Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar – Mål C‑115/21 P Junqueras i Vies/parlamentet
Inledning
1. Bakgrunden till förevarande mål är de händelser som är kopplade till folkomröstningen om självbestämmande för den autonoma regionen Katalonien (Spanien), vilken ägde rum i oktober 2017. Klaganden, Oriol Junqueras Vies, var vice ordförande för Gobierno autonómico de Cataluña (den autonoma regionen Kataloniens regering, Spanien) vid tidpunkten för denna folkomröstning, vilken under tiden förklarats rättsstridig av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Spanien). Till följd av dessa händelser inleddes ett straffrättsligt förfarande mot flera personer, däribland klaganden, som häktades.
2. Under detta straffrättsliga förfarande ställde klaganden upp i det val till Europaparlamentet som anordnades den 26 maj 2019. Genom beslut av den 14 juni 2019 avslog Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) en ansökan från klaganden om särskilt tillstånd att lämna anstalten för att kunna infinna sig vid Junta Electoral Central (den centrala valmyndigheten, Spanien) och avlägga den ed om att iaktta den spanska författningen som personer som valts till ledamöter av parlamentet är skyldiga att avlägga enligt den spanska vallagen. Till följd av avslaget antog den centrala valmyndigheten ett beslut i vilket den fastställde att klaganden inte hade avlagt eden i fråga och förklarade att den plats som Europaparlamentet som han hade tilldelats var vakant samt att alla de rättigheter och privilegier som skulle kunna tillkomma honom på grund av hans uppdrag var upphävda. Valmyndigheten översände samtidigt en förteckning över de ledamöter som valts i Spanien, i vilken klagandens namn inte fanns med.
3. Klaganden överklagade beslutet av den 14 juni 2019 till Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och gjorde gällande den immunitet som föreskrivs i artikel 9 i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier, vilket fogats till EU- och EUF-fördragen (nedan kallat protokollet om immunitet och privilegier). Inom ramen för detta förfarande har Tribunal Supremo ställt en rad frågor till domstolen angående tolkningen av detta protokoll. Utan att invänta svaret på dessa frågor meddelade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) den 14 oktober 2019, samma dag som förhandlingen vid domstolen hölls, en dom, i vilken klaganden dömdes till 13 års fängelse och fråntogs sina medborgerliga rättigheter under lika många år.
4. Domstolen har i sin dom av den 19 december 2019 i målet Junqueras Vies slagit fast att ställningen som ledamot av Europaparlamentet, vid tillämpningen av artikel 9 i protokollet om unionens immunitet och privilegier, erhålls till följd av att och vid tidpunkten då medlemsstaterna officiellt tillkännager valresultatet, vilket innebär att den person som valts åtnjuter immunitet enligt andra stycket i denna bestämmelse. Denna immunitet innebär dessutom att häktningen av den berörda personen ska hävas, för att vederbörande ska kunna bege sig till Europaparlamentet och där uppfylla de formaliteter som krävs enligt unionsrätten, utom i de fall där den behöriga nationella domstolen ansöker om att Europaparlamentet ska upphäva nämnda immunitet.
5. Genom beslut av den 9 januari 2020 uttalade sig Tribunal Supremo (Högsta domstolen) om verkningarna av denna dom från EU-domstolen med avseende på det straffrättsliga förfarandet. Denna domstol fann särskilt att det inte fanns anledning att tillåta klaganden att resa till den ort där parlamentet hade sitt säte, att han fortsattes på fri fot, att förklara domen av den 14 oktober 2019 ogiltig eller att framställa en begäran om upphävande av immuniteten till parlamentet. Nämnda domstol ansåg nämligen att mot bakgrund av hur långt det straffrättsliga förfarandet mot klaganden befann sig när han valdes till parlamentet, omfattades han inte av den parlamentariska immuniteten enligt spansk rätt. Den centrala valmyndigheten förklarade i övrigt att klaganden inte var valbar på grund av att han dömts till fängelsestraff.
6. Till följd av dessa händelser förlorade klaganden sin ställning som parlamentsledamot. Han ifrågasatte vid tribunalen de olika åtgärder som parlamentets talman hade vidtagit gentemot honom och hans vägran att vidta andra åtgärder. Dessa mål, som tribunalen avvisade, gav upphov till en rad överklaganden, däribland överklagandet i förevarande mål, som avser beslutet av den 15 december 2020, Junqueras i Vies/parlamentet ( T‑24/20, EU:T:2020:601) (nedan kallat det angripna beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Valakten
7. I artikel 6.2 i akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976, i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom av den 25 juni 2002 och av den 23 september 2002 (nedan kallad valakten), föreskrivs följande:
”Europaparlamentets ledamöter skall åtnjuta den immunitet och de privilegier som gäller för dem enligt [protokollet om immunitet och privilegier].”
8. I artikel 7 i valakten räknas upp ett antal uppdrag som är oförenliga med ställningen som parlamentsledamot. I artikel 7.3 föreskrivs följande:
”Dessutom kan varje medlemsstat under de förutsättningar som anges i artikel 8 utöka nationella regler om oförenlighet.”
9. Artikel 8 första stycket i valakten har följande lydelse:
”Om inte annat följer av bestämmelserna i denna akt skall valförfarandet i varje medlemsstat genomföras enligt de nationella bestämmelserna.”
