaktigt bosatta till att gälla endast grundläggande förmåner förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. Villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning.
…”
9. Artikel 5 i direktiv 2003/109 har rubriken ”Villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning.”
10. I artikel 11 i direktiv 2003/109, med rubriken ”Likabehandling”, föreskrivs följande:
”1. Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande:
…
d) Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning.
…
4. Medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner.
…”
B. Nationell rätt
11. Svaranden, Land Oberösterreich, beslutar om bostadsbidrag. Villkoren för att bostadsbidrag ska kunna lämnas reglerades vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet genom vissa bestämmelser i Oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz (Oberösterreichs lag om stöd till boende) (nedan kallad oöWFG).
12. I 6 § nämnda lag föreskrevs följande:
”…
9) Stöd enligt denna lag kan lämnas till österrikiska medborgare som är medborgare i en stat inom [Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)] samt till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i den mening som avses i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, (EUT L 158, 2004, s. 78)]. Om det inte föreskrivs i internationella konventioner att stöd ska kunna lämnas till andra personer på samma sätt som till österrikiska medborgare, får stöd lämnas till andra personer endast om följande villkor är uppfyllda:
1. Sökanden har lagligen haft sin huvudsakliga hemvist i Österrike i över fem sammanhängande år.
2. Sökanden uppbär skattepliktig inkomst i Österrike eller har betalat in avgifter till det obligatoriska socialförsäkringssystemet i Österrike till följd av förvärvsarbete och erhåller nu förmåner inom detta system och har uppburit sådan inkomst eller förmån under 54 månader under de senaste fem åren.
3. Sökanden kan styrka kunskaper i tyska språket i enlighet med punkt 11.
…
11) Villkoret i punkt 9.3 ska anses vara uppfyllt om sökanden
1. inkommer med ett intyg från Österreichischer Integrationsfonds (Österrikes integrationsfond) (ÖIF) eller från ett av ÖIF godkänt provinstitut som intygar att ett integrationsprov har avlagts med godkänt resultat,
2. inkommer med ett allmänt erkänt intyg om språkkunskaper eller ett intyg om kunskaper i tyska på nivå A 2 utfärdat av ett provcentrum som godkänts i enlighet med Integrationsvereinbarungs-Verordnung (Integrationsförordningen) (BGBl. II, 242/2017),
3. inkommer med ett styrkande av att sökanden har genomgått obligatorisk utbildning i Österrike under minst fem år och har visat tillräckliga resultat i ’tyska’ eller har avslutat ämnet ’tyska’ på grundskolans niondeklass-nivå med godkänt resultat, eller
4. med godkänt resultat genomfört examensprov efter lärlingsutbildning i enlighet med Berufsausbildungsgesetz (Lag om yrkesträning för lärlingsutbildning) (BGBl.142/1969).
…”
13. I 23 § i nämnda lag föreskrevs följande:
”1) Bostadsbidrag kan lämnas till den som är förstahandshyresgäst, den som kommer att ingå ett köpeavtal och den som är ägare till en bostad avseende vilken bidrag har lämnats om följande förutsättningar är uppfyllda:
1) Kostnaderna för boendet är alltför betungande för sökanden.
2) Sökanden är stadigvarande bosatt i den aktuella bostaden för att tillgodose sitt behov av bostad.
3) Sökanden har ansökt om annat stöd som han har rätt till för att minska sina utgifter för bostaden (enligt 24 § första punkten).
4) Återbetalning av stödlån (enligt 9 §) eller bostadslån med borgensman (enligt 10 §) har påbörjats.
2) Bostadsbidrag kan lämnas till förstahandshyresgästen till en bostad för vilken inget stöd har lämnats om villkoren i punkt 1.1–1.3 är uppfyllda och hyresavtalet inte har ingåtts med en närstående.
…”
14. Enligt 2 § punkt 3 i oberösterreichische Wohnbeihilfen-Verordnung (Oberösterreichs förordning om stöd till subventionerat boende) begränsades bostadsbidraget till högst 300 euro per månad.
15. Enligt den lagstiftning som gällde vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen kunde den som befann sig i en nödsituation erhålla ekonomiskt bistånd till ett garantibelopp för sin försörjning enligt Oberösterreichisches Mindestsicherungsgesetz (Oberösterreichs lag om garantibistånd) (nedan kallad oöBMSG).
16. I 1 § första punkten i oöBMSG anges att garantibistånd syftar till att den som är i behov av stöd ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå och ett sådant varaktigt aktivt deltagande i samhällslivet som en skälig levnadsnivå innebär. Under vissa förutsättningar kunde detta stöd även erhållas utöver eller delvis avräknat mot bostadsbidrag enligt oöWFG. Förmånen enligt oöBMSG var även tillgänglig för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109. Den var emellertid knuten till mycket strängare krav avseende social utsatthet än bostadsbidraget enligt ööWFG. Grundbeloppet enligt oöBMSG uppgick år 2018 till 921,30 euro per månad för ensamhushåll och till 649,10 euro för vuxna i hushållsgemenskap samt kompletterande förmåner som lämnades för barn.
17. I 4 § i nämnda lag föreskrevs följande:
”1) Om inte annat anges i denna lag får ekonomiskt bistånd omfattande garantibelopp för den enskildes försörjning lämnas endast till personer som
1) har sin hemvist i Oberösterreich … och
2)
a) är österrikiska medborgare eller familjemedlemmar till österrikiska medborgare,
b) har rätt till asyl eller alternativt skydd,
c) är unionsmedborgare, medborgare i en [EES]-stat, schweizisk medborgare eller familjemedlem till någon av dessa, om inte mottagande av stöd innebär att de förlorar sin uppehållsrätt,
d) innehar EG‑uppehållstillstånd för varaktigt bosatta eller uppehållstillstånd för ’varaktigt bosatta – familjemedlem’, ett intyg om bosättning eller permanent uppehållstillstånd, eller
e) har annan permanent uppehållsrätt i Österrike, så länge de inte förlorar sin uppehållsrätt på grund av att de erhåller sådana förmåner.”
18. I 5 § i denna lag föreskrevs följande: ”Ekonomiskt bistånd omfattande garantibelopp för den enskildes försörjning kan endast beviljas den som uppfyller villkoren i 4 §. 1) Sökanden ska befinna sig i en social nödsituation (6 §). 2) Ska även vara beredd att undvika, mildra eller övervinna social nöd (7 §).
19. I 6 § i oöBMSG föreskrevs följande: 1) Social nöd föreligger när en person inte kan tillgodose 1. sitt behov av uppehälle och boende, eller 2. behov av uppehälle och boende för familjemedlemmar gentemot vilka de har ett försörjningsansvar och som bor tillsammans med dem i samma hushåll, eller i detta sammanhang tillgodose nödvändigt skydd vid sjukdom, graviditet och förlossning. 2) De försörjningsbehov som avses i punkt 1 inbegriper kostnader för regelbundet förekommande behov för en skälig levnadsnivå, särskilt livsmedel, kläder, personlig hygien, möbler och hushållsutrustning, uppvärmning, elektricitet och andra personliga behov, såsom behovet av att på ett fullgott sätt delta i det sociala och kulturella samhällslivet. 3) De behov av boende som avses i punkt 1 ska inbegripa regelbundna hyreskostnader, allmänna skatter och avgifter som är nödvändiga för att garantera en lämplig bostad. …”
20. Genom oöADGinförlivades direktiv 2000/43 med österrikisk rätt. I 1§ i den lagen, med rubriken ”Förbud mot diskriminering”, föreskrivs att all direkt eller indirekt diskriminering av fysiska personer på grund av bland annat etniskt ursprung ska vara förbjuden. Enligt 3 § i denna lag är 1 § inte tillämplig vid skillnader i behandling på grund av nationalitet när sådan skillnad i behandling är föreskriven i lag eller är objektivt motiverad och unionsbestämmelser eller bestämmelser i internationella konventioner inom ramen för den europeiska integration avseende likabehandling inte utgör hinder för en sådan behandling.
