Förslag till avgörande av generaladvokat Collins – Mål C‑412/21 Dual Prod
I. Inledning
1. Denna begäran om förhandsavgörande från Tribunalul Satu Mare (Distriktsdomstolen, Satu Mare, Rumänien) ställs i följande sammanhang. Dual Prod SRL, som är ett bolag med säte i Rumänien, har tillstånd att driva ett skatteupplag där det bland annat har framställt alkohol. Efter det att ett antal oegentligheter hade upptäckts i lokalerna vid en kontroll återkallade de behöriga myndigheterna tillståndet för en period om åtta månader. Med anledning av denna kontroll beslutades att lagföra Dual Prod. I väntan på avgörandet i detta straffrättsliga förfarande återkallades Dual Prods tillstånd tillfälligt en andra gång. I målet vid den hänskjutande domstolen gjorde Dual Prod gällande att den andra tillfälliga återkallelsen strider mot oskuldspresumtionen i artikel 48.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och mot principen ne bis in idem i dess artikel 50.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
2. I artikel 16 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”1. En godkänd upplagshavares öppnande och drift av ett skatteupplag ska godkännas av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där skatteupplaget är beläget.
Godkännandet ska ske på de villkor som myndigheterna har rätt att fastställa för att förhindra eventuellt skatteundandragande eller missbruk.
2. En godkänd upplagshavare ska
a) vid behov lämna en garantiförbindelse som täcker risken i samband med tillverkningen, bearbetningen och förvaringen av punktskattepliktiga varor,
b) rätta sig efter de krav som fastställts av den medlemsstat inom vars territorium skatteupplaget är beläget,
c) för varje skatteupplag föra räkenskaper över varulager och flyttningar av punktskattepliktiga varor,
d) när flyttningen avslutas föra in alla punktskattepliktiga varor som flyttas under ett uppskovsförfarande i sitt skatteupplag samt föra in dem i sina räkenskaper, utom i de fall där artikel 17.2 tillämpas,
e) samtycka till all övervakning och alla varulagerinventeringar.
…”
B. Rumänsk rätt
3. I artikel 364.1 d i Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal (lag nummer 227/2015 om skatter) av den 8 september 2015 (nedan kallad skattelagen) föreskrivs att tillstånd för ett skatteupplag inte får utfärdas om sökanden har blivit dömd genom lagakraftvunnen dom för vissa brott, däribland överträdelser av skattelagen.
4. I artikel 369.3 b i skattelagen föreskrivs att ett tillstånd för ett skatteupplag får återkallas tillfälligt för en period om mellan en och tolv månader om det har konstaterats att de handlingar som anges i bland annat artikel 452.1 i har begåtts. Enligt artikel 369.3 c i skattelagen ska detta tillstånd återkallas tillfälligt i avvaktan på avgörandet i ett straffrättsligt förfarande avseende ett sådant brott som avses i artikel 364.1 d. Den senare bestämmelsen omfattar brott enligt skattelagen.
5. Enligt artikel 452.1 h i skattelagen är det brottsligt att utanför ett skatteupplag inneha eller på Rumäniens territorium saluföra punktskattepliktiga varor som omfattas av en märkningsskyldighet, men antingen inte är märkta eller är felaktigt märkta, i kvantiteter som överstiger de gränser som anges i skattelagen.
6. Enligt artikel 452.1 i) i skattelagen är det brottsligt att använda flyttbara ledningar och rör, elastiska slangar eller andra liknande ledningar eller okalibrerade tankar och att före mätare placera ledningar eller kranar med hjälp av vilka alkohol eller destillat kan tappas utan att mätas med mätaren.
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
7. Dual Prod är en godkänd upplagshavare som framställer alkohol och alkoholhaltiga drycker i sitt skatteupplag. Den 1 augusti 2018 framkom det vid en kontroll av lokalerna på order av tullmyndigheterna att ett flyttbart system av rör och slangar hade installerats med hjälp av vilka alkohol avlägsnades utan att redovisas på föreskrivet sätt. En kvantitet alkohol påträffades också i en tank utanför skatteupplaget.
8. Följande dag plomberade tullmyndigheterna Dual Prods lokaler med motiveringen att den särskilda ordning för hantering av punktskattepliktiga varor som föreskrivs i skattelagen hade åsidosatts. I senare förfaranden slog Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ (Appellationsdomstolen, Oradea, Rumänien – avdelningen för förvaltningsrättsliga mål) fast att plomberingen av lokalerna var olaglig, eftersom den stred mot oskuldspresumtionen, då det inte fanns något lagakraftvunnet domstolsbeslut avseende Dual Prods skuld.
9. Den 5 september 2018 återkallade tullmyndigheterna tillfälligt Dual Prods tillstånd för en period om tolv månader i enlighet med artikel 369.3 b i skattelagen jämförd med artikel 452.1 h i samma lag. Enligt det skriftliga yttrandet från Rumäniens regering hade denna säkerhetsåtgärd vidtagits mot bakgrund av de bevis som framkommit under kontrollen och som gav upphov till allvarliga tvivel om att Dual Prod iakttog skattereglerna och villkoren för dess tillstånd enligt dessa regler. Efter det att Dual Prod hade överklagat beslutet om tillfällig återkallelse av tillstånden minskade Curtea de Apel Oradea (Appellationsdomstolen, Oradea, Rumänien) dennas varaktighet till åtta månader.
