Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott – Mål C‑479/21 (PPU) Governor of Cloverhill Prison m.fl.
I. Inledning
1. Domstolen har anmodats att avgöra huruvida Irland, trots Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen, är skyldigt att verkställa europeiska arresteringsorder som har utfärdats av sistnämnda stat.
2. Vid första anblicken verkar bestämmelserna i 2020 års avtal om utträde och 2021 års avtal om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket omfatta verkställandet av arresteringsorderna i fråga.
3. I protokoll (nr 21) till FEU och FEUF, vilket antogs i samband med Lissabonfördraget från 2007 och är i kraft från och med den 1 december 2009, föreskrivs emellertid att Irland är bundet av Europeiska unionens åtgärder som avser området med frihet, säkerhet och rättvisa endast om denna medlemsstat uttryckligen väljer att delta i den aktuella åtgärden. Irland har inte valt att delta i de relevanta bestämmelserna i de båda berörda avtalen. Det är därför nödvändigt att undersöka huruvida Irland som en följd av Förenade kungarikets utträde ur unionen behövde välja att delta i bestämmelserna om den europeiska arresteringsordern för att dessa bestämmelser ska vara tillämpliga. Detta i sin tur beror på om protokoll (nr 21) är tillämpligt på dessa bestämmelser.
4. Protokoll (nr 21) är emellertid inte tillämpligt om det var korrekt av Europeiska unionen att grunda dessa avtal på sina externa befogenheter att ingå ett utträdesavtal (artikel 50.2 FEU) och ett associeringsavtal (artikel 217 FEUF), i stället för på en befogenhet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa. En central faktor i detta hänseende är den omständigheten att de båda systemen för överlämnande inte skapar några nya särskilda skyldigheter för Irland, utan endast utvidgar befintliga skyldigheter.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. FEU
5. I artikel 50 FEU fastställs bestämmelserna om utträde ur Europeiska unionen:
”1. Varje medlemsstat får i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser besluta att utträda ur unionen.
2. Den medlemsstat som beslutar att utträda ska anmäla sin avsikt till Europeiska rådet. Mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer ska unionen förhandla fram och ingå ett avtal med denna stat där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av dess framtida förbindelser med unionen. Detta avtal ska förhandlas i enlighet med artikel 218.3 [FEUF]. Det ska ingås på unionens vägnar av rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande.
3. Fördragen ska upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte finns något sådant avtal, två år efter den anmälan som avses i punkt 2, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.
4. Vid tillämpning av punkterna 2 och 3 får den medlem i Europeiska rådet och rådet som företräder den medlemsstat som utträder inte delta, vare sig i de överläggningar eller i de beslut i Europeiska rådet och rådet som rör den medlemsstaten.
Kvalificerad majoritet ska definieras i enlighet med artikel 238.3 b [FEUF].
5. …”
B. FEUF
6. Artikel 217 FEUF utgör den rättsliga grunden för ingående av associeringsavtal:
”Unionen får med ett eller flera tredjeländer eller en eller flera internationella organisationer ingå avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden.”
7. I artikel 218.6 och 218.8 FEUF fastställs förfarandekraven för ingående av internationella avtal och särskilt associeringsavtal:
”6. Rådet ska på förslag av förhandlaren anta ett beslut om ingående av avtalet.
Utom i de fall då avtalet uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska rådet anta beslutet om ingående av avtalet,
a) efter Europaparlamentets godkännande i följande fall:
i) Associeringsavtal.
…
8. Under hela förfarandet ska rådet besluta med kvalificerad majoritet.
Rådet ska emellertid besluta med enhällighet om avtalet avser en fråga där enhällighet krävs för att anta en unionsakt samt för associeringsavtal och …”
C. Protokoll (nr 21)
8. Enligt artikel 1 i protokoll (nr 21) deltar Irland inte i åtgärder som antas med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa:
”Om inte annat följer av artikel 3 ska Förenade kungariket och Irland inte delta i rådets beslut om föreslagna åtgärder enligt avdelning V i tredje delen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. …”
9. I artikel 2 i protokoll (nr 21) specificeras verkningarna av artikel 1:
”Till följd av artikel 1 och om inte annat följer av artiklarna 3, 4 och 6 ska inga bestämmelser i avdelning V i tredje delen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, inga åtgärder som beslutas enligt den avdelningen, inga bestämmelser i ett internationellt avtal som ingås av unionen i enlighet med den avdelningen och inga beslut av Europeiska unionens domstol som innebär en tolkning av en sådan bestämmelse eller åtgärd vara bindande för eller tillämpliga i Förenade kungariket eller Irland; inga sådana bestämmelser, åtgärder eller beslut ska på något sätt påverka dessa staters befogenheter, rättigheter och skyldigheter; inga sådana bestämmelser, åtgärder eller beslut ska på något sätt påverka gemenskapens eller unionens regelverk eller utgöra en del av unionsrätten, såsom detta regelverk och denna rätt gäller för Förenade kungariket eller Irland.”
