Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott – Förenade målen C-212/21 P och C-223/21 P EIB/ClientEarth
I. Inledning
1. Får miljöorganisationer väcka talan mot beviljandet av lån från Europeiska investeringsbanken (nedan kallad EIB eller banken) på grund av ett åsidosättande av miljölagstiftningen? Det är denna fråga som ställs i förevarande mål om överklagande.
2. Vid införlivandet av Århuskonventionen har nämligen unionen genom den så kallade Århusförordningen infört ett omprövningsförfarande genom vilket i synnerhet miljöorganisationer kan göra gällande att unionens institutioner och organ har åsidosatt bestämmelser inom unionens miljölagstiftning.
3. ClientEarth, en icke-statlig miljöorganisation, begärde på grundval härav att banken skulle ompröva det beslut som fattats av dess styrelse om godkännande av finansiering av ett biomassakraftverk i Spanien (nedan kallat det omstridda beslutet). Banken avvisade emellertid begäran om omprövning, eftersom det omstridda beslutet inte var en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten med rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga (nedan kallad den angripna skrivelsen).
4. Tribunalen inskränkte sig i sin dom av den 27 januari 2021, ClientEarth/EIB ( T-9/19, EU:T:2021:42) (nedan kallad den överklagade domen) till att pröva motiveringen av den angripna skrivelsen. Bankens argument att begäran om intern omprövning av det omstridda beslutet inte heller kunde prövas på grund av att den var oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om bankens finansiella verksamhet avvisade däremot tribunalen utan att ha prövat dess innehåll, eftersom det inte ingick i bankens motivering.
5. Bankens ovannämnda argument bör dock prövas ex officio, eftersom det gäller unionsdomstolarnas behörighet i fråga om förevarande mål. Dessutom bör invändningarna mot tribunalens konstateranden om motiveringen i den angripna skrivelsen prövas.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Århuskonventionen
6. Artikel 9.3 i Århuskonventionen ska varje part se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. I enlighet med artikel 9.4 ska varje part erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, som ska vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
B. Århusförordningen
7. Genom Århusförordningen införlivas bland annat artikel 9.3 i Århuskonventionen med avseende på Europeiska unionens institutioner och organ.
8. I artikel 2.1 i Århusförordningen definieras olika begrepp:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
a) …
c) [unions-]institution eller [unions-]organ: varje institution, organ, kontor eller byrå som inrättats genom eller i enlighet med fördraget …
f) miljörätt: [unions]lagstiftning som, oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i [unionens] miljöpolitik enligt fördraget: att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
g) förvaltningsåtgärd: en åtgärd med individuell räckvidd enligt miljörätten som vidtas av en [unions-]institution eller ett [unions-]organ och som har rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga.
h) …”
9. I artikel 10 i Århusförordningen föreskrivs en intern omprövning:
”1. En icke-statlig organisation som uppfyller kriterierna i artikel 11 har rätt att begära en intern omprövning av ett agerande av den [unions-]institution eller det [unions-]organ som har vidtagit en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten eller, i fråga om en påstådd förvaltningsförsummelse, borde ha vidtagit en sådan åtgärd.
… Begäran skall innehålla grunderna för omprövningen.
2. Den [unions-]institution eller det [unions-]organ som avses i punkt 1 skall pröva varje sådan begäran …. [Unions]institutionen eller [unions-]organet skall … ange sina skäl i ett skriftligt svar, ….
3. …”
10. I artikel 12.1 i Århusförordningen anges i enlighet med följande att talan kan väckas vid unionsdomstolarna:
”Den icke-statliga organisation som har lämnat begäran om intern omprövning i enlighet med artikel 10 får väcka talan vid [EU]-domstolen i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördraget.”
11. Omprövningsförfarandet förklaras i skälen 19–21 i Århusförordningen i enlighet med följande:
(”(19) För att säkerställa adekvata och effektiva rättsmedel, inbegripet rättsmedlen vid Europeiska gemenskapernas domstol enligt de relevanta bestämmelserna i [EU]-fördraget, bör den [unions-]institution eller det [unions-]organ som har vidtagit den åtgärd som skall prövas eller som, i fråga om en påstådd förvaltningsförsummelse, försummat att vidta en åtgärd kunna ompröva sitt beslut eller, vid en försummelse, vidta en åtgärd.
(20) Icke-statliga organisationer som verkar på miljöskyddsområdet och som uppfyller vissa kriterier, … bör ha rätt att begära intern omprövning på [unions-]nivå av en åtgärd som antagits eller en försummelse som begåtts enligt miljörätten av en [unions-]institution eller ett [unions-]organ, så att institutionen eller organet kan ompröva åtgärden eller försummelsen.
(21) Om en tidigare begäran om intern omprövning inte har gett önskat resultat bör den berörda icke-statliga organisationen kunna väcka talan vid [EU]-domstolen i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördraget.”
C. Särskilda bestämmelser om EIB
12. Artikel 271 FEUF innehåller speciallagstiftning avseende domstolens befogenheter i fråga om EIB:
”Europeiska unionens domstol ska inom de gränser som anges nedan vara behörig att avgöra tvister om
a) …
c) beslut av Europeiska investeringsbankens styrelse; talan mot dessa beslut får endast föras av medlemsstaterna eller kommissionen på de villkor som anges i artikel 263 och endast på den grund att de formföreskrifter som avses i artikel 19.2, 19.5, 19.6 och 19.7 i bankens stadga har åsidosatts,
d) …”
13. Enligt artikel 308 FEUF ska Europeiska investeringsbanken vara en från unionen skild juridisk person. Den ska administreras och ledas av sina egna organ. Den har egna medel och egen budget.
14. I artikel 309 FEUF anges EIB:s uppgift i enlighet med följande:
”Europeiska investeringsbanken ska ha till uppgift att genom att anlita kapitalmarknaderna och utnyttja egna medel bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den inre marknaden i unionens intresse. I detta syfte ska den genom att bevilja lån och garantier utan vinstsyfte underlätta finansieringen av följande projekt inom alla områden av ekonomin:
a) Projekt som syftar till utveckling av mindre utvecklade regioner.
b) Projekt som syftar till en modernisering eller omställning av företag eller till att skapa nya verksamheter med anledning av den inre marknadens upprättande eller funktion och som på grund av sin storlek eller sin natur inte helt kan finansieras med de olika medel som är tillgängliga i de enskilda medlemsstaterna.
c) Projekt av gemensamt intresse för flera medlemsstater, vilka på grund av sin storlek eller sin natur inte helt kan finansieras med de olika medel som är tillgängliga i de enskilda medlemsstaterna.
När banken fullgör sina uppgifter ska den underlätta finansieringen av investeringsprogram i samband med stöd från strukturfonderna och andra av unionens finansieringsorgan.”
15. EIB:s stadga återfinns i protokoll nr 5 till EU-fördraget och FEUF.
16. Enligt artikel 9.1 i EIB:s stadga ska styrelsen se till att banken förvaltas enligt sunda principer; den ska se till att banken leds i överensstämmelse med bestämmelserna i fördragen, denna stadga samt de allmänna riktlinjer som fastställts av bankens råd. Styrelsen ska besluta om att bevilja finansiering samt fastställa räntesatserna för beviljade lån.
17. I artikel 19 i EIB:s stadga anges följande olika krav med avseende på förfarandet:
”2. När ansökningar ges in genom kommissionen, ska de föreläggas den medlemsstat på vars territorium investeringen ska genomföras för yttrande. När de ges in genom en stat, ska de föreläggas kommissionen för yttrande. Ansökningar som kommer direkt från företag ska föreläggas den berörda medlemsstaten och kommissionen.
Den berörda medlemsstaten och kommissionen ska yttra sig inom två månader. Om svar inte har kommit in inom denna tid, får banken utgå från att investeringen i fråga inte möter några invändningar.
3. Styrelsen ska besluta om finansieringsverksamhet som förelagts den av direktionen.
4) …
5). Om direktionen avstyrkt, får styrelsen endast bevilja ifrågavarande finansiering genom enhälligt beslut.
