Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Förenade målen C‑524/21 och C‑525/21 Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov och Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti
I. Inledning
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/94/EG av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens.
2. Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, IG och Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (den regionala arbetsförmedlingen i Ilfov, Rumänien) (nedan kallad AJOFM Ilfov) (mål C‑524/21), och, å andra sidan, Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (den kommunala arbetsförmedlingen i Bukarest, Rumänien) (nedan kallad AMOFM Bukarest) och IM (mål C‑525/21). Målen rör återkraven av de belopp som betalats ut av en garantiinstitution till arbetstagare för lönefordringar som på grund av arbetsgivarens insolvens inte betalats. Frågan uppkommer nämligen huruvida och på vilket sätt dessa belopp kan krävas åter av arbetstagaren när de inte har betalats ut för den referensperiod som föreskrivs i direktiv 2008/94 eller när de har begärts efter utgången av den nationella lagstadgade preskriptionsfristen.
3. I förevarande förslag till avgörande, som i enlighet med domstolens begäran inriktas på den tredje och den femte tolkningsfrågan, kommer jag att förklara skälen till att direktiv 2008/94 samt likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning och praxis i vilka det, utan övergångsåtgärder, föreskrivs att belopp som felaktigt utbetalats för perioder som går utöver den rättsliga regleringen eller som krävts efter det att preskriptionsfristen löpt ut ska återkrävas, när de berörda tidigare arbetstagarna inte längre kan begära utbetalning från garantiinstitutionen av belopp för utestående löner.
4. I de fall då arbetstagarna, vid tidpunkten för återkrav eller vid tidpunkten för avgörandet av den domstol som har att pröva återkrav, fortfarande kan göra gällande sina rättigheter enligt direktiv 2008/94, ska den hänskjutande domstolen kontrollera att åtgärderna för att genomföra detta direktiv vad gäller återkrav av de första utbetalda beloppen är förenliga dels med likvärdighetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får vara mindre förmånliga än dem som gäller för jämförbara situationer av rent intern art, dels med effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får leda till att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Direktiv 2008/94
5. I skälen 2, 3 och 7 i direktiv 2008/94 anges följande:
(”(2) I punkt 7 i gemenskapens stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare, som antogs den 9 december 1989, föreskrivs att förverkligandet av den inre marknaden måste leda till att levnads- och arbetsvillkoren för arbetstagare inom [Europeiska unionen] förbättras samt att förbättringen, där så behövs, även måste medföra att vissa aspekter av anställningsreglerna utvecklas, såsom förfaranden vid kollektiva uppsägningar och konkurser.
(3) Det är nödvändigt att skydd upprättas för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens och för att garantera dem ett minimiskydd, särskilt för att garantera betalning av deras utestående fordringar, samtidigt som hänsyn måste tas till behovet av en välbalanserad ekonomisk och social utveckling inom [unionen]. För detta ändamål bör alla medlemsstater inrätta en institution som säkerställer att de berörda arbetstagarna får betalt för sina utestående fordringar.
…
(7) Medlemsstaterna kan införa begränsningar av garantiinstitutionernas ansvar. Begränsningarna bör vara förenliga med direktivets sociala mål, och vid införandet av dessa kan olika nivåer på fordringarna beaktas.”
6. Kapitel I i detta direktiv, med rubriken ”Tillämpningsområde och definitioner”, innehåller artiklarna 1–2.
7. Artikel 1.1 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Detta direktiv ska tillämpas på fordringar som arbetstagare på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden har gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa enligt artikel 2.1.”
8. Artikel 2.1 i direktiv 2008/94/EG har följande lydelse:
”I detta direktiv ska en arbetsgivare anses vara insolvent när en ansökan har inlämnats om att inleda ett kollektivt förfarande som grundas på arbetsgivarens insolvens i enlighet med respektive medlemsstats lagar och andra författningar och som innebär att arbetsgivarens tillgångar helt eller delvis tas i anspråk och att en förvaltare eller en person som utövar en liknande funktion utses, samt när den myndighet som är behörig enligt dessa lagar och andra författningar
a) har beslutat att inleda ett förfarande, eller
b) har fastställt att arbetsgivarens företag eller verksamheter definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att motivera att förfarandet inleds.”
9. Kapitel II i direktiv 2008/94 har rubriken ”Bestämmelser om garantiinstitutioner” och innehåller artiklarna 3–5.
10. I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska, om inte annat följer av artikel 4, vidta nödvändiga åtgärder för att se till att garantiinstitutionerna säkerställer betalning av arbetstagarnas utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden, inbegripet betalning av avgångsvederlag, förutsatt att nationell lagstiftning föreskriver det, när anställningsförhållandet upphör.
De utestående lönefordringar som garantiinstitutionen övertar avser en period före och/eller, i förekommande fall, efter ett datum som fastställts av medlemsstaterna.”
11. Artikel 4 i detta direktiv har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får välja att begränsa garantiinstitutionernas betalningsansvar enligt artikel 3.
2. Om medlemsstaterna utnyttjar valmöjligheten enligt punkt 1, ska de fastställa den period för vilken garantiinstitutionen ska betala utestående fordringar. Denna period får dock inte vara kortare än en period som omfattar lönen för de tre senaste månaderna av anställningsförhållandet före och/eller efter det datum som avses i artikel 3 andra stycket.