10. Enligt artikel 3 i protokoll (nr 21) kan Irland emellertid meddela rådet att Irland önskar delta i beslutet om och tillämpningen av en sådan åtgärd och enligt artikel 4 kan denna medlemsstat godta en sådan åtgärd efter det att den har beslutats.
D. Rambeslut 2002/584
11. Rambeslut 2002/584 och ändringsrambeslut 2009/299 antogs enhälligt av rådet i enlighet med fördraget om Europeiska unionen, särskilt med hänvisning till artiklarna 31.1 a och 34.2 b däri, innan ändringarna av Lissabonfördraget och protokoll (nr 21) trädde i kraft den 1 december 2009. Båda dessa rambeslut är därför bindande för Irland, trots att denna medlemsstat inte uttryckligen meddelade rådet att den önskade delta i beslutet om och tillämpningen av dem eller att den godtog dem.
12. I artikel 1.1 och 1.2 i rambeslut 2002/584 fastställs medlemsstaternas grundläggande skyldigheter med avseende på den europeiska arresteringsordern:
”1. Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2. Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.”
13. Eftersom Förenade kungariket inte längre var en medlemsstat vid den tidpunkt då dess myndigheter utfärdade arresteringsorderna i fråga, kan rambeslut 2002/584 inte direkt utgöra grund för deras verkställande.
E. Avtalet om utträde
14. Utträdesavtalet grundar sig på artikel 50.2 FEU. Det trädde i kraft den 1 februari 2020.
15. I artikel 126 i utträdesavtalet föreskrivs en övergångsperiod som började löpa den dag då utträdesavtalet trädde i kraft och upphörde den 31 december 2020. Enligt artikel 127 i utträdesavtalet var unionsrätten tillämplig på och i Förenade kungariket under övergångsperioden, om inte annat föreskrivs i avtalet. Eftersom det i utträdesavtalet inte föreskrivs något undantag från artikel 127 med avseende på bestämmelserna om den europeiska arresteringsordern, fortsatte dessa bestämmelser att vara tillämpliga under övergångsperioden.
16. I artikel 185 i utträdesavtalet föreskrivs bland annat att ”Andra och tredje delarna, med undantag av artiklarna 19, 34.1, 44 och 96.1, samt sjätte delen avdelning I och artiklarna 169–181, ska vara tillämpliga från och med övergångsperiodens utgång.”
17. Tredje delen av utträdesavtalet innefattar artikel 62.1, som täcker pågående förfaranden för straffrättsligt samarbete och i vilken följande föreskrivs:
”I Förenade kungariket, och i medlemsstaterna i situationer som involverar Förenade kungariket, ska följande akter tillämpas enligt följande:
a) …
b) Rådets rambeslut 2002/584/RIF … ska tillämpas på europeiska arresteringsorder när den eftersökta personen greps före övergångsperiodens utgång i syfte att verkställa en europeisk arresteringsorder, ….
c) …”
18. I artikel 185 i utträdesavtalet föreskrivs också att medlemsstaterna får besluta att inte överlämna sina medborgare till Förenade kungariket. Denna möjlighet har utnyttjats av Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike och Republiken Slovenien.
F. Handels- och samarbetsavtalet
19. Handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, är ett associeringsavtal som grundar sig på artikel 217 FEUF. Det trädde i kraft den 1 maj 2021 sedan det hade ratificerats av Europeiska unionen och Förenade kungariket.
20. I avdelning VII i tredje delen av handels- och samarbetsavtalet (artiklarna 596–632) inrättas ett system för utlämning mellan medlemsstaterna och Förenade kungariket.
21. I artikel 632 i handels- och samarbetsavtalet föreskrivs att avdelning VII ”ska tillämpas på europeiska arresteringsorder som utfärdats av en stat i enlighet med rådets rambeslut 2002/584/RIF … före övergångsperiodens utgång, om den eftersökte inte har gripits för verkställighet av arresteringsordern före övergångsperiodens utgång”.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
22. Sd är föremål för en europeisk arresteringsorder daterad den 20 mars 2020, utfärdad av en rättslig myndighet i Förenade kungariket, som syftar till att få honom överlämnad till Förenade kungariket för att där avtjäna ett åttaårigt fängelsestraff. Sd greps i Irland den 9 september 2020. Den 8 februari 2021 meddelade High Court (Överdomstolen i brottmål, Irland) ett beslut om överlämnande av Sd till Förenade kungariket och ett därav följande beslut genom vilket han frihetsberövades i avvaktan på överlämnandet.
