Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑207/21 P Kommissionen/Polen (Protokoll nr 36)
I. Inledning
1. Omröstningsordningen för beslutsfattande i Europeiska unionens råd har traditionellt betraktats som en verklig intellektuell utmaning av alla utom (relativt få) initierade. På grund av dyrköpta och omsorgsfullt utformade kompromisser har enkelhet nämligen inte blivit en förtjänst som utmärker denna ordning.
2. Under de senaste 70 åren har rådets omröstningsordning genomgått ett antal förändringar till följd av såväl uttryckliga ändringar av fördragen som andra typer av formellt eller informellt överenskomna regler eller praxis. I synnerhet omarbetades och, i viss mån, förenklades rådets omröstningsregler ännu en gång genom Lissabonfördraget.
3. Enkelt uttryckt fattar rådet, beroende på vilken fråga som diskuteras, sina beslut antingen med enkel majoritet, kvalificerad majoritet eller enhälligt. Kvalificerad majoritet – som är den vanligast förekommande och mest betydelsefulla omröstningsmetoden i rådet – definieras numera, med förbehåll för vissa undantag, som dubbel majoritet. Enligt artikel 16.4 FEU ska kvalificerad majoritet i de flesta fall anses vara uppnådd när ”minst 55 % av rådets medlemmar, dock minst 15 rådsmedlemmar, vilka ska företräda medlemsstater som tillsammans omfattar minst 65 % av unionens befolkning”, röstar för att den berörda rättsakten ska antas.
4. Detta system med dubbel majoritet blev dock inte tillämpligt i samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft, utan fick verkan först från och med den 1 november 2014. I enlighet med protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser kan dessutom varje rådsmedlem under en övergångsperiod – från den 1 november 2014 till den 31 mars 2017 – begära att ett beslut ska fattas enligt bestämmelserna i artikel 3 i nämnda protokoll, vilka i huvudsak motsvarar de bestämmelser om kvalificerad majoritet som gäller enligt Nicefördraget.
5. Förevarande mål rör detta protokolls tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis). Den fråga som sammanfattningsvis aktualiseras i förevarande mål är huruvida det, för att en rådsmedlem skulle kunna dra nytta av de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet, räckte att denne framställde sin begäran om att dessa regler skulle tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, eller om det även krävdes att omröstningen skedde under denna period.
II. Tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser
A. EU-fördraget och protokoll nr 36
6. I artikel 16.4 och 16.5 FEU föreskrivs följande:
”4. Från och med den 1 november 2014 ska kvalificerad majoritet definieras som minst 55 % av rådets medlemmar, dock minst 15 rådsmedlemmar, vilka ska företräda medlemsstater som tillsammans omfattar minst 65 % av unionens befolkning.
En blockerande minoritet ska omfatta minst fyra rådsmedlemmar; i annat fall ska kvalificerad majoritet anses vara uppnådd.
Övriga bestämmelser som gäller för omröstning med kvalificerad majoritet fastställs i artikel 238.2 [FEUF].
5. De övergångsbestämmelser som avser definitionen av kvalificerad majoritet och som ska tillämpas till och med den 31 oktober 2014 liksom de övergångsbestämmelser som ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 fastställs i protokollet om övergångsbestämmelser.”
7. I artikel 3 i protokoll nr 36 anges följande:
”1. I enlighet med artikel 16.4 [FEU] ska bestämmelserna i den punkten och bestämmelserna i artikel 238.2 [FEUF] angående definitionen av kvalificerad majoritet i Europeiska rådet och rådet få verkan den 1 november 2014.
2. Under tiden 1 november 2014–31 mars 2017 kan en rådsmedlem, när ett beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, begära att beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i punkt 3. I det fallet är punkterna 3 och 4 tillämpliga.
3. Till och med den 31 oktober 2014 ska följande bestämmelser gälla, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 235.1 andra stycket [FEUF]:
När Europeiska rådet och rådet ska besluta med kvalificerad majoritet, ska medlemmarnas röster viktas på följande sätt:
…[]
För beslut ska krävas minst 260 röster från en majoritet av medlemmarna, när beslut i enlighet med fördragen ska fattas på förslag av kommissionen. I andra fall ska minst 260 röster från minst två tredjedelar av medlemmarna krävas för beslut.
När en akt antas av Europeiska rådet eller rådet med kvalificerad majoritet, får en medlem av Europeiska rådet eller rådet begära en kontroll av att de medlemsstater som utgör denna kvalificerade majoritet motsvarar minst 62 % av unionens totala befolkning. Om det visar sig att detta villkor inte är uppfyllt, ska akten inte antas.
