Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar – mål –411/20 Familienkasse Niedersachsen-Bremen

I. Inledning

1. Får en medlemsstat utestänga en medborgare i Europeiska unionen som är medborgare i en annan medlemsstat från att uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av deras vistelse i den förstnämnda medlemsstaten om dessa inte under denna tid uppbär inkomst i denna medlemsstat, medan en medborgare i denna medlemsstat som återvänder till hemmedlemsstaten efter att ha uppehållit sig i en annan medlemsstat i enlighet med unionsrätten kan uppbära barnbidrag från det att vederbörande har återvänt utan att uppbära sådan inkomst?

2. Denna fråga ställs av den hänskjutande domstolen inom ramen för en rättstvist mellan S, som är bulgarisk medborgare, och Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (den federala arbetsförmedlingens kassa för familjebidrag i Niedersachsen och Bremen, nedan kallad Familienkasse). S har av Familienkasse nekats att uppbära barnbidrag.

3. I detta sammanhang ombeds domstolen att tolka artikel 24 i direktiv 2004/38/EG och artikel 4 i förordning (EG) nr 883/2004 och fastställa om denna fråga helt faller inom samma ramar som utgör av den rättspraxis som följer av domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl..

4. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att förklara varför jag anser att utestängning av medborgare i andra medlemsstater som inte utövar förvärvsverksamhet från rätten att uppbära barnbidrag, så som fallet är i det nationella målet, inte omfattas av denna rättspraxis.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

5. Utöver vissa bestämmelser i primärrätten, nämligen artikel 21.1 FEUF och artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) är artiklarna 1 z, 3.1 j, 4, 11.1, 11.3 och 70.1–4 i förordning nr 883/2004 samt artiklarna 6, 7.1 b, 14.1 och 24 i direktiv 2004/38 tillämpliga inom ramen för förevarande mål.

B. Tysk rätt

6. 62 § i Einkommensteuergesetz (inkomstskattelagen, nedan kallad EStG) har i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet följande lydelse:

”1). 1För barn i den mening som avses i artikel 63 har i enlighet med denna lag varje person rätt till barnbidrag

1. som är bosatt eller stadigvarande vistas i landet

…

2För att kunna göra anspråk på barnbidrag i enlighet med punkt 1 ska rättighetshavaren vara identifierad med ett personnummer som denne har tilldelats … En tidigare tilldelning av ett personnummer har retroaktiv verkan på de månader under vilka de villkor som anges i första meningen är uppfyllda.

1a) 1Om en medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet bosätter sig eller vistas stadigvarande på tyskt territorium kan denne inte göra anspråk på barnbidrag för de tre första månaderna efter bosättningen. 2Denna bestämmelse ska inte tillämpas om vederbörande styrker att denne uppbär inkomst i landet i den mening som avses i 2 § stycke 1 första meningen punkterna 1–4, med undantag för inkomster enligt 19 § stycke 1 första meningen punkt 2. 3När den period som avses i första meningen har löpt ut kan vederbörande göra anspråk på barnbidrag om de villkor som anges i 2 § stycke 2 eller 3, i [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare)] är uppfyllda eller om endast de villkor som anges i 2 § stycke 2 punkt 1a i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare är uppfyllda utan att ytterligare något av de villkor som avses i 2 § stycke 2 i denna lag redan är uppfyllda. 4Prövnningen för att fastställa om villkoren för att vara berättigad till barnbidrag är uppfyllda i enlighet med andra meningen ska bedömas av kassan för familjebidrag …. 5Om denna kassa i ett sådant fall avslår en ansökan om barnbidrag, ska den meddela den behöriga invandrarmyndigheten sitt beslut. 6Om sökanden genom att ha ingett falska eller förfalskade handlingar eller lämnat bedrägliga uppgifter för att påvisa en uppfyllelse av kraven för uppbärande av barnbidrag ska kassan för familjebidrag ofördröjligen underrätta den behöriga invandrarmyndigheten.

…”

III. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

7. Sökanden i det nationella målet, S, hennes make, V, samt deras tre barn, födda 2003, 2005 respektive 2010, är bulgariska medborgare.

8. I maj 2015 ansökte S för första gången om barnbidrag för sina tre barn vid Familienkasse.

9. Genom beslut av den 13 maj 2015 biföll Familienkasse ansökan och beviljade bidrag för de tre barnen från och med maj månad 2015.

10. Den 25 april 2016 avförde folkbokföringsmyndigheten ex officio S och hennes tre barn från deras adress i Bremerhaven (Tyskland) med motiveringen att bostaden stod tom. Till följd härav upphörde Familienkasse från den 3 juni 2016 att till S utbetala barnbidragen och återkallade genom beslut av samma datum sitt beslut om att bevilja henne barnbidragen från och med maj månad 2016 och krävde återbetalning av de belopp som utbetalats för den senaste månaden.

11. I december 2017 ingav S en ansökan om barnbidrag för två av sina barn, nämligen N och A, vid Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (kassan för familjebidrag i Nordrhein-Westfalen Nord, Tyskland) och uppgav en adress i Herne (Tyskland). Flera brev som nämnda myndighet skickade till denna adress kom i retur med angivelsen ”mottagaren okänd” påförd av postombudet.

12. I beslut genom offentliggörande av den 1 augusti 2018 avslog myndigheten ansökan med den huvudsakliga motiveringen att S inte var bosatt eller stadigvarande vistades i Tyskland.

13. Den 28 oktober 2019 vände sig S till Familienkasse med en ny ansökan om barnbidrag för sina tre barn.

14. Genom beslut av den 27 december 2019 avslog Familienkasse denna ansökan för tiden från augusti 2019. Familienkasse ansåg att S, V och dras barn bodde i Tyskland sedan den 19 augusti 2019, dagen för deras inresa från Bulgarien till denna medlemsstat och deras bosättning i en lägenhet i Bremerhaven. Familienkasse bedömde nämligen att S inte uppbar inkomst i Tyskland under de tre första månaderna efter bosättningen i Tyskland, varför hon inte uppfyllde villkoren i 62 § stycke 1a EStG för att uppbära barnbidrag för denna period.

15. Genom beslut av den 6 april 2020 avslog Familienkasse en begäran om omprövning från S och bekräftade sitt tidigare avslag. Familienkasse tillade att S inte hade haft avlönad tjänst under den berörda perioden och ansåg att den verksamhet som utövades av V från den 5 november till den 12 december 2019 var försumbar.

16. Den 10 maj 2020 väckte S talan vid den hänskjutande domstolen och begärde att avslaget på hennes ansökan om barnbidrag skulle upphävas och att Familienkasse skulle förpliktas att utbetala barnbidrag för hennes tre barn för månaderna augusti till och med oktober 2019.

17. Genom beslut av den 13 juli 2020, separerade Finanzgericht Bremen (skattedomstolen i Bremen, Tyskland) förfarandet angående barnbidrag för den omstridda perioden, nämligen månaderna augusti till och med oktober 2019, från återstoden av förfarandet.

18. Den hänskjutande domstolen anger för det första att barnbidrag ingår i begreppet familjeförmån i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 jämförd med artikel 1 z i denna förordning. Eftersom de är skattefinansierade beviljas de mottagarna på grundval av en lagligen fastställd situation, oberoende av föräldrarnas inkomst och av varje individuell och skönsmässig bedömning av sökandens individuella behov. Barnbidrag har ett dubbelt syfte, nämligen att möjliggöra den skattelättnad som krävs enligt författningen för det minimibelopp som behövs för barnets uppehälle och, för den händelse att de inte behövs för detta ändamål, att gynna familjen i socialrättsligt hänseende.

19. För det andra påpekar den hänskjutande domstolen i sak att det i 62 § stycke 1a EStG, efter en lagändring i juli 2019, görs åtskillnad i behandlingen mellan en medborgare i en annan medlemsstat som bosätter sig eller stadigvarande vistas i Tyskland och en tysk medborgare som bosätter sig eller stadigvarande vistas där efter vistelse i en annan medlemsstat. Denna domstol förklarar att en medborgare i en annan medlemsstat, så som S, med tillämpning av denna bestämmelse nekas barnbidrag under de tre första månaderna av vistelsen om vederbörande inte styrker att denne uppbär en inkomst i landet från en förvärvsverksamhet, medan en tysk medborgare uppbär barnbidrag även om sådan verksamhet inte förekommer.

20. Den hänskjutande domstolen anger att den tyska lagstiftaren i det lagförslag som ledde fram till tillägget i 62 § stycke 1a EStG, hade ansett att den berörda åtskillnaden i behandling stod i överensstämmelse med unionsrätten eftersom den gjorde att man kunde avstyra en tillströmning av medborgare i andra medlemsstater som kunde ge upphov till en orimlig belastning för Tysklands system för social trygghet. Vidare anger den hänskjutande domstolen att lagstiftaren ansåg att denna åtskillnad i behandling kunde vara grundad på artikel 24.2 i direktiv 2004/38, eftersom det för barnbidrag som uppbars av medborgare i en annan medlemsstat utan krav på förvärvsverksamhet hade samma verkan som en social förmån. Lagstiftaren hade därmed inte i lagförslaget uttryckligen tagit upp den eventuella betydelsen av artikel 4 i förordning nr 883/2004. Slutligen motiverade den tyska lagstiftaren denna skillnad i behandlingen med nödvändigheten av att skydda den mottagande medlemsstatens finanser och hänvisade därvid till domen i målet kommissionen/Förenade kungariket.

