Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑88/21 Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (Registrering av anmält fordon)

I. Inledning

1. Den 14 juni 1985 samlades stats- och regeringscheferna från en handfull medlemsstater i en liten kommun i Luxemburg för att underteckna det första avtalet (Schengenavtalet) som banade väg för ett europeiskt område utan inre gränskontroller: Schengenområdet.

2. Under de följande åren har detta gemensamma europeiska område inte bara utvecklats i storlek (geografiskt, med ökningen av antalet avtalsslutande medlemsstater), utan också med avseende på den del av EU-rätten – känd som Schengenregelverket– som garanterar att Schengenområdet fungerar väl och säkerställer samarbete mellan medlemsstaterna.

3. Utvecklingen mot ett område utan inre gränser har gjort det möjligt för EU-medborgare att röra sig friare, men den utvecklingen åtföljs av ett ansvar för att upprätta och upprätthålla en hög säkerhetsnivå inom medlemsstaternas territorier genom åtgärder som dels förebygger och bekämpar brottslighet, dels förbättrar samordningen och samarbetet mellan polismyndigheter och rättsliga myndigheter. Detta eftersom fri rörlighet självfallet även kan underlätta gränsöverskridande brottslig verksamhet.

4. Förevarande mål gäller ett av de viktigaste verktygen som skapats med tanke på det ansvaret, nämligen andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), som syftar just till att bevara säkerheten och gränsförvaltningen i Europa. Domstolen har i detta sammanhang ombetts att tolka en av de viktigaste rättsakterna som styr SIS II, nämligen rådets beslut 2007/533/RIF om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), närmare bestämt artikel 39 i det beslutet.

5. Förevarande mål ger domstolen möjlighet att klargöra vilka skyldigheter som åligger medlemsstaternas behöriga myndigheter och vilket handlingsutrymme de har när en registrering har gjorts i SIS II för beslag av ett föremål eller dess användning som bevis i ett brottmål men registreringen inte längre anses vara relevant.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Beslut 2007/533

6. I enlighet med artikel 3.1 i beslut 2007/533, i den mening som avses i samma beslut, gäller följande definitioner:

…”

”a) registrering: en sammanställning av uppgifter som lagts in i SIS II och med hjälp av vilka de behöriga myndigheterna kan identifiera en person eller ett föremål med tanke på en specifik åtgärd som skall vidtas,

b) tilläggsinformation: information som inte ligger i SIS II, men som avser SIS II‑registreringar och som används för utbyte:

7. I artikel 8.1 i beslut 2007/533 anges att ”[t]illäggsinformation skall utbytas i enlighet med bestämmelserna i Sirenehandboken, via kommunikationsinfrastrukturen …”.

8. Kapitel IX i beslut 2007/533, med titeln ”Registreringar om föremål som ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål”, består av artiklarna 38 och 39. I artikel 38, med rubriken ”Syfte och villkor för inläggning av registreringar”, föreskrivs följande:

”1. Uppgifter om föremål som antingen skall beslagtas eller användas som bevis i brottmål skall läggas in i SIS II.

2. Följande kategorier av lätt identifierbara föremål skall registreras:

a) Motorfordon med en cylindervolym överstigande 50 cc samt fartyg och luftfartyg.

…”

9. I enlighet med artikel 39 i beslut 2007/533, med titeln ”Verkställande av åtgärder på grundval av en registrering”:

”1. Om en kontroll visar att det föreligger en registrering som matchar ett påträffat föremål, skall den myndighet som har observerat registreringen kontakta den som lagt in registreringen för att komma överens om vilka åtgärder som skall vidtas. …

2. Den information som avses i punkt 1 skall lämnas genom utbyte av tilläggsinformation.

3. Den medlemsstat som påträffat föremålet skall vidta åtgärder i enlighet med nationell lagstiftning.”

10. I artikel 45 i beslut 2007/533, som rör lagringstiden för registreringar av föremål, föreskrivs följande:

”1. Registreringar om föremål som införts i SIS II enligt [beslut 2007/533] får inte lagras längre än vad som är nödvändigt för det syfte i vilket de införts.

…

3. Registreringar om föremål som införts i enlighet med artikel 38 skall lagras i högst tio år.

…”

11. I enlighet med artikel 49.2 i beslut 2007/533 gäller följande:

”Endast den medlemsstat som lägger in registreringen skall ha tillstånd att ändra, komplettera, korrigera, uppdatera eller radera de uppgifter som den har lagt in.”

2. Förordning (EG) nr 1986/2006

12. I artikel 1.1 och 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 av den 20 december 2006 om tillträde till andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) för de enheter i medlemsstaterna som ansvarar för att utfärda registreringsbevis för fordon föreskrivs följande:

”1. Trots vad som sägs i artiklarna 38, 40 och 46.1 i [beslut 2007/533] skall de enheter i medlemsstaterna som ansvarar för att utfärda registreringsbevis i enlighet med direktiv 1999/37/EG [av den 29 april 1999 om registreringsbevis för fordon (EGT L 138, 1999, s. 57)], ha tillgång till följande uppgifter i SIS II i enlighet med artikel 38.2 a, b och f i [beslut 2007/533] så att de kan kontrollera att fordon som anmäls för registrering inte är stulna, bortförda eller försvunna eller eftersöks som bevis i straffrättsliga förfaranden:

a) Uppgifter som avser motorfordon med cylinderkapacitet på mer än 50 cc.