Medlemsstaterna får bestämma att denna minimiperiod på tre månader ska infalla under en referensperiod som inte får vara kortare än sex månader.
De medlemsstater som föreskriver en referensperiod på minst 18 månader får begränsa den period för vilken garantiinstitutionen ska betala de utestående fordringarna till åtta veckor. I sådana fall ska de för arbetstagarna mest fördelaktiga perioderna användas vid beräkningen av minimiperioden.
3. Medlemsstaterna får fritt sätta övre gränser för garantiinstitutionens utbetalningar. Dessa gränser får inte vara lägre än en tröskel som är socialt förenlig med detta direktivs sociala målsättning.
Om medlemsstaterna utnyttjar denna valmöjlighet, ska de till [Europeiska] kommissionen meddela vilka metoder de använder för att sätta denna övre gräns.”
12. I artikel 12 a i samma direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas möjligheter att
a) vidta åtgärder för att förhindra missbruk”
B. Rumänsk rätt
13. I artikel 2 i Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (lag nr 200/2006 om inrättandet av och verksamheten vid garantifonden för betalning av lönefordringar) av den 22 maj 2006 föreskrivs följande:
”Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale [(garantifonden för betalning av lönefordringar, Rumänien) (nedan kallad garantifonden)] ska säkerställa betalning av lönefordringar som grundar sig på individuella anställningsavtal och kollektivavtal som arbetstagarna har ingått med arbetsgivare och som har blivit föremål för lagakraftvunna beslut om inledande av insolvensförfarande och beträffande vilka det har beslutats om helt eller delvis återkallande av rätten att förvalta sina tillgångar …”
14. I artikel 13.1 a i denna lag föreskrivs följande:
”Följande kategorier av lönefordringar ska, inom de gränser och på de villkor som fastställs i detta kapitel, betalas med hjälp av garantifondens medel:
a) utestående lönefordringar.”
15. Artikel 14.1 i nämnda lag har följande lydelse:
”Det totala beloppet för de lönefordringar som garantifonden ska betala får för varje anställd inte överstiga tre bruttolöner enligt det nationella genomsnittet.”
16. I 15.1 och 15.2 i samma lag föreskrivs följande: 1) Sådana lönefordringar som avses i artikel 13.1 a, c, d och e ska övertas under en period på tre kalendermånader. 2) Den period som avses i punkt 1 ska vara perioden före det datum då fordringsanspråket framställdes och ska infalla före eller efter det datum då insolvensförfarandet inleddes.”
17. I artikel 5.1 i Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Tillämpningsföreskrifter för [lag nr 200/2006]), av den 21 december 2006, föreskrivs följande:
”De lönefordringar som avses i artikel 13.1 a, c, d och e i lag [nr 200/2006] hänför sig till den tremånadersperiod som avses i artikel 15.1 i [denna] lag, och ska infalla före den månad då fordringsanspråket framställdes.”
18. I artikel 7 i tillämpningsföreskrifterna föreskrivs följande:
”1). Om fordringar från arbetstagare hos en arbetsgivare i konkurs hänför sig till tiden före den månad då insolvensförfarandet inleddes ska den period på tre kalendermånader som föreskrivs i artikel 15.1 i [lag nr 200/2006] infalla före det datum då förfarandet inleddes.
2). Om fordringar från arbetstagare hos en arbetsgivare i konkurs hänför sig till tiden efter den månad då insolvensförfarandet inleddes ska den period som föreskrivs i artikel 15.1 i lagen infalla efter det datum då förfarandet inleddes.”
19. I artikel 47.1 i Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (lag nr 76/2002 om arbetslöshetsförsäkring och om främjande av sysselsättning) av den16 januari 2002 föreskrivs följande:
”Belopp som felaktigt betalats ut från budgeten för arbetslöshetsförsäkring och varje annat belopp ur budgeten för arbetslöshetsförsäkringar än sådana som härrör från avgifter till arbetsförsäkringen ska återkrävas i enlighet med arbetsförmedlingens beslut …, vilka utgör exekutionstitlar.”
20. I artikel 73.1 i Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (lag nr 500/2002 om offentliga finanser) av den 11 juli 2002 föreskrivs följande:
”Belopp som utgör rättsstridiga ersättningar/utbetalningar med allmänna medel, vilka har konstaterats av behöriga tillsynsorgan, ska återkrävas med ränta och förseningsavgifter eller dröjsmålsränta och vite som, beroende på omständigheterna, tillämpas på budgetintäkterna, beräknade för den period som sträcker sig från det att rättsstridiga ersättningar/utbetalningar gjordes till dess att de krävs åter.”
III. Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
A. Mål C‑524/21
21. Genom beslut av den 13 mars 2017 biföll AJOFM Ilfov en ansökan inlämnad av en tvångslikvidator den 8 februari 2017 om fastställelse och betalning av de lönefordringar som övertagits av garantifonden, som IG hade rätt till för månaderna maj–juli 2013, till följd av att IG:s arbetsgivare försatts i konkurs. Beloppet för dessa lönefordringar fastställdes till 1308 rumänska lei (RON) (cirka 287 euro).
22. Curtea de Conturi (Revisionsrätten, Rumänien) förpliktade – med stöd av en tolkning av artikel 15.1 och 15.2 i lag nr 200/2006 som Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien) gjorde i sin dom nr 16/2018 av den 5 mars 2018 – genom beslut av den 6 augusti 2019 Agenția Națională pentru Ocuqua Forței de Muncă (Nationella arbetsförmedlingen, Rumänien) att tillämpa vissa åtgärder för att fastställa omfattningen av de rättsstridiga ersättningarna samt att återkräva de betalningar som garantifonden gjort för lönefordringar mot vissa insolventa arbetsgivare, avseende tidsperioder som går utöver vad som föreskrivs i lagstiftningen.