21. För det tredje konstaterar den hänskjutande domstolen dock att man inom doktrinen diskuterar frågan om huruvida barnbidrag omfattas av begreppet socialt stöd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Vissa debattörer hävdar nämligen att barnbidrag egentligen utgör socialförsäkringsförmåner, eftersom beviljandet av sådana inte är underkastat villkor i fråga om tillgångar. Den hänskjutande domstolen tillägger vidare att även om en medlemsstat i enlighet med denna förordning har befogenhet att besluta om villkoren för en familjeförmån för medborgare i andra medlemsstater som är bosatta på dess territorium utan att utöva någon förvärvsverksamhet, föreskriver artikel 4 i förordning nr 883/2004 emellertid en skyldighet till likabehandling och denna förordning innehåller inte någon bestämmelse som gör det möjligt att tillämpa en sådan åtskillnad i behandlingen som den som berörs i förevarande mål.

22. Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Bremen (skattedomstolen i Bremen, Tyskland) den 20 augusti 2020, genom beslut mottaget av EU-domstolen den 2 september 2020, att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfråga till domstolen:

”Ska artikel 24 i [direktiv 2004/38] och artikel 4 i [förordning nr 883/2004] tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en medborgare i en annan medlemsstat som är bosatt eller stadigvarande vistas inom landet och som inte visar att han eller hon har en inhemsk inkomst från jord- eller skogsbruk, yrkesverksamhet, från ett arbete som egenföretagare eller från ett arbete som anställd, inte har rätt till familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j jämförd med artikel 1 z i [förordning nr 883/2004] för de första tre månaderna från och med att han eller hon bosatt sig eller stadigvarande vistas i landet, medan en medborgare i den berörda medlemsstaten som befinner sig i samma situation utan att visa att han eller hon har en inhemsk inkomst från jord- eller skogsbruk, yrkesverksamhet, från ett arbete som egenföretagare eller från ett arbete som anställd, har rätt till familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 j jämförd med artikel 1 z i förordning (EG) nr 883/2004?”

23. Yttranden har ingetts av S, den tyska, tjeckiska och polska regeringen samt av Europeiska kommissionen. Någon förhandling har inte hållits. Parterna har skriftligen besvarat domstolens frågor.

IV. Inledande anmärkningar

24. Med avseende på de betänkligheter som framförts av kommissionen i fråga om huruvida sökanden i det nationella målet var arbetssökande vill jag förklara att den hänskjutande domstolen anger att S inte hade utövat någon förvärvsverksamhet under den berörda tiden och att den verksamhet som hennes make utövade under tiden från 5 november till den 12 december 2019 var försumbar.

25. Det finns i alla händelser skäl att konstatera att de berörda barnbidragen inte kan betecknas som ”finansiella förmåner” som har till syfte att underlätta tillträdet till arbetsmarknaden i en medlemsstat och att tolkningsfrågan därför inte som kommissionen föreslår bör prövas med ledning av artikel 4 i förordning nr 883/2004 och artikel 45 FEUF utan endast med ledning av den förstnämnda bestämmelsen.

V. Bedömning

26. Med sin enda fråga vill den hänskjutande domstolen i sak få svar på om artikel 24 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att de utgör hinder för en bestämmelse i en medlemsstat genom vilken det föreskrivs att en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat endast kan uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av sin vistelse i denna medlemsstat om vederbörande uppbär en inkomst i denna under berörd period, medan en medborgare i medlemsstaten som återvänder till denna efter att med stöd av unionsrätten ha uppehållit sig i en annan medlemsstat kan uppbära barnbidrag redan från tidpunkten för sin återkomst utan villkor i fråga om inkomst.

27. För att kunna föreslå domstolen ett ändamålsenligt svar på denna fråga kommer jag först att pröva om situationen för sökanden i det nationella målet och hennes barn omfattas av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 (avsnitt A). I den mån jag finner att så är fallet, som framgår av mitt resonemang nedan, kommer jag i ett andra steg att behandla frågan huruvida den nationella lagstiftning som berörs i det nationella målet står i överensstämmelse med principen om icke-diskriminering angiven i artikel 18 FEUF och konkretiserad i artikel 24.1 i nämnda direktiv och i artikel 4 i förordning nr 883/2004 (avsnitt B).

A. Tillämpligheten av artikel 24.2 i direktiv 2004/38

28. Det bör inledningsvis framhållas att i enlighet med artikel 24.1 i direktiv 2004/38 ska ”alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten … åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. …”. I artikel 24.2 i samma direktiv föreskrivs följande: ”Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b … till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”

29. Som jag har förklarat är den fråga som ställs i förevarande mål huruvida den berörda situationen i det nationella målet omfattas av det undantag som anges i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Domstolen har redan haft tillfälle att tolka denna bestämmelse inom ramen för domarna i målen Dano, Alimanovic, García-Nieto m.fl. samt i målet Jobcenter Krefeld.

30. För att bedöma om den fråga som den hänskjutande domstolen ställer faller inom samma ram vad gäller rättspraxis tycks det mig ändamålsenligt att först redovisa vilka lärdomar som dragits från nämnda domar.

1. Rättspraxis

a) Domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl.

31. Enligt domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. får de villkor enligt vilka den medlemsstat som tar emot en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och inte utövar förvärvsverksamhet, i fråga om socialt stöd avvika från den rätt till likabehandling som anges i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och i artikel 4 i förordning nr 883/2004, som en sådan unionsmedborgare åtnjuter. De mål som gav upphov till dessa domar gällde nämligen en vägran från de tyska myndigheternas sida att bevilja medborgare i andra medlemsstater den ”grundgaranti” som föreskrivs i tysk lagstiftning, särskilt ”förmåner som säkerställer existensminimum”.

32. I det mål som gav upphov till domen i målet Dano hade Elisabeta Dano aldrig arbetat i Tyskland, varvid inget tydde på att hon var arbetssökande, och hon hade utövat sin rätt till fri rörlighet ”för att komma i åtnjutande av socialt stöd från en annan medlemsstat”, där hon bodde sedan mer än tre månader med en son i småbarnsåldern. Domstolen fann därför att Dano och hennes son inte hade tillräckliga tillgångar och således inte kunde göra en uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten gällande i kraft av direktiv 2004/38, och att de inte kunde åberopa icke-diskrimineringsprincipen i artikel 24.1 i nämnda direktiv. Domstolen förklarade i enlighet med vad generaladvokat Wathelet på denna punkt föreslagit att om den berörda medlemsstaten under sådana omständigheter fråntas möjligheten att neka unionsmedborgare sociala förmåner ”skulle … medborgare som vid sin ankomst till en annan medlemsstat inte har tillräckliga tillgångar för att försörja sig automatiskt ges sådana tillgångar, genom att de beviljas en särskild icke–avgiftsfinansierad kontantförmån vars syfte är att täcka den förmånsberättigade personens levnadsomkostnader”. Domstolen förklarade att samma slutsats blir nödvändig i fråga om artikel 4 i förordning nr 883/2004 eftersom de förmåner som där avses i enlighet med denna artikel har beviljats uteslutande i den medlemsstat i vilken den berörda personen är bosatt och i enlighet med denna medlemsstats lagstiftning, och därmed i enlighet med unionsrätten.

33. I det mål som gav upphov till domen i målet Alimanovic hade Nazifa Alimanovic, som bodde i Tyskland sedan mer än tre månader, ansökt om socialt stöd för sig själv och sin dotter. De hade haft kortvariga anställningar eller fått tillfälle till arbeten med en varaktighet av mindre än ett år och hade vid den tidpunkt då de nekades de berörda förmånerna inte längre ställning som arbetssökande i enlighet med artikel 7.3 c i direktiv 2004/38. EU-domstolen förklarade att man, även om Nazifa Alimanovic och hennes dotter kunde grunda sin uppehållsrätt på artikel 14.4 b i nämnda direktiv, måste det framhållas att den mottagande medlemsstaten kunde tillämpa undantaget i artikel 24.2 i samma direktiv för att inte bevilja dem det sociala stöd som de begärt. Domstolen angav att denna möjlighet till undantag grundar sig på ett system genom vilket ställningen som arbetstagare behålls gradvis, vilket syftar till att säkerställa uppehållsrätten och tillgången till sociala förmåner. Domstolen fann sålunda att direktiv 2004/38, genom vilket detta system inrättas, ”beaktar … olika faktorer som utmärker de personliga omständigheterna för varje enskild person som ansöker om en social förmån, särskilt under hur lång tid som vederbörande utövat ekonomisk verksamhet”; varför det inte krävs någon individuell prövning inom ramen för den mottagande medlemsstatens tillämpning av detta undantag, vare sig detta sker för att ta hänsyn till den berörda personens individuella situation eller för att konstatera att berörd unionsmedborgare genom sin vistelse utgör en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet.

34. I det mål som gav upphov till domen García-Nieto m.fl. var sökandena i det nationella målet, vilka bodde i Tyskland sedan mindre än tre månader, arbetssökande. Domstolen slog fast att det av lydelsen i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 uttryckligen framgår att den mottagande medlemsstaten kan neka att bevilja socialt bistånd under vistelsens tre första månader till andra personer än anställda eller egenföretagare eller personer som behåller sådan ställning.

