Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑229/21 Port de Bruxelles och Région de Bruxelles-Capitale
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU.
2. Begäran har framställts i ett förfarande som bolaget Port de Bruxelles SA inledde i syfte att bibehålla det enda tillfartsspåret från Bryssels hamn till det belgiska järnvägsnätet.
3. Jag kommer att redogöra för skälen till att jag anser att medlemsstaterna, enligt artikel 15.1 i förordning nr 1315/2013, ska avstå från att lägga ned en av de väg- eller järnvägsinfrastrukturer som en inlandshamn redan är förbunden med, särskilt om den är en del av stomnätet, som utgör det transeuropeiska transportnätet, med vissa operativa förbehåll som det ankommer på den nationella domstolen att bedöma.
II. Tillämpliga bestämmelser
4. I skälen 7, 8 och 13 i förordning nr 1315/2013 anges följande:
(”(7) Det transeuropeiska transportnätet består till stor del av befintlig infrastruktur. Om målen i den nya strategin för de transeuropeiska transportnäten till fullo ska kunna uppnås bör det i en förordning fastställas enhetliga infrastrukturkrav som ska iakttas i det transeuropeiska transportnätets infrastruktur.
(8) Det transeuropeiska transportnätet bör byggas ut genom att skapa ny transportinfrastruktur, återställa och uppgradera befintlig infrastruktur och vidta åtgärder för att främja en resurseffektiv användning av denna. På grund av att det tidigare saknades regelbundet underhåll är det i vissa fall nödvändigt att återställa järnvägsinfrastrukturen. Återställande är en process som leder till att de ursprungliga konstruktionsparametrarna för befintlig järnvägsinfrastruktur uppnås kombinerat med att kvaliteten på denna förbättras på lång sikt i förhållande till den nuvarande situationen, i enlighet med kraven och bestämmelserna i denna förordning.
…
(13) Stomnätet bör fastställas och det bör vidtas lämpliga åtgärder för att utveckla detta som en prioriterad åtgärd senast 2030 inom den ram som det övergripande nätet utgör. Stomnätet bör utgöra grundstommen i utvecklingen av ett hållbart och multimodalt transportnät och bör stimulera utbyggnaden av hela det övergripande nätet. Det bör göra det möjligt att koncentrera unionens åtgärder på de komponenter i det transeuropeiska transportnätet som har det högsta europeiska mervärdet, särskilt gränsöverskridande sträckor, förbindelselänkar som saknas, multimodala förbindelsepunkter och viktiga flaskhalsar, och därigenom bidra till målet i [Europeiska kommissionens vitbok med rubriken ’Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem’] att minska växthusgasutsläppen från transporter med 60 % till 2050 jämfört med 1990 års nivåer.
…”
5. Artikel 1 i förordningen har rubriken ”Syfte” och lyder enligt följande:
”1. I denna förordning fastställs riktlinjer för utbyggnad av ett transeuropeiskt transportnät med en struktur med två nivåer, bestående av det övergripande nätet och stomnätet, varav det sistnämnda är inrättat på grundval av det övergripande nätet.
2. I denna förordning fastställs projekt av gemensamt intresse och anges de krav som ska uppfyllas vid förvaltningen av de transeuropeiska transportnätens infrastruktur.
…”
6. Artikel 4 i förordningen har rubriken ”Mål för det transeuropeiska transportnätet” och föreskriver följande:
”Det transeuropeiska transportnätet ska stärka den sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållningen inom unionen och bidra till inrättandet av ett gemensamt europeiskt transportområde som är effektivt och hållbart, ökar fördelarna för sina användare och stöder tillväxt för alla. Det ska uppvisa ett europeiskt mervärde genom att bidra till de fastställda målen inom följande fyra kategorier:
…
b) Effektivitet, genom
…
iii) optimal integration och samtrafikförmåga mellan alla transportsätt,
…
v) effektiv användning av ny och befintlig infrastruktur,
…
c) Hållbarhet, genom
…
ii) bidrag till målen låga utsläpp av växthusgaser, koldioxidsnåla och rena transporter, trygg bränsleförsörjning, minskning av externa kostnader och miljöskydd,
iii) främjande av koldioxidsnåla transporter med målet att fram till 2050 uppnå en väsentlig minskning av koldioxidutsläppen i enlighet med unionens relevanta mål för minskning av koldioxidutsläppen.
…”
7. Artikel 5 i samma förordning har rubriken ”Resurseffektivt nät” och lyder enligt följande:
”1. Planeringen, utbyggnaden och driften av det transeuropeiska transportnätet ska ske på ett resurseffektivt sätt genom följande:
a) Utbyggnad, förbättring och underhåll av befintlig transportinfrastruktur.
b) Optimering av infrastrukturernas integrering och samtrafikförmåga.
…”
8. I avsnitt 1 i kapitel II, med rubriken ”Det övergripande nätet”, i förordning nr 1315/2013, föreskrivs följande i artikel 13, som har rubriken ”Prioriteringar för utbyggnad av järnvägsinfrastruktur”:
”Vid utveckling av projekt av gemensamt intresse som har samband med järnvägsinfrastruktur ska utöver de allmänna prioriteringar som anges i artikel 10 följande aspekter prioriteras:
…
f) I tillämpliga fall, anslutning av infrastrukturen för järnvägstransporter till infrastrukturen för inre vattenvägar och hamnar.