6). Om kommissionen avstyrkt, får styrelsen endast bevilja ifrågavarande finansiering genom enhälligt beslut, varvid den ledamot som utsetts efter nominering av kommissionen ska avstå från att delta i omröstningen.
7). Om både direktionen och kommissionen avstyrkt, får styrelsen inte bevilja ifrågavarande finansiering.
8) …”
18. I artikel 27 första stycket i EIB:s stadga fastställs den rättsliga behörigheten i enlighet med följande:
”Utom då Europeiska unionens domstol är behörig, ska tvister mellan å ena sidan banken och å andra sidan dess långivare, låntagare eller tredje man avgöras av de behöriga nationella domstolarna. …”
19. I en förklaring om sociala och miljömässiga principer och normer, som godkändes av styrelsen den 3 februari 2009 (nedan kallad 2009 års förklaring), och i en strategi för klimatinsatser i syfte att uppbåda finansiering till stöd för övergången till en koldioxidsnål ekonomi som kan stå emot klimatförändringarna, vilken antogs av EIB den 22 september 2015 (nedan kallad klimatstrategin), fastställs målen för låneverksamheten och finansieringskriterier för miljöprojekt. Detta innefattar i synnerhet att unionens miljörätt ska iakttas inom de finansierade projekten.
III. Bakgrund
20. Den omtvistade finansieringen gäller ett projekt som avsåg uppförande av ett biomassakraftverk i Curtis kommun (Teixeiro), i provinsen La Coruña i Galicien (Spanien), med en kapacitet på ungefär 50 megawatt som skulle drivas med skogsavfall hämtat inom en radie på 100 km (nedan kallat Curtis-projektet).
21. Efter olika faser inom förfarandet godkände EIB:s styrelse genom det omstridda beslutet av den 12 april 2018 finansieringsförslaget i form av ett lån.
22. EIB underrättade byggherren om det omtvistade beslutet genom skrivelse av den 13 april 2018. EIB angav att det preliminära godkännandet av finansieringen av Curtis-projektet inte förpliktade EIB att bevilja lånet men gjorde det möjligt för byggherren att vidta nödvändiga åtgärder för att formalisera nämnda lån.
23. Det omtvistade beslutet offentliggjordes på EIB:s webbplats den 28 juni 2018.
24. Villkoren för finansieringen av Curtis-projektet förhandlades fram i detalj mellan byggherren och de olika långivarna, vilka utöver EIB inbegrep en affärsbank, ett exportkreditorgan, en nationell bank för ekonomisk stimulans och en mezzaninlångivare. När alla parter hade enats om de slutliga villkoren och de olika granskningsrapporterna hade färdigställts presenterades resultatet av förhandlingarna och due diligence-förfarandet för direktionen i en slutskrivelse som direktionen godkände den 16 juli 2018.
25. Den 23 juli 2018 undertecknade EIB:s ansvariga tjänstemän en intern överenskommelse om villkoren i finansieringsavtalet för Curtis-projektet. Avtalshandlingarna undertecknades den 25 juli 2018.
26. Den första utbetalningen avseende EIB:s finansiering verkställdes den 29 augusti 2018. Curtis-projektet skulle enligt planerna vara slutfört före utgången av år 2019. Som EIB uppgav vid förhandlingen, som svar på en muntlig fråga från tribunalen, fortgick då Curtis-projektet enligt planerna sedan dess.
27. Den 9 augusti 2018 ingav ClientEarth en begäran till banken om intern omprövning av det omstridda beslutet i enlighet med artikel 10 i Århusförordningen.
28. Genom den angripna skrivelsen av den 30 oktober 2018, som undertecknades av EIB:s generalsekreterare och biträdande rättschef, underrättades ClientEarth om att begäran hade avvisats, eftersom begäran inte avsåg en åtgärd som kunde bli föremål för en intern omprövning, det vill säga en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
29. I den angripna skrivelsen gjorde EIB för det första gällande att det omtvistade beslutet inte hade någon rättslig bindande effekt utanför banken och inte kunde ge upphov till några rättigheter för tredje man. Beslutet utgjorde endast en intern handling enligt artiklarna 9 och 19 i EIB:s stadga vilken var nödvändig för att banken skulle kunna underteckna motsvarande finansieringsavtal. Den behövde inte nödvändigtvis leda till ett sådant undertecknande eller ge motparten någon rätt att kräva ett sådant undertecknande. Det omstridda beslutet var inte jämförbart med ett tilldelningsbeslut i en offentlig upphandling, eftersom det inte omfattades av ett förfarande som reglerades i offentlig upphandlingsrätt eller var jämförbart med ett sådant. Det var i stället hänförligt till det oinskränkta utrymme för skönsmässig bedömning i affärsmässigt och politiskt avseende som EIB har enligt fördragen och EIB:s stadga.
30. För det andra antogs det omstridda beslutet inte ”enligt miljörätten” i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen.
31. För det tredje togs i den angripna skrivelsen det argumentet upp att EIB hade åtagit sig att främja miljömålen i samband med användningen av bankens egna medel. Ett sådant åtagande är inte tillräckligt för att det skulle kunna slås fast att EIB hade godkänt finansieringen av Curtis-projektet eller någon annan projektfinansiering som godkänts i enlighet med EIB:s stadga i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) med stöd av unionens miljörätt. Ett sådant argument skulle på ett konstlat sätt utvidga gränserna för unionslagstiftningen utöver tillämpningsområdet för Århusförordningen, på ett sätt som vore oförenligt med EIB:s institutionella roll och stadgeenliga uppdrag.
IV. Rättsligt förfarande
32. ClientEarth väckte talan mot den angripna skrivelsen vid tribunalen. EIB, med stöd av kommissionen, ansåg att det inte fanns någon grund för denna talan.
33. I den överklagade domen av den 27 januari 2021, ClientEarth/EIB ( T-9/19, EU:T:2021:42), ogiltigförklarade tribunalen den angripna skrivelsen.
34. Tribunalen avvisade därvid först försvarsargumentet att begäran om intern omprövning av det omstridda beslutet inte heller kunde prövas på grund av att den var oförenlig med EIB:s oavhängighet i fråga om bankens finansiella verksamhet. Detta argument anfördes i den angripna skrivelsen endast ”på ett vagt och allmänt sätt” och ingick i motiveringen till att det omstridda beslutet inte var någon förvaltningsåtgärd (särskilt punkterna 90–92 i den överklagade domen).
35. Tribunalen slog slutligen fast att bankens handlande var felaktigt när den frånkände det omstridda beslutet dess miljörättsliga karaktär (punkt 117 och följande punkter i den överklagade domen) samt dess rättsligt bindande verkan och effekt utanför banken (punkt 149 och följande punkter i den överklagade domen).
36. EIB (mål C-212/21 P) och kommissionen (mål C-223/21 P) har överklagat denna dom.
37. EIB har yrkat att domstolen ska 1) slå fast att överklagandet talan kan prövas i sak och ska bifallas, 2) till fullo upphäva den överklagade domen såsom denna framgår av domslutet, 3) ogilla talan i första instans, om domstolen anser att målet är färdigt för avgörande, och 4) förplikta ClientEarth att ersätta rättegångskostnaderna för båda parterna i målet om överklagande och målet vid tribunalen.
38. Kommissionen har yrkat att domstolen ska 1) upphäva den överklagade domen, och 2) förplikta ClientEarth att ersätta rättegångskostnaderna.
39. ClientEarth har däremot yrkat att domstolen ska 1) ogilla båda överklagandena, och 2) förplikta Europeiska investeringsbanken och Europeiska kommission att ersätta rättegångskostnaderna för ClientEarth.
40. Parterna har inkommit med skriftliga yttranden och deltog i förhandlingen den 20 oktober 2022.
V. Rättslig bedömning
41. Inledningsvis bör bankens och kommissionens argument prövas vad avser att en omprövning av EIB:s styrelses avgöranden i fråga om beviljande av lån nästan helt ligger utanför vad som kan prövas i domstol och att EU-domstolen därmed saknar behörighet i detta fall (se avsnitt A). I anslutning härtill ska det prövas huruvida tribunalen handlade rätt när den slog fast att det omstridda beslutet av EIB:s styrelse utgjorde en förvaltningsåtgärd i enlighet med miljörätten (se avsnitt B).