35. I dessa tre domar har domstolen således slagit fast att artikel 24 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004 inte utgör hinder för en bestämmelse i en medlemsstat enligt vilken medborgarna i andra medlemsstater utestängs från åtnjutande av socialt stöd eftersom de inte omfattas av en uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten i enlighet med direktivet, antingen genom att de innehar uppehållsrätt i den medlemsstaten för en period som är begränsad till tre månader grundad på artikel artikel 6.1 i det nämnda direktivet, eller genom att de innehar en uppehållsrätt som är grundad endast på artikel 14.4 b i samma direktiv, medan dessa förmåner tillförsäkras medborgarna i den medlemsstaten vilka befinner sig i samma situation. Enligt domstolen skulle ett tillerkännande av rätt till sociala förmåner för dessa personer på samma villkor som för medlemsstatens egna medborgare strida mot det syfte som går ut på att bibehålla den ekonomiska balansen inom medlemsstaternas sociala biståndssystem genom att man söker undvika att personer som utövar sin uppehållsrätt inte blir till en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem, så som det framgår av skäl 10 i direktiv 2004/38.

b) Domen i målet Jobcenter Krefeld

36. Den situation som berörs i det mål som gav upphov till domen Jobcenter Krefeld, som gällde en polsk medborgare som med sina två minderåriga döttrar var bosatt i Tyskland, skiljer sig tydligt från de situationer som berörs i de andra tre mål som nämnts ovan. JD är nämligen en unionsmedborgare som innan han blev arbetslös i den mottagande medlemsstaten hade arbetat där och haft sina barn i skola där och därmed åtnjöt uppehållsrätt på grundval av artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1).

37. Domstolen fann att situationen för en unionsmedborgare, sådan som JD, med avseende på syftet att upprätthålla den finansiella balansen i de sociala biståndssystemen i medlemsstaterna, märkbart skiljer sig från den som gällde för sökandena i de mål som gav upphov till domarna i målen Dano (avsaknad av uppehållsrätt grundad på direktiv 2004/38), Alimanovic (uppehållsrätt för att söka arbete som uteslutande grundar sig på artikel 14.4 b i direktiv 2004/38) och García-Nieto m.fl. (uppehållsrätt på grundval av artikel 6.1 i detta direktiv). För att nå fram till denna slutsats framhöll domstolen att den uppehållsrätt som tillerkänns barn till en (före detta) migrerande arbetstagare för att garantera deras rätt till tillträde till utbildning och, härlett härav, den förälder som har vårdnaden om barnen, följer ursprungligen av förälderns ställning som arbetstagare. När denna rätt en gång förvärvats blir den självständig och kan förlängas efter det att denna ställning har förlorats. Domstolen slog därpå fast att personer som har sådan uppehållsrätt, i enlighet med förordning nr 492/2011, också ska ha rätt att behandlas på samma sätt som landets egna medborgare i fråga om sociala förmåner, och detta även om de inte längre kan åberopa den ställning som arbetstagare som låg till grund för deras ursprungliga uppehållsrätt.

38. Vissa inslag i den rättspraxis som följer av domarna i målen Dano, Alimanovic, García-Nieto m.fl. och Jobcenter Krefeld tycks mig ändamålsenliga för bedömningen i den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt i förevarande mål, bland annat de som gäller begreppet socialt stöd. Sålunda inställer sig följande fråga: Kan de lärdomar som kan dras av denna rättspraxis överföras på det nationella målet? Jag betvivlar detta.

2. Särdragen i förevarande mål

39. Den gemensamma punkten i den situation som berörs i det nationella målet och situationerna i de fall som gav upphov till domarna i målen Dano, Alimanovic, García-Nieto m.fl. och Jobcenter Krefeld är att unionsmedborgaren inte uppbar någon inkomst i den mottagande medlemsstaten under den tid för vilken den nationella myndigheten hade avslagit vederbörandes ansökan om barnbidrag. Dessutom grundar sig, så som också var fallet i det mål som gav upphov till domen García-Nieto m.fl., vistelsen för S och hennes barn i den mottagande medlemsstaten på artikel 6.1 i direktiv 2004/38.

40. Till skillnad från sökandena i det nationella målet bodde de unionsmedborgare som berördes i de mål som gett upphov till domarna Dano och Alimanovic i den mottagande medlemsstaten sedan mer än tre månader och deras vistelse grundade sig i princip på artikel 7 i direktiv 2004/38. Vad än viktigare är, vilket jag kommer att visa nedan, berör förevarande mål inte ”socialt stöd”, så som i de mål som gett upphov till domarna Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl., utan barnbidrag.

41. Jag vill i detta sammanhang gärna framföra mina betänkligheter i fråga om möjligheten för den mottagande medlemsstaten att med tanke på omständigheterna i förevarande mål åberopa begränsningarna i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Innan jag behandlar denna fråga bör det fastställas om S och hennes barn åtnjuter rätt till likabehandling i enlighet med artikel 24.1 i direktivet och för detta ändamål pröva om hon omfattas av laglig vistelse i denna medlemsstat.

3. Uppehållsrätt enligt artikel 6 i direktiv 2004/38

a) Inledande anmärkningar

42. Domstolen har upprepade gånger framhållit att unionsmedborgarskapet är avsett att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. I enlighet med artikel 21.1 FEUF ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Så som anges i artikel 1 i direktiv 2004/38 syftar detta direktiv bland annat till att fastställa villkoren för utövandet av denna rätt och begränsningarna av denna. Bland dessa begränsningar och villkor återfinns de som anges i artikel 3.1 i samma direktiv i fråga om den personkrets som omfattas och, ovedersägligen, de som anges i artikel 6 i direktivet.

b) Lagenligheten av en vistelse i enlighet med artikel 6 i direktiv 2004/38

43. Vad avser den personkrets som omfattas av artikel 24 i direktiv 2004/38, erinrar jag om att domstolen i domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. slog fast att en unionsmedborgare, med avseende på att få tillgång till ”socialt stöd”, endast kan kräva att bli behandlad på samma sätt som medborgarna i den mottagande medlemsstaten, i enlighet med artikel 24.1 i direktivet, om dennes vistelse på den mottagande medlemsstatens territorium uppfyller villkoren i detta direktiv. Detta krav utgör således ett förhandsvillkor för åtnjutande av den rätt till likabehandling som föreskrivs i denna bestämmelse.

44. Kommissionen hävdar i sitt skriftliga yttrande att det för unionsmedborgarna under de tre första månaderna, trots att de har en uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten i kraft av artikel 6 i direktiv 2004/38, dock endast kan bli fråga om en ”laglig vistelse” om villkoren i artikel 7.1 i detta beaktas. Kommissionen förtydligade sin uppfattning i sitt skriftliga svar på den fråga som ställts av domstolen om detta genom att förklara att ”uppehållsrätten för en unionsmedborgare från en annan medlemsstat … under de tre första månaderna … … ännu inte utgör ”uppehållsrätt i den mening som avses i artikel 7.1, [i detta direktiv]’”.

45. Jag delar inte kommissionens åsikt och anser att de termer som förekommer kan leda till förväxlingar.

46. För det första framhåller jag att ”[u]nionsmedborgare” i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38 ska ”… ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass”. Denna uppehållsrätt tillerkänns således alla unionsmedborgare oberoende av om dessa utövar förvärvsverksamhet eller ej. Genom artikel 14.1 i detta direktiv upprätthålls denna uppehållsrätt så länge som unionsmedborgarna och familjemedlemmarna inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Med beaktande av den rättsliga karaktären i uppehållsrätten enligt artikel 6 i direktivet kan man i det övergripande sammanhanget, inte förneka den omständigheten att S och hennes barn, så som det framgår av de handlingar som ingetts till domstolen, kan grunda sin uppehållsrätt på den mottagande medlemsstatens territorium på artikel 6.1 i samma direktiv och, att de följaktligen i enlighet med artikel 24.1 i detta direktiv åtnjuter rätt att behandlas på samma sätt som medborgarna i denna medlemsstat inom tillämpningsområdet för fördraget.

47. För det andra leder kommissionen tolkning av ordet ”uppehållsrätt” såsom endast avseende uppehållsrätt enligt artikel 7.1 i direktiv 2004/38 och inte uppehållsrätt enligt artikel 6 i detta direktiv, lätt till förvirring, särskilt för den mottagande medlemsstatens nationella myndigheter, något som bör undvikas. Ordet leder nämligen tankarna till att den uppehållsrätt som anges i artikel 6 i direktiv 2004/38 inte skulle vara en uppehållsrätt i enlighet med detta direktiv. Så är dock inte fallet. Kommissionens synsätt är varken ett resultat av systematiken eller av de termer som används i direktivet. Detta synsätt är heller inte ett resultat av det syfte som eftersträvas med direktivet, nämligen att, så som det framgår av fast rättspraxis, underlätta utövandet av den primära och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF, och att stärka denna rätt.

48. Vidare grundar sig kommissionen för att stärka sitt argument på punkterna 68 och 75 i domen i målet kommissionen/Förenade kungariket. Det måste dock konstateras att domstolens allmänna hänvisning i dessa punkter till ”villkoren för att uppbära uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten” inte endast avser villkoren för att få uppehållsrätt för längre tid än tre månader i enlighet med artikel 7 i direktiv 2004/38 utan också villkoren för att erhålla uppehållsrätt i högst tre månader. Jag framhåller åter att det system genom vilket en ställning erhålls gradvis i fråga om uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten, vilket inrättas genom detta direktiv, innebär att en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar kan passera en eller flera etapper i samband med utövandet av sin frihet att röra sig inom den mottagande medlemsstaten om de uppfyller villkoren i direktivet vilka varierar allt efter vistelsens varaktighet.