…”
9. Avsnitt 2 i samma kapitel, som avser ”Transportinfrastruktur för inre vattenvägar”, omfattar artiklarna 14–16. I artikel 14, som har rubriken ”Infrastrukturkomponenter”, föreskrivs i punkt 1 e att infrastruktur för inre vattenvägar särskilt ska omfatta inlandshamnar, inklusive den infrastruktur som är nödvändig för transporter inom hamnområdet.
10. I förordningens artikel 15, med rubriken ”Krav på transportinfrastruktur”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska se till att inlandshamnar är förbundna med väg- eller järnvägsinfrastrukturen.”
11. Artikel 16 i förordningen har rubriken ”Prioriteringar för utbyggnad av infrastruktur för inre vattenvägar” och lyder enligt följande:
”Vid utveckling av projekt av gemensamt intresse som har samband med infrastruktur för inre vattenvägar ska, utöver de allmänna prioriteringar som anges i artikel 10, följande aspekter prioriteras:
…
d) Anslutning av infrastruktur för inlandshamn till transportinfrastruktur för godstrafik på järnväg och väg.
…”
12. Kapitel III i samma förordning, med rubriken ”Stomnätet”, omfattar artikel 38 som rör ”Identifiering av stomnätet” och som har följande lydelse:
”1. Stomnätet, såsom det framgår av de kartor som återfinns i bilaga I, ska bestå av de delar av det övergripande nätet som är strategiskt viktigast för att målen för strategin för det transeuropeiska transportnätet ska kunna uppnås, och ska återspegla utvecklingen av trafikefterfrågan och behovet av multimodala transporter. Det ska särskilt bidra till att den ökande rörligheten kan hanteras och en hög säkerhetsstandard kan säkerställas samt bidra till utvecklingen av koldioxidsnåla transportsystem.
2. Stomnätet ska vara sammanlänkat i knutpunkter och tillhandahålla anslutningar mellan medlemsstaterna och till grannländers transportinfrastrukturnät.
3. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 1.4, 41.2 och 41.3 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att stomnätet ska kunna utvecklas så att det överensstämmer med bestämmelserna i detta kapitel senast den 31 december 2030.
I enlighet med artikel 54 ska genomförandet av stomnätet ha utvärderats av kommissionen senast den 31 december 2023.”
13. Artikel 39 i förordning nr 1315/2013 har rubriken ”Krav på infrastruktur”. I punkt 2 föreskrivs följande:
”2. Stomnätets infrastruktur ska uppfylla alla krav som anges i kapitel II … .”
14. Förordningens artikel 40, som rör ”Utbyggnad av stomnätet”, har följande lydelse:
”Den transportinfrastruktur som ingår i stomnätet ska byggas ut i enlighet med motsvarande bestämmelser i kapitel II.”
15. I förordningens artikel 41, som har rubriken ”Knutpunkter i stomnätet”, föreskrivs följande:
”1. Knutpunkterna i stomnätet fastställs i bilaga II och omfattar följande:
a) Urbana knutpunkter, inklusive deras hamnar och flygplatser.
b) Kusthamnar och hamnar vid inre vattenvägar.
…
2. Kusthamnar i stomnätet som anges i del 2 i bilaga II ska vara anslutna till infrastrukturerna för järnvägs- och vägtransporter och, om möjligt, transport på inre vattenvägar i det transeuropeiska transportnätet senast den 31 december 2030, utom då sådan anslutning inte är möjligt på grund av fysiska begränsningar.
…”
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
16. Port de Bruxelles är en offentligrättslig juridisk person med uppgift att förvalta, driva och utveckla kanalen, Bryssels hamn (Belgien), uthamnen, hamnanläggningar och deras sidobyggnader i huvudstadsregionen Bryssel (Belgien).
17. Infrabel SA är ett statligt ekonomiskt företag i Belgien. Bolaget driver det belgiska järnvägsnätet och äger sidospåren på bangårdar och de tillgångar som behövs eller är användbara för driften.
18. FIF-FSI (Fonds d’Infrastructure ferroviaire (Fonden för järnvägsinfrastruktur)) är ett privaträttsligt aktiebolag som ansvarar för förvaltning och värdeökningen av mark och annan kommersiell verksamhet på områdena utveckling, köp, försäljning, förvaltning och finansiering av fastigheter. Hela aktiekapitalet ägs indirekt av belgiska staten.
19. Genom två kungliga förordningar av den 14 juni 2004 och av den 30 december 2004 ålades Infrabel att senast den 31 december 2020 riva järnvägsanläggningarna på rangerbangården i Schaerbeek-Formation i Bryssel (Belgien) och att återställa den till användbart skick, i syfte att ställa den till FIF:s fria förfogande. Bland de anläggningar som ska rivas ingår den enda järnvägsförbindelsen mellan hamnanläggningarna i Bryssels hamn och det belgiska järnvägsnätet.
20. Den 12 oktober 2018 väckte Port de Bruxelles talan mot Infrabel vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) och yrkade att Infrabel skulle förbjudas att ”utföra handlingar som strider mot bestämmelserna i förordning nr 1315/2013 ’TEN-T’, inbegripet rivning av de byggnader och anläggningar som avses i förordningen… och särskilt järnvägsförbindelsen från området vid Port de Bruxelles uthamn till (Infrabels) nät”.
21. Den 30 oktober 2018 ansökte Infrabel om att FIF skulle åläggas att inträda som intervenient i målet. Konungariket Belgien intervenerade frivilligt i förfarandet den 13 november 2018 för att det kommande avgörandet skulle kunna göras gällande mot Konungariket Belgien. Région de Bruxelles-Capitale och aktiebolaget Lineas SA intervenerade senare i förfarandet till stöd för Port de Bruxelles.