A. Domstolens behörighet
42. Banken och kommissionen vänder sig starkt emot att tribunalen i punkterna 86–92 i den överklagade domen avvisade deras argument angående EIB:s fördragsgrundade funktion och roll som en otillåten utvidgning av motiveringen i den angripna skrivelsen.
43. Tribunalen slog i punkterna 89 och 90 i den överklagade domen med rätta fast att dessa argument inte har en självständig ställning i den angripna skrivelsen. I stället omnämndes de endast i förbigående av banken i syfte att förklara att det omstridda beslutet inte var någon förvaltningsåtgärd i enlighet med miljörätten. Det är därför förståeligt att tribunalen i punkt 91 slog fast att ett beaktande av detta argument som självständig motivering i den angripna skrivelsen skulle utgöra en otillåten ändring i efterhand av motiveringen.
44. Detta innebär dock inte att detta resonemang från bankens och kommissionens sida saknar betydelse i förevarande mål. Tvärt emot vad banken anför har unionsdomstolarna faktiskt inte behörighet att pröva alla överträdelser av primärrätten ex officio. Argumentet angående EIB:s funktion ger dock upphov till tvivel vad avser unionsdomstolarnas befogenheter att alls avgöra förevarande mål. Sådana tvivel kan respektive måste dessa domstolar i enlighet med artikel 150 i domstolens rättegångsregler och artikel 129 i tribunalens rättegångsregler pröva ex officio.
45. Tribunalen har i det berörda målet inte uttalat sig i denna fråga och utgår därför möjligen från att den har behörighet i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom den angripna skrivelsen är ställd till ClientEarth.
46. I förevarande mål krävs dock denna prövning av unionsdomstolarnas befogenheter, eftersom artikel 271 FEUF innehåller särskilda bestämmelser om unionsdomstolarnas behörighet för vissa förfaranden i vilka banken är delaktig. Det bör därför först prövas huruvida den angripna skrivelsen av det sammanhang i vilket Århusförordningen förekommer är en akt mot vilken talan kan väckas, och i anslutning härtill huruvida nämnda prövning påverkas av nämnda särskilda bestämmelser rörande EIB. Denna fråga ska hållas isär från frågan huruvida det omstridda beslutet är en förvaltningsåtgärd i enlighet med miljörätten, vilken jag kommer att behandla i avsnitt B nedan.
1. Huruvida talan kan väckas mot den angripna skrivelsen
47. En talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan väckas mot alla åtgärder – oavsett form – som antas av unionens institutioner och organ som är avsedda att ha bindande rättsverkningar och som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligen förändra dennes rättsliga situation. För att avgöra huruvida den berörda rättsakten har bindande rättsverkningar är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter.
48. Genom den angripna skrivelsen avslogs en begäran om omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen. Enligt denna bestämmelse kan vissa icke-statliga organisationer i en motiverad skrivelse till den unionsinstitution eller det unionsorgan som har vidtagit en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten begära en intern omprövning.
49. Av skäl 19 i Århusförordningen framgår att denna omprövning ska säkerställa adekvata och effektiva rättsmedel, inbegripet rättsmedlen vid domstolen. Enligt artikel 10.1 och skäl 20 i Århusförordningen har vissa icke-statliga organisationer rätt att begära omprövning. Om begäran inte har gett önskat resultat ska i enlighet med artikel 12 och skäl 21 den berörda icke-statliga organisationen kunna väcka talan vid EU-domstolen i enlighet med tillämpliga bestämmelser i EUF-fördraget.
50. Härigenom gör omprövningsförfarandet enligt artiklarna 10 och 12 i Århusförordningen det möjligt att övervinna de hinder för en miljöorganisation att väcka talan mot den omprövade rättsakten som framgår av artikel 263 fjärde stycket FEUF.
51. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får nämligen fysiska eller juridiska personer endast väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder. En miljöorganisation är emellertid i regel inte direkt och personligen berörd av den rättsakt i fråga om vilken den begär att den ska omprövas och kan därför inte uppfylla kraven i artikel 263 fjärde stycket.
52. På grundval av begäran om omprövning riktar emellertid det behöriga unionsorganet ett beslut till den miljöorganisation som framställer en begäran, mot vilket denna sistnämnda därefter kan väcka talan vid unionsdomstolarna. Ett omprövningsförfarande enligt artiklarna 10–12 i Århusförordningen är således grundvalen för de förfarandemässiga förutsättningarna för att miljöorganisationer indirekt kan väcka talan enligt miljörätten mot förvaltningsåtgärder.
53. Domstolen har uttryckligen bekräftat denna funktion inom omprövningsförfarandet och inte gett uttryck för några tvivel i fråga om att den är förenlig med bestämmelserna i artikel 263 FEUF. Lagstiftaren har också sedan dess till och med avsevärt utvidgat tillämpningen av detta förfarande och därvid hänvisat till rättspraxis.
54. Genom detta förfarande för intern omprövning och möjligheten att därpå väcka talan införlivar unionen artikel 9.3 i Århuskonventionen. Enligt denna ska varje part se till att den allmänhet, som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt får handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter, vilka strider mot den nationella miljölagstiftningen, prövade av domstol eller i administrativ ordning.
55. Genom den angripna skrivelsen avslog banken en begäran av ClientEarth om omprövning av det omstridda beslutet av EIB:s styrelse. Visserligen ansåg banken inte att begäran var ogrundad men att den däremot inte kunde bifallas eftersom det omstridda beslutet inte var någon förvaltningsåtgärd enligt miljörätten i den mening som avses i artikel 10 i Århusförordningen. Ett sådant avslag på en begäran med motiveringen att den inte kunde tas upp till sakprövning måste emellertid i princip kunna prövas lika väl som ett avslag på grund av att begäran är ogrundad.
56. Om nämligen den berörda unionsinstitutionen eller det berörda unionsorganet felaktigt avslår en begäran om omprövning åsidosätts den icke-statliga organisationens rätt i enlighet med artikel 10 i Århusförordningen att begära omprövning. I enlighet med rättspraxis i fråga om handlingar mot vilka talan kan väckas åsidosätts dess intressen konkret i betydande grad genom en ändring av dess rättsliga ställning till följd av avslaget på begäran om intern omprövning.
57. Därmed är bankens angripna skrivelse i princip en akt mot vilken talan kan väckas i enlighet med artikel 263 FEUF.
2. Begränsning av unionsdomstolarnas befogenheter genom artikel 271 FEUF
58. Artikel 271 c FEUF ändrar dock ordningen för rättsmedel mot beslut av EIBs styrelse. Enligt denna artikel kan talan mot sådana beslut i enlighet med artikel 263 FEUF väckas endast av medlemsstaterna eller kommissionen och endast avseende ett åsidosättande av formföreskrifterna i artikel 19.2, 19.5, 19.6 och 19.7 i EIB:s stadga.
59. Jag kommer nedan att påvisa att denna begränsning av domstolsprövningen av en talan står i strid med artikel 12 i Århusförordningen, vilken avser omprövning av innehållet i ett beslut av EIB:s styrelse (se avsnitt a). Föremålet för förevarande talan är emellertid bara den rättsliga klassificeringen av det omstridda beslutet i avsikt att banken ska företa en intern omprövning. En intern omprövning står inte i strid med artikel 271 c FEUF (se avsnitt b)
a) Ingen av unionsdomstolarna utförd prövning av innehållet i det omstridda beslutet
60. Visserligen riktar sig talan i formellt hänseende inte mot ett beslut av styrelsen i den mening som avses i artikel 271 c FEUF, men indirekt berör den ändå ett sådant beslut, eftersom ClientEarths begäran om omprövning av styrelsens omstridda beslut avslås genom den angripna skrivelsen. Föremålet för begäran om omprövning gäller i enlighet med artikel 10 i Århusförordningen en ny bedömning av den åtgärd av vilken omprövning begärs. Begäran ska således – med domstolens ord – avse att få fastställt att den aktuella åtgärden är rättsstridig, enligt vad som påståtts, eller ogrundad.