49. När detta har klarlagts kommer jag nu att med beaktande av att det är uppenbart att S kan göra en uppehållsrätt i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38 gällande under den period som avslaget på hennes ansökan om barnbidrag gäller, vilken utgörs av de första tre månaderna av hennes vistelse i Tyskland, behandla det materiella tillämpningsområdet för artikel 24 i detta direktiv, och därmed begreppet socialt stöd så som det har definierats av domstolen i dess rättspraxis i syfte att fastställa om artikel 24.2 i direktivet är tillämplig på den situation som berörs i det nationella målet.

4. Ingår de berörda barnbidragen i begreppet socialt stöd i den mening som avses i direktiv 2004/38?

a) Begreppet socialt stöd

50. Det framgår av yttrandena att S, den tyska, tjeckiska och polska regeringen samt kommissionen anser att de berörda barnbidragen inte ingår i begreppet socialt stöd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Den tjeckiska och den polska regeringen samt kommissionen hävdar dessutom att denna bestämmelse inte är tillämplig i det aktuella fallet. Således inställer sig frågan huruvida de berörda barnbidragen kan betecknas som ”socialt stöd” i den mening som avses i detta direktiv.

51. Jag erinrar för det första om att domstolen har definierat begreppet ”socialt stöd” som helheten av de stödordningar som inrättats av de offentliga myndigheterna, vare sig detta har skett på nationell, regional eller lokal nivå, som en enskild person kan anlita om denne inte förfogar över tillräckliga tillgångar för att tillgodose sina eller familjens elementära behov och som därför riskerar att under vistelsen bli en belastning för de offentliga finanserna i den mottagande medlemsstaten och kan påverka nivån på det bistånd som denna stat totalt kan ge. Domstolen har dessutom betonat att de försörjningsstöd som syftar till att för mottagarna täcka ett minimum av de levnadsomkostnader som erfordras för ett människovärdigt liv ska anses utgöra ”socialt bistånd” i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

52. Jag påpekar för det andra att barnbidragen i det nationella målet, i enlighet med vad den hänskjutande domstolen anger, vilket redovisas i punkt 18 i förevarande förslag till avgörande, är skattefinansierade och beviljas mottagarna på grundval av en rättsligt fastställd situation, som är oberoende av föräldrarnas inkomst och för vilka sökandens individuella situation i fråga om personliga behov inte beaktas. Det framgår även av dessa angivelser att barnbidrag enligt doktrinen egentligen utgör socialförsäkringsförmåner, eftersom det för att de ska beviljas inte ställs något villkor i fråga om tillgångar. Med andra ord är beviljandet av dessa förmåner, som det framgår av den tyska regeringens yttrande, inte avhängigt av föräldrarnas inkomster och heller inte av sökandens personliga behov, och syftar heller inte till att garantera uppehället för sökanden och dennes familj. Trots att barnbidragen ska möjliggöra skattelättnader motsvarande nödvändigt minimum för barnets uppehälle syftar de också, som den hänskjutande domstolen tydligt anger, till att gynna familjen i socialrättsligt hänseende.

53. Jag finner att det bör understrykas att förmåner vilka automatiskt beviljas familjer som uppfyller vissa objektiva kriterier, bland annat vad gäller storlek, inkomst och kapitaltillgångar, utan att någon skönsmässig bedömning görs i de enskilda fallen av personliga behov, och vars syfte är att täcka en familjs utgifter, enligt domstolens praxis, ska likställas med en social förmån. Om man således tillämpar dessa kriterier på de berörda barnbidragen bör dessa, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utföra, betecknas som ”socialförsäkringsförmåner” i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 jämförd med artikel 1 z i denna förordning.

54. Det följer härav enligt min åsikt att de berörda barnbidragen inte kan betecknas som ”socialt stöd” i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 samt att denna bestämmelse därmed inte är tillämplig på den situation som är aktuell i det nationella målet.

b) Den tyska regeringens synsätt

55. Den tyska regeringen anser dock att artikel 24.2 i direktiv 2004/38 bör tillämpas ratio legis på berörda barnbidrag. Barnbidragen uppvisar vad avser effekterna likhet med socialt stöd i fråga om personer som inte är ekonomiskt verksamma.

56. Jag delar inte denna åsikt.

57. För det första erinrar jag om att situationen för S och hennes barn är situationen för en unionsmedborgare som grundar sin uppehållsrätt på den mottagande medlemsstatens territorium på artikel 6 i direktiv 2004/38. Med hänsyn till att domstolen emellertid har ansett att medlemsstaterna endast får kräva av unionsmedborgare att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle och ett individuellt sjukförsäkringsskydd för en vistelse på högst tre månader, är det berättigat att inte ålägga medlemsstaterna att bekosta detta under denna period. Det bör dock understrykas att detta konstaterande hänför sig till syftet att upprätthålla den finansiella balansen i medlemsstaternas sociala biståndssystem, vilket eftersträvas genom direktiv 2004/38 (skäl 10), ett syfte med vilket undantaget i artikel 24.2 i direktivet överensstämmer. Det framgår tydligt av denna bestämmelse att den endast gäller ”socialt stöd”.

58. Att, så som den tyska regeringen gör, grunda sig på artikel 24.2 i direktiv 2004/38 för att avslå ansökan om barnbidrag står därför i strid med lydelsen av denna bestämmelse. Unionslagstiftaren ville nämligen inte utesluta socialförsäkringsförmåner utan undvika att en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat blir till en orimlig belastning för mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Dessutom står den tyska regeringens tolkning i strid med den allmänna anda som ligger till grund för det system genom vilket en ställning gradvis uppnås som inrättas genom direktiv 2004/38 i fråga om uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, eftersom den uppehållsrätt som föreskrivs i artikel 6 i direktivet i enlighet med artikel 14 i direktivet inte upprätthålls så länge som denne medborgare och dennes familjemedlemmar inte utgör en orimlig belastning för systemet för social trygghet utan så länge som de inte blir en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten.

59. För det andra ska det framhållas att eftersom den rättspraxis som följer av domarna i målen Dano och Alimanovic grundar sig på kopplingen mellan principen om icke–diskriminering av unionsmedborgare och de villkor för vistelse som anges i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, nämligen att bland annat ha tillräckliga tillgångar, förstår jag inte hur det kan vara möjligt att, så som den tyska regeringen föreslår, överföra denna rättspraxis till den uppehållsrätt som avses i artikel 6.1 i direktivet, där något sådant villkor inte föreskrivs. Det bör dessutom framhållas, så som generaladvokat Saugmandsgaard Øe har gjort, att ”unionsrätten grundar sig på en solidaritetstanke som har förstärkts ytterligare genom införandet av unionsmedborgarskapet”.

60. Mot bakgrund av det ovan anförda finner jag att de omtvistade barnbidragen inte ryms inom begreppet socialt stöd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38, såsom begreppet definieras av domstolen. Den mottagande medlemsstaten kan därmed inte grunda sig på denna bestämmelse för att i fråga om beviljande av dessa bidrag, göra undantag från den rätt till likabehandling av unionsmedborgarna som anges i artikel 24.1 i detta direktiv.

B. Huruvida den lagstiftning som berörs i det nationella målet är förenlig med unionsrätten i fråga om den rätt till likabehandling som anges i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004

1. Sambandet mellan artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004

61. Eftersom S och hennes tre barn, vilka är unionsmedborgare, lagligen uppehöll sig i Tyskland i enlighet med artikel 6 i direktiv 2004/38 finner jag, som jag har förklarat, att man bör anse att deras vistelse står i överensstämmelse med unionsrätten. De omfattas därmed i enlighet med artikel 24.1 i direktivet av rätten att behandlas på samma sätt som medborgarna i denna medlemsstat på fördragets tillämpningsområden.

62. Eftersom S och hennes barn inte ansöker om socialt stöd utan om socialförsäkringsförmåner (barnbidrag) följer därav att artikel 24.1 i direktiv 2004/38 kan tillämpas men att det principiella undantaget från likabehandling i artikel 24.2 i direktivet inte är tillämpligt.

63. Den hänskjutande domstolen påpekar i sak att en medborgare i en annan medlemsstat, så som S, i enlighet med 62 § stycke 1a EStG nekas att uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av sin vistelse om denne inte styrker utövande av en förvärvsverksamhet (med inkomst inom landet), medan en tysk medborgare erhåller barnbidrag även om denne inte utövar sådan verksamhet. Den hänskjutande domstolen anser därför att en särbehandling på grundval av nationalitet införs genom den berörda nationella bestämmelsen.

64. Den tjeckiska och den polska regeringen anser att det genom den berörda nationella bestämmelsen införs en direkt diskriminering på grundval av nationalitet, vilket förbjuds i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och i artikel 4 i förordning nr 883/2004, och vilket inte är berättigad med åberopande av undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

65. Nu inställer sig sålunda frågan huruvida en särbehandling sådan som den som konstaterats av den hänskjutande domstolen utgör en diskriminering som är förbjuden enligt artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och/eller enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004.

2. Förekomst av en direkt diskriminering som är förbjuden enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004

66. Jag erinrar inledningsvis om att principen om icke–diskriminering i artikel 18 FEUF förtydligas genom artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och artikel 4 i förordning nr 883/2004. Den fråga som ställs inom förevarande mål gäller kopplingen mellan dessa båda bestämmelser.

67. Jag anser att flera skäl talar för att den särbehandling som berörs i det nationella målet ska bedömas enbart med utgångspunkt i artikel 4 i förordning nr 883/2004.