23. Till följd av detta beslut förordnade generaldirektören för AJOFM Ilfov den 31 december 2019 om återkrav av beloppen för IG:s lönefordringar, jämte ränta och dröjsmålsavgifter. Till stöd för sitt beslut anförde generaldirektören att ansökan om att garantifonden skulle överta dessa fordringar getts in den 8 februari 2017, medan det datum då insolvensförfarandet inleddes mot IG:s tidigare arbetsgivare, vilket alltså var avgörande för den referensperiod under vilken en sådan ansökan kunde inges, var den 19 mars 2010. Följaktligen framställdes denna ansökan om övertagande enligt AJOFM Ilfov efter det att de lagstadgade fristerna löpt ut och skulle därför avvisas.
24. IG överklagade den 17 mars 2020 AJOFM Ilfovs beslut till Tribunalul Bucureşti (Bukarests förstainstansdomstol, Rumänien). Genom en civilrättslig dom av den 25 maj 2020 avslog denna domstol IG:s överklagande.
25. För att komma fram till denna slutsats grundade sig Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) för det första på Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018, enligt vilken den tremånadersperiod för vilken garantifonden kan överta och betala lönefordringar för den insolventa arbetsgivaren uteslutande skulle ha tidpunkten för inledandet av insolvensförfarandet som referenspunkt. Eftersom detta förfarande formellt inleddes mot IG:s tidigare arbetsgivare den 19 mars 2010, borde IG dock i förevarande fall endast ha erhållit betalning av lönefordringarna för perioderna december 2009–februari 2010 respektive april 2010– juni 2010.
26. Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) fann dessutom, med vetskap om att tvångslikvidatorns ansökan avsåg lönefordringar för månaderna maj–juli 2013, vilka således befann sig utanför den referensperiod som fastställdes genom Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018, att det inte fanns någon rättslig grund för att överta dessa fordringar under den sökta perioden.
27. För det andra angav denna domstol även, som skäl för att avslå IG:s överklagande, att AJOFM Ilfov saknade behörighet att fastställa och återkräva beloppen för lönefordringarna i fråga. Nämnda domstol gjorde i detta avseende gällande att den rumänska lagstiftaren uttryckligen har föreskrivit att de belopp som felaktigt beviljats från arbetslöshetsförsäkringsbudgeten, i likhet med de lönefordringar som IG hade erhållit betalning för, skulle återkrävas från mottagarna, som, vad beträffar garantifonden, var de anställda, och inte arbetsgivarna, eftersom arbetsgivarna i huvudsak var gäldenärer.
28. IG överklagade domen från Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest, Rumänien) till Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien). Till stöd för sitt överklagande har IG för det första gjort gällande att förstainstansdomstolens bedömning grundar sig på en felaktig tillämpning av de relevanta bestämmelserna från Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) i förhållande till IG, eftersom denna bedömning innebär ett ifrågasättande av de lönerättigheter som IG enligt lag förvärvat genom beslutet av AJOFM Ilfov av den 13 mars 2017. Detta förvaltningsbeslut inte längre kan upphävas, eftersom den lyder under civilrätten.
29. För det andra anser IG att bestämmelserna i artikel 15.2 i lag nr 200/2006, såsom de tolkats i Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018, inte längre kan anses utgöra en rättslig grund för AJOFM Ilfovs beslut av den 13 mars 2017, eftersom de har förklarats strida mot Constituția (konstitutionen) genom ett avgörande från Curtea Constituțională (Konstitutionsdomstolen, Rumänien).
30. För det tredje har IG framhållit att Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) felaktigt underkände argumentet att AJOFM Ilfov saknade behörighet, eftersom den förväxlade vem som anses vara mottagare enligt bestämmelserna i lag nr 200/2006. IG har i detta avseende hävdat att den anställde inte är mottagare enligt denna lag, eftersom IG erhåller lönerättigheter utifrån utfört arbete, medan det är arbetsgivaren som betalar in beloppen till garantifonden.
B. Mål C‑525/21
31. Genom beslut av den 14 mars 2018 biföll AMOFM Bukarest en ansökan inlämnad av en tvångslikvidator om fastställelse och betalning av de lönefordringar som övertagits av garantifonden, vilka IM hade för månaderna oktober och november i 2017, till följd av att IM:s arbetsgivare försatts i konkurs. Beloppet för dessa fordringar fastställdes till 3143 RON (cirka 674 euro).
32. På grundval av det beslut som Curtea de Conturi (Revisionsrätten) meddelade den 6 augusti 2019, såsom det beskrivs i punkt 22 i detta förslag till avgörande, upphävde generaldirektören för AMOFM Bukarest genom beslut av den 2 december 2019, som kompletterades den 6 december 2019 (nedan kallat beslutet av den 6 december 2019), AMOFM Bukarests beslut av den 14 mars 2018, eftersom generaldirektören ansåg att den period för vilken lönefordringarna hade betalats inte motsvarade referensperioden, såsom den fastställts i Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018.