61. Om banken genom den angripna skrivelsen hade grundat avslaget på begäran på att det omstridda beslutet var lagenligt och motiverat skulle förevarande talan således indirekt rikta sig mot dessa konstateranden och därmed gälla en domstolsprövning av det omstridda beslutets lagenlighet eller grund.
62. En sådan indirekt prövning av innehållet i beslut som fattats av EIB:s styrelse utförd av unionsdomstolarna skulle vara oförenlig med artikel 271 c FEUF, eftersom unionsdomstolarnas befogenheter med avseende på artikel 263 är tydligt begränsade i de fall som dessa bestämmelser omfattar.
63. Dessa begränsningar gäller i första hand vilka som får väcka talan. I enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF får alla fysiska eller juridiska personer som uppfyller villkoren väcka talan, medan talan mot beslut av EIB:s styrelse i enlighet med artikel 271 c FEUF uttryckligen endast får föras av medlemsstaterna eller kommissionen. Härigenom utesluts möjligheten för andra personer att väcka talan.
64. Dessutom begränsar artikel 271 c FEUF unionsdomstolarnas befogenheter med avseende på prövning av innehållet även vid talan som väckts av medlemsstaterna och kommissionen.
65. Genom artikel 263 andra stycket FEUF tillåts en talan avseende bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller deras tillämpning eller rörande maktmissbruk
66. Talan mot beslut av EIB:s styrelse får enligt artikel 271 c FEUF endast föras på den grund att de formföreskrifter som avses i artikel 19.2, 19.5, 19.6 och 19.7 i bankens stadga har åsidosatts. Enligt dessa bestämmelser måste banken underrätta medlemsstaterna och kommissionen om finansieringsansökningar. Om kommissionen eller EIB:s direktion har avstyrkt, får styrelsen endast bevilja ifrågavarande finansiering genom enhälligt beslut, och om både direktionen och kommissionen har avstyrkt får styrelsen inte bevilja ifrågavarande finansiering. Eftersom det här rör sig om kommissionens och de i styrelsen företrädda medlemsstaternas processuella rättigheter är det för övrigt också logiskt att endast dessa har rätt att väcka talan.
67. Enligt bankens och kommissionens resonemang beror begränsningen av domstolens kontroll av den finansiering som beviljats av EIB på att denna sistnämnda i fråga om finansiering ska agera på marknaden på samma sätt som andra banker. Dessa andra banker omfattas faktiskt heller inte av någon som helst domstolskontroll då de fattar beslut om finansieringar.
68. Begränsningarna i fråga om domstolsprövning måste också gälla i fråga om den rätt att väcka talan som föreskrivs i artikel 12 i Århusförordningen. Enligt denna bestämmelse får talan väckas i enlighet med de tillämpliga bestämmelserna i EUF-fördraget, det vill säga bland annat en talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 263 FEUF. Banken framhåller emellertid med rätta att även artikel 271 c är en tillämplig bestämmelse. Eftersom denna utesluter en domstolsprövning av styrelsens beslut på initiativ av miljöorganisationer och dessutom även förbjuder unionsdomstolarna att pröva innehållet i dessa beslut kan inte ens artikel 12 i Århusförordningen indirekt möjliggöra en sådan prövning.
69. Denna tolkning av artikel 12 i Århusförordningen kan heller inte göras gällande mot artikel 9.3 i Århuskonventionen, vilken är avsedd att införlivas genom den förstnämnda bestämmelsen. Det stämmer att det i artikel 9.3 inte föreskrivs något undantag för EIB. I motsats till kommissionens åsikt ska också i princip denna folkrättsliga skyldighet för unionen beaktas vid tolkningen av sekundärrätten och i synnerhet vid tolkningen av en bestämmelse som – liksom artikel 12 i Århusförordningen – syftar till att införliva en sådan skyldighet. Bestämmelserna i artikel 271 c FEUF ingår dock i primärrätten och har därför prioritet framför unionens folkrättsliga skyldigheter, vilket banken med rätta framhåller.
70. Om banken hade avslagit begäran om omprövning på grundval av att den ansåg att det omstridda beslutet var lagenligt och motiverat skulle därmed unionsdomstolarna inte ha rätt att pröva en talan som väckts av ClientEarth mot detta beslut.
b) Prövning i unionsdomstolarna av det omstridda beslutets rättsliga klassificering
71. Behörighet för unionsdomstolarna i fråga om förevarande talan är emellertid inte utesluten genom artikel 271 c FEUF.
72. Talan riktar sig nämligen faktiskt inte indirekt mot det omstridda beslutet, eftersom det inte ska avgöras huruvida detta var lagenligt eller motiverat. Föremålet för talan är i stället endast bankens rättsliga klassificering av det omstridda beslutet, det vill säga fastställelsen av att det inte är en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten i den mening som avses i Århusförordningen.
73. Att det omstridda beslutet inte har angripits indirekt framgår redan av att det alltjämt förblir gällande oberoende av utgången i fråga om förevarande talan och inte ens indirekt har ifrågasatts i förevarande mål. Bifall av förevarande talan kan endast medföra att banken måste ompröva det omstridda beslutet internt. Detta saknar inverkan på huruvida en talan kan väckas mot utfallet av denna omprövning.
74. Att förevarande talan inte ligger inom tillämpningsområdet för artikel 271 c FEUF överensstämmer vidare med den grundläggande rätten till effektivt rättsmedel enligt artikel 47 första stycket i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Rätten att begära en intern omprövning i enlighet med artikel 10 i Århusförordningen är nämligen en i unionsrätten garanterad rättighet, varför förevarande talan omfattas av det skydd som denna grundläggande rätt ger. Emellertid kan artikel 47 i stadgan inte ligga till grund för behörighet för EU-domstolen om detta är uteslutet i enlighet med fördragen. Dock måste en inskränkning av det rättsliga skyddet, som exempelvis i artikel 271 c FEUF, tolkas restriktivt med hänvisning till artikel 47 i stadgan.
75. En sådan intern omprövning är därutöver förenlig med bankens funktion och roll.
76. Mot bankens påstående att risken för en omprövning och de därmed sammanhängande fördröjningarna på oskäligt sätt skulle hindra, eller kanske till och med omöjliggöra, dess finansieringsverksamhet, hävdar ClientEarth med rätta att banken inte i tillräcklig utsträckning har belagt detta. I stället visar redan gången i förfarandet mellan det omstridda beslutet och finansieringsavtalet att cirka två månader hade stått till förfogande för intern omprövning om beslutet snabbt hade offentliggjorts.
77. Nämnda påstående motsägs även av bankens praxis, eftersom banken faktiskt omprövar sina finansieringar på grundval av klagomål – även med avseende på miljörättsliga aspekter. Detta förklarade banken år 2008 inför Europeiska ombudsmannen. Även miljörelaterade invändningar mot den omtvistade finansieringen har redan varit föremål för en sådan omprövning. Vidare kan tillämpningen av detta förfarande kontrolleras av ombudsmannen. Även kommittén för kontroll av efterlevnaden av Århuskonventionen (Aarhus Convention Compliance Committee, nedan kallad efterlevnadskommittén) kan kontrollera EIB:s finansieringsverksamhet.
78. Tvärt emot vad banken anser har den interna omprövningen ett värde i sig även utan en senare domstolsprövning. Enligt skäl 19 i Århusförordningen ska nämligen unionens institutioner och organ ges tillfälle att ompröva sitt ursprungliga beslut. I skäl 20 erkänns rätten för miljöorganisationer att begära en intern omprövning.
79. Rätten att begära en intern omprövning är dessutom en särskild form av den princip om allmänhetens deltagande som ligger till grund för Århuskonventionen och unionens miljörätt. Detta förfarande gör det nämligen möjligt för delar av allmänheten, det vill säga för miljöorganisationer, att med motiveringen i sin begäran göra invändningar mot den berörda åtgärden och därmed bidra till att den förbättras. Så kan en intern omprövning till och med utgöra en fördel för banken, eftersom miljörättsliga problem i samband med finansieringar i normalfallet också berör de ekonomiska aspekterna av ett projekt.