21. I 8 § denna lag föreskrevs följande:
”1) Vid överträdelse av förbudet mot diskriminering på de grunder som anges i 1 § har den berörda personen … rätt till skälig ersättning …
Utöver ersättning för ekonomisk skada har [han eller hon] rätt till skälig ersättning för ideell skada. Ersättningen för ideell skada får inte understiga 1000 euro.
…”
III. Bakgrunden till det nationella målet och begäran om förhandsavgörande
22. Käranden är född år 1981 och är turkisk medborgare. Han har dock sedan 1997 bott i Österrike och är en ”varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare” i den mening som avses i direktiv 2003/109. Han är bosatt i Land Oberösterreich (delstaten Oberösterreich) med sin hustru och tre barn och erhöll bostadsbidrag enligt oöWFG fram till slutet av år 2017.
23. Sedan den 1 januari 2018 krävs det att tredjelandsmedborgare – till skillnad från unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i direktiv 2004/38/EG – styrker vissa grundläggande tyskkunskaper för att erhålla bostadsbidrag enligt 6 § punkt 9 led 3 och punkt 11 oöWFG.
24. Käranden behärskar tyska på den nivå som krävs men innehar inte något av de formella intyg om språkkunskaper som krävs, varför hans ansökan om bostadsbidrag avslogs. Han uppfyller alla andra krav och skulle exempelvis erhålla bostadsbidrag om han var EES-medborgare.
25. Käranden har yrkat att delstaten Oberösterreich ska förpliktas utge skadestånd som motsvarar det bostadsbidrag som han har gått miste om från januari till november 2018, nämligen 281,54 euro per månad jämte ett ideellt skadestånd på 1000 euro. Kärandens yrkande grundar sig på 8 § oöADG genom vilken direktiv 2000/43 införlivas med österrikisk rätt. Käranden har gjort gällande att 6 § punkt 9 led 3 och punkt 11 oöWFG missgynnar honom på grund av hans etniska tillhörighet utan att detta är objektivt motiverat. Vidare har han anfört att bostadsbidraget utgör en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
26. Delstaten Oberösterreich ansåg inte att det förelåg någon skillnad i behandlingen på grund av etnisk tillhörighet, att kravet på tyskkunskaper var objektivt motiverat samt att bostadsbidraget inte utgör någon grundläggande förmån i den mening som avses i direktiv 2003/109.
27. Bezirksgericht Linz (Distriktsdomstolen i Linz), domstolen i första instans, biföll kärandens talan i dess helhet. Den fann därmed att bostadsbidraget utgör en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Den ansåg även att kravet på styrkande av tyskkunskaper var osakligt och diskriminerade käranden på grund av hans ”etniska tillhörighet”. Domstolen ansåg således att kärandens yrkanden grundade på öADG var välgrundade.
28. Delstaten Oberösterreich har överklagat denna dom till Landesgericht Linz.
29. Den hänskjutande domstolen anser att om bostadsbidraget ska anses utgöra en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 ska käranden ur unionsrättslig synvinkel redan av denna anledning beviljas detta bidrag, oberoende av huruvida det föreligger någon diskriminering. Käranden kräver emellertid utöver det bostadsbidrag han gått miste om även skadestånd för ideell skada med anledning av diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. Landesgericht utgår även från att delstaten Oberösterreich, om den utnyttjar undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109, är skyldig att beakta andra unionsrättsliga föreskrifter såsom direktiv 2000/43 och stadgan vid utformningen av en sådan bestämmelse och inte får tillämpa några diskriminerande kriterier.
30. Det skulle kunna tänkas att direktiv 2000/43 inte är tillämpligt i förevarande mål, särskilt på grund av artikel 3.2 i nämnda direktiv. Enligt den hänskjutande domstolen skulle detta dock inte nödvändigtvis innebära att det inte heller föreligger sådan diskriminering som förbjuds enligt stadgan. Den hänskjutande domstolen påpekar härvidlag att stadgan inte innehåller något undantag som liknar artikel 3.2 i direktiv 2000/43. Den hänskjutande domstolen anser att 6 § punkterna 9 och 11 i oöWFG kan strida mot unionsrätten på grund av att dessa bestämmelser strider mot stadgan.
31. Den hänskjutande domstolen anger även att bostadsbidrag inte utgör någon grundläggande förmån inom området för socialt bistånd i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 enligt Ausschuss für Wohnbau, Baurecht und Naturschutz (utskottet för bostäder, byggnadsrätt och naturskydd) vid Oberösterreichs delstatsparlament. Kraven avseende grundläggande förmåner i direktiv 2003/109 täcks av oöBMSG. Enligt den hänskjutande domstolen avsåg utskottet att tillämpa undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Även om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare inte generellt uteslöts från rätten till bostadsbidrag, uppställdes dock för dessa personer ytterligare krav. Den hänskjutande domstolen är emellertid inte bunden av utskottets tolkning av artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
32. Den hänskjutande domstolen anser att det är oklart hur de principer som anges i domen av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233) och artikel 34 i stadgan ska tillämpas på Oberösterreichs bestämmelser om bostadsbidrag. Syftet med bostadsbidraget är att förhindra oskäliga belastningar genom boendekostnader. Vad gäller storleken och villkoren för dess beviljande är det fråga om ett stöd till bostadskostnader, som bland annat är avhängigt av hur hög inkomst sökanden har, antalet personer i hushållet och bostadens storlek och stödet är begränsat till maximalt 300 euro. Bostadsbidraget har inte till syfte att täcka sökandens bostadskostnader fullt ut, utan täcker typiskt sett en del av bostadskostnaderna, för att personer med låg inkomst inte ska behöva betala en alltför stor del av sin inkomst för ett lämpligt boende.
33. Syftet med garantibiståndet enligt oöBMSG är däremot generellt att möjliggöra ett värdigt liv, inbegripet boende, för personer i social nöd. För detta stöd föreskrivs betydligt strängare krav än för bostadsbidraget och det kan enbart beviljas personer utan inkomst eller med mycket låg inkomst. I vissa situationer är det möjligt att uppbära både bostadsbidrag och garantibistånd (i förekommande fall avräknas de delvis mot varandra). Dessa båda sociala förmåner riktar sig emellertid inte till samma grupper.