10. Slutligen föreskrivs följande i artikel 13.1 och 13.3 i nämnda akt:
”1. En plats blir vakant när mandatet för en ledamot av Europaparlamentet upphör på grund av att han begär sitt entledigande, avsätts eller avlider, eller på grund av att mandattiden löper ut.
…
3. Om det uttryckligen fastställs i en medlemsstats lagstiftning när mandattiden för en ledamot av Europaparlamentet löper ut, skall dennes mandat upphöra i enlighet med bestämmelserna i denna lagstiftning. De behöriga nationella myndigheterna skall underrätta Europaparlamentet om detta.
…”
Arbetsordningen
11. I artikel 4.1, 4.4 andra stycket och 4.7 i parlamentets arbetsordning (nionde valperioden – september 2021) (nedan kallad arbetsordningen) föreskrivs följande:
”1. En ledamots mandat börjar och slutar i enlighet med artiklarna 5 och 13 i [val]akten.
…
4. …
Om en ansvarig myndighet i en medlemsstat meddelar parlamentets talman att mandatet för en ledamot av Europaparlamentet upphört till följd av antingen en ytterligare oförenlighet som fastställts i lagen i den medlemsstaten i enlighet med artikel 7.3 i [val]akten eller tillbakadragande av ledamotens mandat i enlighet med artikel 13.3 i samma akt, ska parlamentets talman meddela parlamentet att mandatet för den ledamoten upphört den dag som medlemsstatens behöriga myndigheter angett. Om inget sådant datum anges ska mandatet anses ha upphört från och med datumet för meddelandet från den berörda medlemsstaten.
…
7. Om det konstateras att godkännandet eller upphävandet av mandatet grundas på felaktigheter i sak eller bristande samtycke får parlamentet ogiltigförklara det mandat som är under prövning eller låta bli att förklara platsen vakant.”
12. I artikel 7.1 och 7.2 i arbetsordningen anges följande:
”1. Om det finns misstankar om att en ledamots eller en före detta ledamots immunitet och privilegier redan har kränkts eller kan komma att kränkas av en medlemsstats myndigheter, får en begäran lämnas in om att parlamentet i enlighet med artikel 9.1 ska besluta om huruvida någon kränkning av denna immunitet och dessa privilegier kan förväntas eller redan har skett.
2. En sådan begäran om fastställelse av immunitet och privilegier får inlämnas i synnerhet om det anses att omständigheterna skulle utgöra en administrativ eller annan begränsning av ledamöternas rörelsefrihet under resan till eller från parlamentets mötesplats, eller en administrativ eller annan begränsning av ett yttrande som gjorts eller en röst som avlagts under utförandet av uppdraget som ledamot, eller om dessa omständigheter skulle omfattas av artikel 9 i [protokollet om immunitet och privilegier].
…”
13. I artikel 8.1 i arbetsordningen föreskrivs följande:
”Om en ledamot grips eller får sin rörelsefrihet begränsad på ett sätt som uppenbart kränker hans eller hennes immunitet och privilegier, får parlamentets talman, i brådskande fall och efter samråd med det ansvariga utskottets ordförande och föredragande, själv ta initiativ till att bekräfta ledamotens immunitet och privilegier. Parlamentets talman ska meddela utskottet detta och informera parlamentet.”
14. I artikel 9 i arbetsordningen fastställs det förfarande som ska följas vid begäran om upphävande eller fastställelse av en parlamentsledamots immunitet.
Bakgrunden till tvisten, det angripna beslutet, förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
Bakgrund till tvisten
15. Bakgrunden till tvisten beskrivs i punkterna 15–31 i det angripna beslutet och har inte bestritts. Den kan sammanfattas enligt följande.
16. Klaganden, som var vald parlamentsledamot när han häktades, dömdes genom dom av den 14 oktober 2019 till ett fängelsestraff, vilket enligt spansk rätt bland annat medförde att han inte längre var valbar.
17. Den 20 december 2019, till följd av domen Junqueras Vies, i vilken domstolen bekräftade att klaganden var parlamentsledamot, begärde Diana Riba i Giner, som också var Europaparlamentsledamot, i klagandens namn att parlamentets talman skulle vidta brådskande åtgärder, med stöd av artikel 8 i arbetsordningen, för att fastställa klagandens immunitet (nedan kallad begäran av den 20 december 2019). Den 10 och den 13 januari 2020 kompletterade Diana Riba i Giner sin begäran av den 20 december 2019 och begärde att parlamentets talman bland annat skulle vägra att förklara att klagandens plats var vakant och lämnade in ytterligare handlingar.
18. Genom beslut av den 3 januari 2020 förklarade den centrala valmyndigheten att klaganden inte var valbar på grund av att han dömts till fängelsestraff. Klaganden överklagade detta beslut till Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och ansökte om uppskov med verkställigheten av beslutet. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) avslog denna ansökan den 9 januari 2020.
19. Vid plenarsammanträdet den 13 januari 2020 uppmanade parlamentets talman parlamentet att fastställa dels att klaganden hade valts till parlamentet med verkan från och med den 2 juli 2019, dels att klagandens plats blev vakant från och med den 3 januari 2020.
Det angripna beslutet
20. Den 17 januari 2020 väckte klaganden vid tribunalen talan om ogiltigförklaring av den förklaring att hans plats blivit vakant som parlamentets talman tillkännagav vid sessionen den 13 januari 2020 (nedan kallat tillkännagivandet av den 13 januari 2020) och av parlamentets påstådda avslag på begäran av den 20 december 2019.