80. Vidare bör man utgå från att vetskapen om risken för en senare omprövning bidrar till en än noggrannare prövning av de miljörättsliga aspekterna av ett givet projekt innan beslut om finansiering fattas. En sådan grundligare föregående prövning kan i sin tur minska risken för att överraskas av invändningar i samband med en begäran om omprövning och underlätta en snabb handläggning av ansökningar om omprövning.
81. Genom denna tolkning av artikel 271 c FEUF närmar sig, åtminstone, också bankens kontroll de krav som anges i artikel 9.3 i Århuskonventionen. Det är visserligen tvivelaktigt huruvida den interna omprövningen av finansieringar når upp till den nivå i fråga om effektiva rättsmedel inom konventionens tillämpningsområde som krävs i artikel 9.4 och därmed kan erkännas som prövning i administrativ ordning i den mening som avses i artikel 9.3. En intern omprövning är dock i alla händelser bättre än ingen kontroll alls.
82. Därmed utgör artikel 271 c FEUF inte hinder för att unionsdomstolarna slår fast en eventuell rättighet i enlighet med artikel 10 i Århusförordningen till att begära intern omprövning av beslut som fattats av EIB:s styrelse.
83. I denna mån kan förevarande talan således tas upp till sakprövning, och tribunalen har med rätta konstaterat att den är behörig att pröva talan. Det ska därmed avgöras huruvida EIB handlade rätt då banken avvisade begäran om omprövning såsom icke möjlig att ta upp till prövning.
B. Överklagandena
84. Bankens och kommissionens överklaganden avser inte endast möjligheten att ompröva beslut som fattats av EIB:s styrelse, utan även huruvida det omstridda beslutet är en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten i den mening som avses i artikel 10 i Århusförordningen. Om det rör sig om en förvaltningsåtgärd skulle i enlighet med vad som hittills framförts förfarandet för intern omprövning enligt artikel 10 vara tillämpligt, trots att talan i enlighet med artikel 12 i Århusförordningen på grundval av artikel 271 c FEUF inte kan väckas mot utfallet av denna omprövning.
85. Med en förvaltningsåtgärd avses i enlighet med artikel 2.1 g i Århusförordningen en åtgärd enligt miljörätten (se avsnitt 2) med individuell räckvidd som vidtas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan (se avsnitt 1) och som har rättsligt bindande effekt utanför institutionen eller organet i fråga (se avsnitt 3).
1. Huruvida EIB agerade i egenskap av myndighet
86. Banken och kommissionen bestrider först och främst att det omstridda beslutet är en förvaltningsåtgärd, eftersom EIB handlade i egenskap av bank och inte som myndighet.
87. I den mån som detta argument åter avser att den särskilda roll och funktion som EIB har utgör hinder för prövning utförd av unionsdomstolarna bör hänvisning göras till vad som anförts i fråga om unionsdomstolarnas behörighet.
88. För övrigt är denna argumentation förvånande, eftersom talan i enlighet med artikel 9.3 i Århuskonventionen ska kunna väckas inte endast mot alla handlingar och underlåtenheter av myndigheter vilka står i strid med miljölagstiftningen inom deras nationella rätt, utan även mot handlingar och underlåtenheter av enskilda.
89. Mot bakgrund av skäl 18 i Århusförordningen blir bankens och kommissionens resonemang dock något rimligare: Enligt det skälet ska förordningen i samband med införlivandet av artikel 9.3 i konventionen endast omfatta handlingar och underlåtenheter av myndigheter.
90. Denna tanke återkommer i fastställelsen av de myndigheter vars agerande kan vara föremål för en intern omprövning. Enligt artiklarna 10.1 och 2.1 g i Århusförordningen omfattar dessa unionens institutioner och organ, vari EIB utan tvivel ingår. I artikel 2.1 c definieras dessa myndigheter dock som [offentliga] institutioner, organ, kontor eller byråer som inrättats genom eller i enlighet med fördraget. Klassificeringen av de organ som omfattas såsom offentliga har lagstiftaren tagit upp i skäl 7 i Århusförordningen. I enlighet med detta skäl ges beteckningen ”myndighet” en vid definition inom Århuskonventionen, varvid den grundläggande principen är att det där offentlig makt (public authority, autorité publique) utövas bör finnas rättigheter för enskilda och deras organisationer.
91. Banken och kommissionen har härvid med rätta utgått från att EIB inom sin finansiering i enlighet med fördragen inte utövar offentlig makt i bemärkelsen suveräna maktbefogenheter.
92. EIB besitter emellertid – liksom också i andra sammanhang – en dubbelnatur: Banken agerar visserligen som en privat part men utför därvid offentliga uppgifter. Enligt artikel 309 FEUF ska den nämligen bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den inre marknaden i unionens intresse. I detta ingår också utövandet av offentlig makt.
93. Eftersom EIB alltså inom sin finansieringsverksamhet utför offentliga uppgifter och utövar offentlig makt är den i enlighet med artikel 2.1 c i Århusförordningen ett offentligt organ.
94. Denna tolkning av artikel 2.1 c i Århusförordningen sörjer för att artikel 2.2 d i Århuskonventionen korrekt införlivas genom den förstnämnda, eftersom, såsom ClientEarth med rätta framhåller, de organ inom regionala organisationer för ekonomisk integration, vilka – liksom unionen – är parter i konventionen, ska anses vara myndigheter.
95. I enlighet härmed har banken inför efterlevnadskommittén inte bestritt att den omfattas av konventionen, och den förklarar i en publikation om sitt klagomålsförfarande, att dess agerande kan angripas inför denna kommitté.
96. Bankens och kommissionens argument att EIB vid utfärdandet av det omstridda beslutet inte har agerat som myndighet, bör därför avvisas.
2. Åtgärd enligt miljörätten
97. Banken och kommissionen vänder sig också mot att det omstridda beslutet skulle vara en åtgärd enligt miljörätten.
98. Enligt artikel 2.1 g i Århusförordningen kan endast åtgärder enligt miljörätten vara förvaltningsåtgärder. Enligt artikel 10 kan emellertid endast en intern omprövning av en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten begäras.
99. Miljörätten definieras i artikel 2.1 f i Århusförordningen som unionslagstiftning som, oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i unionens miljöpolitik enligt fördraget: att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
100. EIBs styrelse fattade det omstridda beslutet på grundval av artiklarna 9.1 och 19.3 i EIB:s stadga, vilka inte innehåller någon angivelse om att de ska bidra till att uppnå målen i unionens miljöpolitik.
101. Tribunalen slog emellertid i punkterna 122–124 i den överklagade domen fast att 2009 års förklaring och klimatstrategin ska likställas med bestämmelserna i miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f Århusförordningen. Med dessa kriterier ska nämligen banken sörja för att dess finansieringsverksamhet bidrar till unionen miljömål.
102. Tribunalen sammanfattade med anledning härav i punkt 140 i den överklagade domen sin bedömning i detta avseende av det omstridda beslutet på så sätt, att konstaterandet däri att Curtis-projektet uppfyllde EIB:s fastställda miljökriterier skulle anses vara en åtgärd enligt miljörätten.
103. Mot detta har banken och kommissionen invänt att det i fråga om dessa kriterier redan av formen framgår att det inte rör sig om lagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen (se avsnitt b); och att dessa kriterier åtminstone inte är rättsligt bindande (se avsnitt c).
104. Enligt min uppfattning behöver emellertid inte dessa svåra frågor avgöras i förevarande fall, eftersom begreppet åtgärd enligt miljörätten mot bakgrund av unionens miljöpolitiska målsättningar och artikel 9.3 i Århuskonventionen ska tolkas så, att detta begrepp omfattar alla åtgärder som kan stå i strid med miljörätten (se avsnitt a).
a) Åsidosättande av miljörätten
105. Till sin ordalydelse tycks begreppet åtgärd enligt miljörätten endast omfatta handlingar som vilar på miljörättsliga grundvalar eller tillämpar dessa. Med denna tolkning innebär begreppet att det förekommer åtgärder på andra områden, vilka inte är åtgärder enligt miljörätten. Enligt denna tolkning beror det i själva verket på om de grunder som det omstridda beslutet vilar på är av miljörättslig art.