23. Sn är föremål för en europeisk arresteringsorder daterad den 5 oktober 2020, som även den har utfärdats av en rättslig myndighet i Förenade kungariket och som syftar till att få honom överlämnad i syfte att lagföra honom för 14 brott. Sn greps i Irland den 25 februari 2021 och kvarhålls i häkte i avvaktan på förhandlingen om begäran om överlämnande.
24. Den 16 februari 2021 ingavs en begäran till High Court (Överdomstolen i brottmål) på Sd:s vägnar om att en utredning skulle göras enligt artikel 40.4.2 i den irländska grundlagen av huruvida Sd:s frihetsberövande var lagligt. Det hävdades att Sd inte var lagligen frihetsberövad, eftersom systemet med en europeisk arresteringsorder inte längre var tillämpligt mellan Irland och Förenade kungariket. Den 5 mars 2021 ingavs en liknande begäran på Sn:s vägnar.
25. High Court (Överdomstolen i brottmål, Irland) konstaterade att såväl Sd som Sn var lagligen frihetsberövade och avslog därför deras begäranden om frisläppande. Båda fick tillstånd att överklaga direkt till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), men skulle kvarhållas i häkte i avvaktan på utgången av deras respektive överklagande till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland).
26. Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) anser att det är möjligt att bestämmelserna i utträdesavtalet och handels- och samarbetsavtalet inte är bindande för Irland, i den del de avser systemet med en europeisk arresteringsorder. Om så är fallet är de nationella åtgärder som Irland har vidtagit i syfte att bibehålla systemet med en europeisk arresteringsorder i förhållande till Förenade kungariket ogiltiga och det fortsatta frihetsberövandet av Sd och Sn är följaktligen olagligt.
27. Mot denna bakgrund har Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) ställt följande frågor till EU-domstolen:
”Mot bakgrund av att Irland har behållit sin suveränitet inom området med frihet, säkerhet och rättvisa, med förbehåll för Irlands rätt att välja att delta i åtgärder som unionen antar på detta område med stöd av tredje delen, avdelning V, FEUF.
Med hänsyn till att den materiella rättsliga grunden för utträdesavtalet (och för beslutet om ingående av detsamma) är artikel 50 i FEU.
Med beaktande av att den materiella rättsliga grunden för handels- och samarbetsavtalet (och beslutet om ingående av samma avtal) är artikel 217 FEUF.
Med hänsyn till att det därmed inte ansågs att en förklaring om deltagande (opt-in-möjlighet) för Irland var nödvändig eller tillåten, vilket innebär att en sådan möjlighet inte har utnyttjats,
a) kan bestämmelserna i utträdesavtalet, i vilka det föreskrivs att systemet med en europeisk arresteringsorder ska bibehållas i förhållande till Förenade kungariket under den övergångsperiod som fastställs i avtalet, anses vara bindande för Irland med hänsyn till att en stor del av innehållet avser området med frihet, säkerhet och rättvisa, och
b) kan bestämmelserna i handels- och samarbetsavtalet, enligt vilka systemet med en europeisk arresteringsorder ska bibehållas i förhållande till Förenade kungariket efter den aktuella övergångsperioden, anses vara bindande för Irland med hänsyn till att en stor del av innehållet avser området med frihet, säkerhet och rättvisa?”
28. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 107 i EU‑domstolens rättegångsregler. Den 18 augusti 2021 beslutade domstolen (första avdelningen) att bevilja denna ansökan. Den 7 september 2021 hänsköt domstolen i plenum målet till stora avdelningen.
29. Skriftliga yttranden har inkommit från Sd och Sn, Irland, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen. Samtliga dessa och Konungariket Danmark närvarade vid förhandlingen den 27 september 2021.
IV. Rättslig bedömning
30. Frågan i förevarande mål är huruvida de bestämmelser om verkställande av europeiska arresteringsorder som ingår i utträdesavtalet och handels- och samarbetsavtalet är bindande för Irland.
31. Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) har förklarat att enligt irländsk rätt kan verkställande av en europeisk arresteringsorder som har utfärdats av Förenade kungariket och frihetsberövande av en eftersökt person tillåtas endast om det enligt unionsrätten föreligger en motsvarande skyldighet som är bindande för Irland.
32. Innan Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen trädde i kraft den 31 januari 2020 följde denna skyldighet direkt av rambeslut 2002/584. Under den efterföljande övergångsperioden, som löpte ut den 31 december 2020, fortsatte rambeslutet att vara tillämpligt enligt artikel 127 i utträdesavtalet. Sd:s och Sn:s ärenden omfattas emellertid inte av de bestämmelserna, eftersom de inte överlämnades till Förenade kungariket före övergångsperiodens utgång.
33. Eftersom Sd greps före övergångsperiodens utgång, omfattas hans situation av artiklarna 62.1 b och 185 i utträdesavtalet. Enligt dessa bestämmelser ska rambeslut 2002/584 fortsätta att vara tillämpligt med avseende på den europeiska arresteringsordern rörande honom.