21. Genom särskild handling som inkom samma dag framställde klaganden en begäran om interimistiska åtgärder i form av uppskov med verkställigheten av de angripna rättsakterna. Klaganden yrkade att parlamentets talman skulle föreläggas att vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda hans privilegier och immunitet och skydda hans grundläggande rättigheter att fullt ut utöva sin ställning som parlamentsledamot, och att Konungariket Spanien skulle föreläggas att försätta honom på fri fot, så att han skulle kunna tjänstgöra som parlamentsledamot. Denna begäran avslogs, liksom klagandens överklagande av avslaget på denna begäran.
22. Den 2 mars 2020 framförde parlamentet en invändning om rättegångshinder, med motiveringen att de angripna rättsakterna inte utgjorde rättsakter som kan angripas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
23. I det angripna beslutet beslutade tribunalen att avgöra frågan om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan.
24. Vad gäller tillkännagivandet av den 13 januari 2020 fann tribunalen, mot bakgrund av artikel 13.3 i valakten och artikel 4.4 i arbetsordningen, att tillkännagivandet var en rättsakt av rent informativ karaktär som inte kunde överklagas enligt artikel 263 FEUF, eftersom alla verkningar för klagandens rättsliga ställning till följd av nationella rättsakter som parlamentet inte får kontrollera.
25. Som svar på klagandens argument fastslog tribunalen även att artikel 4.7 i arbetsordningen inte gav parlamentets talman befogenhet att vägra förklara att klagandens plats blivit vakant. Tribunalen underkände även klagandens argument grundade på artiklarna 39 och 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), med motiveringen att dessa bestämmelser inte kunde ändra det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning och att parlamentets eventuella åsidosättande av dessa bestämmelser inte omfattades av frågan om upptagande till prövning, utan av prövningen i sak.
26. Vad gäller parlamentets talmans påstådda underförstådda avslag på begäran av den 20 december 2019, slog tribunalen i första hand fast att yrkandet om ogiltigförklaring av detta påstådda avslag riktade sig mot en rättsakt som inte existerade.
27. I andra hand fann tribunalen att även om det påstådda avslaget på begäran av den 20 december 2019 kunde anses utgöra en befintlig underförstådd rättsakt, kunde det inte angripas med stöd av artikel 263 FEUF, eftersom det inte väsentligt förändrade klagandens rättsliga ställning. Enligt tribunalen har nämligen en parlamentsledamot, för det första, inte rätt att kräva att parlamentets talman vidtar några åtgärder med stöd av artikel 8 i arbetsordningen, vilken är den bestämmelse som ligger till grund för begäran i fråga, och, för det andra, att ett eventuellt initiativ som talmannen har tagit med stöd av denna bestämmelse inte skulle ha någon bindande verkan för medlemsstaternas myndigheter.
28. Tribunalen biföll således parlamentets invändning om rättegångshinder och avvisade talan i dess helhet.
Målet om överklagande och parternas yrkanden
29. Den 25 februari 2021 ingav klaganden sitt överklagande i förevarande mål.
30. Genom beslut av domstolens ordförande den 9 juni 2021 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för parlamentets yrkanden. Genom beslut av den 28 september 2021 avslog domstolens ordförande Carles Puigdemont i Casamajós och Antoni Comín i Oliveres ansökan om att få intervenera till stöd för Oriol Junqueras i Vies yrkanden.
31. Parterna tilläts inkomma med replik och duplik. Domstolen beslutade att avgöra målet utan att hålla någon muntlig förhandling.
32. Klaganden har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva det angripna beslutet, fastställa att klagandens överklagande kan tas upp till prövning, återförvisa målet till tribunalen för prövning av de grunder som denna domstol ännu inte prövat, och förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna i målet T‑24/20 om prövning av invändningen om rättegångshinder och i förevarande mål om överklagande.
33. Parlamentet har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet i dess helhet, och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande.
Överklagandet
34. Klaganden har åberopat fyra grunder i överklagandet. Tre grunder rör upptagandet till prövning av klagandens yrkande om ogiltigförklaring av tillkännagivandet av den 13 januari 2020. Den sista grunden rör upptagandet till prövning av det yrkande som avser avslaget på begäran av den 20 december 2019.
Upptagande till prövning av de olika grunderna för överklagandet
35. Parlamentet har i sitt svar på överklagandet ifrågasatt huruvida den första, den tredje och den fjärde grunden kan tas upp till prövning. Parlamentet har gjort gällande att de inte uppfyller kraven i artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, samt artiklarna 168.1 d och 169.2 i rättegångsreglerna, eftersom det inte i detalj anges på vilka punkter det angripna beslutet ifrågasätts och de rättsliga argument som framförs till stöd för yrkandet inte heller anges exakt. Klaganden har bestritt detta påstående i sin replik.
36. Det är riktigt att överklagandet endast avser grupper av de punkter i det angripna beslutet som berörs av de olika grunderna, varvid det hänvisas till tribunalens fullständiga resonemang i en viss fråga. Det är emellertid ganska lätt att identifiera den invändning om felaktig rättstillämpning som avses i var och en av dessa grunder, vilka bestämmelser som påstås ha tolkats felaktigt, samt vilka delar av det angripna beslutet som grunden hänför sig till.