4. Till och med den 31 oktober 2014 ska, i de fall då, med tillämpning av fördragen, inte samtliga rådsmedlemmar deltar i omröstningen, nämligen när det hänvisas till kvalificerad majoritet i enlighet med definitionen i artikel 238.3 [FEUF], kvalificerad majoritet definieras som samma andel av de viktade rösterna och samma andel av rådsmedlemmarnas antal samt, i förekommande fall, samma procentandel av de berörda medlemsstaternas befolkning som fastställs i punkt 3 i den här artikeln.”
B. Förordning (EU) nr 182/2011
8. I artikel 5.1 och 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter föreskrivs följande:
”1. När granskningsförfarandet tillämpas ska kommittén yttra sig med den majoritet som anges i artikel 16.4 och 16.5 [FEU] och i tillämpliga fall artikel 238.3 i EUF-fördraget, när det gäller akter som ska antas på förslag från kommissionen. Rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén ska viktas på det sätt som anges i de artiklarna.
2. Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandeakt.”
C. Direktiv 2010/75/EU
9. I enlighet med dess artikel 1 fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ”bestämmelser om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriell verksamhet” och ”bestämmelser som syftar till att förebygga eller, när det visar sig vara omöjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark och förebygga uppkomst av avfall, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet”.
10. Enligt artikel 14.3 i direktiv 2010/75 ska slutsatserna om bästa tillgängliga teknik (nedan kallade BAT‑slutsatserna) ”användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren” för drift av förbränningsanläggningar.
11. I enlighet med artikel 13 i direktiv 2010/75 och bilagan till kommissionens genomförandebeslut 2012/119/EU av den 10 februari 2012 om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BAT‑referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp antas BAT‑slutsatserna i två steg.
12. Det första steget består i att upprätta ett tekniskt BAT‑referensdokument efter ett informationsutbyte mellan Europeiska kommissionen, medlemsstaterna, de berörda industrierna och icke-statliga miljöskyddsorganisationer. I detta sammanhang ska en teknisk arbetsgrupp utarbeta de handlingar som är hänförliga till BAT‑referensdokumentet med beaktande av resultatet av informationsutbytet för en bestämd sektor. Det slutliga utkastet till BAT‑referensdokumentet översänds till det forum som ska inrättas genom artikel 13.3 i direktiv 2010/75. Forumet yttrar sig om det innehåll som föreslagits för BAT‑referensdokumentet till följd av det arbete som utförts på teknisk nivå.
13. I det andra steget ska kommissionen, i enlighet med artikel 13.5 och artikel 75.2 i direktiv 2010/75, lägga fram ett utkast till genomförandebeslut avseende BAT‑slutsatserna i den kommitté som ska inrättas genom artikel 75 i direktiv 2010/75 (nedan kallad kommittén) och som består av företrädare för medlemsstaterna. Kommittén ska i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 5 i förordning nr 182/2011 avge sitt yttrande över kommissionens utkast till genomförandebeslut med kvalificerade majoritet, såsom definierad enligt artikel 16.4 och 16.5 FEU. Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandebeslutet om fastställande av BAT‑slutsatserna.
III. Bakgrund
14. I enlighet med direktiv 2010/75 lade kommissionen den 9 mars 2017, i egenskap av ordförande, fram ett utkast för kommittén. Utkastet avsåg ett genomförandebeslut om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar.
15. Genom skrivelse av den 23 mars 2017 kallade kommissionen ledamöterna i kommittén till ett sammanträde som skulle äga rum den 28 april 2017. Syftet med detta sammanträde var att hålla en omröstning om yttrandet avseende utkastet till genomförandebeslut. Ett utkast till dagordning var bifogat denna skrivelse.
16. Den 30 mars 2017 begärde Republiken Polen att kommitténs omröstning om yttrandet avseende utkastet till genomförandebeslut skulle ske i enlighet med omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36.
17. Europeiska unionens råds rättstjänst tillställde den 4 april 2017 kommittén med medlemsstaternas ständiga representanter ett yttrande i vilket det i huvudsak angavs att för att en omröstning om ett utkast till rättsakt ska kunna genomföras i enlighet med de regler som var tillämpliga innan Lissabonfördraget trädde i kraft, krävdes det att den ifrågavarande medlemsstaten framställde en sådan begäran senast den 31 mars 2017, och att den omröstning som är föremål för begäran också ägde rum före detta datum.
18. Den 10 april 2017 avslog kommissionens generaldirektorat för miljö Republiken Polens begäran av den 30 mars 2017 med motiveringen att omröstningen om yttrandet var planerad till den 28 april 2017, det vill säga efter den 31 mars 2017, vilket är det datum som anges i artikel 3.2 i protokoll nr 36.
19. Den 28 april 2017 höll kommittén ett sammanträde under vilket ledamöterna röstade för att anta ett yttrande om ett ändrat utkast till genomförandebeslut. Omröstningen genomfördes med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 16.4 FEU och inte med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36. Omröstningen utmynnade i att kommittén avgav ett positivt yttrande efter det att 20 medlemsstater, som motsvarar 65,14 procent av befolkningen och 71,43 procent av ledamöterna i kommittén, hade röstat för yttrandet. Åtta medlemsstater, däribland Republiken Polen, röstade emot.