68. Som jag har redovisat får för det första inte den mottagande medlemsstaten åberopa undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Visserligen omfattas personer som S och hennes barn av artikel 24.1 i direktivet på grund av att de har uppehållsrätt grundad på artikel 6 i direktivet, men på grund av att de har ansökt om socialförsäkringsförmåner omfattas de också av artikel 4 i förordning nr 883/2004 och åtnjuter rätt till likabehandling på de särskilda villkor som anges i den sistnämnda bestämmelsen.

69. Vad för det andra särskilt gäller socialförsäkringsförmåner, vilka inte omfattas av undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs två särskilda villkor, varvid artikel 4 i förordning nr 883/2004 utgör en lex specialis i förhållande till artikel 24.1 i detta direktiv. I artikel 4 i förordning nr 883/2004 föreskrivs nämligen att ”[o]m inte annat föreskrivs i denna förordning, skall de personer på vilka denna förordning skall tillämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare” (Min kursivering).

70. För det tredje utgör förordning nr 883/2004 inte en harmoniseringsåtgärd av de nationella systemen för social trygghet utan en rättsakt som syftar till att samordna dessa, Det ankommer på medlemsstaterna att i sin lagstiftning, med iakttagande av unionsrätten, fastställa villkoren för beviljande av förmåner inom ett system för social trygghet.

71. Trots att en medlemsstat, som Förbundsrepubliken Tyskland, i föreliggande fall i enlighet med förordning nr 883/2004 är behörig att fastställa villkoren för beviljande av barnbidrag på sitt territorium, införs genom artikel 4 i denna förordning en rätt till likabehandling och det finns inget undantag som kan motivera en sådan särbehandling som den som berörs det nationella målet. Följaktligen får inte en medlemsstat undandra sig sin skyldighet att sörja för likabehandling mellan medborgare i andra medlemsstater och landets egna medborgare.

72. Det bör påpekas att den hänskjutande domstolen ger uttryck för sin farhåga att artikel 4 i förordning nr 883/2004 inte har iakttagits, och att den berörda lagstiftningen därmed innebär en direkt diskriminering, eftersom det avgörande kriteriet är nationalitet.

73. Jag är också viss om att åtskillnaden i behandling mellan de båda berörda situationerna inte står i överensstämmelse med artikel 4 i förordning nr 883/2004. Jag anser därför att det genom den berörda nationella bestämmelsen införs en direkt diskriminering på grundval av nationalitet, vilken i avsaknad av uttryckligt undantag i förordning nr 883/2004 inte är berättigad.

74. Följaktligen är kommissionens argument inte relevant, det vill säga att situationen i fråga om beviljande av de berörda bidragen för unionsmedborgare, sådana som S, som inte utövar någon förvärvsverksamhet under de tre första månaderna av sin vistelse, inte är jämförbar med situationen för tyska medborgare som återvänder till sitt hemland och som under samma period inte utövar sådan verksamhet. Med beaktande av att S lagligen uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten följer det av tillämpningen av artikel 4 i förordning nr 883/2004 att situationen för medborgare i andra medlemsstater på vilka förordningen är tillämplig och situationen för medborgarna i den mottagande medlemsstaten är jämförbar. De förstnämnda ska således ha ”samma rättigheter” och underkastas ”samma skyldigheter” som de sistnämnda.

C. Slutsats i denna del

75. Av ovan anförda skäl föreslår jag att den tolkningsfråga som ställts av den hänskjutande domstolen ska besvaras så, att artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en bestämmelse i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat endast kan uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av sin vistelse i denna medlemsstat om denne uppbär inkomst i landet under denna period, medan en medborgare i berörd medlemsstat som återvänder till denna efter att ha uppehållit sig i en annan medlemsstat i enlighet med unionsrätten redan från sin återkomst kan uppbära barnbidrag utan något krav i fråga om inkomst.

D. Förekomst av diskriminering som är förbjuden enligt artikel 24.1 i direktiv 2004/38

76. Om domstolen följer mitt förslag beträffande prövningen av den berörda särbehandlingen mot bakgrund av artikel 4 i förordning nr 883/2004 blir det inte nödvändigt att besvara frågan från den hänskjutande domstolen med utgångspunkt i artikel 24.1 i direktiv 2004/38.

77. Den bedömning som här följer är således av sekundär betydelse, för den händelse att domstolen väljer en annan, mer nyanserad lösning i fråga om prövningen av den berörda särbehandlingen.

78. Jag kommer i ett första steg att avvisa kommissionens argument för att de berörda situationerna inte skulle vara jämförbara och kommer i ett andra steg att fastställa om de nationella myndigheternas nekande att bevilja de berörda barnbidragen är, som den tyska regeringen hävdar, berättigad och proportionerlig.

1. Kommissionens argument i fråga om jämförbarheten mellan de berörda situationerna

79. Det framgår av det skriftliga svaret på den fråga som domstolen ställde om bland annat berättigandet av den särbehandling som konstaterats av den hänskjutande domstolen att kommissionen anser att de två berörda situationerna inte är jämförbara. Kommissionen hävdar att den uppehållsrätt som unionsmedborgare har i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38 under vistelsens tre första månader eller en ännu kortare period inte utgör uppehållsrätt i den mening som avses i artikel 7.1 i direktivet. Det är först när en uppehållsrätt i den mening som avses i denna sistnämnda bestämmelse har förvärvats som en unionsmedborgare kan åberopa förbudet mot diskriminering med avseende på socialt stöd.

80. Dessa argument kan inte vinna bifall.

81. Som framgår av domstolens praxis finns det visserligen i princip inget hinder för att beviljande av sociala förmåner till unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma underkastas det materiella villkoret att dessa ska uppfylla kraven för att ha uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Emellertid föranleder de överväganden som framförs i punkterna 43–49 i förevarande förslag till avgörande mig till att sluta mig till att då en medborgare i en annan medlemsstat som uppehåller sig i Tyskland i enlighet med artikel 6 i direktiv 2004/38 och en tysk medborgare som återvänder till denna medlemsstat efter att ha uppehållit sig i en annan medlemsstat, har båda dessa personer uppehållsrätt i denna medlemsstat, och de befinner sig i situationer som även om de inte lika ändå är jämförbara.

82. Även om en särbehandling sådan som den som konstaterats av den hänskjutande domstolen, utgör en direkt diskriminering på grundval av nationalitet, är den dock inte godtycklig och den kan anses vara motiverad. Jag kommer därför att pröva den motivering till den berörda särbehandlingen som anförts av den tyska regeringen.

2. Är det avslag som berörs i det nationella målet av objektiv art?

a) De motiveringar som framförts av den tyska regeringen: syftet att skydda de offentliga finanserna

83. Den tyska regeringen hävdar att det genom 62 § stycke 1a EStG inte införs någon åtskillnad i behandlingen mellan medborgare i andra medlemsstater och tyska medborgare. I alla händelser anser denna regering på grundval av bland annat EU-domstolens överväganden i punkt 80 i domen i målet kommissionen/Förenade kungariket, i fråga om barnbidrag, att uteslutandet av rätten till barnbidrag för familjer som inte är yrkesverksamma är motiverat i så måtto, att det är ändamålsenligt, nödvändigt och lämpligt för att uppnå syftet att skydda de offentliga finanserna. Denna bestämmelse syftar sålunda till att förebygga ett olämpligt utnyttjande av förmåner inom det tyska socialförsäkringssystemet, med tanke på risken för de offentliga finanserna, dels på grund av det ökade antalet ansökningar om barnbidrag från medborgare i andra nedlemsstater mellan 2010 och 2017, dels på grund av ökningen av bedrägliga ansökningar om barnbidrag. Ökningen av antalet ansökningar uppgick nämligen på 46,67 miljarder euro under 2020, varav 21,28 procent utbetalades till utländska medborgare. Dessutom ökade antalet anställda från andra medlemsstater kraftigt under de senaste åren, liksom i vissa fall antalet barn med ursprung i andra medlemsstater för vilka barnbidrag utbetalades. Dessutom är det genomsnittliga antalet barn i familjer med ursprung i en annan medlemsstat högre än det genomsnittliga antalet barn i tyska familjer och därmed är kostnaden för de bidrag som betalas ut till utländska medborgares familjer ungefär 15 procent högre än de bidrag som utbetalas till tyska familjer.

84. I fråga om, för det första, den berörda nationella bestämmelsens förmåga att uppfylla syftet att skydda de offentliga finanserna hävdar den tyska regeringen att ett uteslutande av barnbidrag under uppehållets tre första månader för medborgare i andra medlemsstater vilka inte utövar förvärvsverksamhet gör det möjligt att minska incitamentet för dessa medborgare till bosättning i Tyskland. Kravet på utövande av en förvärvsverksamhet medför dessutom en minskning av antalet ansökningar om bidrag.

85. I fråga om, för det andra, nödvändigheten av den berörda nationella bestämmelsen hävdar den tyska regeringen att det inte finns några andra medel för att uppnå målet att skydda de offentliga finanserna. Dels tillämpas den berörda utestängningen endast under de tre första månaderna av vistelsen och gäller endast personer som inte är yrkesverksamma, samt arbetssökande. Dels åtföljs denna utestängning av åtgärder för att förbättra myndigheternas kontroll av uppgifter och, i händelse av grundat tvivel, ska den kassa som verkställer utbetalning av barnbidrag, i enlighet med 62 § stycke 1a EStG, själv i samband med en ansökan om barnbidrag, pröva om de villkor som föreskrivs i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare är uppfyllda, vilket gör det möjligt att upptäcka och på ett tidigt stadium förebygga ett organiserat missbruk av förmåner.