33. I beslutet av den 6 december 2019 konstaterades dessutom att den period för vilken garantifonden kunde överta och betala IM:s lönefordringar uteslutande hade den dag då insolvensförfarandet inleddes mot IM:s arbetsgivare som referenspunkt, det vill säga den 22 januari 2015, vilket innebar att beloppet för dessa fordringar hade betalats felaktigt. Generaldirektören för AMOFM Bukarest beslutade därför att det aktuella beloppet skulle återkrävas.
34. Den 21 januari 2020 överklagade IM beslutet av den 6 december 2019 till Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) och yrkade befrielse från betalningen av det aktuella beloppet och uppskov med verkställigheten av denna rättsakt i avvaktan på att ett avgörande i sak skulle meddelas.
35. Genom en civilrättslig dom av den 14 juli 2020 biföll denna domstol IM:s överklagande och upphävde beslutet av den 6 december 2019. Den konstaterade därvid att bestämmelserna i artikel 15.2 i lag nr 200/2006, såsom de tolkats i Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018, inte kunde tillämpas i förevarande fall, eftersom Curtea Constituțională (Konstitutionsdomstolen) hade förklarat att de stred mot konstitutionen.
36. För det andra tillämpade Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, enligt vilken en ansökan om retroaktiv återbetalning av sociala förmåner som felaktigt har utbetalats strider mot artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Nämnda domstol ansåg för det första att utbetalningen av de aktuella sociala förmånerna omfattades av begreppen ”egendom” och ”berättigade förväntningar” i den mening som avses i denna konvention och, för det andra, att den skyldighet förvaltningsmyndigheten ålade IM att återbetala dessa sociala förmåner innebar ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
37. Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) fann att IM inte kunde hållas ansvarig för AMOFM Bukarests misstag, eftersom AMOFM Bukarest inte på något sätt hade bidragit till beviljandet av garantifondens betalning av lönefordringarna. AMOFM Bukarest var nämligen ansvarigt för att analysera tvångslikvidatorns ansökan mot bakgrund av sin egen behörighet.
38. AMOFM överklagade därefter domen från Tribunalul Bucureşti (Förstainstansdomstolen i Bukarest) till Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien). Myndigheten har i huvudsak gjort gällande att domstolen i första instans både har gjort en felaktig tolkning av och åsidosatt räckvidden av Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018 och flera bestämmelser i lag nr 200/2006.
39. AMOFM Bukarest har närmare bestämt hävdat att det belopp som betalats till IM för lönefordringar inte skulle betalas till IM, eftersom den individuella rättighet som gjordes gällande inte omfattades av den rättsliga regleringen om tre månader före eller tre månader efter inledandet av insolvensförfarandet mot arbetsgivaren.
C. Skälen för den nationella domstolens bedömning och tolkningsfrågorna
40. Mot bakgrund av det ovan anförda anser den hänskjutande domstolen att även om AJOFM Ilfov (mål C‑524/21) och AMOFM Bukarest (mål C‑525/21) genomförde lag nr 200/2006, som införlivar direktiv 2008/94, genom att till IG och IM betala för de lönefordringar som garanterades av garantifonden, ledde beslutet av den 6 augusti 2019 från Curtea de Conturi (Revisionsrätten) till en senare omvärdering av de betalningskrav som redan hade godtagits av garantifonden. Denna omvärdering utgör följaktligen en omprövning av varje arbetstagares individuella rätt till utbetalning av ersättning för en period som inte omfattas av den rättsliga regleringen eller för vilken begäran har framställts efter preskriptionstiden.
41. Enligt den hänskjutande domstolens tolkning skulle en sådan administrativ praxis ge upphov till en allvarlig situation för dessa arbetstagare, inte bara genom att påverka rättsförhållandenas visshet och säkerhet genom omvärderingen av de lönefordringar som redan betalats, utan även genom att förordna om återkrav av de mottagna beloppen, i förekommande fall jämte ränta på skatt och dröjsmålsränta, och detta utan att det finns någon rättslig grund för detta.
42. Den hänskjutande domstolen anser dessutom att denna förvaltningspraxis strider mot det sociala syftet med direktiv 2008/94, såsom detta definieras i skälen 3 och 7 i direktivet, och att domstolens tolkning av de relevanta bestämmelserna i direktivet skulle bidra till att lösa det stora antalet tvister avseende liknande omständigheter som avgjorts på olika sätt av de nationella domstolarna.
43. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Utgör artiklarna 1.1 och 2.1 i [direktiv 2008/94], med hänsyn till det självständiga begreppet insolvent, hinder för en nationell bestämmelse om införlivande av direktivet – artikel 15.1 och 15.2 i [lag nr. 200/2006], jämförd med artikel 7 i [tillämpningsföreskrifterna] – såsom de tolkats av Înalta Curte de Casație și Justiție [Högsta domstolen] – avdelningen med behörighet att meddela avgöranden avseende rättsfrågor) genom beslut nr 16/2018, enligt vilken den tremånadersperiod under vilken garantifonden kan överta och betala lönefordringar i stället för en arbetsgivare i konkurs uteslutande hänför sig till det datum då insolvensförfarandet inleddes?
2) Utgör artiklarna 3 [andra stycket] och 4.2 i direktiv 2008/94 hinder för artikel 15.1 och 15.2 i [lag nr. 200/2006] – såsom den tolkats av Înalta Curte de Casație și Justiție [Högsta domstolen] – avdelningen med behörighet att pröva rättsfrågor – i beslut nr 16/2018, enligt vilken den period på högst tre månader, under vilken garantifonden kan överta och betala lönefordringar i stället för en arbetsgivare i konkurs, ska infalla under referensperioden som infaller tre månader omedelbart före och tre månader omedelbart efter inledandet av insolvensförfarandet?