…

2. Enheter av det slag som avses i punkt 1 som är statliga enheter skall ha direkt tillgång till uppgifterna i SIS II.”

3. Sirenehandboken

13. Inom SIS II‑ramverket och i enlighet med de bestämmelser som fastställs i kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/219 av den 29 januari 2015 om ändring av bilagan till genomförandebeslut 2013/115/EU om antagande av Sirenehandboken och övriga genomförandeåtgärder avseende andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) och dess bilaga (Sirenehanboken) utbyter medlemsstaterna tilläggsinformation om registreringar i SIS II. För att SIS II ska fungera effektivt genomförs detta informationsutbyte av Sirenekontoren.

14. Sirenehandboken antogs för att underlätta Sirenekontorens arbete, bättre återspegla de operativa behoven hos de användare av SIS II som deltar i Sireneverksamheten och förbättra konsekvensen i arbetsrutinerna.

15. I skäl 4 i Sirenehandboken anges att ” … registreringar i SIS II får inte lagras längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte i vilket de infördes”.

16. Avsnitt 8 i Sirenehandboken omfattar särskilt ”registreringar om föremål som skall beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål (artikel 38 i [beslut 2007/533])”. I avsnitt 8.4 i Sirenehandboken, med titeln ”Radering av registreringar om föremål som skall beslagtas eller användas som bevismaterial vid rättegång i brottmål”, ska en registrering raderas med stöd av följande:

”a) Föremålet har tagits i beslag eller en likvärdig åtgärd har vidtagits och det därav följande utbytet av tilläggsinformation har ägt rum mellan Sirenekontoren, eller föremålet omfattas av ett annat rättsligt eller administrativt förfarande (till exempel prövning av köp i god tro, tvist om äganderätten eller ömsesidigt rättsligt bistånd för bevisupptagning.

b) Registreringstiden har löpt ut.

c) Radering har beslutats av behörig myndighet i den registrerande medlemsstaten.”

17. Enligt avsnitt 2.2.2 i tillägg 2 till Sirenehandboken ska myndigheterna i den medlemsstat som har påträffat föremålet i enlighet med nationell lagstiftning (i) beslagta föremålet eller vidta alla nödvändiga interimistiska åtgärder, (ii) identifiera den person som är i besittning av föremålet och (iii) kontakta Sirenekontoret i den registrerande medlemsstaten.

B. Nationell lagstiftning

18. Enligt punkt 3 i Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro įsakymas Nr. 1V-324 dėl Lietuvos nacionalinės antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo (beslut nr 1V-324 från Republiken Litauens inrikesminister om godkännande av bestämmelserna om Litauens nationella del av andra generationen av Schengens informationssystem) av den 17 september 2007 (nedan kallade de nationella SIS II‑bestämmelserna) upprättas och fungerar det litauiska nationella SIS II (nedan kallat N.SIS II) på grundval av unionsrätten.

19. I enlighet med punkt 25 i de nationella SIS II‑bestämmelserna får det offentliga företaget Regitra tillgång till N.SIS II:s dataförteckning över eftersökta motorfordon och släpvagnar till dessa, det nationella registret över fordonsregistreringar och registreringshandlingar för eftersökta motorfordon.

20. Enligt punkterna 13–13.3 i reglerna för registrering av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon, som godkänts genom beslut nr 260 från Republiken Litauens inrikesminister av den 25 maj 2001 (nedan kallade bestämmelserna), ska det offentliga företaget Regitra informera polisen när sökanden bland annat vill registrera ett fordon vars motor eller registreringsskylt, eller fordonet självt, är registrerat i registret över eftersökta fordon, i Litauens N.SIS II.

21. I punkt 14 i bestämmelserna anges att efter att polisen har informerats i de fall som anges i punkterna 13.1–13.3 i bestämmelserna får fordon som nämns i punkt 13.1.1 i dessa bestämmelser registreras först efter det att de har raderats från registret över eftersökta fordon, det vill säga N.SIS II.

III. Bakgrund, det nationella förfarandet och tolkningsfrågorna

22. Den 13 november 2015 köpte D.R. ett fordon i Tyskland på grundval av ett avtal som ingåtts med företaget A.M. Transports. Detta fordon avregistrerades en vecka senare från det tyska registret och transporterades till Litauen där det såldes vidare till en annan person.

23. Den 22 februari 2016 försökte den nya ägaren registrera fordonet i Litauen men kunde inte göra detta eftersom en registrering hade lagts in i SIS II för detta fordon, utfärdad i Bulgarien den 23 december 2015, eftersom det påstods ha blivit stulet.

24. De litauiska myndigheterna informerade de bulgariska myndigheterna om att fordonet hade påträffats och att en brottsutredning avseende detta fordon hade inletts. Genom ett beslut av den 21 september 2016 av distriktsåklagarmyndigheten i Marijampolė avslutades emellertid denna utredning, med slutsatsen att ingen brottslig gärning hade begåtts i Litauen. Genom samma beslut återlämnades fordonet i fråga till D.R. och ägaren till fordonet vid tidpunkten för den påstådda stölden, nämligen NABKO HOLDING GRUP (Bulgarien), informerades och fick uppgifter om D.R.

25. Under mer än tre år vidtog emellertid de behöriga myndigheterna i Bulgarien inte några åtgärder för att radera registreringen av fordonet från SIS II.

26. Den 20 februari 2019 begärde D.R. att VĮ Regitras regionavdelning (nedan kallad Regitra) skulle registrera fordonet i Litauen. Regionavdelningen avslog dock begäran. Klaganden överklagade detta beslut, men Regitra fastställde beslutet på grundval av punkt 14 i bestämmelserna, eftersom det hade lagts in uppgifter i Schengens informationssystem om sökningen efter fordonet i Bulgarien och uppgifterna fortfarande fanns i systemet.