34. Sn däremot greps av de irländska myndigheterna efter övergångsperiodens utgång, även om Förenade kungarikets myndigheter hade utfärdat den europeiska arresteringsordern under övergångsperioden i enlighet med rambeslut 2002/584. Beträffande denna situation föreskrivs i artikel 632 i handels- och samarbetsavtalet att det nya system för utlämning som fastställs i avdelning VII i tredje delen i det avtalet ska tillämpas.
35. Sd och Sn har invänt mot tillämpningen av dessa bestämmelser i de båda avtalen. De hävdar att dessa bestämmelser skapar nya skyldigheter med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt protokoll (nr 21) är sådana skyldigheter bindande för Irland endast om denna medlemsstat uttryckligen har accepterat att bindas av dem (det vill säga har utövat sin möjlighet att välja att delta i dem). Eftersom Irland inte har valt att delta i dem, anser Sd och Sn att Europeiska unionen inte hade befogenhet att anta de relevanta bestämmelserna med verkan för Irland, eftersom denna medlemsstat inte har överfört den befogenheten till unionen.
36. Jag kommer att undersöka denna ståndpunkt i två steg. Först redogör jag för de villkor för tillämpningen av protokoll (nr 21) som domstolen har fastställt i sin praxis, nämligen att tillämpningen är beroende av den rättsliga grunden för åtgärden i fråga (A). Därefter diskuterar jag huruvida de relevanta bestämmelserna, nämligen artiklarna 62.1 b och 185 i utträdesavtalet och avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet, särskilt artikel 632, borde ha grundats på en befogenhet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa (B.1 och B.2).
A. Villkor för tillämpningen av protokoll (nr 21)
37. Enligt protokoll (nr 21) deltar Irland i åtgärder som antas enligt avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget, som täcker området med frihet, säkerhet och rättvisa, endast om det uttryckligen väljer att delta i sådana åtgärder.
38. Som jag har förklarat i två tidigare förslag till avgörande är det materiella tillämpningsområdet för protokoll (nr 21) dock uttryckligen begränsat till området med frihet, säkerhet och rättvisa. I egenskap av undantag ska protokollet vidare tolkas restriktivt. Syftet och ändamålet med detta protokoll är inte att på andra delområden inom unionsrätten till Irlands skönsmässiga bedömning överlåta frågan huruvida Irland ska delta i de åtgärder som beslutats av Europeiska unionens institutioner eller huruvida sådana åtgärder är bindande för Irland.
39. Domstolen har följaktligen fastslagit att det är en åtgärds rättsliga grund som avgör huruvida ett protokoll är tillämpligt och inte tvärtom. Med andra ord: protokoll (nr 21) är tillämpligt endast med avseende på åtgärder som har eller borde ha grundats på en befogenhet som härrör från avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget. Däremot omfattas en åtgärd som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa inte av protokollet, om det inte är nödvändigt att grunda den på en sådan befogenhet.
B. De rättsliga grunderna för avtalen
40. De båda avtalen grundar sig inte på befogenheter avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa, utan grundar sig i stället på befogenheten avseende villkoren för utträde (artikel 50.2 FEU) respektive befogenheten att ingå ett associeringsavtal (artikel 217 FEUF).
41. Det är således nödvändigt att avgöra huruvida artikel 62.1 b i utträdesavtalet eller avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet, särskilt artikel 632, i stället eller dessutom borde ha grundats på en befogenhet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa, nämligen 82.1 d FEUF.
42. Enligt domstolens fasta praxis ska valet av rättslig grund för en unionsrättsakt, inbegripet en rättsakt som antas i syfte att ingå ett internationellt avtal, grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av en unionsrättsakt visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. Det är endast i undantagsfall, om det fastställs att rättsakten har flera syften eller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra och olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, som en sådan rättsakt ska antas med stöd av de olika rättsliga grunder som motsvarar dessa syften och beståndsdelar. Kumulering av flera rättsliga grunder är emellertid utesluten om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna inte är kompatibla.
43. Domstolen har dessutom upprepade gånger fastslagit att protokoll (nr 21) inte kan påverka fastställandet av den korrekta rättsliga grunden för antagandet av internationella avtal. Denna rättspraxis motsvarar de allmänna principer som anges i föregående punkt och protokollet i sig stöder inte något annat synsätt. Sd:s och Sn:s argument att kriteriet avseende det dominerande syftet inte kan tillämpas när åtgärderna rör protokoll (nr 21) måste därför underkännas.
44. Mot bakgrund av ovanstående överväganden kommer jag nu att granska de rättsliga grunderna för bestämmelserna om arresteringsorder i de båda avtalen.