3) Är det förenligt med det sociala syftet med direktiv 2008/94 och bestämmelserna i artikel 12 a i direktivet att tillämpa en nationell förvaltningspraxis som, på grundval av ett beslut av Curtea de Conturi (Revisionsrätten) och i avsaknad av en konkret nationell bestämmelse om att arbetstagaren är återbetalningsskyldig, går ut på att återkräva belopp från arbetstagaren som påstås ha utbetalats för perioder utanför lagstiftningens ramar eller som har begärts efter utgången av den lagstadgade preskriptionstiden?
4) Finns det tillräckligt sakliga skäl för åtgärden att från arbetstagaren återkräva ersättning för lönefordringar som fonden har utbetalat via tvångslikvidatorn, i det uttalade syftet att iaktta den allmänna preskriptionstiden, mot bakgrund av tolkningen av begreppet missbruk i den mening som avses i artikel 12 a i direktiv 2008/94?
5) Är det förenligt med direktivets [2008/94] bestämmelser och syfte att tillämpa en tolkning och nationell förvaltningspraxis där ersättning för lönefordringar som arbetstagarna åläggs att återbetala likställs med en skattefordran på vilken ränta och förseningsavgifter ska utgå?”
44. Skriftliga yttranden har ingetts av den rumänska och den spanska regeringen samt av kommissionen.
IV. Bedömning
45. Inledningsvis vill jag påpeka att frågan huruvida det är möjligt och på vilket sätt det är möjligt att återkräva belopp som garantiinstitutionen betalat till en insolvent arbetsgivares arbetstagare på grundval av direktiv 2008/94 skiljer sig från frågan om fastställande av när den referensperiod under vilken den minimiperiod på tre månader under vilken lönefordringarna garanteras infaller och definitionen av begreppet missbruk i den mening som avses i artikel 12 a i direktivet.
46. Därför kommer jag, i enlighet med domstolens begäran, endast kommer att behandla den tredje och den femte tolkningsfrågan, vilka dessutom kan bli föremål för en bedömning och ett svar som är gemensamt för de båda målen. Jag kommer således, enligt den hänskjutande domstolens uppgifter, att utgå från att de utbetalningar för vilka återkrav planeras har gjorts för perioder som inte omfattas av den rättsliga regleringen eller har begärts efter det att preskriptionsfristen löpt ut.
47. I avsaknad av bestämmelser i direktiv 2008/94 omfattas formerna för återkrav av de lönefordringar som felaktigt betalats ut av medlemsstaternas processuella autonomi. Domstolen har i detta hänseende redan funnit, inom ramen för direktiv 80/987/EEG, att preskription eller återkrav av belopp som utbetalats utan grund regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning.
48. Det är emellertid också ostridigt att denna autonomi begränsas av behovet av att iaktta effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen, till vilka principen om skydd för berättigade förväntningar kan läggas i förevarande fall.
49. Innan jag undersöker det förfarande som genomförts i förevarande fall mot bakgrund av var och en av dessa principer vill jag göra tre påpekanden.
50. För det första framgår det sociala syftet med direktiv 2008/94 tydligt i skälen 3 och 7. Detta sociala syfte har för övrigt erkänts av domstolen, som funnit att det sociala syftet med detta direktiv enligt domstolens fasta praxis är att alla arbetstagare inom unionen ska garanteras ett minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens genom betalning av utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för en viss period. Detta syfte ska således utgöra en vägledning för medlemsstaterna vid genomförandet av de rättigheter som följer av det direktivet.
51. Vidare har domstolen påpekat att direktiv 2008/94, genom den möjlighet det ger medlemsstaterna att i viss mån begränsa sin garanti, tar hänsyn till medlemsstaternas finansiella kapacitet och avser att upprätthålla den ekonomiska balansen hos medlemsstaternas garantiinstitutioner. I de mål som gett upphov till de domar som nämns i fotnot 18 i detta förslag till avgörande uppkom tvisten emellertid vid tidpunkten för beslutet huruvida den begärda ersättningen skulle betalas och inte vid tidpunkten för återkravet av den ersättning som redan hade betalats ut.
52. Slutligen anser jag att när ansökan om ersättning framställs av en professionell aktör och inte direkt av den anställde kan risken för missbruk avvärjas. Det framgår dock inte av de uppgifter som lämnats i respektive begäran om förhandsavgörande att det förekommit missbruk i de nationella målen.
53. När det för det första gäller likvärdighetsprincipen ska det erinras om att tillämpningen av denna princip innebär att det ska göras en jämförelse mellan det ifrågasatta förfarandet som föreskrivs i unionsrätten och liknande förfaranden enligt nationell rätt i jämförbara situationer för att säkerställa att villkoren i det första förfarandet inte är mindre förmånliga.
54. Den hänskjutande domstolen har angett att det nationella förfarande som utgör grund för det förfarande för återkrav som – analogt och i avsaknad av bestämmelser i lag – tillämpas i det aktuella målet, är ett förfarande för återkrav av obetalda skatteskulder som innebär tillämpning av dröjsmålsränta och förseningsavgifter.