27. Klaganden ingav ett överklagade av Regitras beslut till Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (Kaunas regionala förvaltningsdomstol, Litauen). Enligt den domstolen förefaller den nationella bestämmelse som Regitra åberopade för att upprätthålla sitt ursprungliga beslut att på ett oproportionerligt sätt begränsa fordonsägarens äganderätt och rätten att förfoga över sin egendom. Förbudet mot att registrera fordonet gäller nämligen på obestämd tid och kan inte anpassas till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

28. Mot denna bakgrund beslutade denna nationella domstol att hänskjuta målet till Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) för att den skulle pröva dessa frågor. Den domstolen delar de tvivel som Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai (Kaunas regionala förvaltningsdomstol) har gett uttryck för. Särskilt med hänsyn till att vissa av bestämmelserna infördes för att garantera syftena med Schengenregelverket och bidra till SIS II övergripande funktion, frågar sig den hänskjutande domstolen huruvida dessa bestämmelser är förenliga med unionsrätten.

29. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) beslutade därför att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:

”1) Ska artikel 39 i [beslut 2007/533], särskilt artikel 39.3, tolkas så, att den medför en skyldighet att förbjuda registrering av föremål som har registrerats i Schengens informationssystem, trots att registreringen inte längre är relevant (fordonet har påträffats, det straffrättsliga förfarandet i den medlemsstat där fordonet påträffades kommer inte att fullföljas eftersom inget brott har begåtts i den medlemsstaten, den stat som lade in registreringen har informerats men vidtar inga åtgärder för att radera registreringen i systemet)?

2) Ska artikel 39 i rådets i [beslut 2007/533], särskilt artikel 39.3, tolkas så, att den medför en skyldighet för en medlemsstat som har påträffat ett föremål som har registrerats i enlighet med artikel 38.1 i beslutet att fastställa nationella bestämmelser som förbjuder alla åtgärder med avseende på det påträffade föremålet förutom sådana med hjälp av vilka det syfte som avses i artikel 38 (beslagtagande eller användning som bevis i brottmål) skulle uppnås?

3) Ska artikel 39 i [beslut 2007/533], särskilt artikel 39.3, tolkas så, att medlemsstaterna får fastställa bestämmelser som gör det möjligt att göra undantag från förbudet mot att registrera fordon som har registrerats i SIS i enlighet med artikel 38 i beslutet, efter det att de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten har vidtagit åtgärder för att informera den stat som lade in registreringen om det påträffade föremålet?”

30. Skriftliga yttranden har ingetts av de lettiska, litauiska, nederländska och portugisiska regeringarna samt av Europeiska kommissionen.

IV. Analys

31. Genom sina tre frågor, som det är lämpligt att pröva tillsammans, frågar den hänskjutande domstolen i huvudsak om artikel 39 i beslut 2007/533 å ena sidan förpliktar medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon som är registrerat i SIS II, och å andra sidan om den utgör hinder för undantag från ett sådant förbud under omständigheter där registreringen inte längre anses vara relevant.

32. Efter att mycket kortfattat ha erinrat om texten till och funktionen av artikel 39 i beslut 2007/533 (A) ska jag ta upp den första frågan från den hänskjutande domstolen: huruvida den bestämmelsen förpliktar medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon som är registrerat i SIS II (B). Därefter kommer jag att redogöra för vid vilken tidpunkt en sådan registrering ska raderas, innan jag går in på den andra frågan från den hänskjutande domstolen: huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell bestämmelse som förbjuder registrering av ett fordon när en registrering inte längre är relevant eller aktuell (C).

A. En kort introduktion till artikel 39 i beslut 2007/533

33. SIS II, som togs i drift den 9 april 2013, utgör ett viktigt verktyg för att garantera en hög säkerhetsnivå inom Europeiska unionens område med frihet, säkerhet och rättvisa samt för att säkerställa tillämpningen av bestämmelserna i Schengenregelverket. För att uppnå dessa mål utformades systemet så att medlemsstaternas säkerhetsmyndigheter ska kunna ladda upp specifik information i SIS II och utbyta tilläggsinformation så att särskilda åtgärder kan vidtas. I detta avseende innehåller SIS II bland annat registreringar om vissa föremål, såsom sedlar, skjutvapen och fordon, som är stulna, bortförda eller försvunna.

34. När det gäller sådana föremål kan en registrering läggas in bland annat för att föremålet ska kunna beslagtas eller användas som bevis i brottmål enligt artikel 38 i beslut 2007/533. I det sammanhanget avser artikel 39 i det beslutet – den bestämmelse som är central i det aktuella fallet – de åtgärder som ska vidtas av myndigheterna i den medlemsstat som påträffat föremålet (nedan kallad den verkställande medlemsstaten) för vilket myndigheterna i en annan medlemsstat (nedan kallad den registrerande medlemsstaten) har lagt in en registrering i SIS II.

35. Enligt artikel 39.1 i beslut 2007/533 ska myndigheterna i den verkställande medlemsstaten kontakta myndigheterna i den registrerande medlemsstaten ”för att komma överens om vilka åtgärder som skall vidtas”. I 39.3 i beslutet föreskrivs sedan att den verkställande medlemsstaten ”skall vidta åtgärder i enlighet med nationell lagstiftning”.

36. Såsom generaladvokaten Pikamäe nyligen betonade är ordalydelsen i denna bestämmelse inte ett exempel på precision. Avsnitt 2.2.2 i tillägg 2 till Sirenehandboken – som syftar till att klargöra vilka åtgärder som ska vidtas av den verkställande medlemsstaten – förklarar emellertid att åtgärderna består av följande tre steg: För det första, beslag av föremålet eller vidtagande av samtliga nödvändiga säkerhetsåtgärder, för det andra, identifiering av den person som har föremålet i sin besittning, och, för det tredje, kontakt med Sirenekontoret i den medlemsstat som lagt in registreringen för att komma överens om vilka åtgärder som ska vidtas.