1. Den rättsliga grunden för artikel 62.1 b i utträdesavtalet
45. Utträdesavtalet, inbegripet artikel 62.1 b, grundar sig på artikel 50.2 FEU. Enligt andra meningen i artikel 50.2 FEU ska Europeiska unionen förhandla fram och ingå ett avtal med en utträdande stat, i vilket villkoren för dess utträde fastställs och dess framtida förbindelser med Europeiska unionen beaktas. I den fjärde meningen föreskrivs att avtalet ska ingås på Europeiska unionens vägnar av rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande.
46. Som kommissionen särskilt har förklarat föreskrivs således i artikel 50.2 FEU en befogenhet att ingå ett enda övergripande avtal, grundat på ett enda särskilt förfarande, som omfattar alla områden som täcks av de fördrag som är relevanta för utträdet. Ett sådant avtal inbegriper att med avseende på den utträdande staten slutföra förfaranden som genomförs på grundval av unionsrätten och som är pågående vid tidpunkten för utträdet. För detta krävs detaljerade regler och villkor inom vitt skilda områden som omfattas av Europeiska unionens regelverk. I syfte att säkerställa ett ordnat utträde, vilket ligger i Europeiska unionens, dess medlemsstaters och även den utträdande statens intresse, får dessa regler och villkor innefatta övergångsperioder under vilka unionsrätten fortsätter att vara tillämplig på den utträdande staten under begränsade perioder efter det att utträdet trätt i kraft.
47. Som ett första skede i Förenade kungarikets utträde ur unionen fortsatte därför den större delen av unionsrätten, enligt artikel 127 i utträdesavtalet, att vara tillämplig på och i Förenade kungariket mellan datumet för utträdet och övergångsperiodens utgång.
48. Som ett andra skede i utträdet ska, enligt fjärde till sjunde styckena i artikel 185 i utträdesavtalet, särskilda regler som fastställs i utträdesavtalet vara tillämpliga därefter, det vill säga från och med övergångsperiodens utgång.
49. Det är riktigt att dessa särskilda regler avseende det andra skedet, liksom den större delen av unionsrätten som fortsatte att vara tillämplig under övergångsperioden, täcker många olika politikområden, inbegripet systemet för överlämnande i brottmål enligt artikel 62.1 b i utträdesavtalet. För att genomföra politiken inom dessa områden agerar Europeiska unionen vanligen med stöd av särskilda befogenheter och är skyldig att iaktta begränsningar av dessa befogenheter, såsom protokoll (nr 21).
50. Mot bakgrund av syftet med utträdesavtalet är alla dessa särskilda politikområden emellertid underordnade i förhållande till det dominerande övergripande syftet att tillhandahålla en omfattande ordning för övergången från unionsmedlemsstat till ställning som tredjeland. Detta är ett extremt brett syfte i den bemärkelsen att de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå det måste kunna omfatta många olika specifika områden. Utträdesavtalet måste de facto kunna omfatta samtliga de olika områden som täcks av unionsrätten.
51. De förfaranden som fastställs i de rättsliga grunderna för de specifika politikområden som omfattas av utträdesavtalet bekräftar att politikområdena är av underordnad betydelse i samband med en medlemsstats utträde.
52. Detta är särskilt uppenbart när det gäller politikområden där enhällighet vanligen krävs för att rådet ska kunna vidta åtgärder, exempelvis området för indirekt beskattning som är föremål för artiklarna 51–53 i utträdesavtalet. Enligt artikel 113 FEUF ska rådet enhälligt anta bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen om indirekta skatter, men enhällighet kan inte kombineras med den kvalificerade majoritet som föreskrivs i artikel 50.2 FEU. Dessutom ska rådet enligt artikel 113 FEUF endast höra Europaparlamentet, medan parlamentets godkännande krävs enligt artikel 50.2 FEU.
53. Eftersom det i artikel 50.2 FEU inte föreskrivs några undantag från villkoren för utträde, kan problemet med oförenliga lagstiftningsförfaranden inte lösas genom att områden som kräver oförenliga förfaranden undantas från utträdesavtalet i fråga.
54. Som rådet har betonat är det övergripande tillvägagångssättet i artikel 50.2 FEU och det föreskrivna lagstiftningsförfarandet nödvändiga på grund av den exceptionella situation som ett utträde innebär. Som Förenade kungarikets utträde har visat måste sådana breda överenskommelser nås under enorm politisk press och inom en väldigt kort tidsram. Ett krav på enhällighet i rådet eller undantag för vissa områden från det allmänna förfarandet skulle komplicera denna process ytterligare och öka risken för att ett avtal inte kan nås.
55. Ett krav på att ett utträdesavtal även ska grunda sig på andra bestämmelser än artikel 50.2 FEU varje gång avtalet berör ett visst område skulle därför i praktiken innebära att den behörighet och det förfarande som föreskrivs i artikel 50.2 FEU urholkas.