55. Som kommissionen har påpekat kan återkrav av obetalda skatteskulder inte på något sätt jämföras med återkrav av lönefordringar som utbetalats med för höga belopp, i synnerhet i sådana situationer som dem i förevarande mål. En arbetstagare som är borgenär till en insolvent arbetsgivare på grund av utestående löner befinner sig nämligen i en situation där han eller hon, till följd av ett fel som inte förefaller kunna tillskrivas honom eller henne, felaktigt har erhållit belopp som garanterar betalning av utestående löner, men måste återbetala dem jämte dröjsmålsränta och förseningsavgifter. Därmed förblir arbetstagarens lönefordran obetald, trots att tre månaders löner ska garanteras arbetstagaren, och dessutom måste arbetstagaren betala ränta och förseningsavgifter för en period som började löpa en månad efter beslutet om utbetalning av beloppen (mål C‑524/21).
56. Jag anser därför att jämförelsen, för att bedöma huruvida likvärdighetsprincipen har iakttagits, inte ska göras med förfarandena för återkrav av fordringar på skatteområdet, utan snarare med förfaranden för återkrav av fordringar på det sociala området som föreskriver återkrav av felaktigt utbetalda förmåner. Jag vill även erinra om att domstolen funnit att ”en arbetstagares ansökan om betalning ur [garantifonden] inte är samma sak som en arbetstagares betalningskrav gentemot en insolvent arbetsgivare”.
57. I det mål som gav upphov till domen Pasquini, som rörde en talan om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp avseende ålderspension, fann domstolen att prövningen enligt likvärdighetsprincipen avsåg såväl preskription och återkrav av belopp som utbetalats utan grund, och mer allmänt samtliga förfaranderegler för behandling av jämförbara situationer, som huruvida god tro hade beaktats.
58. Om ränta skulle betalas i de nationella målen skulle den under alla omständigheter endast kunna utgå från och med den dag då arbetstagarna underrättades om skyldigheten att återbetala felaktigt utbetalda belopp och inte, såsom i de förfaranden för återkrav av skatt som tillämpas i det nationella målet, från tidpunkten då de ”rättsstridiga ersättningarna/utbetalningarna” av offentliga medel inträffade.
59. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av likvärdighetsprincipen kontrollera följande omständigheter: möjligheten att återkräva felaktigt inbetalda belopp, beaktande av god tro och, i förekommande fall, utgångspunkt för beräkningen av dröjsmålsräntan.
60. Vad för det andra gäller effektivitetsprincipen har domstolen slagit fast regeln att de förfarandebestämmelser som tillämpas enligt nationell rätt inte får leda till att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.
61. Om återkrav i förevarande fall skulle genomföras, skulle arbetstagarna vara tvungna att återbetala mottagna belopp jämte ränta och förseningsavgifter, trots att bestämmelserna i direktiv 2008/94 garanterar dem minst tre månaders lön vid arbetsgivarens insolvens.
62. Denna möjlighet medför två svårigheter med avseende på effektivitetsprincipen.
63. De faktiska omständigheter som beskrivits i de nationella målen tyder nämligen på att följderna av den bristande kontroll som gjorts av tvångslikvidatorn, som är en yrkesperson som är behörig att ansöka om utbetalning av garanterade belopp, samt av arbetsförmedlingen och garantiinstitutionen som godkänner och genomför utbetalningarna, bärs av arbetstagaren, som kan tvingas återbetala dessa belopp flera år efter det att de betalats ut. För att säkerställa att arbetstagaren kan utöva sina rättigheter enligt direktiv 2008/94 utan att göra detta orimligt svårt för arbetstagaren bör så dock inte vara fallet. I synnerhet kan möjligheten för den behöriga myndigheten att väcka talan om återbetalning av felaktigt inbetalda belopp flera år efter, eller till och med utan preskriptionsfrist, och använda sig av ett förfarande som är förbehållet skattebedrägeri, avskräcka arbetstagaren från att utöva dessa rättigheter. Om återkraven inleddes vid en tidpunkt då arbetstagarens krav på betalning av löner preskriberats eller om kravet obligatoriskt måste göras av en tvångslikvidator som riskerar att inte längre vara i tjänst, skulle arbetstagaren inte kunna erhålla den lönegaranti som föreskrivs i detta direktiv. Därmed iakttas inte effektivitetsprincipen.
64. Även om det fortfarande var möjligt att framställa en ny begäran om ersättning, kan ett åläggande att betala ränta och förseningsavgifter för den första betalningen anses strida mot effektivitetsprincipen. Eftersom det i artikel 4.2 i direktiv 2008/94 anges att minst beloppet för de tre sista lönerna ska garanteras, skulle det hotet mot denna princip nämligen förstärkas om det föreskrevs ett återkrav som innebär att arbetstagaren ska betala tillbaka mer än vad han eller hon har erhållit.
65. Den hänskjutande domstolen ska följaktligen pröva huruvida det datum då återkravet genomförs fortfarande ger arbetstagaren möjlighet att göra gällande garantin för lönefordringar enligt artikel 3 andra stycket i direktiv 2008/94 och, om så är fallet, huruvida tillämpning av ränta och förseningsavgifter på den felaktiga betalningen inte kan minska det belopp som garanteras genom bestämmelserna i detta direktiv. Det är under dessa omständigheter som dessa rättigheters effektivitet säkerställs genom nationell lagstiftning och praxis.