37. Med detta sagt ska jag nu övergå till den första frågan som de hänskjutna frågorna ger upphov till, nämligen huruvida artikel 39 i beslut 2007/533 förpliktar medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon som är registrerat i SIS II.

B. Förpliktar artikel 39 i beslut 2007/533 medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon?

38. När denna fråga behandlas bör det inledningsvis noteras att det i de olika yttranden som lämnats in i detta förfarande finns olika åsikter om hur frågan bör besvaras. De lettiska och litauiska regeringarna anser att artikel 39 i beslut 2007/533 förpliktar medlemsstaterna att införa en bestämmelse i detta syfte, medan de nederländska och portugisiska regeringarna är av motsatt uppfattning. Kommissionen å sin sida intar en ståndpunkt någonstans mitt emellan dessa två: Artikel 39 i beslut 2007/533 utgör åtminstone inledningsvis hinder för registrering av fordonet. En medlemsstat skulle dock – enligt kommissionen – inte längre vara förpliktad att förbjuda registrering av fordonet när syftet med registreringen i SIS II har uppnåtts.

39. Sammanfattningsvis är jag i princip enig med de nederländska och portugisiska regeringarna, även om de argument som tas upp av de lettiska och litauiska regeringarna och kommissionen ger anledning till relevanta överväganden.

40. Det ska inledningsvis erinras om att det enligt fast rättspraxis inte bara är dess lydelse som ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter där den ingår.

41. I förevarande mål är det ostridigt att artikel 39 i beslut 2007/533 är formulerat i breda och allmänna termer. Samma sak gäller för övrigt även för avsnitt 2.2.2 i tillägg 2 till Sirenehandboken, vilket, såsom nämns ovan i punkt 36, klargör exakt vilka åtgärder som myndigheterna i den verkställande medlemsstaten ska vidta innan de kontaktar myndigheterna i den registrerande medlemsstaten.

42. Ingen av de båda bestämmelserna hänvisar uttryckligen till att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att förbjuda registrering av ett fordon för vilket en registrering har lagts in i SIS II. Enligt min mening kan dessa bestämmelser inte heller läsas som att en sådan skyldighet skulle vara underförstådd.

43. I avsnitt 2.2.2 i tillägg 2 till Sirenehandboken hänvisas det till ”samtliga nödvändiga provisoriska åtgärder” som ett alternativ till beslagtagande av det påträffade föremålet, medan det i artikel 39.1 i beslut 2007/533 endast hänvisas till kontakt med den registrerande medlemsstaten för att komma överens om ”åtgärder som skall vidtas”. De provisoriska åtgärder som den verkställande medlemsstaten ensidigt ska vidta är därför endast tänkta att utgöra en ersättning för ett (förmodligen effektivare) beslagtagande av föremålet i fråga, medan de åtgärder som ska vidtas efter informationsutbyte mellan myndigheterna i den verkställande och den registrerande medlemsstaten är de åtgärder som dessa myndigheter har kommit överens om.

44. Att den verkställande medlemsstaten har ett betydande handlingsutrymme i detta sammanhang stöds ytterligare av artikel 39.3 i beslut 2007/533, enligt vilken de åtgärder som ska vidtas ska vara ”i enlighet med nationell lagstiftning”.

45. Följaktligen kan jag inte se någon text i artikel 39 i beslut 2007/533 som uttryckligen eller underförstått tyder på att det finns en skyldighet för den verkställande medlemsstaten att vidta vissa specifika åtgärder som går utöver ett eventuellt beslagtagande av föremålet (eller likvärdiga åtgärder) och identifiering av den person som innehar föremålet. I synnerhet finns det inget som tyder på att det föreligger någon skyldighet för medlemsstaterna att hindra registrering av ett fordon för vilket en registrering har lagts in i SIS II.

46. Denna slutsats bekräftas av en systematisk tolkning av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten och relaterade delar av unionsrätten.

47. För det första finns det ingen bestämmelse och inget skäl i beslut 2007/533 som innehåller några ytterligare detaljer om hur medlemsstaterna ska (eller för den delen får) uppfylla sin skyldighet att ”vidta åtgärder i enlighet med nationell lagstiftning” enligt artikel 39 i det beslutet. Som jag redan har konstaterat innehåller Sirenehandboken inte heller något uttalande i denna riktning utöver vad som föreskrivs i avsnitt 2.2.2 i den.

48. För det andra, vilket föreslås av den nederländska regeringen, är det lämpligt att gå till förordning (EG) nr 1986/2006, eftersom det är den förordningen som beviljar enheter i medlemsstaterna som ansvarar för utfärdande av registreringsbevis för fordon tillgång till uppgifter lagrade i SIS II. Artikel 1.1 i den förordningen, jämförd med skäl 8 i samma förordning, förklarar att sådan tillgång ges behöriga myndigheter ”så att de kan kontrollera att fordon som anmäls för registrering inte är stulna, bortförda eller försvunna eller eftersöks som bevis i straffrättsliga förfaranden”. Om unionslagstiftaren hade velat hindra dessa myndigheter från att registrera ett fordon för vilket de upptäcker en registrering i SIS II, skulle den därför ha fastställt en bestämmelse som uttryckligen anger detta i den förordningen.

49. Jag anser därför att det var ett medvetet val av unionslagstiftaren att inte införa några specifika detaljer om exakt vilka åtgärder medlemsstaterna ska vidta för att verkställa en registrering som lagts in i SIS II enligt artikel 38 i beslut 2007/533. Lagstiftaren avsåg att ge medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.