34. Mot bakgrund av detta regelverk vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida (och, i förekommande fall, under vilka ytterligare villkor) endast de förmåner som omfattas av oöBMSG kan anses utgöra grundläggande förmåner i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 eller om ett bostadsbidrag som tillhandahålls enligt oöWFG även kan bedömas som en grundläggande förmån i detta syfte, eftersom det syftar till att kompensera för alltför höga utgifter i form av boendekostnader, trots att det för bostadsbidraget, till skillnad från garantibiståndet, inte krävs att förmånstagaren har drabbats av en social nödsituation.
35. När det gäller frågan om diskriminering på grund av ”ras eller etniskt ursprung” i den mening som avses i direktiv 2000/43 slår den hänskjutande domstolen fast att direktiv 2000/43 införlivas med österrikisk rätt genom oöADG. Den hänskjutande domstolen anser att en skillnad i behandling grundad på kriteriet att en person har ställning som tredjelandsmedborgare i princip inte omfattas av det direktivets tillämpningsområde på grund av artikel 3.2 i direktiv 2000/43. Emellertid uppkommer frågan huruvida ett samband med nationalitet under vissa förutsättningar ändå kan utgöra en form av indirekt diskriminering på grund av etnisk härkomst.
36. I förevarande fall diskuterar den hänskjutande domstolen 6 § punkterna 9 och 11 i oöWFG. I dessa bestämmelser görs inte bara en åtskillnad grundad på tredjelandsmedborgarens nationalitet, utan de är även knutna till ett krav på kunskaper i tyska på en viss nivå, som endast kan visas på särskilda och klart definierade sätt.
37. Om det ska företas en prövning av huruvida 6 § punkterna 9 och 11 oöWFG medför en indirekt eller ”dold” diskriminering, krävs det enligt den hänskjutande domstolen en undersökning av huruvida denna bestämmelse är objektivt motiverad i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2000/43.
38. Om EU-domstolen anser att direktiv 2000/43, särskilt på grund av artikel 3.2 i nämnda direktiv, inte är tillämpligt på omständigheterna i förevarande mål, uppkommer även frågan för Landesgericht huruvida 6 § punkterna 9 och 11 oöWFG måste bedömas med iakttagande av stadgan. I artikel 51.1 i stadgan föreskrivs att stadgan ska beaktas när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan bestämmelse som 6 § punkterna 9 och 11 i oöWFG endast kan tillämpas med beaktande av bestämmelserna i stadgan. Stadgan skulle bland annat även kunna vara tillämplig eftersom det finns unionsrättsliga bestämmelser i vilka föreskrivs när varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska beviljas sociala förmåner och de nationella bestämmelser som är relevanta i det nationella målet kan ses som en utformning av dessa principer.
39. I artikel 21 i stadgan föreskrivs bland annat ett förbud mot all form av diskriminering på grund av etniskt ursprung. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
40. Mot denna bakgrund beslutade Landesgericht Linz (Regiondomstolen i Linz) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Ska artikel 11 i direktiv 2003/109 tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom 6 § punkterna 9 och 11 i oöWFG, enligt vilken unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i direktiv 2004/38 beviljas den sociala förmånen bostadsbidrag utan styrkande av språkkunskaper, medan det däremot krävs att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109/EG styrker grundläggande tyskkunskaper på ett visst sätt, om bostadsbidragets syfte är att motverka en oskälig belastning genom boendekostnader, men säkerställandet av existensminimum (inbegripet bostadsbehov) emellertid även garanteras genom en ytterligare social förmån (behovsbaserat garantibistånd enligt den i Oberösterreich gällande oöBSMG för personer som befinner sig i en social nödsituation?
2. Ska förbudet mot ’direkt eller indirekt diskriminering’ på grund av ’ras eller etniskt ursprung’ enligt artikel 2 i direktiv 2000/43 tolkas så, att det utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som 6 § punkterna 9 och 11 oöWFG, enligt vilken unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i direktiv 2004/38 beviljas en social förmån (bostadsbidrag enligt oöWFG) utan styrkande av språkkunskaper, medan det däremot krävs att tredjelandsmedborgare (inbegripet varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109) styrker grundläggande tyskkunskaper på ett visst sätt?
Om den andra frågan besvaras nekande:
3. Ska förbudet mot diskriminering på grund av etniskt ursprung enligt artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att det utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom 6 § punkterna 9 och 11 oöWFG, enligt vilken unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i direktiv 2004/38 beviljas en social förmån (bostadsbidrag enligt oöWFG) utan styrkande av språkkunskaper, medan det däremot krävs att tredjelandsmedborgare (inbegripet varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109) styrker grundläggande tyskkunskaper på ett visst sätt?”
IV. Förfarandet vid domstolen
41. Käranden (KV), svaranden (Land Oberösterreich) och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
42. I enlighet med EU-domstolens begäran kommer detta förslag till avgörande att inriktas på den hänskjutande domstolens första fråga.
V. Bedömning
A. Inledande synpunkter:
43. Enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 krävs att medlemsstaterna ser till att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare åtnjuter likabehandling med medborgare avseende social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd enligt definitionerna i nationell rätt. I artikel 11.4 i nämnda direktiv föreskrivs emellertid att medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till vad som i den artikeln benämns som grundläggande förmåner. Jag kan inte låta bli att tänka att det är beklagligt att unionslagstiftaren inte sökt ge vidare vägledning i denna fråga. I princip alla sådana utbetalningar kan anses vara ”grundläggande” av dem som är beroende av socialt bistånd och olika sociala förmåner som betalas ut av medlemsstaterna. Utifrån detta perspektiv är det svårt att skilja mellan utbetalningar av detta slag.
44. Det följer emellertid av fast rättspraxis att det i direktiv 2003/109 föreskrivs en rätt till likabehandling, som utgör huvudregeln, och en uppräkning av de undantag från denna rätt som medlemsstaterna har möjlighet att införa, vilka måste tolkas restriktivt. Dessutom kan dessa undantag endast åberopas om de myndigheter i den berörda medlemsstaten som har till uppgift att genomföra detta direktiv tydligt har angett att de avser att åberopa dem.
45. Det framgår tydligt av begäran om förhandsavgörande att käranden är en ”varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare” enligt villkoren i direktiv 2003/109. Med hänsyn till sin ställning har käranden således i princip rätt att med stöd av artikel 11.1 d i detta direktiv göra anspråk på likabehandling med bland annat medborgare i den berörda medlemsstaten (Österrike) i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd.
46. I målet vid den nationella domstolen har käranden gjort gällande att han har rätt till en social förmån i form av bostadsbidrag. Även om det enligt min mening visserligen underförstått framgår av begäran om förhandsavgörande att den aktuella förmånen i form av bostadsbidrag omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, ankommer det till sist på den hänskjutande domstolen att bedöma detta, med beaktande av att det inte finns någon självständig och enhetlig definition i unionsrätten av begreppen ”social trygghet”, ”socialt bistånd” och ”socialt skydd”, vilket bland annat bekräftas av hänvisningen till nationell rätt i såväl artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 och artikel 34.3 i stadgan.
47. Trots att det i unionsrätten saknas en självständig och enhetlig definition av sådana begrepp, får medlemsstaterna emellertid inte äventyra den ändamålsenliga verkan av direktiv 2003/109 vid tillämpningen av principen om likabehandling i artikel 11.1 d i det direktivet.