106. Denna tolkning skulle emellertid leda till det paradoxala resultatet att åtgärder med en miljörättslig målsättning omfattas av strängare kontroll med avseende på efterlevnaden av miljörätten än åtgärder utan sådan målsättning. Det kan därvid befaras att dessa sistnämnda åtgärder kan ha en betydligt större miljöpåverkan än de förstnämnda, eftersom miljöskyddet vid en miljörättslig målsättning sannolikt ägnas större uppmärksamhet än vid åtgärder utan sådan målsättning.
107. Därför måste åtminstone ett sådant handlande från unionens sida som kan stå i strid med miljörätten också anses vara åtgärder enligt miljörätten i enlighet med definitionen i artikel 2.1 f i Århusförordningen, det vill säga åtgärder som oberoende av sin rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i unionens miljöpolitik.
108. Om man tolkar begreppet åtgärd enligt miljörätten på detta sätt närmar sig omprövningsförfarandet enligt Århusförordningen sitt mål att genomföra artikel 9.3 i Århuskonventionen. Liksom vad beträffar skäl 18 i Århusförordningen krävs genom denna bestämmelse inte endast en kontroll av åtgärder som bidrar till miljömål, utan i stället en möjlighet att kontrollera handlingar som kan stå i strid med miljörätten.
109. Att begreppet åtgärd enligt miljörätten ska tolkas så har lagstiftaren för övrigt i enlighet med skäl 9 i förordning 2021/1767 klargjort genom artikel 1.1 i denna förordning – dock först efter det att den överklagade domen meddelades.
110. Denna tolkning motsvarar för övrigt den vikt som miljöskyddet ges inom primärrätten. Visserligen är unionen genom artikel 191.2 FEUF skyldig att upprätthålla en hög skyddsnivå då den utövar sina miljörättsliga befogenheter, men enligt artikel 11 FEUF ska miljöskyddskraven integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik. Det krävs dessutom genom artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilken unionen alltid måste beakta, att en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik. Därmed åvilar beaktandet av unionens miljörätt alla dess institutioner och organ oberoende av huruvida dessa utövar miljörättsliga befogenheter.
111. Banken anför visserligen med rätta att unionens miljörätt normalt inte ligger till grund för några skyldigheter som bankerna måste beakta vid finansieringen av projekt. Dessa skyldigheter åvilar i själva verket normalt den projektansvarige.
112. Dock har EIB i sin egenskap av unionsorgan mer långtgående förpliktelser än andra banker vad avser iakttagandet av unionsrätten. Dess uppdrag att bidra till att uppnå unionens mål låter sig inte förenas med ett undergrävande av unionens mål genom denna banks finansieringsverksamhet, exempelvis genom att den skulle finansiera projekt som står i strid med unionens miljörätt. I förevarande fall behövs inget avgörande om huruvida banken härvid har ett utrymme för eget skön eller om den måste avvisa en finansiering endast vid uppenbara åsidosättanden. Det omstridda beslutet är nämligen redan en åtgärd enligt miljörätten, om det finns en risk för att det åsidosätter unionens miljörätt.
113. Bankens invändning att den berörda icke-statliga organisationen borde vända sig direkt mot det kritiserade projektet, exempelvis med en talan mot godkännandet av projektet, är däremot inte övertygande. Trots domstolens tillämpliga praxis finns det nämligen ingen garanti för att en sådan talan alls är möjlig och verkningsfull vid de nationella domstolarna.
114. Huruvida ClientEarths konkret framförda invändningar avser efterlevnaden av unionens miljörätt eller andra omständigheter omfattas inte i förevarande mål, eftersom den angripna skrivelsen inte innehåller några uppgifter om detta. Det behöver därför heller inte fällas något avgörande över huruvida sådana andra förhållanden omfattas av ”lagstiftning” i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen.
115. Det skulle därför enligt min åsikt vara lämpligt om domstolen med ovanstående konstateranden ersätter tribunalens överväganden angående huruvida grunderna i 2009 års förklaring och klimatstrategin ska anses utgöra miljörätt.
116. Endast för den händelse att domstolen inte följer detta synsätt kommer jag nedan att ta upp bankens och kommissionens invändningar mot tribunalens nämnda överväganden.
b) Miljörätt endast i form av lag
117. Kommissionen och banken anser att endast lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289.3 FEUF, det vill säga bestämmelser som har antagits genom ett lagstiftningsförfarande, kan anses utgöra miljörätt.
118. Bankens och kommissionens uppfattning förefaller rimlig på grundval av vissa språkversioner av Århusförordningen eftersom den engelska språkversionen av artikel 2.1 f i Århusförordningen för det tyska begreppet ”Rechtsvorschriften” har begreppet ”legislation”, och även i den franska språkversionen används ”disposition législative”. Det i den tyska språkversionen använda begreppet ”Rechtsvorschriften” är däremot inte begränsat till formell lag. Det omfattar i stället samtliga rättsligt bindande bestämmelser och kan därmed även omfatta kriterier inom banken som inte formellt har utfärdats som lagar.
119. Mot bakgrund av dessa skillnader mellan den engelska, den franska och den tyska språkversionen av artikel 2.1 g i Århusförordningen bör det framhållas att de olika språkversionerna av en unionstext ska tolkas enhetligt, varvid ingen språkversion ska ges företräde framför övriga språkversioner. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår.
120. Förfarandet för intern omprövning har – som redan angetts – till syfte att genomföra artikel 9.3 i Århuskonventionen. Denna konvention är enligt artikel 22 lika bindande på engelska, franska och ryska. I de båda angivna officiella unionsspråken anges – till skillnad från i Århusförordningen – inte formella lagar utan endast rättsliga bestämmelser (tyska: Rechtsvorschriften), men i den ryska språkversionen tycks det snarare handla om formella lagregler.
121. Det avgörande är dock att artikel 9.3 i Århuskonventionen, sett i konventionens övergripande sammanhang, ska bidra till ett effektivt skydd av miljön. För denna målsättning saknar det betydelse om miljörättsliga krav återfinns i formell lag eller i andra rättsliga bestämmelser. I enlighet med detta anges också i den engelska och den franska språkversionen av skäl 18 i Århusförordningen hänvisas allmänt till miljörätten.
122. Det är därför inte avgörande i vilken form som de miljökriterier som styrelsen tillämpade är fastställda i det omstridda beslutet utan huruvida dessa är rättsligt bindande.
c) Bindande verkan för finansieringskriterierna
123. Banken och kommissionen bestrider vidare att finansieringskriterierna har bindande verkan.
124. I punkterna 124 och 140 i den överklagade domen likställer tribunalen de av EIB tillämpade kriterierna med unionens miljölagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen, eftersom de utgör ramen för EIB:s verksamhet vad avser beviljande av lån som syftar till att uppnå miljömålen inom unionsrätten.
125. De i 2009 års förklaring fastställda sociala och miljömässiga principerna och normerna för EIB innehåller mycket högt ställda mål. Enligt dem ska EIB ”inom all finansieringsverksamhet tillämpa lämpliga normer och därigenom sörja för att alla projekt som finansieras av banken är godtagbara i miljömässigt och socialt hänseende.” EIB ska heller inte finansiera ”några projekt som inte uppfyller de miljömässiga och sociala krav som anges i föreliggande policydokument. Här omfattas även projekt som inte är förenliga med nu gällande miljörätt och socialrätt på nationell nivå och unionsnivå.”
126. Visserligen betecknar inte EIB 2009 års förklaring som rättsakt utan som ”policydokument”, men på grund av den bindande formuleringen av de angivna kriterierna har banken inskränkt sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid finansieringen till en bundenhet av sin egen praxis. Denna bundenhet av sin egen praxis måste banken på grundval av principen om likabehandling och principen om berättigade förväntningar iaktta åtminstone till dess att den uttryckligen ändrar eller upphäver kriterierna.