20. Efter denna omröstning antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2017/1442 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (nedan kallat det angripna beslutet).
21. I det angripna beslutet föreskrivs bland annat de utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik avseende utsläpp av kväveoxider (NOx), kvicksilver (Hg) och väteklorid (HCl) för stora förbränningsanläggningar, det vill säga anläggningar med en installerad tillförd effekt på minst 50 megawatt (MW) oberoende av vilken typ av bränsle som används.
IV. Den överklagade domen
22. Den 11 oktober 2017 väckte Republiken Polen talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet vid tribunalen och åberopade fem grunder till stöd för sin talan.
23. Republiken Bulgarien och Ungern intervenerade i förfarandet vid tribunalen till stöd för Republiken Polens yrkanden, medan Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige intervenerade till stöd för kommissionens yrkanden.
24. Genom dom av den 27 januari 2021 biföll tribunalen Republiken Polens talan såvitt avsåg den första grunden för ogiltighet, enligt vilken de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet i protokoll nr 36, och inte de ”nya” reglerna i Lissabonfördraget, borde ha tillämpats vid omröstningen om det angripna beslutet.
25. För att komma till detta avgörande gjorde tribunalen ”följande tolkningar av artikel 3.2 i protokoll nr 36: bokstavstolkning, kontextuell tolkning, teleologisk tolkning och historisk tolkning”, mot bakgrund av de olika språkversionerna av detta protokoll.
26. Vad för det första gällde bokstavstolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36, fann tribunalen att bestämmelsens lydelse var oklar, även vid en jämförelse mellan de olika språkversionerna. Enligt tribunalen framgick det nämligen inte av lydelsen huruvida omröstningen, då en rådsmedlem under tiden 1 november 2014–31 mars 2017 hade begärt att beslut skulle fattas i enlighet med de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet, också måste äga rum inom samma tidsperiod.
27. För det andra var det, enligt tribunalen, inte heller möjligt att genom en historisk tolkning av den ifrågavarande bestämmelsen skingra tvivlen beträffande dess korrekta tolkning. De handlingar som ingetts av parterna ansågs nämligen inte vara övertygande.
28. Vad för det tredje gällde den teleologiska tolkningen erinrade tribunalen om att syftet med protokoll nr 36 enligt dess enda skäl var ”att organisera övergången mellan de institutionella bestämmelser i fördragen som [var] tillämpliga före ikraftträdandet av Lissabonfördraget och de bestämmelser som fastställs i det fördraget”. För detta ändamål gav artikel 3.2 i protokoll nr 36 en medlemsstat rätt att under en specifik period begära att de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet skulle tillämpas. Tribunalen fann att den tolkning som kommissionen hade fört fram skulle innebära att det uttryckliga fastställandet av den period under vilken rättigheten i fråga kunde utövas förlorade sin ändamålsenliga verkan. Det skulle i själva verket innebära en avsevärd inskränkning av den period under vilken en omröstning enligt reglerna i Nicefördraget i praktiken kunde begäras av en medlemsstat. Den tolkning som Republiken Polen hade föreslagit var däremot, enligt tribunalen, ägnad att säkerställa att en medlemsstat, under hela denna period, kunde utöva denna rättighet på ett ändamålsenligt sätt.
29. För det fjärde påpekade tribunalen att denna slutsats även stöddes av en kontextuell tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36. Denna bestämmelse ingick i en uppsättning bestämmelser som syftade till att fastställa tre övergångsfaser för tillämpningen av de bestämmelser om kvalificerad majoritet som infördes genom Lissabonfördraget. Tribunalen slog därför fast att artikel 3.2 i protokoll nr 36 inte skulle anses utgöra ett undantag från huvudregeln i artikel 16.4 FEU, utan istället en övergångsbestämmelse vars ändamålsenliga verkan måste säkerställas.
30. I detta sammanhang tillade tribunalen att den tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 som Republiken Polen hade gjort, i motsats till vad kommissionen hade hävdat, var förenlig med kravet att en övergångsbestämmelse skulle tolkas restriktivt. Den konstaterade att rådsmedlemmarnas rätt att framställa en begäran enligt denna tolkning förblev underkastad en begränsning i tiden. Tribunalen ansåg dessutom att kommissionen saknade fog för sitt argument att denna tolkning skulle strida mot det mål som eftersträvas med Lissabonfördraget att stärka den demokratiska legitimiteten för rådets omröstningar. Tribunalen påpekade i detta hänseende att artikel 3.2 i protokoll nr 36 ingick i primärrätten och att dess ändamålsenliga verkan således inte kunde försummas till förmån för en ”föregripande tillämpning av artikel 16.4 FEU”.