10. I ett straffrättsligt förfarande av sakrättslig natur (in rem) fastställdes därefter de omständigheter som anges i artikel 452.1 h och i) i skattelagen och i vilka personer vid Dual Prod var delaktiga. Den 14 januari 2020 riktades misstankar mot Dual Prod. Den 21 oktober 2020 anklagades Dual Prod formellt för att ha begått brott enligt artiklarna 452.1 h och i) i skattelagen. Den 19 november 2020 återkallades Dual Prods tillstånd tillfälligt i enlighet med artikel 369.3 c i skattelagen i avvaktan på avgörandet i det straffrättsliga förfarandet.
11. Dual Prod överklagade beslutet om den andra tillfälliga återkallelsen av tillstånd till den hänskjutande domstolen, som beslutade att hänskjuta följande frågor till Europeiska unionens domstol med begäran om förhandsavgörande:
”1) Kan bestämmelserna om principen om oskuldspresumtion i artikel 48.1 i [stadgan], jämförda med artikel 16.1 i [direktiv 2008/118], tolkas på så sätt att de utgör hinder för en rättslig situation som den som är för handen i det nationella målet, där ett förvaltningsbeslut om tillfällig återkallelse av ett tillstånd för framställning av alkohol kan fattas på grundval av renodlade presumtioner som är föremål för en pågående straffrättslig undersökning utan att det har meddelats någon fällande dom i ett brottmål?
2) Kan bestämmelserna om principen ne bis in idem i artikel 50 i [stadgan], jämförda med artikel 16.1 i [direktiv 2008/118], tolkas på så sätt att de utgör hinder för en rättslig situation som den som är för handen i det nationella målet, där en och samma person för samma gärning kan påföras två sanktioner av samma karaktär (tillfällig återkallelse av tillstånd för framställning av alkohol) som enbart skiljer sig åt vad gäller [sanktionernas varaktighet och verkan]?”
12. Dual Prod, den italienska regeringen, Rumäniens regering och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
13. Dual Prod har för det första gjort gällande att den tillfälliga återkallelsen av tillståndet i avvaktan på avgörandet i det straffrättsliga förfarandet får allvarliga konsekvenser för företagets verksamhet och strider mot oskuldspresumtionen i artikel 48.1 i stadgan. För det andra åsidosätts principen ne bis in idem när en person straffas två gånger för samma gärning, vilket är fallet med de båda tillfälliga återkallelserna enligt artikel 369 b och c i skattelagen, oberoende av vilken typ av påföljd som ska utdömas. Dual Prod har vidare gjort gällande att de tillfälliga återkallelserna är av straffrättslig art med hänsyn till deras bestraffande karaktär och deras nära samband med det pågående straffrättsliga förfarandet mot företaget.
14. Den italienska regeringen, Rumäniens regering och kommissionen har förklarat att omständigheterna i begäran om förhandsavgörande visar att de tillfälliga återkallelserna inte är av straffrättslig art och att de vidtagits för att förhindra skatteundandragande och bedrägerier i den mening som avses i artikel 16 i direktiv 2008/118. Den omständigheten att ett straffrättsligt förfarande pågår hindrar inte att sådana åtgärder vidtas. Kommissionen har tillagt att artikel 41 i stadgan är relevant för bedömningen av huruvida de tillfälliga återkallelserna betraktade tillsammans är i överensstämmelse med rätten till god förvaltning och särskilt en persons rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid.
IV. Bedömning
A. Tillämpning av artiklarna 48.1 och 50 och motsvarande bestämmelser i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen)
15. Europeiska unionen har inte anslutit sig till Europakonventionen, och detta rättsliga instrument har således inte införlivats formellt i unionens rättsordning. Enligt artikel 6.3 FEU ska de grundläggande rättigheterna som erkänns i Europakonventionen och följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner ingå i unionsrätten som allmänna principer. Artikel 52.3 i stadgan, i vilken anges att de rättigheter i stadgan som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen har samma innebörd och räckvidd som rättigheterna enligt konventionen, syftar till att säkerställa det nödvändiga sammanhanget mellan dessa rättigheter, utan att undergräva unionsrättens och domstolens autonomi.
16. Den hänskjutande domstolens frågor avser Dual Prods ”tillstånd att bedriva verksamhet som alkoholproducent”. Jag tolkar det som att det rör sig om ett tillstånd enligt artikel 16 i direktiv 2002/118, som återkallats tillfälligt i enlighet med villkor som fastställts i nationell rätt för att förhindra eventuell skatteflykt eller bedrägerier. Enligt artikel 51.1 i stadgan omfattas den tillämpliga nationella lagstiftningen av unionsrätten. Stadgan är således i princip tillämplig på de frågor som har ställts till domstolen.