86. För det tredje hävdar den tyska regeringen i fråga om lämpligheten av den berörda nationella bestämmelsen att med hänsyn till att den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte är skyldig att bevilja socialt stöd för unionsmedborgare som inte utövar förvärvsverksamhet, kan den mottagande medlemsstaten inte heller vara skyldig att utbetala andra icke avgiftsfinansierade förmåner, vilka visserligen beviljas oberoende av stödbehov men som vid behov av socialt stöd avräknas från försörjningsstödet och finansieras med skattemedel.

b) Bedömning

87. Jag erinrar först och främst om att den särbehandling som följer av den berörda bestämmelsen i det nationella målet endast kan vara berättigad med avseende på unionsrätten om den grundar sig på objektiva överväganden av allmänintresse, vilka inte är beroende av berörda personers nationalitet, samt om den är proportionerlig i förhållande till ett legitimt eftersträvat syfte i nationell rätt. Det framgår av domstolens praxis att en åtgärd är proportionerlig om den dels är lämpad för förverkligande av det eftersträvade syftet, dels inte går längre än vad som krävs för att uppnå detta. Trots att det ankommer på den nationella domstolen att avgöra detta kan EU-domstolen dock tillhandahålla anvisningar som gör det möjligt för den nationella domstolen att fatta ett beslut

1) Förekomst av fastslagna risker för de offentliga finanserna

88. I fråga om, för det första, förekomst av fastslagna risker för de offentliga finanserna genom ökningen av ansökningar om barnbidrag från unionsmedborgare som är medborgare i andra medlemsstater, vill jag redovisa två olika anmärkningar.

89. För det första anser jag att den tyska regeringens överväganden i fråga om att de familjer som kommer från andra medlemsstater skulle ha ett större antal barn än tyska familjer är utan relevans.

90. För det andra noterar jag att den tyska regeringen begränsar sig till att anföra att 21,28 procent av det samlade beloppet för barnbidrag under år 2020 utbetalas för barn till utländska medborgare, det vill säga barn till unionsmedborgare som är medborgare i andra medlemsstater och till tredjelandsmedborgare. I det aktuella fallet saknar dock det belopp som utbetalas till de sistnämnda relevans. I fråga om unionsmedborgare anger inte den tyska regeringen vilka belopp som utbetalas för barn till medborgare som inte är yrkesverksamma och för barn till medborgare som är yrkesverksamma, varvid detta sistnämnda belopp inte heller är relevant i det aktuella fallet.

91. Jag anser därför att det inte är belagt att de ökade utgifterna för berörda barnbidrag beror på medborgare i andra medlemsstater (eller deras barn). Enligt min åsikt kan nämligen det förhållandet att en sådan utgiftspost som barnbidrag har ökat inte i sig vara en negativ indikator för den ekonomiska situationen i en medlemsstat. Det förefaller mig nämligen vara av vikt att framhålla att sociala utgifter generellt sett kan bidra till social sammanhållning och ekonomisk verksamhet genom att möjliggöra för mottagarna att bli mer aktiva och bidra i större utsträckning på arbetsmarknaden. För övrigt bör man bedöma effekterna av budgetintäkter på den långsiktiga dynamiken inom näringslivet i samband med marbetsmarknadens integrering på unionsnivå. Att ta emot personer som är medborgare i andra medlemsstater, med åtföljande ökning av sociala utgifter, i synnerhet i början, och eventuellt kostnader för utbildning kan också svara mot ett ekonomiskt behov inom en medlemsstat och tillföra lämplig arbetskraft inom vissa sektorer där det råder brist och därmed bidra till att förbättra medlemsstatens konkurrenskraft.

92. I fråga om socialförsäkringsförmåner av generell karaktär, vilka, liksom de berörda barnbidragen, avser barnen, anser jag att man måste grunda sig på precisa och exakta uppgifter för att kunna anse att en särbehandling är motiverad. Således kan ett medgivande av vaga och inexakta generella överväganden av finansiell art motivera att medborgare i andra medlemsstater och landets egna medborgare behandlas olika skulle innebära att tillämpningen av och räckvidden för en så grundläggande bestämmelse inom unionsrätten som principen om icke-diskriminering på grundval av nationalitet kan variera i tid och rum beroende på medlemsstaternas offentliga finanser, och detta utan att den berörda medlemsstaten har redovisat några exakta och strikta belägg genom vilka det fastställs att det finns en verklig risk för de offentliga finanserna.

93. I fråga om förekomst av fastslagna risker för vakthållandet kring de offentliga finanserna på grund av ökat missbruk och fler bedrägerier i organiserad form bland unionsmedborgare som är medborgare i andra medlemsstater, vill jag, för det andra, framhålla följande omständigheter.

94. Det framgår av domstolens praxis att begreppet missbruk av rättigheter är ett självständigt unionsrättsligt begrepp, enligt vilket det ”[f]ör att det skall kunna fastställas att det är fråga om ett sådant förfarande som utgör missbruk av rättigheter krävs … dels att vissa objektiva förhållanden skall föreligga varav det framgår att målsättningen med den berörda [unions]bestämmelsen inte har uppnåtts, trots att de villkor som uppställs i bestämmelsen formellt har uppfyllts. Vidare krävs det att en subjektiv faktor föreligger, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av [unions]bestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att få förmånen”.

95. Vidare har domstolen understrukit att det ankommer på de nationella domstolarna att fastställa om dessa båda faktorer, en objektiv och en subjektiv, förekommer och för vilket bevis måste framläggas i enlighet med nationell rätt, ”såvitt detta inte inkräktar på [union]rättens effektivitet”. Domstolen har också framhållit att tillämpningen av en nationell bestämmelse som avser missbruk av rättigheter inte får utgöra ett angrepp på den fulla verkan och enhetliga tillämpningen av unionsbestämmelserna i medlemsstaterna; i synnerhet får inte de nationella domstolarna vid bedömningen av om det förekommer en rättighet som härrör från en unionsrättslig bestämmelse, ändra räckvidden för denna och heller inte äventyra de syften som därmed eftersträvas.

96. Jag anser, så som domstolen har slagit fast, att det förhållandet att en medlemsstat, så som den tyska regeringen hävdar, står inför ett stort antal fall av missbruk av rättigheter och bedrägerier som begås av medborgare i andra medlemsstater som på bedrägligt sätt uppbär barnbidrag, inte motivera att en nationell bestämmelse antas vilken bygger på allmänpreventiva hänsyn och inte grundar sig på någon individuell prövning av den aktuella personens agerande.

97. I det aktuella fallet visar det sig tydligt att de belägg som lagts fram av den tyska regeringen inte kan anses utgöra några konkreta bevis som har ett samband med det beteende som sökanden i det nationella målet uppvisade. Dessa belägg uppfyller nämligen inte de villkor som objektivt och subjektivt krävs för att konstatera att det i ett konkret fall förekommer ett missbruk av rättigheter, så som framgår av punkterna 94 och 95 i förevarande förslag till avgörande. Den hänskjutande domstolen har härvid inte angett att sökanden skulle gjort sig skyldig till missbruk av rättigheter i det nationella målet. I alla händelser anger den inte att sökanden i det nationella målet skulle ha utövat sin fria rörlighet ”för att komma i åtnjutande av socialt stöd från en annan medlemsstat”.

98. Det bör även framhållas att en generell bedrägeripresumtion inte räcker för att motivera en åtgärd som åsidosätter ändamålen med direktiv 2004/38. Om man godtar att Förbundsrepubliken Tyskland inför en allmänt tillämplig åtgärd skulle det innebära att en medlemsstat får kringgå rätten till fri rörlighet och att andra medlemsstater också har rätt att vidta sådana åtgärder och således ensidigt hindra direktivet från att tillämpas, bland annat tillämpningen av artikel 24.1 i nämnda direktiv. Man kan därför inte anse att S skulle ha återinrest till Tyskland i det syfte som kallas ”social turism” i den enda avsikten att där uppbära barnbidrag, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

99. Det förefaller mig därför som att det knappast kan råda något tvivel om att den tyska regeringen inte har styrkt att sökanden i det nationella målet gjort sig skyldig till missbruk av rättigheter, eftersom ingen objektiv eller subjektiv omständighet tydligt kan fastställas i det aktuella fallet.

2) Är den nationella bestämmelse som berörs i det nationella målet proportionerlig?

100. För den händelse att den hänskjutande domstolen ändå skulle anse att den tyska regeringen har påvisat att det förekommer fastslagna risker för de offentliga finanserna kommer jag här att pröva, mot bakgrund av de omständigheter som den tyska regeringen har anfört, om den nationella bestämmelse som berörs i det nationella målet kan anses lämpad för att garantera att syftet att skydda de offentliga finanserna uppnås och att den därvid inte går längre än vad som krävs för att uppnå detta mål.