31. Slutligen konstaterade tribunalen att denna tolkning av artikel 3.3 i protokoll nr 36 stöddes av rättssäkerhetsprincipen. Den tidsperiod inom vilken en rådsmedlem kunde begära att de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet skulle tillämpas var uttryckligen begränsad. Den av kommissionen förordade tolkningen skulle tvärtom leda till osäkerhet beträffande den tid inom vilken denna rätt skulle kunna utövas, eftersom den i slutänden skulle bero på vilket datum omröstningen faktiskt ägde rum, vilket kunde vara avhängigt många olika faktorer. Enligt tribunalen skulle den tolkning som kommissionen förordade även kunna leda till ett kringgående av den aktuella övergångsbestämmelsen genom att omröstningen helt enkelt fastställdes till ett senare datum än 31 mars 2017.
32. Mot bakgrund av det ovan anförda fann tribunalen att artikel 3.2 i protokoll nr 36 ska tolkas så, att för att få ett utkast till rättsakt antaget enligt de regler om kvalificerad majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36, vilka motsvarar reglerna om kvalificerad majoritet i Nicefördraget, räcker det att en medlemsstat, under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, har begärt att dessa regler ska tillämpas, utan att det krävs att omröstningen om det aktuella utkastet till rättsakt även sker under denna period.
33. I den överklagade domen har tribunalen således: ogiltigförklarat det angripna beslutet, fastställt att verkningarna av det angripna beslutet skulle bestå under en skälig tid, som inte fick överstiga tolv månader från och med dagen för meddelandet av domen, till dess att en ny rättsakt trätt i kraft, vilken ersatte nämnda beslut och vilken antagits i enlighet med reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser samt förpliktat Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Polens rättegångskostnader, samt fastställt att Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Republiken Frankrike, Ungern och Konungariket Sverige skulle bära sina rättegångskostnader.
V. Förfarandet vid EU-domstolen
34. I sitt överklagande, som ingavs till EU-domstolen den 2 april 2021, har kommissionen yrkat att EU-domstolen ska upphäva den överklagade domen i dess helhet, underkänna den första rättsliga grund för ogiltigförklaring som åberopats av Republiken Polen, återförvisa målet till tribunalen såvitt avser de övriga grunderna för ogiltigförklaring, och förordna att beslut om rättegångskostnaderna ska anstå.
35. Samma dag ingav kommissionen genom separat handling en ansökan om att EU-domstolen skulle besluta att handlägga målet skyndsamt i enlighet med artikel 133 i domstolens rättegångsregler.
36. I sitt svaromål, som ingavs den 28 juni 2021, har Republiken Polen yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. För det fall EU-domstolen skulle upphäva den överklagade domen, har Republiken Polen i andra hand yrkat att EU-domstolen ska återförvisa målet till tribunalen såvitt avser de övriga grunderna för ogiltigförklaring.
37. Genom beslut av den 7 juli 2021 avslog EU-domstolens ordförande kommissionens ansökan om skyndsam handläggning.
VI. Bedömning
38. Till stöd för sitt överklagande till EU-domstolen har kommissionen åberopat en enda grund för talan riktad mot punkterna 38–60 i den överklagade domen.
A. Parternas argument
39. Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att kommittén var skyldig att rösta om utkastet till rättsakt enligt de regler om kvalificerad majoritet som föreskrivs i artikel 3 i protokoll nr 36 av det enda skälet att en medlemsstat före utgången av övergångsperioden den 31 mars 2017 hade framställt en begäran om att dessa regler skulle tillämpas, utan hänsyn till att omröstningen om detta utkast skedde efter den 31 mars 2017. Kommissionen anser att tribunalen därmed gjorde en felaktig tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 och åsidosatte artikel 16.4 och 16.5 FEU.
40. Kommissionens grund för överklagandet kan i huvudsak delas upp i två delar.
41. I den första delen fokuserar kommissionen på en påstådd överträdelse av artikel 16.5 FEU. Enligt dess mening hade tribunalen fel när den fann att denna bestämmelses lydelse var tvetydig. Kommissionen har gjort gällande att denna bestämmelse utesluter att övergångsperioden kvarstår efter den 31 mars 2017. Enligt kommissionen gjorde således tribunalen en tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 som inte är förenlig med artikel 16.5 FEU. Därutöver har kommissionen hävdat att övergångsreglerna ska tolkas restriktivt för att undvika att övergångsperioden förlängs i onödan (och utan begränsning) och därmed skapar rättsosäkerhet. Kommissionen och medlemsstaterna måste nämligen kunna förutse hur länge Nicefördragets omröstningsregler fortsätter att vara tillämpliga. Denna tidpunkt kan inte göras beroende av när omröstningen om ett utkast till en rättsakt faktiskt äger rum, eftersom detta datum kan variera beroende på många omständigheter.