17. I artikel 48.1 i stadgan, som den första frågan avser, föreskrivs att var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts. Det ankommer följaktligen inte på den tilltalade att bevisa sin oskuld. För att en domstol ska kunna utdöma straffrättsliga påföljder måste åklagaren styrka att den tilltalade har gjort sig skyldig till de brott som han eller hon anklagas för. Myndigheters uttalanden om att en tilltalad har gjort sig skyldig till brott innan ett straffrättsligt förfarande har lett till fällande dom kränker denna presumtion, eftersom de kan påverka domstolen och få allmänheten att tro att den tilltalade är skyldig.
18. Oskuldspresumtionen utgör emellertid inte hinder för lämpliga och proportionerliga åtgärder som är avsedda att minska en verklig och påtaglig risk för att tilltalade på nytt begår eller fortsätter begå det brott som de har anklagats för, eller för att de kommer att undgå rättvisa genom att inte infinna sig i domstol eller kommer att påverka rättegången på ett otillbörligt sätt. Beslut om häktning och borgen är sådana åtgärder.
19. EU-domstolen har slagit fast att juridiska personer omfattas av oskuldspresumtionen som slås fast i artikel 48 i stadgan. Den bestämmelsen gäller emellertid i samband med straffrättsliga förfaranden och förfaranden som leder till straffrättsliga påföljder, på samma sätt som när det gäller motsvarande bestämmelse i artikel 6.2 i Europakonventionen.
20. I artikel 50 i stadgan, vilken den andra frågan avser, föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Principen ne bis in idem förbjuder dubbla förfaranden och påföljder av straffrättslig karaktär för samma gärningar och mot samma person. Den motsvarar artikel 4.1 i protokoll nr 7 till Europakonventionen.
B. Är den andra tillfälliga återkallelsen av tillstånd av straffrättslig karaktär?
21. Tre kriterier är relevanta för att avgöra huruvida en åtgärd är av straffrättslig karaktär enligt stadgan och Europakonventionen. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av brottet enligt nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är strängheten i den påföljd som kan påföras. Att det första kriteriet är uppfyllt är inte avgörande för frågan. Om gärningen i fråga inte betraktas som brottslig i nationell rätt ska det prövas om dess straffrättsliga karaktär kan fastställas med hänvisning till de två andra kriterierna, tillämpade tillsammans eller var för sig.
22. I detta fall föreskrivs i nationell rätt att ett tillstånd ska återkallas tillfälligt i avvaktan på ett avgörande i ett straffrättsligt förfarande avseende ett brott som anges i artikel 364.1 d i skattelagen. Det finns inget i begäran om förhandsavgörande eller i de yttranden som lämnats in till domstolen som tyder på att tillfällig återkallelse av ett tillstånd i samband med lagföring är av straffrättslig karaktär enligt nationell rätt. Det är den behöriga myndighet, som vad jag förstår har utfärdat tillståndet, som har befogenhet att återkalla det tillfälligt, och inte den myndighet som lagför ett brott i enlighet med skattelagen.
23. Jag kommer därför att undersöka hur de två andra kriterierna har tillämpats i praxis från denna domstol och från Europadomstolen innan jag bedömer hur denna praxis kan gälla för den tillfälliga återkallelse som är i fråga vid den hänskjutande domstolen.
1. EU-domstolens praxis
24. Påföljder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som består i att en tilläggsavgift ska betalas som beräknas utifrån det felaktigt utbetalda stödbeloppet och att en producent utestängs från stöd under en period efter det att en oegentlighet inträffat, har inte ansetts som straffrättsliga påföljder. På området exportbidrag ansågs en påföljd som bestämdes i proportion till det belopp som en exportör felaktigt erhållit inte som en straffrättslig påföljd. Ett beslut på området offentlig upphandling om att utestänga sökande från ett upphandlingsförfarande utan att göra en fullständig granskning av deras anbud på grund av att de hade dömts för lämnande av felaktiga uppgifter betraktades inte som en straffrättslig påföljd.
25. En finansinspektions beslut att förbjuda en direktör att inneha befattningar i reglerade värdepappersföretag på grund av att han hade visat sig vara ovederhäftig ansågs inte omfattas av straffrättens tillämpningsområde. Enligt direktiv 2004/39/EG får en tillsynsmyndighet neka eller återkalla tillstånd som hade utfärdats för ett värdepappersföretag när den inte är övertygad om att de personer som leder verksamheten har tillräckligt god vandel. Utan att påverka förfarandena för att återkalla ett tillstånd eller medlemsstaternas rätt att påföra straffrättsliga påföljder får lämpliga icke straffrättsliga påföljder påföras. Domstolen påpekade att de åtgärder som de behöriga myndigheterna måste vidta efter att ha konstaterat att en person inte längre uppfyller kraven på god vandel ingår i förfarandena för återkallande av auktorisation. Tillämpningen av dessa hade inget att göra med de fall som omfattas av straffrätten i den mening som avses i detta direktiv.