22. Port de Bruxelles yrkade den 14 mars 2019 att Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel skulle förbjuda Infrabel att, i väntan på ett slutligt avgörande i målet i sak, ta sidospår C ur bruk och riva det, vilket innefattar det enda tillfartsspåret till hamnen, och att ålägga Infrabel att bibehålla järnvägsspåret i utmärkt funktionellt skick och att underhålla det enligt gällande bestämmelser.
23. För det fall yrkandet skulle bifallas, har Infrabel särskilt yrkat att FIF skulle förbjudas att kräva ersättning fram till dess att ett avgörande i målet i sak meddelas.
24. Genom avgörande av den 20 december 2019 förklarade Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel att den ”inte var behörig” att pröva Port de Bruxelles talan, utom i den del bolaget avsåg att stödja sig på ett servitut. Nämnda domstol avslog Port de Bruxelles yrkande om interimistiska åtgärder med motiveringen att det åtagande som Infrabel hade gjort i det avtal som slutits med FIF den 5 november 2019, genom vilket fristen för rivningen av de aktuella järnvägsanläggningarna hade förlängts till den 30 juni 2021, var tillräckligt för att provisoriskt reglera parternas situation. Port de Bruxelles och Région de Bruxelles-Capitale överklagade avgörandet till den hänskjutande domstolen, som har fastställt att FIF och Konungariket Belgien inte kan hållas ansvariga.
25. Den hänskjutande domstolen undrar om Port de Bruxelles har rätt att vid belgisk domstol åberopa en subjektiv rättighet som följer av artikel 15 i förordning nr 1315/2013. Enligt Port de Bruxelles innebär denna bestämmelse en positiv skyldighet, nämligen att inrätta ett system med sammanlänkad infrastruktur och beträffande vilken myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning, samt en negativ skyldighet, att inte agera i strid med de mål som förordningen eftersträvar och således konkret att inte undergräva fullständigheten av befintlig infrastruktur.
26. Infrabel har hävdat motsatsen, med anledning av att det i bestämmelsen, bland annat i den franska språkversionen, föreskrivs att inlandshamnar ska vara förbundna med antingen väginfrastrukturen eller järnvägsinfrastrukturen, eftersom det är konjunktionen ”eller” som används i förevarande version.
27. Den hänskjutande domstolen har påpekat att i den nederländska språkversionen av artikel 15.1 i förordning nr 1315/2013 används konjunktionen ”och” och inte ”eller”. Den hänskjutande domstolen har härav dragit slutsatsen att en bokstavstolkning inte räcker för att fastställa den exakta betydelsen.
28. Enligt den hänskjutande domstolen kan bestämmelsen tolkas på två helt olika sätt. Det skulle nämligen kunna utläsas av artiklarna 3 n och 28.1 i förordningen att det räcker att ett transportsätt, såsom en inlandshamn, har en enda förbindelse med ett annat transportsätt och att Port de Bruxelles i förevarande fall måste nöja sig med vägförbindelsen till hamninfrastrukturen.
29. Det skulle dock kunna hävdas att artikel 15 i förordning kan tolkas på ett annat sätt, eftersom detta instrument dels följer av kommissionens åtaganden i vitboken, till vilken det hänvisas i förordningen. Därav framgår att målen med förordningen är av två slag, nämligen att öka transporternas konkurrenskraft och minska utsläppen av växthusgaser från transporter med minst 60 procent senast 2050. Dels skulle en sådan tolkning kunna grundas på artiklarna 5, 10, 16 och 34 i förordning nr 1315/2013 och på de riktlinjer som anges i skälen 7 och 8 i förordningen.
30. Mot denna bakgrund beslutade Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Om en inlandshamn – som hör till stomnätet – redan är förbunden med vägar och järnvägsnätet, ska då artikel 15 i [förordning nr 1315/2013], ensam eller i förening med andra bestämmelser i förordningen, anses medföra en skyldighet att bibehålla och underhålla dessa två förbindelser eller en skyldighet att avstå från att lägga ned den ena förbindelsen, även om det sker genom bristande underhåll?”
31. Den hänskjutande domstolen har dessutom ansökt om att målet ska handläggas skyndsamt enligt artikel 105.1 i domstolens rättegångsregler, med anledning av att den, för att säkerställa att EU-domstolens svar blir effektivt, har förbjudit Infrabel att riva de järnvägsanläggningar som är aktuella i det nationella målet, fram till dess att målet har avgjorts på nytt, efter det att den mottagit EU-domstolens svar på tolkningsfrågan. Sedan den 1 juli 2021 är Infrabel emellertid i princip skyldigt att betala ersättning till FIF för förseningen i rivningen av anläggningarna.
32. Domstolens ordförande avslog ansökan om skyndsam handläggning genom beslut av den 4 maj 2021 och beslutade att de uppgifter som den hänskjutande domstolen hade ingett motiverade att målet skulle avgöras med förtur i enlighet med artikel 53.3 i rättegångsreglerna.
33. Port de Bruxelles, Infrabel, Région de Bruxelles-Capitale, den belgiska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Parterna, med undantag av Région de Bruxelles-Capitale, yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 19 januari 2022.
IV. Bedömning
34. Tolkningsfrågan syftar i huvudsak till att fastställa huruvida artikel 15 i förordning nr 1315/2013 utgör hinder för att ett av två transportsätt till en inlandshamn, såsom Bryssels hamn, läggs ned, om den är förbunden med både en järnvägsförbindelse och en vägförbindelse.