42. Enligt kommissionen skulle denna osäkerhet i fråga om tillämpliga omröstningsregler ytterligare förvärras av Förenade kungarikets och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen den 31 januari 2020 (nedan kallat brexit). På grund av brexit skulle den majoritet som krävdes inom kommittén för att godkänna ett nytt utkast till genomförandebeslut om fastställande av BAT‑slutsatser – vilket skulle bli följden av att det angripna beslutet ogiltigförklarades – under alla omständigheter vara en annan än den som krävdes 2017.
43. I den andra delen av grunden för överklagandet går kommissionen över till det påstådda åsidosättandet av artikel 16.4 FEU. Kommissionen har gjort gällande att tribunalens tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 medför att regeln om dubbel majoritet i artikel 16.4 FEU delvis förlorar sin ändamålsenliga verkan. De nya majoritetsreglerna, som infördes genom Lissabonfördraget, är mer ”demokratiska” än de tidigare reglerna på så sätt att de ökar representativiteten i rådets omröstningar. Tribunalens tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 leder således till att en fullständig tillämpning av de nya reglerna försenas, vilket motverkar det mål som eftersträvades av författarna till Lissabonfördraget.
44. Omvänt har Republiken Polen instämt i tribunalens tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36. Enligt den är denna bestämmelse – i alla språkversioner – otvetydig såtillvida att rådets medlemmar kan begära att de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet ska tillämpas under tiden 1 november 2014–31 mars 2017. Republiken Polen har betonat att artikel 16.4 och 16.5 FEU hänvisar till protokoll nr 36 vad gäller hur och när de nya röstningsreglerna ska tillämpas. Enligt dess mening har kommissionen således fel när den hävdar att tribunalens tolkning av artikel 3 i nämnda protokoll strider mot ovannämnda bestämmelser i fördraget.
45. Republiken Polen har även anfört att tribunalens tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 inte leder till att denna bestämmelse kan tillämpas på obestämd tid. Det står otvetydigt klart att rätten att begära att de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet ska tillämpas inte kan utövas efter den 31 mars 2017. Det är faktiskt den tolkning av artikel 3 i protokoll nr 36 som kommissionen förordar som enligt Republiken Polen inför ett element av osäkerhet i systemet. Den har framhållit att tillämpningen av de gamla reglerna i så fall skulle göras beroende av ett datum som, vilket kommissionen själv erkänner, kan variera till följd av ett antal faktorer. Slutligen har Republiken Polen ifrågasatt att de nya omröstningsreglerna skulle vara mer demokratiska än de gamla. Den har hävdat att denna aspekt under alla omständigheter saknar betydelse för tolkningen av de olika omtvistade bestämmelserna, vilka, såsom korrekt anges i den överklagade domen, alla ingår i unionens primärrätt.
B. Bedömning av grunden för överklagandet
46. Även om olika åsikter har uttryckts i doktrinen, måste jag inledningsvis konstatera att jag anser att artikel 3.2 i protokoll nr 36 ger rådets medlemmar en subjektiv rätt att begära att beslutet om en rättsakt ska fattas i enlighet med de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet. När denna rätt gjordes gällande hade rådet inget utrymme för skönsmässig bedömning av om begäran skulle godtas eller inte. I det fallet ”är [de gamla reglerna] tillämpliga”, såsom uttryckligen anges i denna bestämmelse. En sådan tolkning gjordes även i den överklagade domen och parterna förefaller vara ense om detta.
47. Med detta sagt är den avgörande frågan i förevarande mål huruvida det, för att en medlemsstat skulle kunna dra fördel av de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet, räckte att denna medlemsstat hade framställt en begäran om att dessa bestämmelser skulle tillämpas under tiden 1 november 2014–31 mars 2017, eller om det även krävdes att omröstningen skedde under denna period.
48. Här kan jag redan inledningsvis säga att jag inte finner de invändningar som kommissionen anfört mot tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 övertygande. Av de skäl som jag ska redogöra för nedan kommer jag därför att föreslå att EU-domstolen ska ogilla kommissionens överklagande och fastställa den överklagade domen.
49. För det första kan jag hålla med kommissionen om att formuleringen av de relevanta bestämmelserna (i fördraget och protokollet) inte är så tvetydig som det påstås i den överklagade domen. Jag anser dock att en bokstavstolkning av dessa bestämmelser faktiskt stöder den tolkning som tribunalen har gjort, och inte den tolkning som kommissionen har föreslagit.
50. Även om jag inte skulle gå så långt som till att påstå att ordalydelsen i artikel 3.2 i protokoll nr 36 är föredömligt tydlig, är det ostridigt att denna bestämmelse gäller en ”begäran” som kan göras ”under tiden 1 november 2014–31 mars 2017”. Den övergångsperiod som fastställs i denna bestämmelse tycks med andra ord röra möjligheten för rådets medlemmar att utöva sin rätt vad avser tillämpningen av de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet. En jämförelse mellan de olika språkversionerna av protokoll nr 36 bekräftar denna tolkning.