66. Under alla omständigheter kan en tolkning i rättspraxis avseende referensperioden, åtföljd av ett föreläggande från Curtea de Conturi (Revisionsrätten) att återkräva ersättning som betalats ut tidigare utanför denna referensperiod, utan att åtföljas av övergångsbestämmelser, i sig utgöra ett åsidosättande av effektivitetsprincipen. För att göra ett analogt resonemang kan det nämnas att domstolen, i ett mål om att minska den frist under vilken återkrav av belopp som betalats ut med åsidosättande av unionsrätten, funnit att ”[e]n … övergångsperiod [som ger enskilda en tillräcklig tidsfrist för att kunna göra de ansökningar om återbetalning som de hade rätt att göra när den gamla lagstiftningen gällde] är nödvändig eftersom en omedelbar tillämpning av en preskriptionstid som är kortare än den tidigare gällande skulle få som effekt att vissa enskilda retroaktivt fråntogs sin rätt till återbetalning eller endast gavs en alltför kort tidsfrist för att göra gällande denna rätt”. Av desto större anledning anser jag att ett återkrav som genomförs utan tillhörande övergångsåtgärder i syfte att skydda arbetstagarnas förvärvade rättigheter strider mot effektivitetsprincipen.
67. Slutligen skulle jag vilja ta upp frågan om den aktuella nationella lagstiftningens och den aktuella nationella praxisens förenlighet med principen om skydd för berättigade förväntningar. Denna princip skyddar enskilda ”mot ändringar av rättsregeln som, även om de är lagliga, sker så abrupt att följderna av dem oundvikligen blir överrumplande”.
68. Domstolen har slagit fast att principen om skydd för berättigade förväntningar är en av unionens grundläggande principer och slagit fast att ”enskilda kan inte ha berättigade förväntningar på att det inte kommer att göras någon som helst lagändring, utan det enda som kan ifrågasättas är tillvägagångssättet vid en sådan ändring”.
69. Domstolen har preciserat att ”rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje person som befinner sig i en situation där en unionsinstitution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Om några sådana försäkringar inte har lämnats kan däremot ingen med framgång göra gällande att denna princip har åsidosatts”. Domstolen har även erkänt att denna princip ska iakttas av medlemsstaterna när de genomför unionsrätten.
70. Även om denna princip till största delen tillämpas av domstolen i mål om återbetalning av skatter som felaktigt tagits ut av en medlemsstat i strid med unionsrättsliga bestämmelser eller återkrav av statligt stöd, har den likväl tillämpats i fråga om återkrav av felaktigt utbetalda pensioner.
71. Jag anser därför att det är möjligt och önskvärt att tillämpa dem i förevarande fall, eftersom arbetstagarna, snarare än tydliga försäkringar, har erhållit de begärda beloppen för den minimiperiod som föreskrivs i direktiv 2008/94, det vill säga tre månadslöner. De hade följaktligen all anledning att tro att dessa belopp skulle betalas ut, i synnerhet som beloppen hade begärts av en yrkesperson i insolvensförfarandet, tvångslikvidatorn, och som betalats av den behöriga institutionen, det vill säga institutionen för lönegarantier.
72. Även om domstolen, med iakttagande av principen om skydd för berättigade förväntningar, övervakar de övergångsåtgärder som en medlemsstat inför vid en lagändring till nackdel för den berörda personen för att skydda rättigheter som förvärvats på grundval av unionsrätten, anser jag att detsamma bör gälla när det rör sig om återkrav av belopp som uppburits i de situationer som är aktuella i de nationella målen.
73. Till följd av en ändring av rättspraxis som inte åtföljs av övergångsbestämmelser som syftar till att skydda rättigheter som förvärvats med stöd av direktiv 2008/94, innebär nämligen återkravet av de belopp som betalats ut före ändringen – vilken inletts vid en tidpunkt då en ny begäran om utbetalning i enlighet med de nya kraven i rättspraxis inte längre är möjlig, oavsett om det beror på den preskriptionstid som är tillämplig på denna begäran eller på att tvångslikvidatorns uppdrag är avslutat om arbetstagarna inte själva kan begära utbetalning – ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.
74. Sammanfattningsvis förefaller det mig som om direktiv 2008/94 samt principerna om likvärdighet, effektivitet och skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning och praxis i vilka det, utan övergångsåtgärder, föreskrivs att belopp som felaktigt utbetalats för perioder som går utöver den rättsliga regleringen eller som krävts efter det att preskriptionsfristen löpt ut ska återkrävas, när de berörda tidigare arbetstagarna inte längre kan begära utbetalning från garantiinstitutionen av belopp för utestående löner.
75. I de fall då arbetstagarna, vid tidpunkten för återkrav eller vid tidpunkten för avgörande av den domstol som har att pröva återkrav, fortfarande kan göra gällande sina rättigheter enligt direktiv 2008/94, ska den hänskjutande domstolen kontrollera att åtgärderna för att genomföra detta direktiv vad gäller återkrav av de första utbetalda beloppen är förenliga dels med likvärdighetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får vara mindre förmånliga än dem som gäller för jämförbara situationer av rent intern art, dels med effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får leda till att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.