26. Domstolen drog denna slutsats efter en kontextuell tolkning av de tillämpliga bestämmelserna i detta direktiv. Generaladvokaten Kokott ansåg också, med tillämpning av Engel-kriterierna, att myndighetens beslut inte var av straffrättslig art enligt artikel 50 i stadgan. Beslutet i fråga riktade sig inte mot allmänheten, vilket var typiskt för straffrätten. Det kunde endast riktas mot personer som av egen fri vilja beslutat sig för att utöva ledande befattningar i företag som bedrev tillståndspliktig värdepappershandel. Fastställelsen av att det inte längre fanns något förtroende för direktören syftade inte till att straffa denne, utan snarare till att skydda investerarna och säkerställa finanssystemets stabilitet. Den var i stället enbart en direkt rättsverkan av direktivet att endast personer med tillräckligt god vandel får inneha sådana befattningar, och den hade inte något repressivt syfte. Även om beslutet fick långtgående konsekvenser för den berörda personen hindrade det inte denne från att bedriva annan yrkesmässig verksamhet, och det uteslöt honom inte heller varaktigt från att vara verksam som direktör för ett värdepappersföretag.
27. Å andra sidan gäller oskuldspresumtionen i bötesförfaranden på konkurrensrättens område, där böterna kan uppgå till upp till 10 procent av den aktuella omsättningen. På samma sätt ansågs det att ett bötesbelopp på upp till tio gånger den avkastning eller vinst som erhållits genom otillbörlig marknadspåverkan var av straffrättslig karaktär på grund av åtgärdens stränghet. I ett fall där mervärdesskatt inte hade betalats ansågs det att en sanktionsavgift på 30 procent av den mervärdesskatt som skulle betalas var av straffrättslig karaktär. Prickning av fordonsförare för överträdelser av trafikreglerna har ansetts vara av straffrättslig art när det beaktats att i) prickningen har skett i samband med överträdelser av trafikreglerna av en viss allvarlighetsgrad, ii) den är ett tillägg till straffet för att ha begått sådana förseelser och iii) en kumulering av prickningar får rättsliga konsekvenser, såsom en skyldighet att avlägga förarprov eller körförbud. I ett annat fall ansåg generaladvokaten Bot att en överträdelse av tullregler som definierades på samma sätt som brottet smuggling och som medförde påföljder på upp till tio gånger den skatt som skulle betalas var av straffrättslig karaktär.
2. Europadomstolens praxis
28. Europadomstolen anser att förseelser som kan leda till införande i belastningsregistret eller frihetsberövande per definition är brottsliga, liksom förseelser som leder till bötesstraff och medför frihetsberövande om böterna inte betalas.
29. Europadomstolen har slagit fast att den straffrättsliga delen av artikel 6.1 i Europakonventionen inte gäller för disciplinära förfaranden mot en jurist på grund av en yrkesmässig försummelse. Bestämmelserna i fråga avsåg inte allmänheten, utan medlemmarna av en yrkesgrupp med speciell status. Bestämmelserna skulle säkerställa att medlemmarna i advokatsamfundet följde specifika yrkesetiska regler, och i de tillämpliga påföljderna ingick en skriftlig reprimand, böter på upp till cirka 36000 euro, tillfälligt upphävande av rätten att utöva yrket och strykning ur registret. Europadomstolen slog fast att dessa påföljder, med undantag av böter, var kännetecknande för disciplinära påföljder. Underlåtelse att betala böterna ledde dessutom inte till frihetsberövande. Likaså ansågs disciplinära förfaranden som ledde till att en tjänsteman tvingades gå i pension eller avskedades inte utgöra brottsanklagelser. En återkallelse av tillstånd att servera alkoholhaltiga drycker på en restaurang på grund av att tillståndshavaren ansågs vara olämplig ansågs inte utgöra en brottsanklagelse, och permanent återkallelse av en likvidators tillstånd klassificerades inte heller som ett straff i den mening som avses i artikel 7 i Europakonventionen. Å andra sidan ansåg Europadomstolen att förseelser i samband med otillbörlig marknadspåverkan som ledde till böter med betydande ekonomiska konsekvenser var av straffrättslig karaktär.
3. Tillämpning av rättspraxis på den andra tillfälliga återkallelsen av tillstånd
30. Även om det i slutändan är en fråga för den hänskjutande domstolen att avgöra är jag av följande skäl inte övertygad om att den andra tillfälliga återkallelsen av tillstånd är av straffrättslig art i den mening som avses i ovan angivna rättspraxis.
31. Direktiv 2008/118 syftar till att harmonisera villkoren för uttag av skatt på punktskattepliktiga varor för att säkerställa att den inre marknaden fungerar. Systemet med upplag vilka ska godkännas av de behöriga myndigheterna är en viktig del av detta system. I artikel 16 i direktiv 2008/118 föreskrivs att godkännandet ska ske på de villkor som de nationella myndigheterna har rätt att fastställa för att förhindra eventuellt skatteundandragande eller missbruk. Detta syftar till att möjliggöra att systemet med harmoniserad skatt på punktskattepliktiga varor på den inre marknaden fungerar väl och till att säkerställa att de som följer reglerna inte får en konkurrensnackdel jämfört med dem som inte följer reglerna och att inga offentliga intäkter går förlorade.