101. Vad för det första avser lämpligheten av en nationell bestämmelse sådan som den som berörs i det nationella målet erinrar jag om att situationen för S och hennes barn inte ingår i raden av de situationer som gav upphov till domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. Den hänskjutande domstolen bör därför kontrollera om de nationella myndigheterna inom ramen för beviljande av sådana barnbidrag som är aktuella i det här fallet, såvitt avser uppehållsrätt som är begränsad till tre månader, respekterar kraven i artikel 6 i direktiv 2004/38, eftersom villkoren i artikel 7 i direktivet endast är tillämpliga inom ramen för en vistelse under längre tid än tre månader. I detta sammanhang tycks det mig nämligen vara svårt att som villkor kräva bosättning under en bestämd tid såsom anknytning genom integration med den mottagande medlemsstaten, eftersom, för det fall detta villkor överskrider tremånadersvistelsen, kommer detta villkor att stå i direkt motsats till arten av och villkoret för uppehållsrätt i enlighet med artikel 6 i nämnda direktiv, och skulle kunna komma att stå i motsatsförhållande till de villkor som anges i artikel 7 i samma direktiv för vistelse under längre tid än tre månader.

102. När det för det andra gäller bedömningen om en nationell bestämmelse, sådan som den som berörs i det nationella målet, kan anses proportionerlig, uppkommer frågan huruvida det finns mindre inkräktande åtgärder med vilka man kan uppnå syftet att skydda de offentliga finanserna.

103. För att slå vakt om enhetligheten i direktiv 2004/38 är i detta sammanhang inte resonemanget i domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. relevant, eftersom det enligt detta inte behövs någon individuell prövning inom ramen för artikel 24.2 i direktiv 2004/38 från de mottagande medlemsstaterna sida i den situation där personer som S och hennes barn befinner sig. Eftersom deras situation inte omfattas av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 framstår enligt min mening en prövning för att fastställa de berörda personernas individuella situation jämfört med beviljandet av barnbidrag under samma förutsättningar som för de egna medborgarna, som relevant för att kontrollera om dessa personer faktiskt är bosatta på den mottagande medlemsstatens territorium och därför inte längre kan göra anspråk på barnbidrag i den medlemsstat där de är medborgare.

104. En sådan individuell prövning gör det således möjligt att dels undvika att, med respekt för deras grundläggande rätt till fri rörlighet, systematiskt endast utestänga medborgare i andra medlemsstater vilka inte utövar förvärvsverksamhet från att uppbära barnbidrag, dels erkänna att det förekommer missbruk av rättigheter liksom bedrägerier bland medborgare i andra medlemsstater, inbegripet i organiserad form, i syfte att minska det antal personer som ansöker om bidrag och därmed slå vakt om de offentliga finanserna.

105. Slutligen erinrar jag för det tredje om att den hänskjutande domstolen också ska pröva om de nationella myndigheterna har beaktat de grundläggande rättigheter vars efterlevnad domstolen ska säkerställa, eftersom avslaget i det nationella målet gäller barnbidrag, och därvid i synnerhet rätten till respekt för privatlivet och familjelivet i enlighet med artikel 7 i stadgan, vilken ska läsas mot bakgrund av skyldigheten i artikel 24.2 i stadgan att beakta barnets bästa.

106. Jag anser därför att domstolen, om den prövar den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen med utgångspunkt i artikel 24.1 i direktiv 2004/38, bör svara att denna bestämmelse utgör hinder för den nationella bestämmelse som berörs i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att en unionsmedborgare från en annan medlemsstat endast får uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten om denne har inkomst i landet under denna tid, medan en medborgare i berörd medlemsstat som återvänder till denna stat efter att i enlighet med unionsrätten ha uppehållit sig i en annan medlemsstat får uppbära barnbidrag redan från tidpunkten för sin återkomst, utan att det ställs krav på inkomst.

VI. Förslag till avgörande

107. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts av Finanzgericht Bremen (skattedomstolen i Bremen, Tyskland) på följande sätt: Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen ska tolkas så, att den utgör hinder för en bestämmelse i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att en unionsmedborgare från en annan medlemsstat endast får uppbära barnbidrag under de tre första månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten om denne har inkomst i landet under denna tid, medan en medborgare i berörd medlemsstat som återvänder till denna efter att i enlighet med unionsrätten ha uppehållit sig i en annan medlemsstat får uppbära barnbidrag redan från tidpunkten för sin återkomst, utan att det ställs krav på inkomst.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77 och rättelse i EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1 och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1).

4 Dom av den 11 november 2014 ( C‑333/13, EU:C:2014:2358) (nedan kallad domen i målet Dano).

5 Dom av den 15 september 2015 ( C‑67/14, EU:C:2015:597) (nedan kallad domen i målet Alimanovic).

6 Dom av den 25 februari 2016 ( C‑299/14, EU:C:2016:114) (nedan kallad domen i målet García-Nieto m.fl.).

7 I artikel 1 z i förordning nr 883/2004 anges följande: ”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges: familjeförmån: alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I.” I artikel 3.1 j i samma förordning anges att den ska tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör familjeförmåner.

8 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

9 Dom i målet Alimanovic (punkterna 40–43 samt 46).

10 Dom av den 6 oktober 2020 ( C‑181/19, EU:C:2020:794) (nedan kallad domen i målet Jobcenter Krefeld).

11 Dom i målet Dano (punkt 78).

12 Dom i målet Dano (punkterna 69 och 81).

13 Se förslag till avgörande i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 106).

14 Dom i målet Dano (punkt 79).

15 Dom i målet Dano (punkt 83).

16 Punkterna 29 och 34.

17 Dom i målet Alimanovic (punkterna 27 och 55).

18 Dom i målet Alimanovic (punkterna 56 och 57).

19 Dom i målet Alimanovic (punkt 60).

20 Joel Peña Cuevas inreste till Tyskland med sin son för att återförenas med Jovanna García‑Nieto, som tidigare hade inrest till Tyskland med parets gemensamma dotter och registrerat sig som arbetssökande, samt därefter arbetat som ekonomibiträde. Dom i målet García-Nieto m.fl. (punkterna 28 och 29).

21 Dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 44).

22 Dom i målet Dano (punkt 84 och domslutet).

23 Dom i målet García-Nieto m.fl.(punkt 53 och domslutet).

24 Dom i målet Alimanovic (punkt 63 och domslutet).

25 Se dom i målet Dano (punkt 74), dom i målet Alimanovic (punkt 50), och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 39).

26 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkterna 67 och 68).

27 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkt 50). Domstolen framhöll i punkt 52 i domen att denna tolkning sålunda förhindrar att en person som har för avsikt att tillsammans med sin familj lämna sin ursprungsmedlemsstat för att arbeta i en annan medlemsstat utsätter sig för risken – för det fall personen i fråga förlorar sin ställning som arbetstagare – att tvingas avbryta sina barns skolgång och återvända till sitt ursprungsland på grund av att han eller hon inte kan komma i åtnjutande av de sociala förmåner som den mottagande medlemsstaten föreskriver i sin nationella lagstiftning och som skulle garantera familjens uppehälle.

28 Se artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 492/2011.

29 Dom i målet Jobcenter Krefeld (punkt 54). Som det har framhållits i doktrinen med avseende på punkterna 64 och 65 i denna dom, har artikel 24 andra stycket i samma direktiv det mål som gav upphov till domen ”inte fullständigt kodifierat de villkor på vilka unionsmedborgare som använder sin rätt till fri rörlighet åtnjuter rätt till likabehandling med den mottagande medlemsstatens medborgare, och undantaget från denna princip i denna bestämmelse är endast tillämplig i situationer där uppehållsrätten grundar sig på detta direktiv”, K. Lenaerts och S. Adam., ”La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne”, Cahiers de droit européen, nr 2, 2021, s. 307–417, särskilt s. 327. Som generaladvokat Richard de la Tour påpekade i sitt förslag till avgörande i målet The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:515, punkt 75 och fotnot 62) bör det härvid också framhållas att en uppehållsrätt kan vara grundad på en annan unionsrättslig bestämmelse (se dom i målet Jobcenter Krefeld, punkt 90 och domslutet) men också på en förmånligare nationell bestämmelse (se bland annat dom av den 7 september 2004, i målet Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, och dom av den 14 juni 2016 i målet kommissionen/Förenade kungariket, C‑308/14, EU:C:2016:436).

30 Se punkterna 32 och 33 i förevarande förslag till avgörande. I artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 föreskrivs att ”[v]arje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen … för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten”. Min kursivering.

31 Till skillnad från förevarande mål gällde dessa tre mål särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, som regleras i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004, angående tillämpningsområdet för artikel 4 i samma förordning (dom i målet Dano, punkt 55) och betraktas som socialt stöd vid tillämpningen av direktiv 2004/38.

32 Se dom i målet García-Nieto m.fl.(punkt 40).

33 Se bland annat dom av den 20 september 2001, Grzelczyk ( C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31).

34 Se bland annat dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt) ( C‑35/20, EU:C:2021:813, punkterna 49 och 50).

35 I enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2004/38 omfattas av detta direktiv unionsmedborgarna, som också är förmånstagare i fråga om de rättigheter som tilldelas dem genom detta, vilka reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på deras familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 i direktivet. Se bland annat dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

36 Dom i målet Dano (punkt 69), dom i målet Alimanovic (punkt 49), och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 38).

37 Min kursivering.

38 Min kursivering.

39 Det bör framhållas att det i fråga om det övergripande sammanhanget för direktiv 2004/38 i detta föreskrivs ”ett system där uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten förvärvas gradvis. Systemet återupptar huvudsakligen de etapper och villkor som föreskrivs i de olika unionsrättsliga instrument och i den rättspraxis som gällde innan direktivet trädde i kraft och som utmynnar i en permanent uppehållsrätt”. Se bland annat dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (de förenade målen C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkterna 38 och 39).