51. En punkt som är strikt knuten till den förstnämnda är, för det andra, att denna slutsats inte motsägs av lydelsen av artikel 16.4 och 16.5 FEU. Det finns ingenting i dessa bestämmelser som förefaller motsäga den föreslagna tolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36.
52. I artikel 16.4 FEU ges den nya definitionen av ”kvalificerad majoritet”, som är tillämplig från och med den 1 november 2014. Den omständigheten att en omröstning enligt de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet, undantagsvis, fortfarande kan äga rum efter den 31 mars 2017 förtar på intet sätt det faktum att kvalificerad majoritet efter detta datum i allmänhet ska definieras enligt den nya regeln om dubbel majoritet i artikel 16.4 FEU.
53. I artikel 16.5 FEU anges i sin tur endast i) att vissa övergångsbestämmelser bland annat ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, och ii) att dessa bestämmelser fastställs ”i protokollet om övergångsbestämmelser”. Artikel 3.2 i protokoll nr 36 är obestridligen en av dessa övergångsbestämmelser. I motsats till vad kommissionen har hävdat kan jag inte se hur artikel 16.5 i FEU, i bokstavlig mening, utgör någon indikation på hur artikel 3.2 i protokoll nr 36 ska tolkas. I synnerhet utesluter den omständigheten att vissa övergångsbestämmelser i protokoll nr 36 ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 inte att dessa bestämmelser, om de har åberopats i rätt tid, kan ha viss fortsatt verkan efter sistnämnda datum.
54. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande anser jag, för det tredje, inte att tribunalen genom sin tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 förlängde övergångsperioden på obestämd tid eller gav upphov till rättsosäkerhet. Såsom Republiken Polen korrekt har påpekat är det endast om begäran framställts före ett visst datum (den 31 mars 2017) som de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet blir tillämpliga. Till detta vill jag foga att en sådan begäran, för att vara giltig, endast kan gälla utkast till rättsakter som i vederbörlig ordning lagts fram för antagande fram till detta datum. Följaktligen medförde inte blotta möjligheten att omröstningen om utkastet till rättsakten kunde äga rum efter den 31 mars 2017 att övergångsperioden ”förlängdes på obestämd tid”.
55. Denna eventualitet ger heller inte upphov till osäkerhet för rådets ordförande och medlemmar och strider därför inte mot rättssäkerhetsprincipen. Denna princip kräver dels att den rättsliga regleringen är klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas. Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det i synnerhet att regler gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs. Enskilda ska nämligen på ett otvetydigt sätt kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.
56. Jag kan inte se varför tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 skulle stå i strid med denna princip. När en begäran enligt denna bestämmelse gjordes inom den däri angivna perioden kunde både kommissionen och rådets medlemmar i själva verket vara säkra på vilka omröstningsregler som skulle tillämpas vid omröstningen. Den tolkning som kommissionen har föreslagit skulle däremot leda till att de relevanta omröstningsreglerna varierade beroende på vilket datum ordförandeskapet faktiskt valde för omröstningen. Rådets medlemmar skulle inte kunna förutse vilken majoritet som var tillämplig förrän ordförandeskapet hade fastställt datum för omröstningen.
57. Såsom tribunalen påpekade skulle den tolkning som kommissionen föreslagit dessutom lätt kunna leda till ett kringgående av bestämmelserna i protokoll nr 36. Datum för omröstningen skulle nämligen kunna väljas av strategiska skäl för att kullkasta en rådsmedlems begäran med stöd av artikel 3.2 däri. Detta är ännu en aspekt som skulle kunna ge upphov till rättsosäkerhet vid tillämpningen av omröstningsreglerna.
58. Slutligen på denna punkt kan jag inte förstå hur omständigheterna kring brexit (som ägde rum den 31 januari 2020) skulle kunna ha något samband med tolkningen av reglerna i protokoll nr 36 (som man enades om vid regeringskonferensen som avslutade sitt arbete i oktober 2007). Det enkla faktum att den majoritet som numera krävs inom kommittén för att godkänna utkast till genomförandebeslut om fastställande av BAT‑slutsatser är en annan än den majoritet som krävdes 2017 (när det omtvistade beslutet fattades) ger inte upphov till någon rättsosäkerhet. Vad som är av betydelse här är att det står klart för ordföranden och kommitténs ledamöter vilken majoritet som krävs för att godkänna ett utkast till en rättsakt på grundval av de relevanta reglerna, vilket kommissionen inte har bestritt.