32. När det befaras att de villkor som gäller för tillstånd har åsidosatts eller sannolikt kommer att åsidosättas i framtiden är tillfällig återkallelse av tillstånd en åtgärd som ska säkerställa att de syften som beskrivs i föregående punkt i detta förslag till avgörande inte äventyras. Sådana omständigheter kan jämföras med ett tillfälligt entledigande av en direktör i samband med marknadsmissbruk, vilket ansågs vara en preventiv åtgärd som ska vidtas så snart som möjligt för att stävja ytterligare skadligt beteende i avvaktan på ett straffrättsligt förfarande avseende samma beteende. På samma sätt kan personer som har en förtroendeställning i förhållande till sina kunder eller allmänheten, såsom läkare, veterinärer, lärare och medlemmar av poliskåren, avstängas från sina uppgifter i avvaktan på utredning av ett påstått beteende som, om det bevisas, sannolikt har skadat dem som de har en yrkesmässig förpliktelse gentemot.
33. Det förekommer vidare att personer som – av egen fri vilja – har fått ett tillstånd och gått med på att följa de villkor som gäller för detta stängs av. Konsekvenserna av att inte fullgöra frivilligt ingångna åtaganden är inte bestraffande på samma sätt som frihetsberövande eller höga böter för handlingar som kränker allmänheten. En avstängning i avvaktan på utredning eller avgörande i ett straffrättsligt förfarande är inte otillbörlig om man beaktar den godkända upplagshavarens ansvar i samband med det administrativa systemet för harmoniserad skatt på punktskattepliktiga varor. Det kan inte heller anses vara särskilt strängt med hänsyn till att en person vars tillstånd tillfälligt har återkallats fortfarande har rätt att bedriva verksamhet och att använda lokalerna, utrustningen och den personal som är knuten till verksamheten för andra ändamål än framställning och innehav av alkohol för vilken betalningen av skatt har uppskjutits.
34. Enligt min uppfattning gäller samma överväganden i tillämpliga delar för den första tillfälliga återkallelsen, som vidtagits i enlighet med artikel 369.3 b i skattelagen.
C. Den första frågan
35. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 48.1 i stadgan jämförd med artikel 16.1 i direktiv 2008/118 utgör hinder för att vidta åtgärder för att tillfälligt återkalla ett tillstånd att bedriva verksamhet som alkoholproducent på grundval av renodlade presumtioner som är föremål för en pågående straffrättslig undersökning.
36. Enligt artikel 16 i direktiv 2008/118 ankommer det på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att godkänna öppnande och drift av skatteupplag på deras territorier. Dessa godkännanden ska uttryckligen ske på de villkor som myndigheterna har rätt att fastställa för att förhindra eventuellt skatteundandragande eller missbruk. Eftersom direktiv 2008/118 erkänner och stöder detta syfte har nationella domstolar och myndigheter rätt att tillfälligt upphäva eller återkalla tillstånd när det styrks att de tillämpliga villkoren har åsidosatts eller sannolikt kommer att åsidosättas.
37. Eftersom det i unionsrätten inte anges några bevisregler i samband med tillfälligt upphävande eller återkallelse av tillstånd i enlighet med artikel 16.1 i direktiv 2008/118 är myndigheterna skyldiga att följa bevisreglerna i nationell rätt, förutsatt att dessa regler iakttar de allmänna unionsrättsliga principerna, såsom effektivitetsprincipen och proportionalitetsprincipen och rätten till god förvaltning.
38. I begäran om förhandsavgörande finns inga uppgifter om tillämpliga bevisregler när det gäller någon av de tillfälliga återkallelserna eller lagföringen. Även om den hänskjutande domstolen har antytt att beslutet om den andra tillfälliga återkallelsen av Dual Prods tillstånd fattades på grundval av ”renodlade presumtioner” om lagbrott framgår det inte av begäran om förhandsavgörande hur denna presumtion ska tillämpas. Artikel 369.3 c i skattelagen avser tillstånd som återkallas tillfälligt i avvaktan på avgörandet i ett straffrättsligt förfarande avseende ett brott. I detta fall återkallades Dual Prods tillstånd tillfälligt efter en kontroll som myndigheterna hade gjort efter det att det i ett straffrättsligt förfarande av sakrättslig natur hade fastställts att de omständigheter som anges i artikel 452.1 h och i) i skattelagen förelåg och efter det att företaget formellt hade anklagats för att ha gjort sig skyldigt till brott. I det läget är det inte orimligt, med hänsyn till systemets karaktär och de intressen som står på spel, att lagen föreskriver en möjlighet att tillfälligt återkalla ett tillstånd. Jag har intrycket att beslutet inte fattades på grundval av ”renodlade presumtioner”, utan att den bevisregel som gäller för lagföring i själva verket är den bevisregel som motiverar tillfällig återkallelse i enlighet med artikel 369.3 c i skattelagen.
39. Det kan också vara relevant att denna domstol har slagit fast att ett system med administrativa böter som baseras på strikt ansvar kan vara förenligt med unionsrätten och den allmänna proportionalitetsprincipen, förutsatt att de eftersträvade syftena är av ett sådant allmänintresse som kan motivera inrättandet av sådana bestämmelser.