127. Följaktligen är åtminstone de finansieringskriterier som innehåller tillräckligt tydliga förpliktelser av bindande art och utgör därmed med avseende på banken en lagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen.
128. Således är även bankens och kommissionens argument att finansieringskriterierna inte skulle vara bindande ogrundade och ska därmed avvisas.
3. Huruvida det omstridda beslutet är rättsligt bindande och har effekt utanför institutionen eller organet i fråga
129. Slutligen bestrider banken och kommissionen att det omstridda beslutet är rättsligt bindande och har effekt utanför banken.
130. Tribunalen slog i punkt 170 i den överklagade domens fast att det omstridda beslutet visserligen inte utgjorde något rättsligt åtagande i fråga om lånets beviljande till en särskild enhet, eftersom det fortfarande återstod andra tekniska, ekonomiska och finansiella aspekter av projektet som skulle granskas. Det hade dock ändå vissa slutgiltiga rättsverkningar gentemot tredje man, i synnerhet gentemot projektets byggherre, i den del det fastställdes i beslutet att projektet var berättigat till finansiering av EIB mot bakgrund av dess miljömässiga och sociala aspekter. Således gjorde beslutet det möjligt för byggherren att vidta de efterföljande åtgärder som var nödvändiga för att formalisera det lån som skulle beviljas.
131. Bindande rättsverkan och effekt utanför institutionen eller organet i fråga ingår i definitionen av en förvaltningsåtgärd i artikel 2.1 g i Århusförordningen. Det var dessa båda inslag som lagstiftaren beaktade vid gränsdragningen mellan slutgiltiga och förberedande åtgärder för tillämpning av artikel 263 FEUF. Härvid utgör i princip åtgärder som vid ett administrativt förfarande efter det att detta förfarande har avslutats slutgiltigt fastslår det berörda organets ställningstagande och ska ha bindande rättsverkan, som kan påverka sökandens intressen, ageranden mot vilka talan kan väckas, varvid mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet och inte har sådan bindande verkan är undantagna.
132. Eftersom det omstridda beslutet endast förberedde finansieringsavtalet och ännu inte låg till grund för någon rätt till finansiering utgår banken och kommissionen från en mellankommande åtgärd mot vilken talan inte kan väckas.
133. Denna syn på det omstridda beslutet är emellertid alltför ytlig.
134. Grunden för åtskillnaden mellan slutgiltiga beslut och mellankommande åtgärder är nämligen att en talan om ogiltigförklaring riktad mot handlingar som innehåller en preliminär ståndpunkt kan tvinga domstolen att pröva frågor som det berörda organet ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om. En sådan talan skulle föregripa behandlingen av saken och blanda ihop de olika faserna i de administrativa och rättsliga förfarandena. Detta skulle följaktligen vara oförenligt med den kompetensfördelning mellan administrationen och unionsdomstolen som anges i fördragen och med de rättsmedel som fastställs i EUF-fördraget, liksom med kraven på en god rättsskipning och ett regelmässigt genomförande av det administrativa förfarandet.
135. Vid en talan riktad mot det omstridda beslutet finns det emellertid ingen risk för att blanda ihop de olika faserna. Genom det omstridda beslutet fastställdes nämligen styrelsens ställningstagande slutgiltigt. Således var beslutet på så sätt bindande inom banken och för dess tjänsteställen i fråga om fortsatt finansiering. För att avvika från detta krävs det att styrelsen återupptar sitt förfarande och fattar ett annat beslut.
136. Dessutom kunde åtminstone det omstridda beslutet, tvärt emot vad som vid ett första påstående tycks vara fallet, påverka byggherrens intressen. Genom detta ålades nämligen byggherren att med avseende på projektets miljömässiga och sociala aspekter iaktta vissa villkor i fråga om dess genomförande och begränsade därmed dennes frihet vad avser utformning.
137. Slutligen kan det heller inte mot möjligheten att väcka talan mot det omstridda beslutet göras gällande att man i stället skulle kunna angripa finansieringsavtalet. Visserligen kan en talan mot det avgörande som avslutar förfarandet i vissa fall ge ett tillräckligt effektivt domstolsskydd. Det är emellertid oklart huruvida banken genom förfarandet för en intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen ges möjlighet att ifrågasätta sitt finansieringsavtal med byggherren, det vill säga ett skriftligt avtal. Det är därför mer ändamålsenligt att utföra omprövningen innan detta avtal ingås.
138. Det bör för fullständighetens skull tilläggas att artikel 271 c FEUF i motsats till bankens och kommissionens åsikt saknar inverkan med avseende på rättsligt bindande verkan och effekt utanför banken i fråga om det omstridda beslutet. Som ClientEarth med rätta framhåller ska sådana frågor nämligen hållas isär från frågan i vad mån en åtgärd kan prövas av domstol.
139. Följaktligen slog tribunalen med rätta fast att det omstridda beslutet är en rättsligt bindande åtgärd med effekt utanför institutionen eller organet i fråga i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen. Bankens och kommissionens invändningar häremot bör således avvisas.
4. Slutsats
140. Sammanfattningsvis bör det slås fast att bankens och kommissionens överklaganden är ogrundade och därför ska ogillas.
VI. Rättegångskostnader
141. När ett överklagande ogillas ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna (artikel 184.2 i rättegångsreglerna).
142. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
143. ClientEarth har yrkat att klagandena ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta ClientEarths rättegångskostnader. Eftersom klagandena har tappat målet, ska ClientEarths yrkande bifallas.
VII. Förslag till avgörande
144. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besluta följande: 1) Överklagandena ogillas. 2) Europeiska investeringsbanken och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta kostnaderna för ClientEarth.
1 Originalspråk: tyska.
2 1998 års konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT 2005, L 124, s. 4), antagen genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1).
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).
4 Dom av den 2 december 2009, kommissionen/Irland m.fl. ( C-89/08 P, EU:C:2009:742, punkt 61) och dom av den 24 januari 2013, Frucona Košice/kommissionen ( C-73/11 P, EU:C:2013:32, punkt 88).
5 Dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France ( C-367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 67), och dom av den 10 december 2013, kommissionen/Irland m.fl. ( C-272/12 P, EU:C:2013:812, punkt 28).
6 Se dom av den 11 juli 1990, Neotype Techmashexport/kommissionen och rådet (de förenade målen C-305/86 och C-160/87, EU:C:1990:295, punkt 18), dom av den 2 maj 2006, Regione Siciliana/kommissionen ( C-417/04 P, EU:C:2006:282, punkt 36), dom av den 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl./kommissionen ( C-176/06 P, ej publicerad, EU:C:2007:730, punkt 18), och dom av den 5. december 2019, kommissionen/Spanien (Avfallsplaner) ( C-642/18, EU:C:2019:1051, punkt 19).
7 Resonemanget bygger på tribunalens dom av den 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB ( T-461/08, EU:T:2011:494, punkt 35 och följande punkter).
8 Dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen ( C-131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 54), och dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet ( C-348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 62)
9 Dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen ( C-131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 54), och dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen ( C-362/08 P, EU:C:2010:40, punkt 51).
10 Dom av den 9 juli 2020, Republiken Tjeckien/kommissionen ( C-575/18 P, EU:C:2020:530, punkt 47), och dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet ( C-348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 63).
11 Dom av den 12 september 2019, TestBioTech m.fl./kommissionen ( C-82/17 P, EU:C:2019:719, punkterna 37 och 38), samt dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen ( C-784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkterna 63 och 64). Detta förutsätts även i domen av den 6 oktober 2021, ClientEarth/kommissionen ( C-458/19 P, EU:C:2021:802).
12 Fotnoterna 13 och 14 till skälen 14 respektive 15 i förordning (EU) 2021/1767 (EUT L 356, 2021, s. 1).
13 Om artikel 271 c FEUF skulle vara tillämplig på förevarande mål skulle för övrigt domstolen ändå sakna behörighet i enlighet med artikel 256.1 FEUF; se domstolens dom av den 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB ( T-461/08, EU:T:2011:494, punkt 39).