37. Jag anser således att domstolen borde kunna bedöma om grunderna för överklagandet är välgrundade och döma i sak. Följaktligen ser jag ingen anledning att godta en alltför restriktiv tillämpning av rättspraxis avseende upptagande till prövning av överklaganden, med risk för att klagandens rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan kränks.
Den första grunden för överklagandet
38. Som första grund för överklagandet har klaganden anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 13.3 i valakten, när den fann att denna bestämmelse, och följaktligen även artikel 4.4 i arbetsordningen, var tillämplig på hans situation.
Parternas argument
39. Klaganden har i huvudsak gjort gällande att den omständigheten att en person som har erhållit ett mandat enligt spansk rätt inte är valbar till följd av en frihetsberövande påföljd inte utgör något entledigande från uppdrag, utan en oförenlighetsgrund, eftersom denna oförenlighet uppkommer efter det att mandatet erhållits. Artikel 13.3 i valakten, som avser entledigande från uppdrag, är således inte tillämplig.
40. Klaganden har vidare gjort gällande att även om artikel 7.3 i valakten ger medlemsstaterna möjlighet att på det nationella planet utvidga tillämpliga oförenligheter, avses endast oförenligheter som föreskrivs i artikel 7.1 och 7.2 i denna akt, det vill säga sådana som har samband med vissa tjänster eller vissa uppdrag. Klaganden har däremot hävdat att denna bestämmelse inte omfattar oförenligheter som har samband med brottmålsdomar, såsom är fallet i förevarande mål.
41. Enligt klaganden följer härav att artikel 4.4 i arbetsordningen, som reglerar det förfarande som ska följas i de fall som avses i artiklarna 7.3 och 13.3 i valakten, inte är tillämplig. Förklaringen att hans plats blivit vakant ska följaktligen betraktas som ett självständigt beslut från parlamentets talman som har egna rättsverkningar och således som en rättsakt som kan angripas enligt artikel 263 FEUF. Följaktligen kan hans talan om ogiltigförklaring tas upp till prövning.
42. Parlamentet har, förutom att göra gällande att förevarande grund inte kan tas upp till prövning, i huvudsak hävdat att bedömningen av arten av den centrala valmyndighetens beslut av den 3 januari 2020 omfattas av antingen bedömningen av de faktiska omständigheterna eller av tolkningen av nationell rätt, vilka båda faller utanför domstolens prövning inom ramen för ett överklagande.
Min bedömning
43. I motsats till parlamentet anser jag att den första grunden för överklagandet kan tas upp till prövning och att den avser tolkningen av artikel 13.3 i valakten. Jag anser emellertid att överklagandet inte kan vinna bifall på denna grund av följande skäl.
44. Logiken i klagandens argumentation består i att avsiktligen blanda samman terminologin i valakten med terminologin i den nationella rätten, vilket innebär att hans situation inte omfattas av någon bestämmelse i denna rättsakt. Klaganden har nämligen, för det första, åberopat den nationella betydelsen av begreppet oförenlighet för att hävda att det i hans fall inte rör sig om ett entledigande från uppdrag, utan just om en oförenlighet. För det andra kräver han däremot att detta begrepp, som återfinns i artikel 7.3 i valakten, tolkas självständigt och utesluter fall av oförenlighet (i nationell mening) som saknar samband med tjänst eller uppdrag.
45. Det är riktigt att själva ordalydelsen i artikel 13.3 i valakten kan vara förvirrande, eftersom den avser det fallet att ”det uttryckligen fastställs i en medlemsstats lagstiftning när mandattiden för en ledamot av Europaparlamentet löper ut”. Denna bestämmelse ska emellertid tolkas så, att även om det i bestämmelsen hänvisas till nationell rätt för att fastställa grunderna för entledigande från uppdrag och de förfaranden som har samband med dess förordnande, ska begreppet entledigande från uppdrag ges en självständig tolkning. Det kan nämligen inte krävas att valakten ska beakta alla formuleringar som används i medlemsstaternas nationella rätt för att fastställa när en parlamentsledamots mandat löper ut.
46. Begreppet entledigande från uppdrag ska, enligt min mening, förstås så, att det omfattar samtliga situationer där en parlamentsledamot fråntas sitt mandat mot sin vilja och innan mandattiden löper ut, trots att detta fråntagande av mandatet enligt nationell rätt kvalificeras som ”entledigande”, ”avsättning”, ”upphörande”, eller på annat sätt. Det rör sig bland annat om en situation där en parlamentsledamot under mandattiden förlorar sina passiva valrättigheter (rätten att ställa upp i val) och att mandatet därför automatiskt upphör.
47. För övrigt kan jag inte se varför en oförenlighet med uppdraget som parlamentsledamot inte skulle kunna utgöra grund för att entledigas från uppdrag, om detta föreskrivs i nationell rätt.
48. Detsamma gäller förlusten av klagandens mandat som ledamot av Europaparlamentet. Enligt Tribunal Constitucionals (Författningsdomstolen) dom, som det hänvisas till i överklagandet, leder en grund för att en person inte är valbar som uppkommit i efterhand enligt spansk rätt ”inte till att valet blir ogiltigt, utan till att personen inte får utöva uppdraget som folkvald eller upphörandet [av uppdraget], om personen redan har tillträtt sitt uppdrag”. Jag anser att denna definition mycket väl motsvarar definitionen av ”entledigande från uppdrag” i den mening som avses i artikel 13.3 i valakten. Det saknar betydelse att en sådan grund för att en person inte är valbar enligt nationell rätt likställs med en oförenlighet, eftersom det endast är dess rättsverkningar som är av betydelse.