48. När medlemsstaterna fastställer åtgärder för social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd som definieras i deras nationella lagstiftning och som omfattas av likabehandlingsprincipen i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, tillämpar de vidare unionsrätten enligt artikel 51.1 i stadgan och ska beakta de rättigheter och principer som föreskrivs i stadgan, inbegripet dem som anges i artikel 34 i stadgan.
49. Det framgår tydligt av begäran om förhandsavgörande att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare inte i allmänhet uteslöts från rätten till bostadsbidrag enligt oöWFG, utan att de snarare omfattades av vissa ytterligare villkor. Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare behandlades följaktligen annorlunda än österrikiska medborgare, unionsmedborgare och EES-medborgare när det gäller denna förmån. Sådan skillnad i behandling skulle strida mot ordalydelsen i artikel 11 i direktiv 2003/109 om bostadsbidraget som lämnas enligt oöWFG utgjorde en grundläggande förmån enligt artikel 11.4 i direktivet. Jag ska nu undersöka om ett sådant bostadsbidrag utgör en grundläggande förmån i detta hänseende.
B. Begreppet grundläggande förmåner – artikel 11.4 i direktiv 2003/109
50. Den hänskjutande domstolen har genom sin första fråga i sin begäran om förhandsavgörande koncentrerat sig på begreppet grundläggande förmåner i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att enligt utskottet utgör den förmån som lämnas med stöd av oöWFG inte en grundläggande social förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 och att de grundläggande förmånerna omfattas av oöBMSG. Den hänskjutande domstolen uppfattar därigenom att nämnda utskott har gett uttryck för att Oberösterreichs delstatsparlament hade för avsikt att tillämpa undantaget enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
51. Det framgår tydligt av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att de garanterade minimiförmåner som föreskrivs i oöBMSG är en grundläggande förmån, eftersom den garanterar minimiförmåner för att personer som lider av social nöd ska kunna leva ett värdigt liv, inbegripet att tillgodose sina behov av bostad. Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel avseende huruvida den förmån som beviljas med stöd av oöWFG ändå kan utgöra en grundläggande förmån.
52. I punkterna 90–92 i domen av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233), fann domstolen att innebörden och räckvidden av begreppet grundläggande förmåner i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 ska sökas med beaktande av artikelns sammanhang och det mål som eftersträvas med det direktivet, nämligen integration av tredjelandsmedborgare som bott lagligt och varaktigt i medlemsstaterna. Enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109 får medlemsstaterna begränsa likabehandlingen av tredjelandsmedborgare som varaktigt och lagligen är bosatta i medlemsstaterna, med undantag för förmåner i fråga om socialt bistånd eller socialt skydd som beviljas av offentliga myndigheter, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, vilka bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov, såsom mat, bostad och hälsa. Domstolen erinrade i punkt 92 i den domen om att unionen, enligt artikel 34 i stadgan, ska erkänna och respektera rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel. I den mån stödet eftersträvar det mål som anges i artikel 34 i stadgan, kan det inte, enligt unionsrätten, anses falla utanför de grundläggande förmånerna i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Domstolen slog följaktligen fast att det ankom på den nationella domstolen att göra den prövning som är nödvändig, med beaktande av ändamålet med detta stöd, dess storlek, villkoren för dess beviljande och den plats som stödet har i det nationella eller regionala systemet för socialt bistånd.
53. Mot bakgrund av ovannämnda avsnitt i domen av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233), kan det konstateras att förmåner som gör det möjligt för personer som saknar tillräckliga medel att tillgodose sina behov av bostad för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå utgör grundläggande förmåner i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
54. Enligt min mening är det viktigt att börja med att understryka att medlemsstaterna eller regionerna kan bevilja en rad grundläggande förmåner som är anpassade till de särskilda behoven hos enskilda eller hushåll beroende på deras ekonomiska situation och familjesituation. Så är särskilt fallet på det komplexa området för bostäder och boendeförmåner där lagstiftaren kan anse det nödvändigt att vidta ett antal olika åtgärder.
55. Även om en jämförande studie av de olika sociala förmåner som lämnas av en medlemsstat på området för bostäder och boende är av intresse och hjälp för att klarlägga förmånernas art och omfattning och deras plats i det regionala eller nationella systemet för socialt bistånd, anser jag att det i förevarande mål är lämpligt att fästa vikt vid arten av den förmån som beviljas enligt oöWFG och bland annat de mål som eftersträvas med denna förmån och de villkor som är tillämpliga för att komma i åtnjutande av det.
56. Enbart den omständigheten att oöBMSG, enligt vilken bostadsbidrag lämnas till enskilda som saknar inkomst eller har mycket låg inkomst, utgör en grundläggande förmån och syftar till att skydda de personer som har störst behov, innebär inte i sig att bostadsförmåner som beviljas med stöd av oöWFG inte också ska utgöra en grundläggande förmån som syftar till att säkerställa mottagarnas skäliga levnadsnivå enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109 och för övrigt artikel 34.3 i stadgan.
57. Den hänskjutande domstolen har preciserat att syftet med det bostadsbidrag som beviljas enligt oöWFG är att undvika orimligt betungande kostnader för människor med låga inkomster på grund av bostadskostnader. Förmånen omfattar således typiskt sett en del av kostnaderna för bostaden för att undvika att dessa personer blir tvungna att spendera en för stor del av sina inkomster på en lämplig bostad. Det förefaller således framgå av de förklaringar som lämnats av den hänskjutande domstolen, käranden och svaranden att storleken på det bostadsbidrag som beviljas enligt oöWFG (som bland annat behovsprövas), med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, beror på antalet hushållsmedlemmar och storleken på bostaden och begränsas till högst 300 euro. Det syftar således inte som sådant till att tillförsäkra enskilda ett existensminimum (inklusive deras behov av boende), utan snarare att säkerställa att hushåll med låga inkomster har tillgång till en lämplig bostad genom att göra denna tillgång (mer) överkomlig. Det förefaller som om den förmån som lämnas med stöd av oöWFG under vissa särskilda omständigheter åtminstone delvis kan lämnas utöver den förmån som beviljas med stöd av oöBMSG.
58. Det stöd som lämnas enligt oöWFG, som är anpassat för att säkerställa att låginkomsttagare och hushåll med låga inkomster inte ska betala en alltför stor andel av sina inkomster för en lämplig bostad, förefaller således, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, syfta till att säkerställa den som tar emot bidraget en skälig levnadsnivå genom att ge dem bättre tillgång, inte bara till en lämplig bostad, som de annars inte skulle ha råd med, utan även till andra grundläggande krav såsom livsmedel och kläder som annars skulle kunna äventyras om de skulle tvingas använda en större del av sin inkomst för boende. Återigen med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, framstår det som att den förmån som beviljas med stöd av oöWFG omfattas av artikel 34.3 i stadgan i egenskap av förmån som är avsedd att ”bekämpa social utestängning och fattigdom” för att säkerställa en skälig levnadsnivå för dem som saknar tillräckliga tillgångar.