50. Mot bakgrund av detta, och i linje med en sådan skönsmässig bedömning, noterar jag att ett antal medlemsstater faktiskt tillåter, eller åtminstone inte uttryckligen utesluter, registrering av fordon trots att en registrering för fordonet har lagts in i SIS II. Registreringen är trots allt bara ett formellt förfarande som fastställer ägaren eller användaren av ett fordon, främst för beskattning eller för att upptäcka lagöverträdelser.

51. De lettiska och litauiska regeringarna hävdar dock att en striktare tolkning av artikel 38 i beslut 2007/533 skulle vara mer förenlig med de övergripande mål som eftersträvas i det beslutet och att den tolkning som föreslås i detta förslag till avgörande delvis skulle beröva artikel 39 i beslut 2007/533 dess effektivitet.

52. I det avseendet måste det erkännas att en nationell åtgärd som förbjuder registrering av fordon för vilka en registrering har utfärdats förefaller kunna bidra till att ”inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen, garantera hög säkerhetsnivå”, vilket är det övergripande syftet med SIS II. En sådan åtgärd förefaller lämplig även för att förstärka effektiviteten av registreringar som lagts in i SIS II enligt artikel 38 i beslut 2007/533.

53. Även om en nationell bestämmelse som innehåller ett absolut förbud mot att registrera ett fordon för vilken en registrering har lagts in i SIS II inte är en åtgärd som direkt syftar till att beslagta fordonet eller att använda det som bevis i ett brottmål, kan en sådan åtgärd ändå bidra till att förhindra att fordonet i fråga används eller säljs, vilket minimerar risken för att fordonet undgår att bli beslagtaget eller inte kan användas som bevis i ett brottmål. Av det skälet kan en nationell bestämmelse som den som är aktuell i det förevarande målet faktiskt underlätta för de behöriga myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder som krävs för att lägga in en registrering och uppfylla de syften som fastställs i artikel 38 i beslut 2007/533.

54. Hursomhelst leder dessa argument inte nödvändigtvis till slutsatsen att det faktiskt är obligatoriskt för medlemsstaterna att införa en sådan regel som den ifrågavarande i sin nationella lagstiftning.

55. Bortsett från de textelement som nämns ovan får man inte glömma bort vad SIS II i huvudsak är och hur det är tänkt att fungera. SIS II är – som redan namnet klargör tydligt – ett informationssystem. Beslut 2007/533 syftar till att inrätta och reglera ett gemensamt informationssystem vars omedelbara syfte är att ”stödja det operativa samarbetet mellan polismyndigheter och rättsliga myndigheter i straffrättsliga frågor”.

56. Beslut 2007/533 är således i grunden en rättsakt som antagits i syfte att inrätta ett informationssystem och fastställa de regler som är nödvändiga för att systemet ska kunna fungera: vem som ska förvalta systemet, vilken information som ska ingå och hur, när information ska läggas till och raderas, och så vidare. Den filosofi som ligger till grund för SIS II är enkel: nationella myndigheter bör utbyta information och samarbeta.

57. Däremot är syftet med beslut 2007/533 inte att fastställa materiella regler för vad de nationella myndigheterna ska göra utöver vad som uttryckligen anges i tillägg 2 till Sirenehandboken, dvs. i) beslagta föremålet (eller vidta motsvarande provisoriska åtgärder) och identifiera den person som innehar föremålet, samt ii) samarbeta med myndigheterna på den nivå som fastställts som lämplig.

58. Sådana regler harmoniseras inte av unionsrätten utan styrs helt och hållet av nationell lagstiftning. Detta gäller även om sådana regler kan i) bidra till målet att säkerställa en hög säkerhetsnivå inom området med frihet, säkerhet och rättvisa och/eller ii) öka effektiviteten av registreringar som har lagts in i SIS II.

59. När det gäller den sistnämnda aspekten vill jag bara tillägga att effektivitetsprincipen i EU-systemet först och främst innebär att tolkningen av EU-reglerna bör garantera ett minimum av effektivitet för att undvika att deras existens reduceras till en ren formalitet och för att utesluta tolkningar som leder till absurda eller olämpliga resultat. Effektivitetsprincipen bör inte uppfattas som ett sätt att maximera EU-reglernas räckvidd och effekt, särskilt inte när detta går längre än unionslagstiftarens tydliga intentioner.

60. Sammanfattningsvis anser jag att artikel 39 i beslut 2007/533 inte förpliktar medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon som är registrerat i SIS II.

61. Det står dock lika klart för mig att det inte, åtminstone i princip, finns något i beslut 2007/533 som utgör hinder för att medlemsstaterna inför en bestämmelse i detta syfte. Såsom nämns i punkterna 52 och 53 ovan kan en sådan åtgärd faktiskt säkerställa att föremål som anges i en registrering, när de väl har påträffats, senare kan tas i beslag eller användas som bevis i brottmål, vilket bidrar till att uppnå de övergripande syften som eftersträvades med inrättandet av SIS II.

62. Liksom varje annan nationell bestämmelse eller åtgärd som antas i syfte att genomföra unionsrätten på nationell nivå måste en sådan bestämmelse emellertid vara förenlig med de övriga regler och principer som följer av unionsrätten i vidare bemärkelse, däribland Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

63. Den sistnämnda punkten för mig vidare till diskussionen om huruvida svaret ovan gäller under omständigheter där den registrering som lagts in i SIS II inte längre anses vara relevant i det avseendet att syftet för vilket registreringen gjordes har uppnåtts.

C. Utgör artikel 39 hinder för medlemsstaterna att förbjuda registrering av ett fordon när en registrering i SIS II inte längre anses relevant?

64. Det bör erinras om att det endast ankommer på den nationella domstolen att bedöma och fastställa de faktiska omständigheterna i det aktuella fallet. Det framgår av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen anser att den registrering som lagts in i SIS II för det aktuella fordonet inte längre är relevant.