35. I förordning nr 1315/2013 definieras den långsiktiga strategin för att utveckla ett komplett transeuropeiskt transportnät som samlar infrastruktur för järnvägstransporter, sjötransporter, lufttransporter, multimodala transporter, vägtransporter och transporter på inre vattenvägar. Detta nät består av två delar, nämligen det övergripande nätet och stomnätet. Förordningens målsättning är att slutföra stomnätet senast år 2030 medan fristen är fastställd till år 2050 när det gäller det övergripande nätet.
36. Såsom preciseras i bilaga II i förordning nr 1315/2013 och som följer av artikel 41.1 är Bryssels inlandshamn en knutpunkt i stomnätet. Hamnen utgör därmed en del av det övergripande nätet som är strategiskt viktigast för att förverkliga målen för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet.
37. I egenskap av infrastruktur för inre vattenvägar som utgör en del av stomnätet, omfattas Bryssels hamn av de krav som uppställs för det övergripande nätet i kapitel II i förordningen, särskilt kraven i avsnitt 2, bland annat de som anges i artikel 15 i förordningen.
38. Den hänskjutande domstolen har bett EU-domstolen att tolka denna bestämmelse, vars direkta effekt har ifrågasatts av Infrabel, i en situation där befintlig infrastruktur regleras av nationella bestämmelser som antogs år 2004.
39. När det gäller tillämpningsområdet för förordning nr 1315/2013 vill jag följaktligen precisera att det inte råder något tvivel om att förordningen inte enbart reglerar projekt för utbyggnaden av ny infrastruktur, utan den är tillämplig på befintlig infrastruktur. Det anges inte någon begränsning vad gäller infrastrukturens användning eller behov av återställande eller uppgradering.
40. Vad beträffar tillämpningen i tiden av denna förordning, som inte innehåller några särskilda övergångsbestämmelser, kan det, i enlighet med den princip som domstolen har fastställt avseende tillämpningen av materiella regler, påpekas att även om Port de Bruxelles rättsliga situation gentemot Infrabel regleras av de kungliga kungörelserna från år 2004, har deras verkningar inte upphört. Förordning är följaktligen tillämplig i förevarande fall.
41. När det gäller den direkta effekten av artikel 15 i förordning nr 1315/2013, såsom den definieras i domstolens praxis, anser jag, i motsats till Infrabel, att denna bestämmelse, vad gäller förbindelserna mellan inlandshamnarna och väg- eller järnvägsinfrastrukturen, inte ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning, eller kräver att medlemsstaterna antar ytterligare tillämpningsåtgärder.
42. Infrabel har hävdat att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom det i artikel 15 i förordning nr 1315/2013 föreskrivs att medlemsstaterna ska ”se till att” inlandshamnar är förbundna med väg- eller järnvägsinfrastrukturen. Lydelsen är inte av sådan tvingande karaktär som en bestämmelse som lyder enligt följande: Inlandshamnar är förbundna. Denna bedömning stöds av den omständigheten att underlåtenheten att fullgöra en sådan skyldighet endast medför en skyldighet att underrätta kommissionen i enlighet med artikel 56 i förordning nr 1315/2013. Vidare visar ordalydelsen i artikel 16 i förordningen, som Port de Bruxelles har åberopat, att nämnda förordning är av programkaraktär. Slutligen kan Port de Bryssel inte med stöd av artikel 5 i förordningen åberopa att samma förordning har en ”blockerande effekt”, och därigenom införa en skyldighet att bibehålla befintlig infrastruktur. Det står således medlemsstaterna fritt att riva en befintlig anslutning och bygga en ny utan krav på att iaktta de bestämmelser angående tidsfrister, finansiering och egenskaper för anslutningen som stadgas i förordning nr 1315/2013.
43. Såvitt jag vet har domstolen inte uttalat sig om den direkta effekten av en bestämmelse i en förordning som innehåller detta uttryck: ”Medlemsstaterna ska se till”. Jag anser att bestämmelsen inte har den betydelse som Infrabel har gjort gällande, eftersom de unionsbestämmelser som åberopats vid den nationella domstolen, och särskilt artikel 15 i förordning nr 1315/2013, ingår i ett system som reglerar utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet genom att fastställa regler för genomförandet av nätet och krav i fråga om driftskompatibilitet i transportinfrastrukturen.
44. Det är emellertid i detta sammanhang som lagstiftaren i artikel 15 i förordningen, i tillräckligt klara och precisa ordalag, har angett en skyldighet för medlemsstaterna att planera eller upprätthålla en förbindelse mellan inlandshamnar och annan infrastruktur för landtransporter. När det gäller stomnätet föreskrivs det dessutom att en utvärdering ska göras inom en kortare tidsperiod. Det ska även understrykas att enligt artikel 5 i samma förordning borde varje åtgärd ha vidtagits redan när förordningen trädde i kraft för att befintlig infrastruktur skulle överensstämma med bestämmelserna i förordning nr 1315/2013. Om det godtogs att medlemsstaterna inte hade någon skyldighet att vidta åtgärder avseende befintlig infrastruktur, skulle förordningen förlora sin ändamålsenliga verkan.
45. Däremot uppkommer frågan huruvida skyldigheten avser endast en av dessa infrastrukturer, nämligen väg- och järnvägsinfrastruktur, eller båda två.
46. Den osäkerhet som den hänskjutande domstolen hyser om bestämmelsens lydelse beror på skillnaderna mellan vissa språkversioner. Det är nämligen enbart i den bulgariska och i den nederländska språkversionen som skyldigheten att förbinda inlandshamnar avser båda typerna av infrastruktur.