59. Under dessa omständigheter anser jag att det är centralt att tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i en medlemsstat likställs med bland annat medlemsstatens egna medborgare att få en lämplig bostad som de inte skulle ha råd med utan att behöva offra andra grundläggande behov för att dessa tredjelandsmedborgares fortsatta ekonomiska integration och integration i samhället ska kunna säkerställas. Eftersom förmånen enligt ELöWFG är utformad med detta syfte i åtanke ska den således anses utgöra en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
C. Krav på en särskild form av styrkande av grundläggande kunskaper i tyska
60. Om domstolen däremot skulle anse att den förmån som lämnas med stöd av oöWFG inte utgör en grundläggande förmån enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109, uppkommer frågan huruvida en medlemsstat, i stället för att neka tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta tillgång till denna förmån, kan villkora deras tillgång till förmånen med att de inkommer med ett särskilt slags styrkande för grundläggande kunskaper i medlemsstatens språk, i detta fall tyska.
61. Vid prövningen av denna fråga ska det först avgöras huruvida en medlemsstat, när den tillämpar det undantag som föreskrivs i artikel 11.4 i direktiv 2003/109, tillämpar unionsrätten och således måste iaktta bland annat stadgan och unionsrättens allmänna principer, såsom proportionalitetsprincipen.
62. Eller, med andra ord – tillämpar en medlemsstat unionsrätten när den använder sig av den specifika möjligheten enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109 att göra undantag från principen om likabehandling med avseende på vissa förmåner som inte är grundläggande förmåner vilka föreskrivs i artikel 11.1 d i samma direktiv, och, om så är fallet, i vilken utsträckning har medlemsstaten frihet att fastställa kriterier för att få tillgång till sådana förmåner?
63. Av domstolens fasta praxis framgår att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall. Om unionsrätten är tillämplig äger således de grundläggande rättigheterna, som garanteras bland annat genom stadgan, tillämpning.
1. Huruvida stadgan och unionsrättens allmänna principer är tillämpliga på en nationell lagstiftning som genomför ett undantag enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109
64. När unionsbestämmelserna på det berörda området inte reglerar en viss situation och inte ålägger medlemsstaterna någon specifik skyldighet i förhållande till detta, omfattas den nationella regel som en medlemsstat har infört med avseende på denna aspekt inte av tillämpningsområdet för stadgan och den aktuella situationen kan inte bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i stadgan. När unionsrätten specifikt ger medlemsstaterna möjlighet att anta bestämmelser som beviljar förmånligare villkor än dem som föreskrivs i unionsrätten, omfattas dessa åtgärder således av medlemsstaternas utövande av de befogenheter som förbehålls medlemsstaterna, utan att regleras av unionsrätten eller omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.
65. Ett exempel på denna situation är artikel 13 i direktiv 2003/109, med rubriken ”Mer förmånliga nationella bestämmelser,” vilken tillåter medlemsstaterna att utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare till tredjelandsmedborgare på förmånligare villkor än dem som anges i det direktivet. I sin dom av den 17 juli 2014, ( C‑469/13, EU:C:2014:2094, punkt 43) slog domstolen fast att uppehållstillstånd som en medlemsstat utfärdar på förmånligare villkor än vad som stadgas i unionsrätten inte under några förhållanden kan bestå i ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta i den mening som avses i direktiv 2003/109.
66. När en unionslagstiftningsakt däremot ger medlemsstaterna frihet att välja mellan olika metoder för genomförande eller ger dem ett utrymme för skönsmässig bedömning som utgör en integrerad del av det system som inrättats genom denna rättsakt eller tillåter medlemsstaterna att vidta specifika åtgärder för att bidra till att förverkliga målet med denna rättsakt, har domstolen slagit fast att under sådana omständigheter, när medlemsstaterna antar nationella bestämmelser som genomför den möjlighet som de har enligt unionsrätten, tillämpar de unionsrätten, varigenom stadgan och proportionalitetsprincipen blir tillämpliga.
67. Enligt artikel 11.4 i direktiv 2003/109 får medlemsstaterna välja att inte tillämpa eller göra undantag från en skyldighet som annars skulle ha varit tillämplig enligt artikel 11.1 d i direktivet. Ett sådant undantag, som särskilt planeras eller övervägs i unionsrätten, regleras således i sig av unionsrätten. När en medlemsstat tillämpar undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 tillämpar den således unionsrätten. Den ska därför iaktta stadgan och de allmänna principer som erkänns i unionens rättsordning.
68. I detta avseende har domstolen vid ett antal tillfällen slagit fast att när en medlemsstat åberopar ett undantag i fördraget till en grundläggande rättighet eller tvingande skäl av allmänintresse som grund för att motivera en lagstiftning som kan hindra utövandet av en grundläggande frihet, måste denna motivering – som föreskrivs i unionsrätten – tolkas mot bakgrund av de allmänna principerna i unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheterna som garanteras i stadgan. Den ifrågavarande nationella lagstiftningen kan därför endast omfattas av föreskrivna undantag om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som domstolen ska säkerställa iakttagandet av.
69. När det gäller undantag i unionsrätten prövade domstolen i sin dom av den 27 juni 2006, Parlamentet/rådet ( C‑540/03, EU:C:2006:429) huruvida ett antal specifika undantag i direktiv 2003/86 respekterade grundläggande rättigheter. Efter att ha prövat innehållet i och omfattningen av bestämmelserna fann domstolen att undantagen i direktivet i fråga inte uttryckligen eller implicit tillåter medlemsstaterna att anta genomförandebestämmelser som strider mot grundläggande rättigheter. I punkterna 104 och 105 i den domen slog domstolen i huvudsak fast att även om direktiv 2003/86 ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning, är det tillräckligt omfattande för att de ska kunna tillämpa bestämmelserna i direktivet konformt med de krav som följer av skyddet för mänskliga rättigheter.
70. Enligt min mening framgår det av ovannämnda rättspraxis att när en medlemsstat antar lagstiftning på grundval av ett undantag eller en valmöjlighet i fördraget eller unionsbestämmelser, såsom det som föreskrivs i artikel 11.4 i direktiv 2003/109, tillämpar denna medlemsstat unionsrätten och ska följaktligen iaktta stadgan och unionsrättens allmänna principer.
71. Stadgans bestämmelser får inte tolkas så, att medlemsstaterna fråntas det utrymme för skönsmässig bedömning som är tillgängligt för dem när de beslutar att tillämpa artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Det står således klart att medlemsstaterna i enlighet med artikel 11.4 i direktiv 2003/109 får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och socialt skydd till grundläggande förmåner. För det fall en medlemsstat vidtar mindre restriktiva åtgärder är den emellertid ändå skyldig att iaktta stadgan.
72. När medlemsstaterna åberopar det undantag som föreskrivs i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 kan de inte heller tillämpa nationella bestämmelser som kan äventyra fullgörandet av de mål som eftersträvas med direktivet och därför beröva direktivet dess ändamålsenliga verkan.
2. Tillämpning på omständigheterna i det nationella målet
73. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel avseende 6 § punkterna 9 och 11 OöWFG. Nämnda domstol har angett att syftet med 6 § punkterna 9 och 11 OöWFG, enligt förarbetena till 2017 års lag om ändring av oöWFG, var att ge tredjelandsmedborgare en mer begränsad tillgång till bostadsbidrag. Huvudargumentet för just kravet på tyskkunskaper var att detta var en viktig del för samhällsintegrationen. Den hänskjutande domstolen ifrågasätter om det är nödvändigt med språkkrav utöver de ytterligare kraven i oöWFG, mot bakgrund av att tredjelandsmedborgare under alla omständigheter enbart kan erhålla bostadsbidrag om de redan har varit bosatta i Österrike i över fem år och i regel har arbetat en längre tid. Vidare var varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109 ändå redan tvungna att uppfylla olika villkor med avseende på integration enligt den österrikiska Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (Lag om bosättning och vistelse) för att erhålla denna ställning. Den hänskjutande domstolen hyser även tvivel avseende varför de relativt låga krav på tyskkunskaper som uppställs enbart kan styrkas genom de specificerade formella intyg som föreskrivs i lagen.
74. Enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna principer, krävs det för att sådana krav på språkkunskaper ska vara rättsenliga att de är ändamålsenliga och nödvändiga när det gäller att uppnå de legitima mål som eftersträvas, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
75. Det huvudsakliga syftet med direktiv 2003/109 är integration av tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i medlemsstaten. Förvärv av kunskaper i värdmedlemsstatens språk underlättar i hög grad kommunikationen mellan tredjelandsmedborgare och medborgare i den berörda medlemsstaten, främjar samspelet och utvecklingen av de sociala relationerna dem emellan och gör det mindre svårt för tredjelandsmedborgare att få tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning.
76. Det tycks således framgå av begäran om förhandsavgörande att ett av de mål som anges i 2017 års ändring av oöWFG är att främja integration i samhället. Under sådana omständigheter strider det inte mot direktiv 2003/109 att införa krav på språkkunskaper och det äventyrar inte i sig förverkligandet av de mål som eftersträvas med det direktivet, utan kan tvärtom bidra till förverkligandet av dessa mål. I sin dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369), slog domstolen fast att en medlemsstat i princip kan kräva att en tredjelandsmedborgare som redan har ställning som varaktigt bosatt avlägger ett integrationsprov förutsatt att sättet att genomföra detta krav inte kan äventyra fullgörandet av de mål som eftersträvas med direktivet.
77. Mot denna bakgrund ska det således undersökas på vilket sätt kravet på språkkunskaper tillämpas.
78. Det förefaller, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, som om avsaknaden av styrkande av de språkkunskaper som krävs medför att en sökande omedelbart går miste om hela beloppet för den aktuella förmånen. Beloppet i fråga kan uppgå till så mycket som 300 euro per månad. Eftersom den aktuella bostadsförmånen endast är tillgängligt för privatpersoner med låg inkomst, kan det belopp en person går miste om vara betydande beroende på hur lång tid det kan ta att uppfylla detta krav. Såsom käranden har påpekat, kan det aktuella inkomstbortfallet leda till motsatsen till det eftersträvade målet och hindra tredjelandsmedborgarnas integration, vilket äventyrar syftena med direktiv 2003/109. Integrationsmålet kan under alla omständigheter uppnås genom mindre ingripande åtgärder, såsom exempelvis att förmånen tillfälligt återkallas eller minskas gradvis till dess att kravet på språkkunskaper har uppfyllts. Det förefaller därför som att åtgärden i fråga inte är förenlig med proportionalitetsprincipen.
79. När det gäller själva kravet på språkkunskaper, har den hänskjutande domstolen angett att den nivå som krävs – A2 i den europeiska referensramen för moderna främmande språk – är ”relativt lågt”. Det verkar således inte, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, som om kravet är så betungande att det utgör ett svårt hinder att övervinna och som i praktiken hindrar varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare att kunna erhålla den aktuella bostadsförmånen.
80. Jag ställer mig trots detta frågande till huruvida ett sådant krav på språkkunskaper är nödvändigt i samtliga fall, med tanke på att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i den mening som avses i direktiv 2003/109, enligt den hänskjutande domstolen, ändå redan var tvungna att uppfylla flera olika villkor med avseende på integration enligt den österrikiska lagstiftningen för att få denna ställning. Det är emellertid oklart huruvida dessa villkor innebar krav på språkkunskaper på en viss nivå. Svaranden har nämligen i sitt yttrande angett att alla personer som berörs av åtgärden i fråga redan har varit tvungna att visa tillräckliga språkkunskaper enligt andra lagbestämmelser. Detta beror bland annat på att tillämpningsperioderna för dessa andra bestämmelser är tidsbegränsade, såsom är fallet med den österrikiska lagen om bosättning och vistelse.
81. Härav följer enligt min mening att medlemsstaterna i princip kan anse att det aktuella kravet på språkkunskaper är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade integrationsmålet som eftersträvas med kravet. För att ett sådant krav ska vara rättsenligt krävs det dock även att det visas att en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare som annars skulle ha rätt till bostadsbidrag enligt oöWFG inte tidigare har uppfyllt detta krav på språkkunskaper i enlighet med nationell rätt för att förvärva denna ställning.
82. När det gäller den konkreta tillämpningen av kravet på språkkunskaper har den hänskjutande domstolen, förutom att ange den grundläggande nivå som krävs enligt oöWFG, inriktat sig på att endast en specifik typ av styrkande godtas enligt denna lag för att fastställa denna nivå.
83. Jag anser att kravet enligt oöWFG att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare som ansöker om bostadsbidrag enligt denna lag inkommer med styrkande av sina språkkunskaper uteslutande genom vissa angivna certifikat eller intyg skulle vara olämpligt om denna nivå rimligen kunde fastställas genom andra likvärdiga metoder som är välkända och underkastade objektiv bedömning. Det ankommer dock på den hänskjutande domstolen att pröva detta.
84. Artikel 11 i direktiv 2003/109 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som 6 § punkterna 9 och 11 i oöWFG, enligt vilken unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i direktiv 2004/38 kan erhålla en social förmån i form av bostadsbidrag utan styrkande av språkkunskaper, samtidigt som tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i den mening som avses i direktiv 2003/109 föreläggs att inkomma med ett särskilt formellt styrkande av grundläggande tyskkunskaper.
VI. Förslag till avgörande
85. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den första frågan som ställts av Landesgericht Linz (Regiondomstolen i Linz, Österrike) på följande sätt: Rätten för tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i en medlemsstat att på samma villkor som bland annat medborgare i den medlemsstaten få tillgång till en lämplig bostad som de annars inte skulle ha råd med utan att försaka andra grundläggande behov är central för att säkerställa den fortsatta ekonomiska och samhällsmässiga integrationen av dessa tredjelandsmedborgare. En förmån som ska säkerställa att tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i en medlemsstat har tillgång till en lämplig bostad måste således anses utgöra en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Artikel 11 i direktiv 2003/109 ska således tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som 6 § punkterna 9 och 11 i Oberösterreichisches Wohnbauförderungsgesetz (Oberösterreichs lag om bostadsförmåner), enligt vilken unionsmedborgare, medborgare i en EES-stat och familjemedlemmar i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38 av den 29 april 2004 om rätt för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG kan erhålla en social förmån i form av bostadsbidrag utan styrkande av språkkunskaper, samtidigt som tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i den mening som avses i direktiv 2003/109/EG föreläggs att inkomma med ett särskilt formellt styrkande av grundläggande tyskkunskaper.