40. Rätten till god förvaltning enligt artikel 41 i stadgan kräver dessutom att de administrativa myndigheterna, inom ramen för sin kontrollskyldighet, gör en omsorgsfull och opartisk prövning av samtliga relevanta omständigheter så att de har tillgång till de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna när de beslutar att tillfälligt återkalla ett tillstånd.
41. Det kan också vara relevant att denna domstol i jämförbara situationer har slagit fast att unionsrätten inte hindrar att myndigheterna inom ramen för ett administrativt förfarande och för att fastställa rättsmissbruk använder sig av bevis som har erhållits i ett parallellt straffrättsligt förfarande som ännu inte har avslutats, alltid under förutsättning att detta sker på ett sätt som iakttar eventuella rättigheter som garanteras enligt unionsrätten.
42. Mot denna bakgrund anser jag, med förbehåll för den nationella domstolens prövning av de omständigheter som beskrivs i punkterna 37–41 i detta förslag till avgörande, att den omständigheten att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att straffrättsliga förfaranden kan inledas mot personer som påstås medverka i olaglig framställning och olagligt innehav av alkohol inte innebär att ett tillstånd att driva ett skatteupplag i den mening som avses i artikel 16.1 i direktiv 2008/118 kan återkallas tillfälligt endast när det straffrättsliga förfarandet har lett till fällande dom. Logiken i Dual Prods argument tycks faktiskt vara att företaget, efter att ha anklagats för brott i samband med den verksamhet som det bedriver i enlighet med ett tillstånd, får fortsätta bedriva denna verksamhet till dess att det har dömts för detta brott. Ingen tolkning av artikel 16 i direktiv 2008/118 tillåter en sådan slutsats som dessutom skulle riskera att avsevärt undergräva effektiviteten hos och förtroendet för det system för godkända upplag som föreskrivs i direktiv 2008/118.
43. Med hänsyn till kravet på opartiskhet och oskuldspresumtionen får domaren i efterföljande eller parallella straffrättsliga förfaranden inte se de tillfälliga återkallelserna av tillstånd som tecken på att den tilltalade i straffrättsliga förfaranden är skyldig. Detta tycks vara det enda sammanhang där oskuldspresumtionen kan vara relevant, eftersom den inte gäller i samband med den administrativa process som ledde till den andra tillfälliga tillståndsåterkallelsen.
44. Det är också relevant att denna domstol har slagit fast att oskuldspresumtionen inte utesluter att en legal presumtion gäller i brottmål där bevisbördan övergår på den tilltalade, förutsatt att presumtionen kan vederläggas och rätten till försvar garanteras. Sådana presumtioner gäller till exempel på det område av unionsrätten som reglerar påvisande och bestraffning av karteller. Likaså har Europadomstolen påpekat att alla rättssystem innehåller presumtioner om faktiska eller rättsliga omständigheter och att Europakonventionen inte utgör hinder mot detta. Staterna ska emellertid begränsa tillämpningen av sådana presumtioner inom rimliga gränser och ta hänsyn till vikten av vad som står på spel för den tilltalade och upprätthålla rätten till försvar i straffrättsliga förfaranden. Myndigheterna hindras dessutom inte från att dra rimliga slutsatser på grundval av all tillgänglig bevisning. Även om dessa överväganden har gjorts i samband med straffrättsliga förfaranden och påföljder gäller de i samma utsträckning i icke straffrättsliga ärenden.
45. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den första frågan på så sätt att artikel 48.1 i stadgan jämförd med artikel 16.1 i direktiv 2008/118 inte utgör hinder för att ålägga en administrativ påföljd för att tillfälligt återkalla ett tillstånd i syfte att förhindra eventuellt undandragande eller missbruk till dess att en fällande dom har meddelats i ett straffrättsligt förfarande, och nämnda bestämmelse utgör inte heller hinder för att en presumtion åberopas i detta sammanhang.
D. Den andra frågan
46. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida artikel 50 i stadgan jämförd med artikel 16.1 i direktiv 2008/118 hindrar myndigheterna från att tillfälligt återkalla ett tillstånd två gånger för samma gärning.
47. Eftersom jag anser att ingen av de tillfälliga återkallelserna är av straffrättslig art, är principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan och i artikel 4.1 i protokoll nr 7 till Europakonventionen inte tillämplig, och den rättspraxis som har utvecklats i situationer där parallella straffrättsliga och icke straffrättsliga förfaranden med nära anknytning till varandra följer av samma handlingar är inte heller tillämplig. Jag instämmer också i den italienska regeringens yttrande, enligt vilket det i begäran om förhandsavgörande inte förklaras tillräckligt tydligt varför de handlingar som ledde till var och en av de båda tillfälliga återkallelserna är desamma, med hänsyn till att den första tillfälliga återkallelsen gjordes i enlighet med artikel 452.1 i) i skattelagen avseende användning av utrustning med hjälp av vilken kvantiteter av alkohol eller destillat kan tappas utan att mätas, och den andra som gjordes i enlighet med artikel 452.1 i och h) i skattelagen, av vilka den senare avser innehav av punktskattepliktiga varor utanför ett skatteupplag. Den andra frågan är således hypotetisk även om en eller båda de tillfälliga återkallelserna ansågs vara av straffrättslig karaktär.