40 Dom av den 2 oktober 2019, Bajratari ( C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

41 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

42 Dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 68 och 75): Det ”… finns … i princip inget hinder för att beviljande av sociala förmåner till unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma underkastas det materiella villkoret att dessa ska uppfylla kraven för att ha uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten.” Min kursivering.

43 Jag framhåller härvid att domstolen i punkt 68 i nämnda dom i målet kommissionen/Förenade kungariket hänvisar till punkt 44 i domen av den 19 september 2013, Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565) samt till punkt 83 i domen i målet Dano. Av dessa punkter framgår att det gäller en ”uppehållsrätt i enlighet med direktiv 2004/38 i den mottagande medlemsstaten”. Min kursivering. Följaktligen är de olika slag av uppehållsrätt som anges i artiklarna 6, 7 och 16 i nämnda direktiv samtliga en rätt till laglig vistelse i enlighet med direktivet.

44 Dom av den 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C‑2013:565, punkt 61), dom i målet Dano (punkt 63), dom i målet Alimanovic (punkt 44) och dom i målet García-Nieto m.fl. (punkt 38).

45 Domen i målet Jobcenter Krefeld (punkt 57 och där angiven rättspraxis).

46 Den tyska regeringen medger också att de barnbidrag som berörs i det nationella målet inte i strikt bemärkelse ryms inom socialt stöd enligt artikel 24 i direktiv 2004/38, utan faller under artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 jämförd med artikel 1 z i denna förordning. Den tyska regeringen anger att dessa förmåner uppvisar likheter med en kontantförmån avsedd att kompensera en familjs utgifter och utbetalas oberoende av om det föreligger ett stödbehov.

47 Dom av den 14 juni 2016 i målet kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkt 60). Se även dom av den 15 juli 2021, A (Offentlig hälso- och sjukvård) ( C‑535/19, EU:C:2021:595, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

48 Se definitionen av familjeförmån i artikel 1 z i förordning nr 883/2004, återgiven i fotnot 7 i förevarande förslag till avgörande.

49 Dom García-Nieto m.fl.(punkt 45). Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 70).

50 Jag erinrar härvid om att den rättspraxis som följer av domarna i målen Dano, Alimanovic och García-Nieto m.fl. grundar sig på det undantag som anges av unionslagstiftaren i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 i fråga om ”socialt stöd”. I dessa domar var det dock möjligt att utestänga de berörda unionsmedborgarna från dessa förmåner på grund av att dessa antingen hade uppehållit sig i den berörda medlemsstaten under längre tid än tre månader utan att uppfylla villkoren i artikel 7.1 b i detta direktiv (dom i målet Dano, punkterna 75 och 76) eller att de bara hade en uppehållsrätt grundad på artikel 14.4 b i samma direktiv (dom i målet Alimanovic, punkterna 57–58), eller hade uppehållit sig där under kortare tid än tre månader men ansökt om socialt stöd (som i målet García-Nieto m.fl.).

51 Förslag till avgörande i målet A (Offentlig hälso- och sjukvård) (C‑535/19, EU:C‑2021:114, punkt 153).

52 Se punkterna 46–49 i ovan. Det tycks mig här vara ändamålsenligt att understryka att uppehållsrätten för sökanden i det nationella målet på intet sätt är grundad på en uppehållsrätt i enlighet med nationell rätt som inte uppfyller de villkor för vistelse som anges i artikel 7 i direktiv 2004/38, som fallet var ibland annat det mål som gav upphov till domen av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (de förenade målen C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 47), som åberopades av kommissionen i dess skriftliga svar på domstolens frågor, eller till vilket det hänvisades i det mål som gav upphov till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 81). Jag framhåller att domstolen i punkt 46 i domen Ziolkowski och Szeja, förklarade att ”begreppet uppehålla sig lagligt, som följer av uttrycket ”har uppehållit sig lagligt” i artikel 16.1 i direktiv 2004/38, ska förstås som en vistelse som uppfyller villkoren i detta direktiv, bland annat dem som föreskrivs i artikel 7.1 häri” (Min kursivering) Som jag redan har angett kan en vistelse vara laglig i den mening som avses i nämnda direktiv om andra villkor i detta är uppfyllda, så som bland annat de som anges i artikel 6 i samma direktiv. Se punkterna 42–49 i förevarande förslag till avgörande.

53 Jag noterar att domstolen i dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 66 och 68) fann att direktiv 2004/38 är tillämpligt på barnbidrag efter att i punkt 61 ha förklarat att barnbidrag utgör socialförsäkringsförmåner. Det bör dock framhållas att detta mål gällde en talan avseende underlåtenhet från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands sida av skyldigheterna enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004 genom att en laglig vistelse på dess territorium ställdes som villkor för beviljandet av dessa förmåner. Det förefaller mig ändamålsenligt att påpeka att domstolen i denna dom direkt hänvisade till den uppehållsrätt som avses i artiklarna 7.1 och 14.2 i direktiv 2004/38 samt till artiklarna 12 och 13 i detta direktiv (punkterna 81, 82 och 84). Domstolen omnämnde däremot inte alls artikel 6 i detta direktiv.

54 Se punkterna 57–60 i förevarande förslag till avgörande.

55 Se punkt 6 i förevarande förslag till avgörande.

56 Den tjeckiska regeringen och kommissionen anser att frågan huruvida den berörda nationella bestämmelsen innebär en diskriminering på grund av nationalitet uteslutande bör bedömas med ledning av artikel 4 i förordning nr 883/2004.

57 Se punkterna 29–60 i förslag till avgörande.

58 Se, analogt, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl. ( C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 59).

59 Den berörda nationella bestämmelsen är inte heller förenlig med målet fri rörlighet som garanteras i direktiv 2004/38 och förordning nr 883/2004.

60 Se punkt 79 i förslag till avgörande.

61 Dom av den 14 juni 2016, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑308/14, EU:C:2016:436, punkterna 68 och 75).

62 Det är givet att tyska medborgare uppehåller sig i sin ursprungsmedlemsstat på grundval av nationell rätt.

63 I doktrinen framhålls bland annat följande: ”Trots att flertalet mål som rör medborgarskap avgörs enligt modellen icke-diskriminering/likabehandling förekommer en mer allmän övergång till en modell av typen restriktioner/tillträde till marknaden som noterats på annat håll inom domstolens praxis, avseende fri rörlighet, men den kan också noteras på området unionsmedborgarskap”, se C. Barnard, The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, sjätte utgåvan, s. 352–360, särskilt s. 357, och av samma författare, ”Editorial Comments, Two speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?”, Common Market Law Review, volym 45 nr 1, 2008, s. 1–8. Se även N. Nic Shuibhne, ”What I Tell You Three Times Is True. Lawful Residence and Equal Treatment after Dano”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, volym 23, nr 6, 2016, s. 908–936.

64 Dom av den 14 juni 2016 ( C‑308/14, EU:C:2016:436).

65 För att belysa detta nämner den tyska regeringen Bulgarien, där storleken på familjeförmåner är avsevärt lägre än i Tyskland.

66 Se, analogt, bland annat dom av den 26 oktober 2006, Tas-Hagen och Tas ( C‑192/05, EU:C:2006:676, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

67 Se Eurostat dokument med titeln ”Statistics Explained” om statistik över fertilitet: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics”explained/index.php?title=Fertility_statistics

68 Begreppet orimlig belastning bör inte bedömas endast utifrån eventuella tillkommande kostnader i början utan också med utgångspunkt i de ekonomiska effekterna på lång sikt. Man kan här se en likhet med utgifter för utbildning, vilka i samband med fri rörlighet för personer kan ha en tendens att öka på vissa områden, men ingår i utsikterna till ekonomisk tillväxt och för anpassning av arbetskraften till arbetsmarknadens behov.

69 Se, analogt, bland annat dom av den 20 juni 2013, Giersch m.fl. (C‑20/12, EU:C‑2013:411, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

70 Se, analogt, bland annat dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. ( C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 71): ”Det är viktigt att det med hjälp av en sådan objektiv, utförlig och med sifferuppgifter underbyggd analys, och med stöd av seriösa, överensstämmande och övertygande uppgifter, kan visas att det föreligger en verklig risk för folkhälsan.” Min kursivering.

71 Se bland annat dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52 och 53), dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien ( C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58 och där angiven rättspraxis), dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135), samt dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450).

72 Dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52–54), och dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C‑2012:630, punkt 58). Min kursivering.

73 Se bland annat dom av den 12 mars 1996, Pafitis m.fl. ( C‑441/93, EU:C:1996:92, punkt 68), och dom av den 12 maj 1998, Kefalas m.fl. ( C‑367/96, EU:C:1998:222, punkt 22).

74 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 55).

75 Dom i målet Dano (punkt 78).

76 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, kommissionen/Belgien ( C‑577/10, EU:C:2012:814, punkt 53 och där angiven rättspraxis). Se även mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 134).

77 Se mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).

78 Se punkt 39 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

79 Dom i målet Alimanovic (punkt 59).

80 Jag erinrar om att det i artikel 11.1 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att ”[d]e personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning”. I artikel 11.3 a och e i denna förordning föreskrivs, med undantag för artiklarna 12–16, att en person som arbetar som anställd eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten och att en person på vilken a-d inte är tillämpliga omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i denna förordning enligt vilka personen har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater.

81 Dom av den 13 september 2016, Rendón Marín ( C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 66 och där angiven rättspraxis).