59. Det kan dessutom mycket väl vara så att tillämpningen av rådets omröstningsregler enligt Nicefördraget efter brexit föranleder vissa komplikationer som inte uppstår vid tillämpningen av de – i viss mån enklare – regler som infördes genom Lissabonfördraget. Detta är emellertid endast en följd av att medlemsstaterna beslöt att inte ändra EU-fördragen omedelbart efter brexit, utan fortsätter att tillämpa de gällande reglerna, tolkade mot bakgrund av deras föremål och syfte och med beaktande av effektivitetsprincipen. Jag kan inte inse att en praktisk aspekt som rör nuvarande omständigheter som var oförutsedda och oförutsebara år 2007 skulle kunna anses vara ett giltigt kriterium för tolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36.
60. För det fjärde är jag inte övertygad om att den i den överklagade domen valda tolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36 strider mot principen att övergångsbestämmelser ska tolkas restriktivt. I detta avseende noterar jag att kommissionen har hänvisat till ett enda mål, i vilket EU-domstolen tolkade ett undantag från en huvudregel i några övergångsbestämmelser restriktivt. I förevarande mål introducerar den ifrågavarande övergångsbestämmelsen inte något undantag från en huvudregel, utan avser istället att fasa in en ny bestämmelse genom att tillåta en förlängd tillämpning av den gamla bestämmelsen. Jag är inte säker på att de båda situationerna är helt jämförbara, men kommissionen har inte gett någon närmare förklaring på denna punkt i sitt yttrande.
61. Under alla omständigheter och framför allt är det så, att även om man skulle hålla med om att övergångsbestämmelser generellt inte ska ges en alltför vid tolkning, så kan detta inte betyda att dessa bestämmelser får tolkas på ett sätt som förefaller stå i konflikt med deras lydelse. Kravet på att undantag och avvikelser ska tolkas restriktivt innebär inte heller att de uttryck som används för att definiera dessa undantag och avvikelser ska tolkas på ett sådant sätt att de förlorar sin effekt.
62. På denna punkt håller jag verkligen med Republiken Polen om att den tolkning som kommissionen har lagt fram skulle leda till en inskränkning av den i protokoll nr 36 föreskrivna period under vilken rådsmedlemmarna i praktiken kunde utöva sin rätt att begära att de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet skulle tillämpas. Här vill jag tillägga att denna urholkning av den period som anges i protokoll nr 36 på intet sätt är försumbar, eftersom det normalt går åtskilliga veckor från att det ett förslag läggs fram till dess att den faktiska omröstningen om detta förslag äger rum.
63. För det femte anser jag inte att det är EU-domstolens sak att bedöma huruvida de omröstningsregler som infördes genom Lissabonfördraget, såsom kommissionen har hävdat, är av mer ”demokratisk” karaktär än de regler som gällde enligt Nicefördraget, och därmed stärker legitimiteten för rådets omröstningar. Detta är ett argument som jag anser vara helt irrelevant för tolkningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36.
64. Hursomhelst så anser jag att det, om något, är att visa mer respekt för den demokratiska principen att ge full verkan åt den tydliga avsikten hos Lissabonfördragets författare som, efter att ha fått ett demokratiskt mandat att förhandla om ändringar av EU-fördragen, kom överens om att inbegripa vissa övergångsbestämmelser. Det är faktiskt allmänt vedertaget att Lissabonfördragets författare avsåg att skapa en viss flexibilitet vid införandet av de nya omröstningsreglerna och att de i detta syfte fastställde två övergångsperioder. Detta är den logiska grunden för protokoll nr 36, vilket, såsom påpekades i den överklagade domen, också ingår i primärrätten vid sidan av fördragen. Följaktligen kan det tidsmässiga tillämpningsområdet för bestämmelserna i nämnda protokoll inte otillbörligen inskränkas på grund av vad kommissionen anser vara mer demokratiska regler.
65. Mot bakgrund av vad som angetts ovan finner jag det förbryllande att kommissionen påstår att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 skulle motverka ett av de mål som eftersträvades av Lissabonfördragets författare. Det ska i detta hänseende även noteras att, såsom framgår av den överklagade domen, ingen av de handlingar som parterna ingav i första instans visar att Lissabonfördragets upphovsmän skulle ha haft för avsikt att låta de nya bestämmelserna om dubbel majoritet vara tillämpliga även när detta i själva verket skulle beröva rådets ledamöter de rättigheter som följer av protokoll nr 36.
66. Generellt sett undrar jag om inte kommissionen faktiskt överskattar betydelsen av den verkan som artikel 3.2 i protokoll nr 36 skulle ha kvar efter övergångsperiodens utgång. En omröstning enligt de ”gamla” reglerna om kvalificerad majoritet efter den 31 mars 2017 var något som, på grund av de begränsningar som avses i punkt 54 ovan, endast undantagsvis kunde äga rum. Att hävda att tribunalens tolkning av denna bestämmelse skulle strida mot den demokratiska principen eller kunna motverka ett av de mål som eftersträvades av Lissabonfördragets författare påminner mig om Monty Pythons sketch där några jägare använder maskingevär, bazookas och artilleri för att döda en mygga. Till skillnad från hur det gick i den sketchen anser jag dock inte att denna form av överdrifter leder till framgång.