14 Dom av den 12 september 2019, TestBioTech m.fl./kommissionen ( C-82/17 P, EU:C:2019:719, punkt 37), och dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen ( C-784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 63).
15 Dom av den 12 september 2019, TestBioTech m.fl./kommissionen ( C-82/17 P, EU:C:2019:719, punkt 38), och dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen ( C-784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 64).
16 Om artikel 271 c FEUF skulle vara tillämplig på förevarande mål skulle domstolen för övrigt ändå sakna behörighet i enlighet med artikel 256.1 FEUF; se tribunalens dom av den 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB ( T-461/08, EU:T:2011:494, punkt 39).
17 Samma sak slås fast i dom av den 3 mars 1998, kommissionen/EIB (gemenskapsskatt) ( 85/86, EU:C:1988:110, punkt 28), och dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (Olaf) ( C-15/00, EU:C:2003:396, punkt 101).
18 Se, särskilt, skälen 3 och 18 samt artikel 1.1 i Århusförordningen liksom dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen ( C-784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 88).
19 Se dom av den 24 november 1992, Poulsen och Diva Navigation ( C-286/90, EU:C:1992:453, punkt 9), dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 291), dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. ( C-366/10, EU:C:2011:864, punkt 123), dom av den 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping ( C-15/17, EU:C:2018:557, punkt 44), och dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen ( C-784/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:630, punkt 77), samt, med särskilt avseende på Århuskonventionen, dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie ( C-240/09, EU:C:2011:125, punkt 50), dom av den 12 maj 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen ( C-115/09, EU:C:2011:289, punkt 41), och dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl. ( C-416/10, EU:C:2013:8, punkt 77).
20 Dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 282).
21 Dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C-583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 97).
22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft ( C-72/15, EU:C:2017:236, punkt 74). Se även dom av den 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation ( C-664/15, EU:C:2017:987, punkt 45).
23 Se punkterna 21–25 ovan.
24 Samförståndsavtal mellan Europeiska ombudsmannen och Europeiska investeringsbanken av den 9 juli 2008 beträffande information om bankens policies, standarder och förfaranden samt hantering av klagomål, inbegripet sådana från medborgare och boende i länder utanför Europeiska unionen (https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/sv/3809).
25 Rapport av den 6 september 2021, Curtis biomass power generation plant (Complaint No. SG/E/2019/04).
26 Se, exempelvis, Europeiska ombudsmannens beslut av den 18 februari 2013 i ärende 48/2012/MHZ – Påstådd felaktig handläggning av ett klagomål mot EIB och beslut av den 27 april 2022 i fråga om hur Europeiska investeringsbanken (EIB) tog hänsyn till miljökonsekvensbedömningarna av den transadriatiska gasledningen och den transanatoliska gasledningen innan den finansierade projekten (ärende 2030/2020/NH).
27 Se, mitt förslag till avgörande i målet Edwards ( C-260/11, EU:C:2012:645, punkt 8) samt förslag till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Gemeinde Altrip m.fl. ( C-72/12, EU:C:2013:422, punkt 101), förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i de förenade målen rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ( C-401/12 P–C-403/12 P, EU:C:2014:310, punkt 114) och i de förenade målen rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe ( C-404/12 P och C-405/12 P, EU:C:2014:309, punkt 23) liksom förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Folk ( C-529/15, EU:C:2017:1, punkt 86) och i målet Stichting Varkens in Nood m.fl. ( C-826/18, EU:C:2020:514, punkt 77).
28 EIB, EIB-gruppens riktlinjer för klagomålsförfarandet (2018, s. 5), se, exempelvis, efterlevnadskommitténs synpunkter och rekommendationer av den 3 april 2009, Civic Alliance for the Protection of the Bay of Vlora (Albanien)/Europeiska gemenskapen (ACCC/C/2007/21, ECE/MP.PP/C.1/2009/2/Add.1, punkt 26).
29 Se, särskilt, åttonde och nionde skälet i ingressen i Århuskonventionen samt artiklarna 6–8 i denna.
30 Se efterlevnadskommitténs synpunkter och rekommendationer av den 29 april 2008, Wium-Andersen/Danmark (ACCC/C/2006/18, ECE/MP.PP/2008/5/Add.4, punkterna 28 och 33).
31 Dom av den 3 mars 1988, kommission/EIB (gemenskapsskatt) ( 85/86, EU:C:1988:110, punkt 24), och dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (OLAF) ( C-15/00, EU:C:2003:396, punkt 75).
32 Dom av den 3 mars 1988, kommissionen/EIB (gemenskapsskatt) ( 85/86, EU:C:1988:110, punkterna 29 och 30), samt dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (OLAF) ( C-15/00, EU:C:2003:396, punkt 102).
33 Efterlevnadskommitténs synpunkter och rekommendationer av den 3 april 2009, Civic Alliance for the Protection of the Bay of Vlora (Albanien)/Europeiska gemenskapen (ACCC/C/2007/21, ECE/MP.PP/C.1/2009/2/Add.1, punkt 26).
34 EIB, EIB-gruppens riktlinjer för klagomålsförfarandet (2018, s. 5).
35 Se punkt 19 ovan.
36 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation ( C-664/15, EU:C:2017:987, punkt 47), och dom av den 8 november 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typgodkännande av motorfordon) ( C-873/19, EU:C:2022:857, punkt 68).
37 Angivet i fotnot 12.
38 Se ovan, punkterna 92 och 93.
39 Dom av den 3 mars 1988, kommissionen/EIB (gemenskapsskatt) ( 85/86, EU:C:1988:110, punkterna 29 och 30), och dom av den 10 juli 2003, kommissionen/EIB (OLAF) ( C-15/00, EU:C:2003:396, punkt 102).
40 Se, särskilt, dom av den 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation ( C-664/15, EU:C:2017:987).
41 Dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau ( 30/77, EU:C:1977:172, punkterna 13 och 14), dom av den 27 mars 1990, Cricket St Thomas ( C-372/88, EU:C:1990:140, punkt 19), och dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C-561/19, EU:C:2021:799, punkt 43).
42 Dom av den 27 mars 1990, Cricket St Thomas ( C-372/88, EU:C:1990:140, punkt 18), och dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk (de förenade målen C-422/19 och C-423/19, EU:C:2021:63, Punkt 65).
43 Dom av den 1 mars 2016, Kreis Warendorf och Osso (de förenade målen C-443/14 och C-444/14, EU:C:2016:127, punkt 27), och dom av den 24 februari 2022, Tiketa ( C-536/20, EU:C:2022:112, punkt 27).
44 Se punkt 69 ovan.
45 Engelska: ”provisions of its national law”, franska: ”dispositions du droit national”.
46 ”положения национального законодательства”.
47 Engelska: ”law relating to the environment”, franska: ”droit de l’environnement”.
48 Punkt 1 i ingressen.
49 Punkt 6 i ingressen.
50 Punkt 6 i ingressen.
51 Se dom av den 26 juni 1975, kommissionen/rådet ( 70/74, EU:C:1975:93, punkterna 20–23), dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen (de förenade målen C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P och C-213/02 P, EU:C:2005:408, punkt 211), samt dom av den 16 februari 2017, H&R ChemPharm/kommissionen ( C-95/15 P, ej publicerad, EU:C:2017:125, punkt 57).
52 Se dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 10), dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen ( C-147/96, EU:C:2000:335, punkterna 26 och 27), samt dom av den 6 maj 2021, ABLV Bank m.fl./ECB (de förenade målen C-551/19 P och C-552/19 P, EU:C:2021:369, punkt 39).
53 Dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 20), dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen (de förenade målen C-463/10 P och C-475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 51), och dom av den 15 mars 2017, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen ( C-414/15 P, EU:C:2017:215, punkt 45) samt Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen ( C-415/15 P, EU:C:2017:216, punkt 45).
54 Dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 12), dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen (de förenade målen C-463/10 P och C-475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 53), och dom av den 15 mars 2017, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen ( C-414/15 P, EU:C:2017:215, punkt 46) samt Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen ( C-415/15 P, EU:C:2017:216, punkt 46).