1 Originalspråk: engelska.
2 KV är motpart vid den hänskjutande domstolen.
3 Land Oberösterreich är klagande vid den hänskjutande domstolen.
4 Sökandens talan grundar sig på hans rätt till skadestånd enligt 8 § första punkten i Oberösterreichisches Antidiskriminierungsgesetz (Oberösterreichs diskrimineringslag OöADG, (BGBl. Nr 50/2005). Förutom yrkandet avseende att han gått miste om bostadsbidrag har sökanden även yrkat ersättning för den ideella skada han lidit till följd av diskriminering på grund av etniskt ursprung.
5 EUT L 16, 2004, s. 44.
6 EGT L 180, 2000, s. 22.
7 LGBl. nr 6/1993.
8 LGBl. nr 74/2011.
9 LGBl. nr 50/2005.
10 Dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 48–50) och dom av den 6 april 2017, Jyske Finans ( C‑668/15, EU:C:2017:278).
11 Se artikel 52.1 i stadgan.
12 Artikel 11.4 i direktiv 2003/109 tillåter inte medlemsstaterna att göra undantag från likabehandlingsprincipen när det gäller förmåner i fråga om social trygghet enligt nationell lagstiftning. Dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 83).
13 Se dom av den 25 november 2020, VR (Familjeförmåner för stadigvarande bosatta) ( C‑303/19, EU:C:2020:958, punkterna 21–23 och där angiven rättspraxis).
14 I del C i begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen angett att bostadsbidrag som lämnas på de villkor som föreskrivs i oöWFG utgör en social förmån. Det förefaller enligt artikel 23 i oöWFG som om bostadsstödet betalas ut till bland annat förstahandshyresgästen eller ägaren till en bostad.
15 Detta framgår särskilt tydligt genom den hänskjutande domstolens hänvisning till undantaget till artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 i artikel 11.1 4 i samma direktiv. Den sistnämnda bestämmelsen skulle sakna relevans om den förmån som lämnas enligt oöWFG inte utgör socialt bistånd eller socialt skydd i den mening som avses i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. Vidare har svaranden i det nationella målet inte uttryckligen bestritt, i sitt skriftliga yttrande, att den förmån som lämnas enligt oöWFG utgör socialt bistånd eller socialt skydd i den mening som avses i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, utan har snarare gjort gällande att denna förmån inte är en grundläggande förmån enligt detta direktiv. Detta är ytterst en fråga som den hänskjutande domstolen får ta ställning till.
16 Det följer av fast rättspraxis att unionsrätten inte begränsar medlemsstaternas behörighet att utforma sina system för social trygghet. I avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på varje medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, förmånernas storlek och under hur lång tid som de ska utgå. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten. Dom av den 25 november 2020, VR (Familjeförmåner för stadigvarande bosatta) ( C‑303/19, EU:C:2020:958, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C 571/10, EU:C:2012:233, punkterna 77 och 78), i vilken domstolen bland annat slog fast att unionslagstiftaren, i avsaknad av en självständig och enhetlig definition i unionsrätten av begreppen ”social trygghet”, ”socialt bistånd” och ”socialt skydd” har velat respektera de skillnader som förekommer mellan medlemsstaterna när det gäller den närmare definitionen och räckvidden av begreppen i fråga.
17 I punkt 81 i domen av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233), fann domstolen att eftersom både artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 och artikel 34.3 i stadgan hänvisar till nationell rätt ankommer det på den nationella domstolen att med beaktande av syftet avseende integration som eftersträvas med detta direktiv, bedöma huruvida en viss förmån tillhör någon av de kategorier som avses i artikel 11.1 d. Enligt artikel 34.3 i stadgan ska unionen, och således medlemsstaterna när de genomför unionsrätten, i syfte att bekämpa social utestängning och fattigdom, ”erkänna och respektera rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som, i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis, är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel”.
18 Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 78).
19 Dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 79 och 80). I skäl 3 till direktiv 2003/109 anges att ”detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.”
20 Den hänskjutande domstolen har i sin begäran om förhandsavgörande angett att det år 2013 föreskrevs i en lag om ändring av oöWFG bland annat att tredjelandsmedborgare skulle uppfylla vissa villkor avseende lägsta inkomst för de senaste fem åren. Detta krav ställdes inte på vare sig österrikiska medborgare eller personer som likställdes med dessa. Den hänskjutande domstolen har inte förklarat syftet med detta ytterligare villkor i förhållande till tredjelandsmedborgare. Vidare har den hänskjutande domstolen inte ställt någon fråga till EU-domstolen om detta, kanske på grund av att detta villkor under alla omständigheter inte förefaller vara uppfyllt av käranden. Frågorna avser endast det ytterligare krav som åläggs tredjelandsmedborgare avseende att inkomma med särskilt styrkande för grundläggande tyskkunskaper.
21 Se punkt 31 i ovan.
22 Se även dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterföring) ( C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 63), i vilken domstolen angav att Det framgår det av skälen 2, 4, 6 och 12 i direktiv 2003/109 att syftet med direktivet är att säkerställa integration av tredjelandsmedborgare som är lagligen och varaktigt bosatta i medlemsstaterna och, för detta ändamål, att närma dessa tredjelandsmedborgares rättigheter till de rättigheter som EU-medborgare åtnjuter, bland annat genom att införa likabehandling med EU-medborgare på en lång rad ekonomiska och sociala områden. Ställning som varaktigt bosatt innebär således att den person som beviljats den har rätt till likabehandling inom de områden som anges i artikel 11 i direktiv 2003/109, på de villkor som anges i denna artikel.
23 Dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 91). Min kursivering.
24 Såsom kommissionen har understrukit i sitt yttrande kan olika bostadsförmåner som eftersträvar liknande mål förekomma parallellt i en medlemsstat.
25 Svaranden har i sitt yttrande angett att bostadsbidraget enligt oöWFG i princip är beroende av att det finns tillgångar som överstiger den gräns som är kännetecknande för anställning av mindre omfattning. Som en stödåtgärd är bostadsbidraget huvudsakligen avsett för personer som har svårt att tillgodose sina behov, men som i princip lever på sina inkomster. Det ska i detta hänseende påpekas att käranden i sitt yttrande har angett att han inte har rätt till den förmån som lämnas enligt oöBMSG, eftersom hans inkomster är för höga. Det här utgör faktiska omständigheter som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
26 Det bostadsbidrag som lämnas enligt oöWFG begränsas till högst 300 euro per månad. Den hänskjutande domstolen har däremot angett att den förmån som lämnas enligt oöBMSG kan uppgå till 921,30 euro per månad för en och samma person.
27 I punkt 32 i domen av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369), påpekade domstolen den vikt unionslagstiftaren fäster vid integrationsåtgärder, vilket bland annat framgår av skäl 4 till direktiv 2003/109, enligt vilket varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av unionens grundläggande mål enligt fördraget.
28 För ett tidigt fastslående av denna princip, se dom av den 13 juli 1989, Wachauf ( 5/88, EU:C:1989:321, punkt 17 och där angiven rättspraxis). Se, för ett senare exempel, dom av den 19 november 2019, TSN och AKT ( C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:981, punkt 43).
29 Se dom av den 6 mars 2014, Siragusa ( C‑206/13, EU:C:2014:126, punkterna 26–28). Bestämmelserna i stadgan, enligt artikel 51.1 däri, gäller för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Enligt punkt 2 i samma artikel innebär denna stadga inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, och medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. Dom av den 15 november 2011, Dereci m.fl. ( C‑256/11, EU:C:2011:734, punkt 71).