56. Det faktum att ett utträdesavtal innehåller klausuler som rör olika särskilda områden innebär följaktligen inte att avtalet som helhet ska kvalificeras på ett annat sätt. Kvalificeringen ska göras med beaktande av det huvudsakliga syftet med avtalet och inte utifrån enskilda klausuler.
57. Domstolen har antagit ett liknande synsätt vad gäller avtal om utvecklingssamarbete, men har tillagt ett krav, nämligen att klausuler som rör särskilda områden inte får medföra åtaganden av en sådan omfattning att åtagandena i själva verket utgör separata mål i förhållande till dem som avser utvecklingssamarbetet.
58. Oberoende av huruvida detta krav är tillämpligt på utträdesavtal medför det system för överlämnande som anges i artikel 62.1 b i utträdesavtalet i vart fall inga omfattande åtaganden som utgör ett separat mål i förhållande till målet att säkerställa en ordnad utträdesprocess. Det medför endast en utvidgning och ändring av befintliga åtaganden under en begränsad övergångsperiod mot bakgrund av utträdet.
59. Tillämpningen av artikel 62.1 b i utträdesavtalet är ett perfekt exempel på en sådan utvidgning, eftersom den skyldighet som den medför beror på den omständigheten att Irland deltar i systemet med en europeisk arresteringsorder och därför kunde erhålla sådana order från Förenade kungariket före övergångsperiodens utgång. Däremot deltar Irland inte i systemet med den europeiska skyddsordern och kunde därför inte erhålla några sådana order som skulle medföra skyldigheter enligt artikel 62.1 k.
60. Eftersom Irland omfattades av liknande skyldigheter enligt rambeslut 2002/584 innan utträdesavtalet trädde i kraft, kan det inte med framgång hävdas att artikel 62.1 b i avtalet skapar nya skyldigheter för denna medlemsstat.
61. Tvärtemot vad Sd och Sn har anfört är generaladvokaten Hogans resonemang med avseende på konventionen om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) inte relevant i förevarande mål. Europeiska unionen överväger att ingå denna konvention med hänvisning till särskilda befogenheter avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa. Generaladvokaten Hogan instämmer i detta tillvägagångssätt. På den premissen omfattas Istanbulkonventionen av tillämpningsområdet för protokoll (nr 21).
62. Sd och Sn har hävdat att detta innebär att utträdesavtalet också borde ha ingåtts enligt sådana befogenheter och omfattas av protokollet. Istanbulkonventionen är emellertid ett helt annat avtal och de rättsliga grunder som övervägs speglar detta. Framför allt avsåg generaladvokaten Hogans bedömning inte tolkningen av artikel 50.2 FEU eller den lämpliga rättsliga grunden för utträdesavtalet.
63. Artikel 62.1 b i utträdesavtalet är därför helt korrekt grundad enbart på artikel 50.2 FEU. Det är inte nödvändigt att kombinera denna befogenhet med en befogenhet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa.
2. Den rättsliga grunden för avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet, särskilt artikel 632
64. Europeiska unionen ingick handels- och samarbetsavtalet på grundval av artikel 217 FEUF. Enligt denna bestämmelse får avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden ingås med tredjeländer.
65. Denna befogenhet ger Europeiska unionen behörighet att säkerställa att dess förpliktelser gentemot tredjeländer uppfylls på alla områden som omfattas av fördragen. Dess omfattande räckvidd motiveras av målet att skapa särskilda och prioriterade band med ett tredjeland, som åtminstone till viss del måste delta i Europeiska unionens system. Detta vittomfattande horisontella mål ska skiljas från målen med särskilda avtal som innehåller regler om tydligt angivna frågor. Domstolen har dock konstaterat att den allmänna befogenhet som fastställs i artikel 217 FEUF inte, mot bakgrund av principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU, gör det möjligt för Europeiska unionen att inom ramen för ett associeringsavtal anta rättsakter som överskrider den behörighet som medlemsstaterna tilldelat unionen genom fördragen för att uppfylla de syften som slås fast i dessa fördrag.
66. I förevarande mål innebär deltagande i Europeiska unionens system deltagande i det system med en europeisk arresteringsorder och överlämnande som inrättats genom rambeslut 2002/584. Detta system är tillämpligt på Irland.
67. För ingående av associeringsavtal krävs enligt artikel 218.6 och 218.8 FEUF enhällighet i rådet och godkännande av Europaparlamentet, i syfte att bevara medlemsstaternas legitima intressen och säkerställa en hög nivå av demokratisk legitimitet för sådana potentiellt långtgående åtaganden.