65. När en sådan utgångspunkt är riktig påpekar den hänskjutande domstolen att en nationell bestämmelse som innehåller ett absolut förbud mot att registrera ett fordon som är registrerat i SIS II och som inte kan anpassas till särskilda individuella omständigheter, till exempel när registreringen inte längre är relevant eller aktuell, ger upphov till frågor om huruvida den nationella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten, i synnerhet med äganderätten och proportionalitetsprincipen.

66. I syfte att ge den nationella domstolen ett svar som är så användbart som möjligt ska jag först pröva frågan om när en registrering ska raderas (1), innan jag prövar om den hänskjutande domstolens synpunkter kan vara riktiga (2).

1. Radera en registrering

67. I artikel 45 i beslut 2007/533 fastställs lagringsperioden för registreringar om föremål. Det följer av den bestämmelsen, läst mot bakgrund av skäl 13 i det beslutet, att registreringar inte bör bevaras längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte för vilket registreringarna gjordes. Så snart villkoren för att upprätthålla en registrering inte längre är uppfyllda ska den registrerande medlemsstaten radera registreringen utan dröjsmål. En förklaring till när en registrering om ett föremål anses ha uppnått sitt syfte och bör raderas finns i Sirenehandboken.

68. Av artikel 39 i beslut 2007/533 och Sirenehandboken mer generellt framgår dock att samarbete genom kommunikation – särskilt i form av i) en första kontakt för att komma överens om vilka åtgärder som ska vidtas och ii) ytterligare kommunikation genom utbyte av tilläggsinformation – är oundgängligt för att en registrering ska kunna verkställas och nödvändigt för att uppnå det syfte för vilket en registrering har lagts in i SIS II.

69. Det behöver knappast påpekas att meddelandet om var föremålet befinner sig till den registrerande medlemsstaten inte är liktydigt med att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas. Förmedling av sådan information utgör endast ett steg (det inledande) i den övergripande processen. I det avseendet är det legitimt för myndigheterna i den verkställande medlemsstaten att förvänta sig att myndigheterna i den registrerande medlemsstaten efter att de har kontaktats kommer att svara, så att ytterligare åtgärder kan vidtas för att uppnå det syfte för vilket registreringen ursprungligen lades in i SIS II.

70. Om ett sådant samarbete äger rum kommer föremålet i fråga sannolikt att överlämnas till myndigheterna i den registrerande medlemsstaten efter det att det först tagits i beslag. I detta sammanhang anses syftet med registreringen vara uppfyllt och den bör därför raderas.

71. Det finns dock oundvikligen omständigheter när myndigheterna i den verkställande medlemsstaten inleder ett samarbete – ofta efter att ha beslagtagit föremålet i fråga – genom att kontakta myndigheterna i den registrerande medlemsstaten, men där de sistnämnda inte svarar eller vidtar några åtgärder.

72. Enligt de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat förefaller det faktiskt som om målet i den nationella domstolen kan vara ett exempel på detta. Efter att ha påträffat fordonet i fråga kontaktade de litauiska myndigheterna de bulgariska myndigheterna för att fastställa vilka åtgärder som skulle vidtas. Jag har dock förstått att de bulgariska myndigheterna hittills inte har reagerat, trots den långa tid som förflutit.

73. Jag anser att en nationell domstol under dessa omständigheter mycket väl kan anse att det syfte som eftersträvades med en registrering i SIS II åtminstone delvis har uppnåtts. Myndigheterna i den verkställande medlemsstaten reagerade på en registrering och tog kontakt med motsvarande myndigheter i den registrerande medlemsstaten. På så sätt har samarbete mellan de respektive nationella förvaltningarna möjliggjorts.

74. Det registreringssystem som utgör kärnan i SIS II vilar på principen om ömsesidigt förtroende, som är en hörnsten i området med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta ömsesidiga förtroende innebär att det i princip är myndigheterna i den registrerande medlemsstaten som är behöriga att besluta om huruvida en registrering som lagts in i SIS II är relevant och aktuell. Myndigheterna i den verkställande medlemsstaten måste i regel lita på att så är fallet och kan i princip inte ifrågasätta detta genom att bortse från en sådan registrering.

75. Det ömsesidiga förtroendet får dock inte bli en form av blint förtroende. Om myndigheterna i den verkställande medlemsstaten kontaktar motsvarande myndigheter och därmed uppfyller sin skyldighet till lojalt samarbete, men myndigheterna i den registrerande medlemsstaten inte reagerar inom en rimlig tidsperiod – i detta fall tre år – bör myndigheterna i den verkställande medlemsstaten därför kunna anse att registreringen i fråga inte längre är relevant och kunna bortse från den.

76. Enligt artikel 49.2 i beslut 2007/533 är det dock fortfarande endast den medlemsstat som lagt in en registrering som kan radera den. Myndigheterna i den verkställande medlemsstaten kan inte själva göra detta, och så länge som registreringen fortfarande finns i systemet är de skyldiga att vidta de åtgärder som anges i relevant unionslagstiftning.

77. Inget hindrar dock myndigheterna i den verkställande medlemsstaten från att, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, ändra och/eller modifiera de åtgärder som vidtagits i syfte att verkställa en registrering som inte krävs enligt någon bestämmelse i unionsrätten. Så är fallet, såsom förklarats ovan, med en nationell bestämmelse som den ifrågavarande. Det skulle därför vara fullt möjligt för dessa myndigheter att, efter att ha kontaktat de myndigheter som lagt in den aktuella registreringen och när dessa myndigheter inte har svarat inom rimlig tid, besluta att ett förbud mot registrering av ett fordon som har registrerats i SIS II inte längre ska tillämpas i fall när de kommer fram till att registreringen inte längre är relevant, även om den finns kvar i systemet.