47. Enligt fast rättspraxis kan inte den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner.
48. Jag noterar vid en läsning av bestämmelserna i hela förordning nr 1315/2013 att unionslagstiftaren har använt konjunktionen ”eller” i de artiklar som fastställer krav (artiklarna 12, 15 och 22 i denna förordning), medan konjunktionen ”och” används i de artiklar som fastställer prioriteringar för utbyggnad, nämligen artiklarna 16 d och artikel 41 i förordningen.
49. Följaktligen delar jag inte den belgiska regeringens, Port de Bruxelles och Région de Bruxelles-Capitales uppfattning att det i artikel 15.1 i förordning nr 1315/2013 föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att förbinda inlandshamnar med två typer av infrastruktur, nämligen väginfrastruktur och järnvägsinfrastruktur.
50. Däremot vill jag påpeka att det saknas en precisering i artikel 15 i förordningen om befintlig infrastruktur. Jag anser att det ska göras en åtskillnad mellan skapandet av förbindelser och bibehållandet av dem, särskilt när en medlemsstat redan har valt en multimodal organisation.
51. En sådan tolkning kan enligt min mening härledas ur sammanhanget kring de artiklar i förordning nr 1315/2013 som definierar prioriteringar för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, särskilt infrastrukturerna på inre vattenvägar. Eftersom ”[a]nslutning av infrastruktur för inlandshamn till transportinfrastruktur för godstrafik på järnväg och väg” prioriteras, skulle det sakna mening att lägga ned en av dem på grund av att artikel 15.1 i samma förordning har en annan lydelse.
52. Mer allmänt är det, mot bakgrund av de mål som eftersträvas med förordningen, motiverat att tolka artikel 15.1 i förordning nr 1315/2013 så, att anslutning till flera redan befintliga transportinfrastrukturer inte ska läggas ned med hänsyn till att det transeuropeiska transportnätet ska byggas ut i syfte att optimera det.
53. I artikel 4 i förordningen anges de mål som nätet bidrar till, i den del det främjar inrättandet av ett gemensamt europeiskt transportområde som är effektivt och hållbart.
54. När det för det första gäller effektivitetsmålet, uppfylls det bland annat genom optimal integration och samtrafikförmåga mellan alla transportsätt och genom ”användning av ny och befintlig infrastruktur”.
55. I artikel 5.1 i förordning nr 1315/2013 definieras sätten för att på bästa sätt använda resurserna inom ramen för förvaltningen av det transeuropeiska transportnätet, genom att använda sig av befintlig transportinfrastruktur och optimera infrastrukturernas samtrafikförmåga.
56. Dessutom ska utformningen av stomnätet och dess komponenter inom det transeuropeiska transportnätet beaktas.
57. Stomnätet definieras så att det ”ska bestå av de delar i det övergripande nätet som är strategiskt viktigast för att uppnå målen för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet”. Det preciseras i artikel 41 i förordningen att stomnätet bland annat består av urbana knutpunkter, inklusive hamnar, flygplatser kusthamnar och hamnar vid inre vattenvägar.
58. En urban knutpunkt är av särskilt intresse i analysen av samtliga bestämmelser i förordning nr 1315/2013, eftersom den, för det första, kännetecknas av att den är belägen i ett område i vilket det transeuropeiska transportnätets transportinfrastruktur är ansluten till andra delar av denna infrastruktur och till infrastrukturen för regional och lokal trafik.
59. För det andra preciseras, i skäl 41 i förordning nr 1315/2013, syftet att sammankoppla knutpunkterna, då det är möjligt, med multimodala förbindelser så länge de är ekonomiskt livskraftiga, miljömässigt hållbara och genomförbara till år 2030.
60. Således kan ett annat argument utläsas från målen för de multimodala förbindelserna. I syfte att möjliggöra multimodala passagerar- och godstransporter ska medlemsstaterna, i enlighet med artikel 28.1 i denna förordning, se till att två eller fler transportsätt är anslutna till varandra, nämligen godsterminaler, passagerarstationer, inlandshamnar, flygplatser och kusthamnar.
61. En sista omständighet som kan användas vid tolkningen av innebörden av artikel 15 i nämnda förordning kan enligt min mening härledas från att det finns stomnätskorridorer gällande en infrastruktur som ingår i detta nät. Kapitel IV i samma förordning, med rubriken ”Genomförande av stomnätet genom stomnätskorridorer”, innehåller nämligen artikel 43.2, enligt vilken ”[s]tomnätskorridorer ska vara multimodala och stå öppna för ett inbegripande av alla de transportsätt som omfattas av denna förordning. De korsar minst två gränser och omfattar, om möjligt, minst tre transportsätt, inbegripet sjömotorvägar, i tillämpliga fall.”
62. Av samtliga dessa omständigheter följer enligt min mening att medlemsstaternas skyldigheter visserligen är de som fastställs i förordning nr 1315/2013 för det övergripande nätet, och bland annat i artikel 15, men den höga nivån på kraven för att uppnå det effektivitetsmål som krävs för en transportinfrastruktur, beror på att infrastrukturen utgör en del av stomnätet. Vikten av förevarande nät inom det transeuropeiska transportnätet och att det eventuellt genomförs genom korridorer ska således beaktas.
63. Såsom föreskrivs i artikel 4 i förordningen är vidare hållbarheten ett annat mål som det transeuropeiska nätet bidrar till genom att förverkliga och främja koldioxidsnåla transportsystem i enlighet med unionens mål i fråga om miljöskydd.