49. Oklarheten beror kanske på att artikel 13.3 i valakten, i dess spanska språkversion, innehåller begreppet anulación del mandato, vilket ger intryck av att mandatet förklaras ogiltigt med verkan från och med en viss tidpunkt i det förflutna (ex tunc). De begrepp som används i andra språkversioner utgör emellertid hinder för en sådan tolkning, genom att tydligt hänvisa till en förlust av mandatet under dess utövande.
50. Tribunalen gjorde således en korrekt bedömning när den fann att artikel 13.3 i valakten var tillämplig på klagandens situation och att parlamentets talman, i enlighet med artikel 4.4 i arbetsordningen, endast kunde meddela klaganden om att hans mandat hade upphört till följd av nationella beslut, utan att meddelandet hade några särskilda rättsverkningar som gjorde att det kunde angripas enligt artikel 263 FEUF.
51. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden för överklagandet
52. Klaganden har som andra grund gjort gällande att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att parlamentet, med stöd av artikel 4.7 i arbetsordningen, inte fick ompröva den oförenlighetsgrund som lett till att han förlorat sitt mandat.
Parternas argument
53. Enligt klaganden innehåller artikel 4.7 i arbetsordningen en regel enligt vilken parlamentet, för det fall att upphävandet av en parlamentsledamots mandat framstår som felaktigt i sak, kan ”beakta” utnämningen som utgör den oförenlighetsgrund som ledde till upphävandet. Eftersom klagandens situation, enligt honom, inte avsåg något entledigande från hans uppdrag, utan en oförenlighet, skulle samma regel tillämpas. Enligt klaganden får parlamentet följaktligen kontrollera att förlusten av hans mandat är felaktig i sak, vilket innebär att klagandens yrkande om ogiltigförklaring av fastställandet att han förlorat sitt mandat riktas mot en rättsakt av rättslig betydelse och således kan tas upp till prövning.
54. Samtidigt som parlamentet i andra hand har bestritt klagandens argument har det i första hand gjort gällande att den omständigheten att tribunalen ansåg att artikel 4.7 i arbetsordningen inte var tillämplig endast var ett underordnat skäl till det angripna beslutet, vilket innebär att även om det antas att överklagandet kan bifallas på den andra grunden, kan det angripna beslutet inte upphävas på denna grund. Enligt parlamentet är denna grund således verkningslös.
Min bedömning
55. Den andra grunden för överklagandet bygger på antagandet att parlamentet enligt artikel 4.7 i arbetsordningen får ”beakta” (vilket, enligt klaganden, motsvarar en kontroll) en utnämning som utgör en oförenlighetsgrund som avser en parlamentsledamots mandat.
56. Detta antagande är emellertid felaktigt. Artikel 4.7 i parlamentets arbetsordning innehåller inte någon bestämmelse som skulle kunna ges en sådan innebörd. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen endast att parlamentet, för det fall att godkännandet av mandatet skulle visa sig vara grundat på en felaktighet i sak eller ett bristande samtycke, kan förklara att det granskade mandatet inte är giltigt, medan det, för det fall att mandatet kan upphävas på samma grund, kan vägra förklara att platsen blivit vakant. I denna bestämmelse nämns aldrig sådana utnämningar som är oförenliga med parlamentsledamöternas mandat.
57. För fullständighetens skull vill jag påpeka att samma slutsats utan tvekan följer av en jämförelse mellan den ursprungliga texten i överklagandet och ordalydelsen i den spanska språkversionen av den aktuella bestämmelsen.
58. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden, eftersom den grundar sig på en rättsregel som inte existerar.
Den tredje grunden för överklagandet
59. Som tredje grund har klaganden, för det första, gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att skälet till att klaganden inte var valbar omfattades av valförfarandet och således av medlemsstaternas exklusiva befogenhet (den tredje grundens första del). För det andra har klaganden även gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte finna att frågan huruvida hans talan kunde tas upp till prövning följde av artiklarna 39 och 41 i stadgan eller, alternativt, att artikel 13.3 i valakten och artikel 4.7 i arbetsordningen stred mot nämnda bestämmelser i stadgan (den tredje grundens andra del).
Parternas argument
60. Till stöd för den tredje grundens första del har klaganden gjort gällande att även om artiklarna 8 och 12 i valakten hänvisar till nationell rätt vad gäller valförfarandet och mandatens giltighet, rör denna hänvisning inte någon sådan oförenlighetsgrund som den som tillämpats på honom, vilket innebär att denna grund kan prövas av parlamentet. Målet kan följaktligen tas upp till prövning, i den del den avser parlamentets underlåtenhet att göra en sådan prövning.
61. Inom ramen för den andra delen av denna grund har klaganden hävdat att frågan huruvida hans mål kan tas upp till prövning följer av bestämmelserna i valakten och av parlamentets arbetsordning, tolkade i enlighet med artiklarna 39 och 41 i stadgan.