48. Kommissionen anser att åläggandet av två icke straffrättsliga påföljder i en situation där lagöverträdaren, omständigheterna och det intresse som skyddas bör begränsas med hänsyn till proportionalitetsprincipen och principen om god förvaltning för att säkerställa att deras sammanlagda varaktighet inte blir orimlig. Jag anser att den invändning som beskrivits i föregående punkt i detta förslag till avgörande är tillämplig. Eftersom det råder stor osäkerhet om huruvida de omständigheter som ledde till var och en av de båda tillfälliga tillståndsåterkallelserna var desamma, är nämligen en eventuell tillämpning av en administrativ regel som motsvarar principen ne bis in idem hypotetisk. Det skulle därför inte tjäna något användbart syfte att ta denna invändning under övervägande i samband med förevarande begäran om förhandsavgörande med hänsyn till att det endast är kommissionen som har tagit upp frågan och till att den hänskjutande domstolen inte har ställt någon alternativ fråga i detta avseende.
V. Förslag till avgörande
49. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Tribunalul Satu Mare (Distriktsdomstolen, Satu Mare, Rumänien) enligt följande: Artikel 48.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna jämförd med artikel 16.1 i rådets direktiv 2008/118/EG av den 16 december 2008 om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att ålägga en administrativ påföljd för att tillfälligt återkalla ett tillstånd i syfte att förhindra eventuellt undandragande eller missbruk till dess att en fällande dom har meddelats i ett brottmål, och nämnda bestämmelse inte heller utgör hinder för att åberopa en presumtion i detta sammanhang.
1 Originalspråk: engelska.
2 EUT L 9, 2009, s. 12.
3 Monitorul Oficial al României, Del I, nr 688 av den 10 september 2015.
4 Den handling som nämns i artikel 452.1 h tycks inte finnas med i förteckningen över handlingar.
5 Se, till exempel, dom av den 2 februari 2021, Consob ( C‑481/19, EU:C:2021:84, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
6 Dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105, punkterna 17–23 och där angiven rättspraxis).
7 Se, beträffande presumtion om fysiska personers oskuld i straffrättsliga förfaranden, artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (EUT L 65, 2016, s. 1). Se även, exempelvis, dom av den 5 september 2019, AH m.fl. (Oskuldspresumtion) ( C‑377/18, EU:C:2019:670, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
8 Se, i samband med presumtion om fysiska personers oskuld i straffrättsliga förfaranden, skäl 16 i direktiv 2016/343, som avser preliminära beslut av processuell karaktär som grundas på misstanke eller bevisning, såsom beslut om häktning, och skälen 18 och 19, som avser offentligt spridande av uppgifter om straffrättsliga förfaranden. Se även, till exempel, dom av den 28 november 2019, Spetsializirana prokuratura ( C‑653/19 PPU, EU:C:2019:1024).
9 Se, till exempel, dom av den 8 juli 1999, Hüls/kommissionen ( C‑199/92 P, EU:C:1999:358, punkt 150 och där angiven rättspraxis).
10 Se Förklaring avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17). Se även, exempelvis, dom av den 9 september 2021, Adler Real Estate m.fl. ( C‑546/18, EU:C:2021:711, punkt 46 och där angiven rättspraxis), samt artikel 3 i direktiv 2016/343.
11 Dom av den 20 mars 2018, Menci ( C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
12 Se Förklaring avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17).
13 Dom av den 5 juni 2012, Bonda ( C‑489/10, EU:C:2012:319, punkt 37 och där angiven rättspraxis). De tre kriterierna beskrivs också som ”Engel-kriterierna” med anledning av domen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) av den 8 juni 1976 i målet Engel m.fl. mot Nederländerna, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071. Engel-kriterierna antogs för att fastställa en brottsmisstanke i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. För att möjliggöra en konsekvent tolkning av Europakonventionen har Europadomstolen slagit fast att samma kriterier avgör om artikel 7 i Europakonventionen och principen ne bis in idem i artikel 4.1 i protokoll nr 7 till Europakonventionen är tillämpliga (Europadomstolen, 25 juni 2020, Ghoumid m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, § 68 och där angiven rättspraxis).
14 Dom av den 20 mars 2018, Menci ( C‑524/15, EU:C:2018:197, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis).
15 Dom av den 27 oktober 1992, Tyskland/kommissionen, C‑240/90, EU:C:1992:408, punkterna 25–27), dom av den 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister ( C‑210/00, EU:C:2002:440, punkterna 36–44 och där angiven rättspraxis, och dom av den 5 juni 2012, Bonda ( C‑489/10, EU:C:2012:319, punkterna 40–46).
16 Dom av den 6 december 2012, SEPA ( C‑562/11, EU:C:2012:779, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
17 Dom av den 26 september 2014, Flying Holding m.fl./kommissionen ( T‑91/12 och T‑280/12, EU:T:2014:832, punkterna 60–63 och där angiven rättspraxis).