64. När det gäller varor rekommenderades det i vitboken att för långa distanser använda multimodala lösningar baserade på sjö-, flod- och järnvägstransport. För godstransporter på korta och medellånga distanser uppmuntrades andra transportlösningar än lastbil, nämligen järnvägs- och sjötransporter. På samma sätt ansågs det, när det gäller utvecklingen av kusthamnarna, att de inre vattenvägarna, som hade en outnyttjad potential, skulle användas i större utsträckning, särskilt för att transportera gods till inlandet och för att koppla samman Europas hav.
65. I förlängningen av den belgiska regeringens skriftliga yttrande är det dessutom relevant att betona att målet att främja hållbara transportsätt och att trafik styrs över till bland annat järnväg och inre vattenvägar även eftersträvas inom ramen för ett påskyndat utbyggande av stomnätet. Jag vill i detta avseende hänvisa till utvärderingen av förordning nr 1315/2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och till förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, om ändring av förordning (EU) 2021/1153 och förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordning (EU) nr 1315/2013. Det ska noteras att det i skäl 11 i förslaget, som är under behandling i Europaparlamentet, hänvisas till direktiv 2021/1187.
66. Det följer följaktligen av dessa överväganden, utan att det är nödvändigt att stödja sig på standstill-principen eller den ”blockerande effekten”, såsom den har åberopats av Port de Bruxelles, att det i princip inte kan vara förenligt med artikel 15.1 i förordning nr 1315/2013 att riva ett järnvägsspår som ansluter en inlandshamn i stomnätet till järnvägsinfrastrukturen och som även uppfyller hållbarhetskraven på miljöområdet.
67. I förevarande fall ska det således beaktas att Bryssels hamn utgör en del av det transeuropeiska transportnätet i egenskap av inlandshamn, att Bryssel ingår i två korridorer av stomnätet och av tre på förhand identifierade avsnitt och att det är fråga om att riva det enda järnvägsspåret som förbinder hamnen till järnvägsinfrastrukturen och som i princip uppfyller effektivitets- och hållbarhetsmålen.
68. Jag anser dock att Infrabels preciseringar om att järnvägsförbindelsen senast användes i december 2018 och om dess tillstånd, på grund av vilket den skulle tas ur bruk sedan den 1 januari 2021, och kommissionens yttrande motiverar att det införs konkreta begränsningar vad gäller tillämpningen av principen att bibehålla befintlig infrastruktur, dock utan att förbise den ovillkorliga skyldigheten att den ska underhållas som gäller sedan förordning nr 1315/2013 trädde i kraft och målet att främja integrering av inre vattenvägar i det transportsystem som anges i förordningen.
69. Förbehåll avseende transportinfrastrukturens skick, ekonomisk lönsamhet och hållbarhet på miljöområdet skulle kunna ligga i linje med de förbehåll som den europeiska lagstiftaren uttryckte i skäl 41 i förordningen.
70. Enligt min mening är det endast den nationella domstolen som, mot bakgrund av omständigheterna och det sammanhang i vilket det aktuella projektet beslutades, ska bedöma om projektet är förenligt med förordningen, som syftar till att främja och bygga ut ett transeuropeiskt transportnät, särskilt med beaktande av att projektet ska genomföras inom stomnätet.
71. Eftersom den motivering som i förevarande fall åberopats vid den nationella domstolen för att riva det aktuella järnvägsspåret i förevarande fall är att marknadsvärdet på marken i området Schaerbeek-Formation har ökat, anser jag det emellertid vara lämpligt att precisera att den motiveringen inte är förenlig med syftena med förordning nr 1315/2013, vilka kräver att ett multimodalt transportsätt av bland annat varor bibehålls.
72. Jag anser att bibehållandet av den befintliga järnvägsförbindelsen måste bli föremål för en samhällsekonomisk analys som grundar sig på en utvärdering av dess fördelar i förhållande till kostnaderna för att återställa den och, i förekommande fall, att ersätta den, utan hänsyn till markens värde med eller utan servitut.
73. Jag anser följaktligen att rivningen av ett järnvägsspår som förbinder en inlandshamn till infrastrukturen för järnvägstransporter strider mot de skyldigheter som har fastställts för medlemsstaterna i förordning nr 1315/2013, såvida inte ett sådant projekt kan motiveras mot bakgrund av en analys i vilken hänsyn tas till dess kostnader och de sociala, ekonomiska, klimatmässiga och miljömässiga fördelarna, vilket ska bedömas av den behöriga nationella myndigheten.
V. Förslag till avgörande
74. Mot denna bakgrund föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den tolkningsfråga som har ställts av Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) på följande sätt: Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet och om upphävande av beslut nr 661/2010/EU, i förening med artiklarna 4, 5 och 16 d i förordningen, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som innebär att en järnvägsanslutning till en inlandshamn ska rivas såvida denna åtgärd inte är motiverad av resultaten av en samhällsekonomisk analys, vilket den nationella myndigheten ska bedöma mot bakgrund av målen med nämnda förordning.
1 Originalspråk: franska.
2 EUT L 348, 2013, s. 1.
3 Av den 28 mars 2011, KOM(2011) 144 slutlig/2. Denna franskspråkiga version upphäver och ersätter dokument KOM(2011) 144 slutlig av den 28 mars 2011. Nedan kallad vitboken.