V. Förslag till avgörande
76. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tredje och den femte tolkningsfrågan från Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) på följande sätt: 1) Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/94/EG av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens samt likvärdighetsprincipen, effektivitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning och praxis i vilka det, utan övergångsåtgärder, föreskrivs att belopp som felaktigt utbetalats för perioder som går utöver den rättsliga regleringen eller som krävts efter det att preskriptionsfristen löpt ut ska återkrävas, när de berörda tidigare arbetstagarna inte längre kan begära utbetalning från garantiinstitutionen av belopp för utestående löner. 2) I de fall då arbetstagarna, vid tidpunkten för återkrav eller vid tidpunkten för avgörande av den domstol som har att pröva återkrav, fortfarande kan göra gällande sina rättigheter enligt direktiv 2008/94, ska den hänskjutande domstolen kontrollera att åtgärderna för att genomföra detta direktiv vad gäller återkrav av de första utbetalda beloppen är förenliga dels med likvärdighetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får vara mindre förmånliga än dem som gäller för jämförbara situationer av rent intern art, dels med effektivitetsprincipen, enligt vilken dessa förfarandemässiga åtgärder inte får leda till att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.
1 Originalspråk: franska.
2 EUT L 283, 2008, s. 36.
3 Monitorul Oficial al României, del I, nr 453 av den 25 maj 2006 (nedan kallad lag nr 200/2006).
4 Monitorul Oficial al României, del I, nr 1038 av den 28 december 2006 (nedan kallade tillämpningsföreskrifterna).
5 Monitorul Oficial al României, del I, nr 103 av den 6 februari 2002.
6 Monitorul Oficial al României, del I, nr 597 av den 13 augusti 2002.
7 Enligt växelkursen den 13 mars 2017.
8 Nedan kallad Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018. I den domen fann nämnda domstol att den referensperiod under vilken betalning av utestående lönefordringar mot insolventa arbetsgivare kan beviljas enligt artikel 15.1 och 15.2 i lag nr 200/2006, omfattar de tre månader som omedelbart föregår inledandet av insolvensförfarandet, respektive de tre månader som följer omedelbart efter detta datum.
9 Se beslut nr 565 av Curtea Constituțională (Konstitutionsdomstolen), av den 8 juli 2020.
10 Enligt växelkursen den 14 mars 2018.
11 Se fotnot 9 i detta förslag till avgörande.
12 Denna domstol grundade sig på Europadomstolens dom av den 26 april 2018, Čakarević mot Kroatien (CE:ECHR:2018:0426JUD004892113).
13 Konvention undertecknad i Rom den 4 november 1950.
14 Se dom av den 16 juli 2009, Visciano ( C‑69/08, EU:C:2009:468, punkt 30) (nedan kallad domen Visciano).
15 Rådets direktiv av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, 1980, s. 23).
16 Se, analogt, vad gäller återkrav av pensionsbelopp som uppburits utan grund, dom av den 19 juni 2003, Pasquini ( C‑34/02, EU:C:2003:366, punkt 53) (nedan kallad domen Pasquini).
17 Se domen Visciano (punkt 39).
18 Se dom av den 25 juli 2018, Guigo ( C‑338/17, EU:C:2018:605, punkt 28 och där angiven rättspraxis), och dom av den 25 november 2020, Sociálna poisťovňa ( C‑799/19, EU:C:2020:960, punkt 64).
19 Se dom av den 25 juli 2018, Guigo ( C‑338/17, EU:C:2018:605, punkt 29).
20 Se dom av den 25 juli 2018, Guigo ( C‑338/17, EU:C:2018:605, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
21 Se domen Visciano (punkt 39).
22 Se domen Visciano (punkt 41).
23 Se domen Pasquini (punkt 62 samt domslutet, tredje stycket).
24 Se domen Visciano (punkt 63).
25 Se artikel 73.1 i lag nr 500/2002 om de offentliga finanserna.
26 Se domen Pasquini (punkt 58) och domen Visciano (punkt 39).
27 Se Högsta domstolens dom av den 5 mars 2018. Jag vill här erinra om att i den domen fann nämnda domstol att den referensperiod under vilken betalning av utestående lönefordringar mot insolventa arbetsgivare kan beviljas enligt artikel 15.1 och 15.2 i lag nr 200/2006, omfattar de tre månader som omedelbart föregår inledandet av insolvensförfarandet, respektive de tre månader som följer omedelbart efter detta datum.
28 Se dom av den 11 juli 2002, Marks & Spencer ( C‑62/00, EU:C:2002:435, punkt 38) (nedan kallad domen Marks & Spencer).
29 Se J.-P. Puissochet, ”Vous avez dit confiance légitime?: Le principe de confiance légitime en droit communautaire ”, L'État de droit, Mélanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris, 1996, s. 581–596, särskilt s. 593.
30 Se dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl. ( C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 73 och där angiven rättspraxis), och dom av den 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle ( C‑545/11, EU:C:2013:169, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
31 Se dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl. ( C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
32 Se dom av den 16 december 2020, rådet m.fl./K.Chrysostomides & Co. m.fl. ( C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 178 och där angiven rättspraxis).
33 Se domen Marks & Spencer (punkt 44 och där angiven rättspraxis).
34 Se domen Marks & Spencer (punkt 46) och dom av den 12 december 2013, Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation ( C‑362/12, EU:C:2013:834, punkt 45).
35 Se, bland annat, dom av den 20 september 1990, kommissionen/Tyskland ( C‑5/89, EU:C:1990:320, punkt 16).
36 Se domen Visciano (punkt 71).
37 Se domen Marks & Spencer (punkterna 38, 45 och 46).