62. I andra hand har han gjort gällande att om en konform tolkning inte godtas, ankommer det på tribunalen att fastställa att artikel 13.3 i valakten och artikel 4.7 i arbetsordningen inte är tillämpliga mot bakgrund av dessa bestämmelser i stadgan.
63. Parlamentet har hävdat att den tredje grundens första del är verkningslös, eftersom de punkter i det angripna beslutet som denna delgrund avser inte innehåller de slutsatser som klaganden hänvisar till. Överklagandet kan inte heller vinna bifall på denna delgrund av samma skäl som anförts inom ramen för den första grunden.
64. Parlamentet har dessutom hävdat att den tredje grundens andra del antingen avser argument som redan framförts vid tribunalen eller en ny grund som har åberopats för första gången i överklagandet och att den således inte kan tas upp till prövning.
Min bedömning
65. När det gäller den tredje grundens första del delar jag inte parlamentets uppfattning att det angripna beslutet inte innehåller de slutsatser som klaganden hänvisar till. Det som klaganden har ifrågasatt är nämligen grunden för tribunalens slutsats att parlamentet inte fick pröva den centrala valmyndighetens beslut avseende klaganden, eftersom detta beslut omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet att reglera valförfarandet och mandatens giltighet.
66. Däremot anser jag att överklagandet inte kan vinna bifall på denna del av den tredje grunden.
67. Det ska nämligen påpekas att den centrala valmyndighetens beslut inte avser giltigheten av klagandens mandat, utan entledigandet från hans uppdrag på grund av att han inte längre är valbar. I enlighet med min bedömning av den första grunden för överklagandet, ändrar den omständigheten att spansk rätt inte likställer ett sådant fall där personen inte är valbar med en oförenlighet inte något i detta avseende.
68. Begreppet valförfarande i den mening som avses i artikel 8.1 i valakten kan emellertid inte ges en alltför snäv tolkning, eftersom det endast hänför sig till omröstnings- och tilldelningsförfarandet. När det gäller valet till parlamentet omfattas nämligen inte hela valrätten av unionsrätten, i synnerhet inte den grundläggande frågan om aktiva och passiva valrättigheter som ställs inför varje omröstningsförfarande, det vill säga rätten att rösta och att bli vald. Den enda unionsbestämmelse som avser denna fråga rör valbarheten till parlamentet av unionsmedborgare som är bosatta i medlemsstater där de inte är medborgare (artikel 39.1 i stadgan).
69. Frågan huruvida en person är valbar måste således nödvändigtvis regleras av medlemsstaternas rättsordningar eller befinna sig i ett rättsligt tomrum.
70. Att klaganden inte var valbar efter hans val till parlamentet ändrar inte detta konstaterande. Valbarheten för en person som utövar ett mandat kan förloras, vilket normalt sett medför att mandatet löper ut. I avsaknad av unionsbestämmelser med motsatt innebörd regleras valbarheten emellertid av medlemsstaternas rättsordningar, såväl före valet som under mandattiden.
71. Tribunalen utgick således med rätta från antagandet att valbarheten omfattas av ”valförfarandet” i den mening som avses i artikel 8.1 i valakten, vilket regleras av medlemsstaternas rättsordningar, vilket innebär att parlamentet inte får pröva nationella beslut om fastställelse av att en person inte längre är valbar och som följaktligen medför att mandatet löper ut.
72. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första delen av den tredje grunden.
73. Vad gäller den andra delen av denna grund, räcker det att konstatera, såsom parlamentet har påpekat, att klaganden, genom att hävda att tolkningen av valakten och arbetsordningen mot bakgrund av artiklarna 39 och 41 i stadgan borde ha medfört att målet kan tas upp till prövning, endast har upprepat de argument som redan framförts i första instans och som tribunalen underkände i punkterna 87–92 i det angripna beslutet.
74. Detsamma gäller klagandens argument att frågan huruvida målet kan tas upp till prövning beror på att parlamentet har kränkt hans rättigheter enligt artiklarna 39 och 41 i stadgan. Dessa argument underkändes i punkt 93 i det angripna beslutet, med motiveringen att de inte rör frågan huruvida målet kan tas upp till prövning, utan själva sakfrågan, vilket klaganden inte har bestritt i sitt överklagande.
75. Det ska således konstateras att klaganden med denna delgrund önskar att domstolen omprövar argument som redan framförts vid tribunalen avseende huruvida hans talan kan tas upp till prövning. Ett sådant yrkande ska avvisas i enlighet med domstolens fasta rättspraxis.
76. I den mån klaganden slutligen har gjort gällande att artikel 13.3 i valakten och artikel 4.7 i arbetsordningen strider mot artiklarna 39, 41 och 21 i stadgan för det fall att dessa bestämmelser skulle tolkas så, att de inte ger honom rätt att angripa tillkännagivandet av den 13 januari 2020, är denna invändning både verkningslös och kan inte tas upp till prövning.
77. I unionsrättens system kan nämligen en sådan grund, under sådana omständigheter som de nu aktuella, endast åberopas med stöd av artikel 277 FEUF.
78. För det första kan en grund som bygger på artikel 277 FEUF endast åberopas till stöd för talan som kan tas upp till prövning, men inte utgöra föremålet för denna talan och således förutsättningen för att ta upp talan till prövning. För det andra kan en sådan grund, i enlighet med domstolens praxis, inte åberopas för första gången i samband med överklagandet.
79. Följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del och således inte på någon del av den tredje grunden.
Den fjärde grunden för överklagandet
80. Den fjärde grunden för överklagandet avser tribunalens beslut att avvisa klagandens talan i första instans mot parlamentets talmans påstådda beslut att avslå begäran av den 20 december 2019. Inom ramen för denna grund har klaganden gjort gällande att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte slå fast att det initiativ som parlamentets talman tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen var bindande för medlemsstaternas myndigheter.
Parternas argument
81. Klaganden har hävdat att tribunalen, genom att begränsa sig till att enbart bedöma artikel 8 i arbetsordningen, kom fram till den felaktiga slutsatsen att ett initiativ som parlamentets talman har tagit med stöd av denna bestämmelse för att fastställa immuniteten för en parlamentsledamot inte har någon bindande verkan för medlemsstaternas behöriga myndigheter. Denna slutsats får till följd att ett eventuellt avslag på en begäran om att ta ett sådant initiativ inte kan överklagas, eftersom ett sådant avslag inte påverkar den berörda parlamentsledamotens rättsliga ställning.
82. Enligt klaganden borde artikel 8 i arbetsordningen, jämförd med artikel 39 i stadgan och skyldigheten till lojalt samarbete, ha föranlett tribunalen att dra motsatt slutsats. Enligt klaganden borde tribunalen ha konstaterat att parlamentets talman i en sådan situation som den nu aktuella var skyldig att ta initiativ med stöd av artikel 8 i arbetsordningen och att avslaget på begäran om att ta ett sådant initiativ följaktligen hade fått rättsverkningar för klaganden. Följaktligen kan talan mot detta beslut tas upp till prövning.
83. Parlamentet har påpekat att klaganden, inom ramen för den fjärde grunden för överklagandet, inte på allvar har bestritt det huvudsakliga skälet till att tribunalen ogillade hans talan, nämligen att den är riktad mot en rättsakt som inte existerar. Parlamentet anser att de argument som klaganden har framfört för att vederlägga andrahandsskälet för att ogilla talan, nämligen att ett eventuellt initiativ av parlamentets talman med stöd av artikel 8 i arbetsordningen inte är bindande och att ett avslag på en begäran om att ta ett sådant initiativ saknar rättsverkningar, följaktligen är verkningslösa.
Min bedömning
84. Jag delar parlamentets uppfattning vad gäller den fjärde grunden för överklagandet.
85. Det ska erinras om att tribunalen, i punkterna 101–137 i det angripna beslutet, avvisade klagandens talan i den del den avsåg parlamentets talmans påstådda avslag på begäran av den 20 december 2019. Tribunalen fann i första hand att talan avsåg en rättsakt som inte existerade. Tribunalen underströk i detta avseende att parlamentets talman inte uttryckligen hade avslagit denna begäran, att det i arbetsordningen inte fastställs någon frist för att besvara en sådan begäran och att det inte finns någon särskild omständighet som gör det nödvändigt att betrakta parlamentets talmans tystnad som ett underförstått avslag. Tribunalen fann i andra hand att även om ett avslag skulle fastställas, kan detta avslag inte angripas, eftersom det saknar rättsverkningar. För det första omfattas nämligen det initiativ som parlamentets talman tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen av dennes utrymme för skönsmässig bedömning, och parlamentsledamöterna har ingen rätt att kräva att ett sådant initiativ ska tas. Parlamentets talman är inte skyldig att besvara en sådan begäran som den nu aktuella. För det andra skulle ett initiativ från parlamentets talman inte ha någon bindande verkan för medlemsstaternas myndigheter, som kan ändra den rättsliga ställningen för en parlamentsledamot.
86. Det ska, för det första, dock konstateras att klaganden inte har bestritt huvudskälet till att tribunalen ogillade hans talan, det vill säga att den angripna rättsakten inte existerar. Den enda punkt i överklagandet som skulle kunna vara relevant, nämligen den i vilken klaganden har räknat upp ett antal exceptionella omständigheter som utmärker hans situation och som huvudsakligen utgörs av bakgrunden till begäran av den 20 december 2019, återfinns i det resonemang som avser påståendet att det initiativ som parlamentets talman tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen är bindande. Klaganden har således inte förklarat på vilket sätt dessa omständigheter borde föranleda tribunalen att betrakta parlamentets talmans tystnad som ett underförstått avslag på den aktuella begäran.
87. För det andra ska det även konstateras att klaganden inte heller har bestritt tribunalens konstateranden avseende den skönsmässiga karaktären av det initiativ som parlamentets talman tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen och avsaknaden av en skyldighet att besvara en sådan begäran som begäran av den 20 december 2019. Klagandens enda påstående att parlamentets talman är skyldig att ta ett sådant initiativ i enlighet med principen om lojalt samarbete är uppenbarligen ogrundat, eftersom denna princip inte avser samarbetet mellan en institutions ordförande och dess ledamöter, utan samarbetet mellan medlemsstaterna och institutionerna vid genomförandet av unionens mål. Detta påstående hänför sig i övrigt inte till frågan om upptagande till prövning utan till prövningen i sak.
88. För det tredje övertygas jag inte av de argument som klaganden har framfört i överklagandet avseende den bindande karaktären av ett initiativ som parlamentets talman tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen.