68. Kravet på enhällighet innebär att Irland har godtagit att bindas av det system för överlämnande som fastställs i handels- och samarbetsavtalet. Eftersom det inte föreligger något undantag för Irland, måste den bindande verkan för denna medlemsstat ha varit tydlig.
69. Det är riktigt att domstolen också har konstaterat att rådet kan anta en rättsakt inom ramen för ett associeringsavtal med stöd av artikel 217 FEUF under förutsättning att rättsakten hänför sig till ett av unionens särskilda behörighetsområden och även vilar på en rättslig grund som motsvarar detta område bland annat mot bakgrund av dess syfte och innehåll. Sd och Sn har därför hävdat att handels- och samarbetsavtalet borde ha grundats på artikel 82.1 d FEUF som en ytterligare rättslig grund och att protokoll (nr 21) följaktligen är tillämpligt. Det är därför som de anser att systemet för överlämnande i avtalet är bindande för Irland endast om denna medlemsstat har valt att delta i det.
70. Domstolens konstaterande avseende behovet av ytterligare en särskild rättslig grund gäller emellertid endast beslut om Europeiska unionens ståndpunkter i organ som inrättats genom ett associeringsavtal – i det fallet den ståndpunkt rörande samordningen av de sociala trygghetssystemen som skulle intas i det associeringsråd som inrättats genom avtalet mellan EEG och Turkiet. Enligt artikel 218.8 och 218.9 FEUF ska rådet besluta om sådana frågor med kvalificerad majoritet utan deltagande av Europaparlamentet. Tillägget av en särskild intern rättslig grund garanterar att striktare förfarandekrav för unionens åtgärder inom respektive område inte kringgås.
71. I motsats till vad gäller ståndpunkter om särskilda frågor inom ramen för ett associeringsavtal avsåg ingåendet av handels- och samarbetsavtalet inte ett särskilt politikområde som skulle ha krävt att en särskild befogenhet kombinerades med artikel 217 FEUF. Liksom utträdesavtalet avser handels- och samarbetsavtalet många områden som omfattas av fördragen. Systemet för överlämnande i avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet utgör endast ett av dessa många områden.
72. Befogenheten att ingå associeringsavtal enligt artikel 217 FEUF liknar i detta hänseende åtminstone till en viss grad befogenheterna att ingå avtal om utträde enligt artikel 50.2 FEU eller utvecklingssamarbete enligt artikel 209.2 FEUF. De kännetecknas alla av ett övergripande mål som betjänas genom särskilda åtgärder som kan antas med stöd av särskilda befogenheter.
73. Ett krav på att lägga till alla relevanta befogenheter som rättsliga grunder skulle emellertid innebära att den allmänna behörigheten respektive förfarandet för ingående av ett internationellt avtal urholkas. Ett krav på att lägga till alla relevanta befogenheter som rättsliga grunder för handels- och samarbetsavtalet är dessutom inte heller möjligt på grund av de olika och ofta oförenliga förfarandekraven.
74. Det ska också påpekas att åtminstone i förbindelserna mellan Irland och Förenade kungariket skapar det system för överlämnande som inrättats genom handels- och samarbetsavtalet inga nya skyldigheter i materiellt hänseende, utan innebär endast en fortsättning på de flesta av de skyldigheter som förelåg enligt det föregående systemet som föreskrivs i rambeslut 2002/584 och utträdesavtalet. Om det ovannämnda kravet vad gäller befogenheten avseende utvecklingssamarbete också skulle vara tillämpligt på befogenheten avseende associeringsavtal, skulle det därför inte vara tillämpligt i detta särskilda fall.
75. Avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet, särskilt artikel 632, är därför korrekt grundad på enbart artikel 217 FEUF. Det är inte nödvändigt att kombinera denna befogenhet med en befogenhet avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa.
V. Förslag till avgörande
76. Av ovan anförda överväganden framgår att systemen för överlämnande i de båda avtalen inte omfattas av protokoll (nr 21). Dessa system är därför bindande för Irland, utan att Irland särskilt behövde välja att delta i dem.
77. Jag föreslår att EU-domstolen beslutar följande: Artiklarna 62.1 b och 185 i avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen och avdelning VII i tredje delen i handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, och särskilt artikel 632 däri, i vilken det föreskrivs att systemet med en europeisk arresteringsorder ska fortsätta att vara tillämpligt med avseende på Förenade kungariket, är bindande för Irland.
1 Originalspråk: engelska.
2 Artikel 62.1 b i avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 7, nedan kallat utträdesavtalet).
3 Artiklarna 596–632 i handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan (EUT L 149, 2021, s. 10, nedan kallat handels- och samarbetsavtalet).
4 Protokoll (nr 21) om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på område med frihet, säkerhet och rättvisa.
5 Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1).
6 Rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen (EUT L 81, 2009, s. 24).
7 Rådets beslut (EU) 2020/135 av den 30 januari 2020 om ingående av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 1).