18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, 2004, s. 1).
19 Dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl. ( C‑358/16, EU:C:2018:715, punkt 46).
20 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet UBS Europe m.fl. ( C‑358/16, EU:C:2017:606, punkterna 60–71 och där angiven rättspraxis). Se även Europadomstolen, 1 februari 2007, Storbråten mot Norge (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
21 Dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl. ( C‑17/10, EU:C:2012:72, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
22 Dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl. ( C‑537/16, EU:C:2018:193, punkt 35).
23 Dom av den 20 mars 2018, Menci ( C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 33).
24 Dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Prickning) ( C‑439/19, EU:C:2021:504, punkterna 86–93 och där angiven rättspraxis), och Europadomstolen, 23 september 1998, Malige mot Frankrike (CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, §§ 35–40 och där angiven rättspraxis).
25 Förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Karelia ( C‑81/15, EU:C:2016:66, punkterna 44–46 och där angiven rättspraxis).
26 Europadomstolen, 8 juni 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna (CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82), och Europadomstolen, 31 maj 2011, Žugić mot Kroatien (CE:ECHR:2011:0531JUD000369908, § 68).
27 Europadomstolen, 19 februari 2013, Müller-Hartburg mot Österrike (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ 45–49 och där angiven rättspraxis).
28 Europadomstolen, 15 december 2020, Pişkin mot Turkiet (CE:ECHR:2020:1215JUD003339918, §§ 105–109 och där angiven rättspraxis).
29 Europadomstolen, 7 juli 1989, Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige (CE:ECHR:1989:0707JUD001087384, § 46).
30 Europadomstolen, 4 juni 2019, Rola mot Slovenien (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, §§ 60–67 och där angiven rättspraxis).
31 Europadomstolen, 4 mars 2014, Grande Stevens mot Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, §§ 95–101 och där angiven rättspraxis).
32 Dom av den 20 mars 2018, Menci ( C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
33 Se punkt 26 i detta förslag till avgörande och där angiven rättspraxis.
34 Se även artiklarna 2, 7 och 8 i kommissionens rekommendation av den 29 november 2000 om riktlinjer för godkännande av lagerhavare enligt rådets direktiv 92/12/EEG när det gäller punktskattebelagda varor (EGT L 314, 2000, s. 29).
35 Se, analogt, dom av den 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary ( C‑189/18, EU:C:2019:861, punkt 37 och där angiven rättspraxis), och dom av den 4 juni 2020, C.F. (Skattekontroll) ( C‑430/19, EU:C:2020:429, punkt 45).
36 Se, till exempel, dom av den 9 februari 2012, Urbán ( C‑210/10, EU:C:2012:64, punkterna 45–59 och där angiven rättspraxis).
37 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2020, AGROBET CZ ( C‑446/18, EU:C:2020:369, punkterna 42 och 44 och där angiven rättspraxis).
38 Dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses ( C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 68), och dom av den 24 februari 2022, SC Cridar Cons ( C‑582/20, EU:C:2022:114, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
39 Eller i samband den första tillfälliga återkallelsen av tillstånd som beslutades i enlighet med artikel 369.3 b i skattelagen efter det att Dual Prod hade begått en sådan handling som avses i artikel 452.1 i) i skattelagen.
40 Se, för ett liknande resonemang i samband med påföljder som åläggs av en administrativ myndighet, Europadomstolen, 28 juni 2018, G.I.E.M. S.r.l. m.fl. mot Italien, CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, § 254 och där angiven rättspraxis.
41 Dom av den 23 december 2009, Spector Photo Group och Van Raemdonck ( C‑45/08, EU:C:2009:806, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis).
42 Se, till exempel, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen ( C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 81 och där angiven rättspraxis), och dom av den 27 januari 2021, The Goldman Sachs Group/kommissionen ( C‑595/18 P, EU:C:2021:73, punkterna 31–33 och där angiven rättspraxis).
43 Europadomstolen, 7 oktober 1988, Salabiaku mot Frankrike (CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28 och där angiven rättspraxis).
44 Europadomstolen, 8 februari 1996, John Murray mot Förenade kungariket (CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 54).
45 Europadomstolen, 15 november 2016, A och B mot Norge (CE:ECHR:2016:1115JUD002413011), och Europadomstolen, 18 maj 2017, Jóhannesson m.fl. mot Island (CE:ECHR:2017:0518JUD002200711).
46 Beslut av den 7 oktober 2013, Società cooperativa Madonna dei miracoli ( C‑82/13, EU:C:2013:655, punkt 12 och där angiven rättspraxis).
47 Se, analogt, dom av den 16 juli 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/kommissionen ( C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punkterna 181 och 182 och där angiven rättspraxis). Se även princip 3 i rekommendation nr R(91) 1, som antogs den 13 februari 1991 av Europarådets ministerkommitté och i vilken anges att en person inte får åläggas administrativa påföljder två gånger för samma gärning på grundval av samma lagbestämmelse eller bestämmelser som skyddar samma sociala intresse.