78. Den hänskjutande domstolen frågar sig i allt väsentligt om en medlemsstat är förpliktad att upphäva ett förbud mot registrering av ett fordon för vilket en registrering har lagts in i SIS II när den kommer fram till att registreringen, trots att den fortfarande finns i systemet, inte längre är relevant. Den hänskjutande domstolen frågar med andra ord om unionsrätten utgör hinder för en nationell bestämmelse som förbjuder registrering av ett föremål, såsom ett fordon, för vilket en registrering har lagts in i SIS II, när registreringen inte längre anses vara relevant.

79. I detta avseende håller jag med den hänskjutande domstolen om att en sådan nationell regel faktiskt kan ge upphov till ett antal problem i förhållande till den rätt till egendom som fastställs i artikel 17 i stadgan, enligt vilken var och en har rätt att äga, använda och förfoga över sina lagligt förvärvade ägodelar. Därför kommer jag nu att gå över till den frågan nedan.

2. Äganderätt och proportionalitet

80. För det första är det värt att erinra om att de grundläggande rättigheterna i stadgan är bindande för medlemsstaterna när de agerar inom ramen för unionsrätten. Den aktuella nationella bestämmelsen, som knyter registreringen av ett fordon till en registrering som lagts in i SIS II, i enlighet med särskilda bestämmelser i beslut 2007/533 och reglerna i Sirenehandboken, omfattas naturligtvis av unionsrätten. Som sådan måste denna bestämmelse vara förenlig med de grundläggande rättigheter som fastställs i stadgan.

81. Jag har inga svårigheter att dra slutsatsen att en nationell bestämmelse som den aktuella utgör en begränsning av äganderätten. På grund av en sådan bestämmelse kan det hända att en person som innehar ett fordon som är registrerat i SIS II inte har möjlighet att använda fordonet eller avyttra det på det sätt som han eller hon önskar.

82. Enligt artikel 52.1 i stadgan får dock begränsningar införas för utövandet av de rättigheter som erkänns i stadgan, så länge som begränsningarna föreskrivs i lag, respekterar kärnan i dessa rättigheter och friheter och, med förbehåll för proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och verkligen uppfyller syften av allmänt intresse som erkänns av Europeiska unionen eller behovet av att skydda andras rättigheter och friheter.

83. Som jag redan har påpekat ovan kan en sådan nationell bestämmelse underlätta verkställandet av en registrering i den mån det förbud som fastställs i den bidrar till att minimera risken för att fordonet i fråga inte kan beslagtas eller användas som bevis i ett brottmål.

84. Det är värt att erinra om att registreringar som lagts in i SIS II enligt artikel 38 i beslut 2007/533 avser föremål som ofta är stulna, bortförda eller försvunna, eller som till och med kan utgöra en fara för samhället i stort, till exempel när det gäller skjutvapen. Verkställandet av sådana registreringar sker alltså för att ett visst föremål ska kunna beslagtas eller användas som bevis i straffrättsliga förfaranden, i allmänhetens intresse. Beslagtagandet av farliga föremål minskar deras förekomst på Europas gator, medan beslaget av stulna eller bortförda föremål och deras användning som bevis i brottmål bidrar till att ge brottsoffren rättvisa.

85. Det råder därför knappast något tvivel om att en nationell bestämmelse som förhindrar registrering av ett fordon till dess att registreringen av detta föremål inte längre finns kvar i SIS II antas i allmänhetens intresse och syftar till att bidra till de övergripande mål av allmänt intresse som Europeiska unionen eftersträvar, särskilt inom området med frihet, säkerhet och rättvisa.

86. Hursomhelst anser jag att en bestämmelse som den ifrågavarande – på grund av vissa egenskaper – kan orsaka onödiga och oproportionerliga ingrepp i vissa individers äganderätt.

87. Den ifrågavarande nationella bestämmelsen gäller nämligen i all oändlighet. Med andra ord kan den begränsning som föreskrivs i denna bestämmelse avseende när ett fordon kan registreras tillämpas på obestämd tid, eftersom det helt enkelt inte är möjligt att registrera fordonet i fråga i Litauen så länge en registrering av ett visst fordon som har lagts in i SIS II finns kvar i systemet.

88. Denna nationella bestämmelse kan dessutom inte anpassas till särskilda individuella omständigheter, till exempel till det faktum att en registrering inte längre är relevant. Således ger den inte de myndigheter som beslutar om registrering av ett fordon möjlighet att besluta om tillämpligheten av denna begränsning.

89. Enligt min mening går en nationell bestämmelse som den i fråga längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen av allmänt intresse och påverkar på ett oproportionerligt sätt äganderätten för enskilda personer som befinner sig i en situation som den i det aktuella fallet, nämligen när syftet med en registrering av ett fordon i SIS II har uppnåtts, och när registreringen därför borde ha raderats av den registrerande medlemsstaten, men ingen sådan åtgärd ännu har vidtagits.

90. När sådana omständigheter uppstår blir det svårt att godta att en sådan begränsning av äganderätten – i form av den aktuella nationella bestämmelsen i dess nuvarande form – fortfarande är nödvändig för att genomföra just denna registrering eller, mer allmänt, för att uppnå målen SIS II och säkerställa att SIS II fungerar korrekt.

91. Att en enskild person inte kan använda eller avyttra ett fordon på det sätt som han eller hon önskar på grund av att en registrering av detta föremål fortfarande finns i SIS II förefaller för mig vara en oproportionerligt stor skada för den enskildes äganderätt, när anledningen till att registreringen fortfarande finns kvar i systemet är att myndigheterna i den registrerande medlemsstaten inte har reagerat på, och inte har samarbetat med, myndigheterna i den medlemsstat som påträffat föremålet i fråga.