8 Meddelande om ikraftträdande av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 189).
9 Förklaring från Europeiska unionen i enlighet med artikel 185 tredje stycket i avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 188).
10 Rådets beslut (EU) 2021/689 av den 29 april 2021 om ingående, på unionens vägnar, av handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, och av avtalet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om säkerhetsförfaranden för utbyte och skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (EUT L 149, 2021, s. 2). Med avseende på Euratom antog rådet detta avtal på grundval av artikel 101 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen genom beslut (Euratom) 2020/2253 av den 29 december 2020 om godkännande av Europeiska kommissionens ingående av avtalet mellan Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands regering och Europeiska atomenergigemenskapen om samarbete om säker och fredlig användning av kärnenergi, och av Europeiska kommissionens ingående, på Europeiska atomenergigemenskapens vägnar, av handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan (EUT L 444, 2020, s. 11).
11 Meddelande om ikraftträdande av avtalet om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, och av avtalet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om säkerhetsförfaranden för utbyte och skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (EUT L 149, 2021, s. 2560).
12 Mitt förslag till avgörande i målet Förenade kungariket/rådet (EES) ( C‑431/11, EU:C:2013:187, punkterna 73 och 74), och mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/rådet (Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång) ( C‑137/12, EU:C:2013:441, punkt 84).
13 Dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/rådet (Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång) ( C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 74). Se även yttrande 2/15 (Frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och Republiken Singapore) av den 16 maj 2017 ( EU:C:2017:376, punkt 218) och generaladvokaten Sharpstons förslag till yttrande 2/15 (Frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och Republiken Singapore) ( EU:C:2016:992, punkt 203).
14 Yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punkterna 76–78) och dom av den 2 september 2021, kommissionen/rådet (Avtal med Armenien) ( C‑180/20, EU:C:2021:658, punkterna 32 och 34).
15 Dom av den 27 februari 2014, Förenade kungariket/rådet (Schweiz) ( C‑656/11, EU:C:2014:97, punkt 49), dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/rådet (Europeiska konventionen om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång) ( C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 73), dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (Turkiet) ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 37), och yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 ( EU:C:2017:592, punkt 108).
16 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 1996, Portugal/rådet (Indien) ( C‑268/94, EU:C:1996:461, punkt 37), dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (Filippinerna) ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 38), och dom av den 2 september 2021, kommissionen/rådet (Avtal med Armenien) ( C‑180/20, EU:C:2021:658, punkt 50).
17 Dom av den 29 april 2004, kommissionen/rådet (Indrivning av fordringar) ( C‑338/01, EU:C:2004:253, punkt 58).
18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 1996, Portugal/rådet (Indien) ( C‑268/94, EU:C:1996:461, punkt 38), dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (Filippinerna) ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 38), och dom av den 2 september 2021, kommissionen/rådet (Avtal med Armenien) ( C‑180/20, EU:C:2021:658, punkt 51).
19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 1996, Portugal/rådet (Indien) ( C‑268/94, EU:C:1996:461, punkt 39), och dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (Filippinerna) ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 39).
20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 december 1996, Portugal/rådet (Indien) ( C‑268/94, EU:C:1996:461, punkt 39), och dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet (Filippinerna) ( C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 39).
21 Skäl 41 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2011 om den europeiska skyddsordern (EUT L 338, 2011, s. 2).
22 Generaladvokaten Hogans förslag till yttrande 1/19 (Istanbulkonventionen) (EU:C:2021:198, punkterna 181 och följande punkter).
23 Europarådets fördragsserie – nr 210.
24 Generaladvokaten Hogans förslag till yttrande 1/19 (Istanbulkonventionen) (EU:C:2021:198, punkt 166).
25 Dom av den 30 september 1987, Demirel ( 12/86, EU:C:1987:400, punkt 9), och dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (Turkiet) ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 61).
26 Dom av den 30 september 1987, Demirel ( 12/86, EU:C:1987:400, punkt 9). Se även dom av den 26 september 2013, Förenade kungariket/rådet (EES) ( C‑431/11, EU:C:2013:589, punkt 49).
27 Dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (Turkiet) ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 61).
28 Dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (Turkiet) ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 62).
29 Dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (Turkiet) ( C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 12).
30 Se punkterna 57 och 58 ovan.
31 Se, förutom hänvisningarna i fotnot 14, dom av den 11 juni 1991, kommissionen/rådet (Titandioxid) ( C‑300/89, EU:C:1991:244, punkterna 18–21), och dom av den 10 januari 2006, kommissionen/parlamentet och rådet (Export och import av farliga kemikalier) ( C‑178/03, EU:C:2006:4, punkt 57).
32 Jämför punkterna 51–53 ovan.
33 Se punkt 57 ovan.