89. Klaganden har i synnerhet inte förklarat hur artikel 39 i stadgan, enligt vilken unionsmedborgare ska vara valbara i de medlemsstater där de inte är medborgare och att valet ska vara direkt, fritt och hemligt, skulle kunna ge upphov till skyldigheter för medlemsstaterna gentemot de parlamentsledamöter som redan valts.
90. När det däremot gäller skyldigheten till lojalt samarbete, kan det mycket väl förefalla som om Tribunal Supremos (Högsta domstolen) agerande i det mål som rör klaganden inte uppfyller denna skyldighet. Det kan emellertid inte anses att ett initiativ som parlamentets talman har tagit med stöd av artikel 8 i arbetsordningen skulle kunna utgöra en effektiv lösning för att avhjälpa en sådan eventuell underlåtenhet.
91. Även om jag kan instämma i att ett initiativ från parlamentets talman i syfte att bekräfta en ledamots immunitet kan ”underrätta medlemsstaten om en skyldighet som denne är skyldig att uppfylla”, såsom klaganden har gjort gällande, ger ett sådant initiativ inte i sig upphov till bindande rättsverkningar som kan föranleda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter. Vägran att ta detta initiativ har således inte några rättsverkningar som ger initiativet egenskapen av en rättsakt som kan angripas enligt artikel 263 FEUF.
92. Klaganden har följaktligen inte på ett ändamålsenligt sätt kunnat ifrågasätta huruvida de skäl i det angripna beslutet avseende avvisningen av talan, i den del talan avsåg det påstådda avslaget på begäran av den 20 december 2019, var välgrundade. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Förslag till avgörande
93. Mot bakgrund av det ovan anförda ska överklagandet ogillas i sin helhet, eftersom det inte har vunnit bifall på någon av de åberopade grunderna. Om domstolen följer detta förslag, ska klaganden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, såsom Parlamentet har yrkat. Konungariket Spanien ska bära de kostnader som avser dess intervention.
94. På grund av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen meddelar följande dom: 1. Överklagandet ogillas. 2. Klaganden ska ersätta rättegångskostnaderna. 3. Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: franska.
2 EUT C 326, 2012, s. 266.
3 Mål som avgjordes genom domen av den 19 december 2019, Junqueras Vies ( C‑502/19, EU:C:2019:1115).
4 C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 71.
5 Dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies ( C‑502/19, EU:C:2019:1115, domslutet).
6 Det ska erinras om att enligt artikel 9 första stycket a i protokollet om immunitet och privilegier åtnjuter parlamentets ledamöter, under parlamentets sessioner, vad avser deras egen stats territorium, ”den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land”.
7 Förutom förevarande mål, rör det sig om de pågående målen C‑780/21 P och C‑824/21 P.
8 EGT L 278, 1976, s. 1.
9 Se även de händelser som anges i inledningen till detta förslag till avgörande.
10 Dom av den 19 december 2019 ( C‑502/19, EU:C:2019:1115).
11 Datumet för parlamentets första session under den nionde valperioden.
12 Genom beslut av den 3 mars 2020, Junqueras i Vies/parlamentet ( T‑24/20 R, ej publicerat, EU:T:2020:78), respektive beslut av domstolens vice ordförande av den 8 oktober 2020, Junqueras i Vies/parlamentet ( C‑201/20 P(R), ej publicerat, EU:C:2020:818).
13 Punkterna 54–73 i det angripna beslutet.
14 Punkterna 75–85 i det angripna beslutet.
15 Som garanterar rätten att ställa upp i val till parlamentet respektive rätten till god förvaltning.
16 Punkterna 87–93 i det angripna beslutet.
17 Punkterna 101–106 i det angripna beslutet.
18 Punkterna 107–134 i det angripna beslutet.
19 Även om det i överklagandet anges fem grunder, innehåller det endast fyra grunder, då den tredje grunden saknas. Klaganden har medgett detta fel i sin replik.
20 Se, nyligen, beslut av den 2 april 2020, ITSA/kommissionen ( C‑553/19 P, ej publicerat, EU:C:2020:248).
21 Dom 155/2014 av den 25 september 2014.
22 Min kursivering.
23 Såsom den franska (déchéance), den engelska (withdrawal), den tyska (Entzug), den italienska (decadenza), den portugisiska (perda) och den polska (utrata) språkversionen.
24 Enligt överklagandet innehåller artikel 4.7 i arbetsordningen en regel enligt vilken ”el Parlamento Europeo puede declarar el nombramiento bajo consideración o rechazar la vacancia del escaño”, medan det i denna bestämmelse i själva verket föreskrivs att ”el Parlamento podrá declarar inválido el mandato examinado o podrá negarse a declarar la vacante”.
25 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen ( C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 51), och, nyligen, beslut av den 2 april 2020, ITSA/kommissionen ( C‑553/19 P, ej publicerat, EU:C:2020:248, punkterna 28 och 29).
26 Det vill säga i en situation där en enskild person angriper en rättsakt som inte är riktad till honom eller henne och som inte berör honom eller henne, omedelbart efter det att fristen för att väcka talan mot denna rättsakt har löpt ut.
27 Beslut av den 16 november 2000, Schiocchet/kommissionen ( C‑289/99 P, EU:C:2000:641, punkt 25).
28 Dom av den 4 mars 2020, Marine Harvest/kommissionen ( C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punkterna 121–126).
29 I den del av talan som avser parlamentets talmans påstådda avslag på begäran av den 20 december 2019.