4 Nedan kallad FIF.
5 Moniteur belge av den 14 juni 2004, s. 51971.
6 Moniteur belge av den 30 december 2004, s. 87338.
7 Förordningen antogs med stöd av artikel 172 FEUF. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2015 ( C‑121/14, EU:C:2015:749, punkt 44–46). Såsom anges i artikel 59 i förordningen och preciseras i skäl 1 i förordningen, ersätter den Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (EUT L 204, 2010, s. 1), genom vilket de riktlinjer som antogs genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (EGT L 228, 1996, s. 1) omarbetades.
8 Multimodal transport definieras i artikel 3 n i förordningen som transport av passagerare och/eller gods med användning av två eller flera transportsätt.
9 Se artikel 2.2 i förordning nr 1315/2013.
10 Se artikel 1.1 i förordningen.
11 Se, för ett liknande resonemang, artikel 38.3 i samma förordning.
12 Se artikel 39 i förordning nr 1315/2013.
13 Enligt samma bestämmelser är Bryssel en urban knutpunkt i stomnätet.
14 Se artikel 1.1 i förordningen.
15 Se artiklarna 6.3 och 38.1 i förordningen.
16 Se, för ett liknande resonemang, artikel 6.2 och 6.3 och artikel 14.1 e i förordning nr 1315/2013.
17 Se artiklarna 6.2, 39.2 och 40 i förordningen.
18 Se, bland annat, skälen 7 och 8, artiklarna 5.1 och 7.1 i förordning nr 1315/2013. Se, för en erinran om dessa bestämmelser, dom av den 12 november 2015, Förenade kungariket/parlamentet och rådet ( C‑121/14, EU:C:2015:749, punkterna 51 och 52). I förevarande fall vill jag påpeka att den hänskjutande domstolen inte hyser några tvivel om att det aktuella järnvägsspåret kan kvalificeras som befintligt.
19 Se, bland annat, dom av den 3 juni 2021, Jumbocarry Trading ( C‑39/20, EU:C:2021:435, punkterna 28 och 29 och där angiven rättspraxis).
20 Den aktuella situationen uppstod visserligen när den äldre lagen var i kraft (se fotnot 7 in fine i förevarande förslag till avgörande), men målet rör den rivning som återstår. Se dom av den 26 maj 2016, Județul Neamț och Județul Bacău ( C‑260/14 och C‑261/14, EU:C:2016:360, punkt 55 och där angiven rättspraxis). För det fall den aktuella rättsliga situationen slutgiltigt uppkom innan förordningen trädde i kraft, anser jag att det framgår av förordningens ordalydelse, syfte och systematik att den ska ges omedelbar verkan av samma skäl som anges i punkterna 41 och 44 ovan.
21 Se, i en liknande situation på miljöområdet, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Stadt Papenburg ( C‑226/08, EU:C:2009:440, punkterna 52, 60, 64 och 69), och dom av den 14 januari 2010, Stadt Papenburg ( C‑226/08, EU:C:2010:10, punkt 50).
22 Se, bland annat, dom av den 15 juni 2021, Facebook Ireland m.fl. ( C‑645/19, EU:C:2021:483, punkt 110).
23 Till stöd för denna bedömning ligger en undersökning av förarbetena vad gäller valet att ta fram en förordning och inte ett direktiv. Se, som jämförelse, de nya gällande eller kommande bestämmelser som det redogörs för i punkt 65 nedan.
24 Se artiklarna 38.3 och 54 i förordningen.
25 Termen ”и” används i den bulgariska språkversionen och i den nederländska språkversionen rör det sig om termen ”en”. Se, för ett annat exempel på skillnader, de olika språkversionerna av artikel 28.1 i förordning nr 1315/2013.
26 Se, bland annat, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C‑561/19, EU:C:2021:799, punkterna 43, 44 och 46 och där angiven rättspraxis).
27 Se, för ett liknande resonemang, artikel 13 f i samma förordning.
28 Med undantag för Republiken Cypern och Republiken Malta, så länge som det inte inrättas något järnvägsnät på deras territorium (se artikel 57 i förordningen).
29 Artikel 16 d i förordningen. Min kursivering. Se även artikel 10.1 b i förordningen, i vilken det föreskrivs att vid utvecklingen av det övergripande nätet ska allmän prioritet ges sådana åtgärder som krävs för att säkerställa en optimal integrering av och driftskompabilitet hos transportsätten.
30 Se artikel 4 b iii i förordning nr 1315/2013.
31 Artikel 4 b v i förordningen.
32 Se artikel 5.1 a i förordningen.
33 Se artikel 5.1 b i förordningen.
34 Artiklarna 6.3, 38.1 och 38.3 i förordning nr 1315/2013.
35 Det rör sig bland annat om medlemsstaternas huvudstäder.
36 Se även artikel 30 a och b i förordningen där det föreskrivs att när medlemsstaterna bygger ut det övergripande nätet i urbana knutpunkter ska de om möjligt sträva efter att säkerställa, för passagerartransporter, sammanlänkning mellan infrastruktur för järnväg, väg och flyg samt i förekommande fall infrastruktur för inre vattenvägar och sjöfart i det övergripande nätet och, för godstransporter, sammanlänkning mellan infrastruktur för järnväg, väg samt i förekommande fall infrastruktur för inre vattenvägar, flyg och sjöfart i det övergripande nätet.
37 I skäl 13 i förordning nr 1315/2013 anges att stomnätet utgör ”grundstommen i utvecklingen av ett hållbart och multimodalt transportnät”. Se även skäl 40 i denna förordning, där det anges att stomnätet ”bör vara multimodalt, vilket innebär att det bör inbegripa alla transportsätt och deras förbindelser samt relevanta system för trafikstyrning och informationshantering”.