92. Jag drar därför slutsatsen att en nationell bestämmelse som föreskriver ett absolut och i tid obegränsat förbud mot registrering av ett fordon går utöver vad som är nödvändigt och utgör ett oproportionerligt ingrepp i äganderätten enligt artikel 17 i stadgan under omständigheter där en registrering som lagts in i SIS II objektivt sett inte längre är relevant, även om registreringen finns kvar i systemet.

V. Slutsats

93. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som hänskjutits av Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) för förhandsavgörande på följande sätt: Artikel 39 i beslut 2007/533/RIF om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) innebär varken att medlemsstaterna är förpliktade att förbjuda eller utgör hinder för dem att förbjuda registrering av ett föremål, såsom ett fordon, för vilket en registrering har lagts in i SIS II. Artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver ett absolut och i tid obegränsat förbud mot registrering av ett fordon även i de fall då en registrering som lagts in i SIS II finns kvar i systemet trots att den inte längre anses vara relevant.

1 Originalspråk: Engelska.

2 Avtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 13) (nedan kallat Schengenavtalet).

3 Med Schengenregelverket avses den uppsättning regler, lagstiftning och rättspraxis som utgör grunden för Schengenområdet och gör det möjligt för det att fungera väl. Se bland annat Schengenavtalet och Schengenregelverket – Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990 (EGT L 239, 2000, s. 19 (nedan kallad Schengenkonventionen).

4 Beslut av den 12 juni 2007 (EUT L 205, 2007, s. 63). För fullständighetens skull bör nämnas ikraftträdandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU (EUT L 312, 2018, s. 56), genom vilken ett antal sekundära EU-rättsakter, däribland detta beslut, upphävs och ersätts. Beslut 2007/533 är dock tillämpligt i det nationella målet ratione temporis.

5 EUT L 381, 2006, s. 1.

6 EUT L 44, 2015, s. 75. ”Sirene” är en akronym som används för att definiera SIS II:s struktur för utbyte av tilläggsinformation (Supplementary Information Request at the National Entries – begäran om tilläggsinformation vid de nationella ingångarna).

7 Förslag till avgörande i Nachalnik na Rayonno upravlenie Silistra pri Oblastna direktsia na Ministerstvo na vatreshnite raboti ( C‑520/20, EU:C:2022:12, punkt 32).

8 Se, för ett liknande resonemang, domar av den 19 december 2013, Koushkaki ( C‑84/12, EU:C:2013:232, punkt 34) och av den 16 november 2016, Hemming m.fl. ( C‑316/15, EU:C:2016:876, punkt 27).

9 Se analogt, dom av den 16 juni 2022, Nachalnik na Rayonno upravlenie Silistra pri Oblastna direktsia na Ministerstvo na vatreshnite raboti ( C‑520/20, EU:C:2022:466, punkterna 51–53).

10 Jämför punkterna 36 och 41 i detta förslag till avgörande.

11 Se artikel 1.2 i beslut 2007/533.

12 Se även skäl 4 i beslut 2007/533.

13 Se skäl 33 i beslut 2007/533.

14 Se skäl 5 i beslut 2007/533.

15 Se tillämpliga delar i förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe i målet Nachalnik na Rayonno upravlenie Silistra pri Oblastna direktsia na Ministerstvo na vatreshnite raboti ( C‑520/20, EU:C:2022:12, punkt 46).

16 I denna fråga, se allmänt Pescatore, P., ”Monisme, dualisme et 'effet utile' dans la jurisprudence de la Cour de justice de la Communauté européenne”, i Colneric m.fl. (red.), Une communauté de droit: Festskrift für Gil Carlos Rodríguez Iglesias, Berlin, 2003, s. 340.

17 Se även avsnitt 2.9 i Sirenehandboken.

18 Enligt avsnitt 8.4 i Sirenehandboken ska en registrering raderas efter att a) föremålet har tagits i beslag eller en likvärdig åtgärd har vidtagits och det därav följande utbytet av tilläggsinformation har ägt rum mellan Sirenekontoren, eller föremålet omfattas av ett annat rättsligt eller administrativt förfarande, b) registreringen har löpt ut eller c) radering har beslutats av behörig myndighet i den registrerande medlemsstaten.

19 Se punkterna 25 och 26 i detta förslag till avgörande.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru ( C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkterna 78 och 79).

21 Lenaerts, K. ”La vie après l'avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust”, Common Market Law Review, vol. 54, 2017, sidorna 805–840.

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 2018, Coman m.fl. ( C‑359/16, EU:C:2018:63, punkterna 59 och 60).

23 Jag råder naturligtvis dessa myndigheter att vara särskilt försiktiga i sin bedömning av denna omständighet. Det är faktiskt inte otänkbart att Sirenekontoret i den registrerande medlemsstaten i vissa fall kan behöva en viss tid för att svara på meddelandet från Sirenekontoret i den verkställande medlemsstaten. Det kan faktiskt finnas behov av att höra olika grenar av den nationella förvaltningen och/eller samordna med dem. Det vore därför tillrådligt att lämna tillräckligt med tid, och förmodligen att skicka en eller flera ”påminnelser” till dessa myndigheter, innan man anser att en registrering inte längre är relevant på grund av fortsatt tystnad från myndigheterna i den registrerande medlemsstaten.

24 Dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 21).

25 I det förevarande målet förefaller det som om den nationella domstolen har fastställt att D.R. inte har begått någon lagöverträdelse och således inte var inblandad i den påstådda stölden av fordonet i fråga, utan snarare har förvärvat det på laglig väg. D.R. kan således åberopa artikel 17 i stadgan med avseende på detta fordon.