30 Dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl. ( C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 34).
31 Se dom av den 19 november 2019, TSN och AKT ( C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:981, punkterna 52–54 och där angiven rättspraxis).
32 Dom av den 17 juli 2014, Tahir ( C‑469/13, EU:C:2014:2094, punkt 39).
33 Se även artikel 3.5 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12), av vilken det följer att medlemsstaterna har möjlighet att anta eller behålla förmånligare bestämmelser än dem som finns i direktiv 2003/86 och dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – en syster till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 43).
34 Se dom av den 19 november 2019, TSN och AKT ( C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:981, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – en syster till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkterna 39–41 och 58–61).
35 Dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – en syster till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkterna 61 och 67). Se särskilt dom av den 4 mars 2010, Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117, punkterna 41–44). I sistnämnda mål slog domstolen fast att en medlemsstats möjlighet enligt artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 att föreskriva strängare villkor för en person som lämnar in en ansökan om familjeåterförening genom att ålägga dem att lägga fram styrkande för att referenspersonen förfogar över vissa medel ska tolkas mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna och, i synnerhet, rätten till respekt för familjelivet, som bland annat stadfästs i stadgan.
36 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – en syster till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkterna 61 och 65–67).
37 Såsom friheten att tillhandahålla tjänster.
38 Dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl. ( C‑390/12, EU:C:2014:281, punkterna 34–36).
39 Domen av den 30 april 2014, Pfleger m.fl.( C‑390/12, EU:C:2014:281, punkterna 34–36) är viktig eftersom den i huvudsak klargör att vad domstolen slog fast i domen av den 18 juni 1991, ERT ( C‑260/89, EU:C:1991:254, punkt 43) är tillämpligt i förhållande till stadgan sedan stadgans ikraftträdande den 1 december 2009 med ikraftträdandet av Lissabonfördraget. Se artikel 6.1 FEU. Att en medlemsstat använder sig av undantag som föreskrivs i unionsrätten för att motivera ett hinder för en grundläggande frihet som garanteras i fördraget utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan och en nationell lagstiftning som inskränker de grundläggande friheter som garanteras i fördraget kan endast omfattas av de undantag som föreskrivs i unionsrätten i den mån detta är förenligt med de grundläggande rättigheterna. I punkt 32 i sitt förslag till avgörande i målet Ispas ( C‑298/16, EU:C:2017:650) kom generaladvokaten Bobek fram till att ”I funktionellt hänseende torde nationella myndigheters handlande falla inom unionsrättens tillämpningsområde åtminstone i tre typsituationer. Vi har först situationen där den nationella myndigheten direkt tillämpar unionsrätten, i de flesta fall en förordning, på ett fall den har att pröva (situationen med direkt tillämpning). I den andra situationen tillämpar den nationella myndigheten en nationell rättskälla genom vilken en unionsrättslig bestämmelse eller skyldighet införlivas eller genomförs… (situationen med indirekt tillämpning). Den tredje situationen är den där den nationella myndigheten ställs inför en nationell bestämmelse genom vilken medlemsstaten har nyttjat en möjlighet att göra undantag eller motiverade inskränkningar i enlighet med en unionsrättslig bestämmelse (undantagssituationen).”
40 Se även dom av den 1 mars 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats m.fl. ( C‑236/09, EU:C:2011:100, punkterna 31 och 32) där domstolen slog fast att artikel 5.2 i rådets direktiv 2004/113/EG av den 13 december 2004 om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (EUT L 373, s. 37) enligt vilken vissa medlemsstater får besluta att behålla undantag från regeln om könsneutrala premier och ersättningar utan tidsbegränsning motarbetar förverkligandet av målet avseende likabehandling av kvinnor och män, vilket är syftet med direktiv 2004/113, och strider mot artiklarna 21 och 23 i stadgan. På området upphovsrätt, se dom av den 29 juli 2019, Spiegel Online ( C‑516/17, EU:C:2019:625, punkt 59). I punkt 119 i yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk), av den 14 februari 2017 ( EU:C:2017:114), slog domstolen i huvudsak fast att när medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/29/EG av den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (EGT L 167, 2001, s. 10) när det gäller genomförandet av en möjlighet att föreskriva undantag och inskränkningar för vissa användare följer detta utrymme för skönsmässig bedömningen av unionslagstiftarens beslut att ge medlemsstaterna denna valmöjlighet, inom det harmoniserade regelverk som inrättas genom direktiv 2001/29 och som tillförsäkrar en hög och jämn skyddsnivå för rätten till mångfaldigande, tillgängliggörande för allmänheten och spridning.
41 Oavsett om denna möjlighet eller detta undantag medför fördelar eller nackdelar för enskilda. Jämför domen av den 21 december 2011, N.S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865) med domen av den 4 mars 2010, Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117).
42 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – en syster till en flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 65).
43 Se, i detta hänseende, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 45).
44 Se även artikel 5.2 i direktiv 2003/109.
45 Se, analogt, dom av den 25 februari 2010, Müller Fleisch ( C‑562/08, EU:C:2010:93, punkt 43).
46 Se, i detta hänseende, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkterna 46 och 47). Se, avseende tolkningen av direktiv 2003/86, dom av den 9 juli 2015, K och A ( C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 53) och dom av den 7 november 2018, C och A ( C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 55).
47 Se, i detta hänseende, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48). Det ska konstateras att käranden inte har bestritt att förbättringen av integrationen i samhället av icke-österrikiska medborgare är ett legitimt mål och att språkkunskaperna kan bidra till att fullgörandet av detta mål. Käranden anser emellertid att den metod som svaranden valt för att uppnå detta mål, vilken leder till att bostadsstödet i fråga återkallas eller inte beviljas, varken är lämplig eller nödvändig, i synnerhet i kärandens fall, eftersom han varit bosatt i Österrike oavbrutet under mer än fem år och har uppehållstillstånd för längre tid.
48 Domstolen fann att frågan om ställningen som varaktigt bosatt förvärvats före eller efter det att skyldigheten att med framgång avlägga ett integrationsprov ålades i detta hänseende inte var relevant.
49 Svaranden har angett att den aktuella nivån för kravet på språkkunskaper är så låg att den kan uppnås på några veckor, även helt utan tyskkunskaper och utan någon särskild fallenhet för språkinlärning.
50 Svaranden har även angett att det, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, finns vissa undantag från kravet på språkkunskaper, exempelvis vid hälsoskäl.
51 Se, analogt, dom av den 7 november 2018, C och A ( C‑257/17, EU:C:2018:876, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
52 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende inte angett vare sig kostnaden för eller tillgängligheten av vad som krävs för att styrka språkkunskaperna.
53 Se, analogt, dom av den 6 juni 2000, Angonese ( C‑281/98, EU:C:2000:296, punkt 44) och dom av den 5 februari 2015, kommissionen/Belgien ( C‑317/14, EU:C:2015:63, punkt 29).
54 I den meningen att de är tillgängliga för de behöriga nationella myndigheterna.
55 Svaranden har enligt min mening helt riktigt påpekat att det styrkande som krävs ska säkerställa en objektiv och enhetlig tillämpning av kravet på språkkunskaper.