67. Sammanfattningsvis anser jag att tribunalens tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 i den överklagade domen är korrekt. Jag föreslår således att EU‑domstolen ska ogilla kommissionens överklagande.
VII. Rättegångskostnader
68. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig på överklagandeförfaranden enligt artikel 184.1 däri, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats av den vinnande parten.
69. Republiken Polen har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna.
70. Eftersom kommissionen enligt min mening är tappande part ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för förevarande mål om överklagande.
VIII. Förslag till avgörande
71. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att EU-domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: engelska.
2 Se, bland annat, den så kallade ”Luxemburgkompromissen” av år 1966 (slutsatser från rådets extraordinära möte i Luxemburg den 17–18 och den 27–28 januari 1966) (Europeiska gemenskapernas bulletin, mars 1966, 3/66, s. 5–11); den så kallade ”Ioannina-kompromissen” av år 1994 (rådets beslut av den 29 mars 1994 angående beslutsfattande med kvalificerad majoritet i rådet, ändrad genom rådets beslut av den 1 januari 1995 (EGT C 105, 1994, s. 1, och EGT C 1, 1995, s. 1); och, på senare tid, förklaring (nr 7) till artikel 16.4 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 238.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, som fogats till Lissabonfördraget (EUT C 115, 2008, s. 338).
3 För en historisk översikt med ytterligare hänvisningar, se bland annat Jacqué, J.-P. ”Le vote au Conseil de l’Union européenne”, i Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, s. 61–89, och Dann, P., ”The Council”, i Schütze, R., och Tridimas, T., The Oxford Principles of European Union Law, Vol. I, Oxford, 2018, s. 540–544.
4 Se, särskilt, artikel 16.3–16.5 FEU, artikel 238 FEUF och artikel 11 i rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, 2009, s. 35), i dess ändrade lydelse.
5 Så är fallet när rådet beslutar på förslag av kommissionen eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (se artikel 238.2 FEUF). Dessa utgör det stora flertalet av de fall där rådet ska hålla en omröstning enligt bestämmelserna om kvalificerad majoritet.
6 EUT C 202, 2016, s. 321 (nedan kallat protokoll nr 36).
7 Tabell utelämnad.
8 EUT L 55, 2011, s. 13.
9 EUT L 334, 2010, s. 17.
10 EUT L 63, 2012, s. 1.
11 EUT L 212, 2017, s. 1.
12 Domen i målet Polen/kommissionen ( T-699/17, EU:T:2021:44) (nedan kallad den överklagade domen).
13 Se punkt 34 i den överklagade domen.
14 Ibidem, punkterna 35 och 36.
15 Ibidem, punkt 37.
16 Ibidem, punkterna 38–42.
17 Ibidem, punkterna 43–49.
18 Ibidem, punkterna 50–52.
19 Ibidem, punkterna 53–55.
20 Ibidem, punkt 56.
21 Se, bland annat, Ponzano, P., ”Comment to Article 16 TEU”, i Curti Gialdino, C., (red.) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Neapel, 2012, s. 196–197.
22 Min kursivering.
23 Se, bland annat, den spanska versionen (”entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 … cualquier miembro del Consejo podrá solicitar”), den tyska versionen (”für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 … kann ein Mitglied des Rates beantragen”), den grekiska versionen (”aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 … ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί”), den franska versionen (”entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 … un membre du Conseil peut demander”), den kroatiska versionen (”u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 … član Vijeća može zatražiti”), och den italienska versionen (”nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 … un membro del Consiglio può chiedere”).
24 Se, exempelvis, dom av den 1 juli 2014, Ålands vindkraft ( C‑573/12, EU:C:2014:2037, punkterna 127 och 128.
25 För en övertygande argumentation på denna punkt, se punkt 55 i den överklagade domen.
26 Ibidem.
27 Dom av den 2 september 2010, Kirin Amgen ( C‑66/09, EU:C:2010:484, punkterna 30–33).
28 Angående denna punkt, se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Kirin Amgen ( C‑66/09, EU:C:2010:96, punkterna 5 och 57).
29 Jämför även punkt 47 i den överklagande domen.
30 Se punkt 50 i den överklagade domen och där angiven rättspraxis.
31 Se ovan, punkterna 48 och 49 i detta förslag till avgörande.
32 Se, bland annat, dom av den 30 september 2021, Icade Promotion ( C‑299/20, EU:C:2021:783, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère ( C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 40).
33 För en, återigen, övertygande argumentation på denna punkt, se punkt 41 i den överklagade domen.
34 Punkt 51 i den överklagade domen.
35 Ibidem, punkt 37.