38 Se fotnot 8 ovan för en påminnelse om definitionen av begreppet multimodal transport.
39 Se punkt 53 ovan.
40 Se även, för ett liknande resonemang, arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om planeringsmetod för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T), följedokument till kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, om ändring av förordning (EU) 2021/1153 och förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordning (EU) nr 1315/2013 [SWD(2021) 471 final/2] s. 4 och 5.
41 Se punkt 53 ovan.
42 Se artikel 4 c ii och iii och skäl 13 i förordningen när det gäller utsläppen av växthusgaser. Se, för ett liknande resonemang, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén med titeln ”Den europeiska gröna given” av den 11 december 2019, COM(2019) 640 final, som sätter klimatmålen i centrum för prioriteringarna genom att fastställa ett mål om klimatneutralitet till år 2050 och ett mål att minska växthusgasutsläppen med minst 55 procent till år 2030 jämfört med år 1990 (punkt 2.1.1). Dessa mål återfinns även i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (”Europeisk klimatlag”) (EUT L 243, 2021, s. 1). På transportområdet kräver den europeiska gröna given en minskning med 90 procent av utsläppen av växthusgaser från transporter för att unionen ska bli en klimatneutral ekonomi till år 2050 samtidigt som unionen ska verka för en nollutsläppsvision. Se meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén med rubriken ”Vägen till en frisk planet för alla – EU-handlingsplan: Med sikte på nollförorening av luft, vatten och mark”, av den 12 maj 2021 (COM(2021) 400 final).
43 Se vitboken, punkterna 22 och 24 (under punkt 2.2, med rubriken ”Ett effektivt huvudnät för multimodala resor och transporter mellan städer”).
44 Se, för ett liknande resonemang, vitboken, punkt 27. Se även artiklarna 13 f och 41.2 i förordning nr 1315/2013. I meddelandet från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén med titeln ”Strategi för hållbar och smart mobilitet – att sätta EU-transporterna på rätt spår för framtiden”, av den 9 december 2020 (COM(2020) 789 final), uppskattas att marknadsandelen för godstrafik på järnväg kommer att öka från 50 procent till år 2030 och fördubblas till år 2050 och att transporter på inre vattenvägar och närsjöfart borde öka från 25 procent till 2030 och med 50 procent till 2050 (punkt 44 och tabell i punkt 45).
45 De handlingar som den belgiska regeringen har hänvisat till föregick antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1187 av den 7 juli 2021 om rationaliseringsåtgärder för att påskynda förverkligandet av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) (EUT L 258, 2021, s. 1). Direktivet är tillämpligt sedan den 9 augusti 2021 och ska träda i kraft senast den 10 augusti 2023. Direktiv omfattar följande punkter: På förhand identifierade avsnitt av gränsöverskridande förbindelselänkar och förbindelselänkar som saknas i stomnätskorridorer i det transeuropeiska transportnätet, såsom förtecknas i bilaga I och projekt om stomnätskorridorerna med en total kostnad som överstiger 300 miljoner euro. Medlemsstaterna får besluta att utvidga tillämpningsområdet för detta direktiv så att det även omfattar alla stomnätsprojekt eller till och med det övergripande nätet. I detta fall ska staten anmäla det till kommissionen.
46 Se kommissionens arbetsdokument av den 26 maj 2021, SWD (2021) 117 final, s. 28, angående nödvändigheten att intensifiera ansträngningarna för att uppnå de nya strategiska målen, s. 87 och 94, angående förbättring av infrastrukturkvaliteten, och s. 9 och 94, vad gäller anpassningen av det transeuropeiska transportnätet till mer miljövänliga transporter.
47 COM(2021) 812 final av den 14 december 2021 (fri översättning). Se särskilt förslagen till artiklarna 20.1 e, 21.1 a och 22.1 och 22.2. Vid den muntliga förhandlingen preciserade kommissionen att inom ramen för detta projekt kommer det multimodala målet, som är aktuellt i förevarande fall och som återigen framhålls, att bli ett ännu viktigare mål och att Bryssels hamn borde finnas kvar eftersom det är en viktig urban knutpunkt och en knutpunkt i stomnätet.
48 Port de Bruxelles syftar inte på en standstill-klausul i sitt skriftliga yttrande, utan citerar Versweyvelt, A.-S., ”Het standstill-beginsel inzake leefmilieu in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof”, Milieu- en Energierecht (MER), die Keure, Bruges, 2015, s. 3. Författaren anser att den omständigheten att unionsmedborgare endast kan härleda enskilda rättigheter från artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte hindrar att det går att härleda en standstill-skyldighet som innebär att varje medborgare får bestrida en viss europeisk politik som är negativ för miljön.
49 Se punkt 36 ovan.
50 Att medge att underlåtenheten att iaktta skyldigheten att underhålla transportinfrastruktur kan motivera att den avlägsnas skulle strida mot artikel 5 i förordningen och gynna ett sådant tillvägagångssätt. Se även skäl 8 i förordningen, i vilken det rekommenderas att infrastrukturen ska återställas vid bristande regelbundna underhåll. Se även punkt 44 ovan.
51 Se bilaga I, punkt 5 i vitboken.
52 Se, för projekt av gemensamt intresse, den metod för bedömning av ekonomisk lönsamhet som föreskrivs i artikel 7.2 c i förordning nr 1315/2013 och skäl 22 i denna förordning samt en erinran om dessa bestämmelser i domen av den 12 november 2015, Förenade kungariket/parlamentet och rådet ( C‑121/14, EU:C:2015:749, punkt 48).