Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑580/21 EEW Energy from Waste

I. Inledning

1. Enligt artikel 194.1 c FEUF ska målet för unionens politik på energiområdet vara att i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna främja utveckling av nya och förnybara energikällor. De utmaningar som denna utveckling är förenad med, vilka i synnerhet i den nuvarande geopolitiska kontexten är omfattande, tydliggörs i skäl 1 i direktiv 2009/28/EG, där det talas om en minskning av växthusgasutsläppen inom ramen för insatserna för att motverka klimatförändringarna samt åtgärder för att trygga energiförsörjningen, stimulera teknisk utveckling och innovation och ge möjligheter till sysselsättning och regional utveckling.

2. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande avser begreppet ”anläggning för elproduktion från förnybara energikällor” i den mening som avses i artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 och omfattningen av det prioriterade tillträde för inmatning till elnätet som en sådan anläggning ska ha. Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland) vill närmare bestämt få klarhet i huruvida, och i vilken utsträckning, en anläggning som producerar el genom värmebehandling av blandat avfall som innehåller en biologiskt nedbrytbar fraktion av industriavfall och kommunalt avfall bör medges sådant prioriterat tillträde.

3. Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan EEW Energy from Waste Großräschen GmbH (nedan kallat EEW), som driver en anläggning för värmebehandling av avfall, och MNG Mitteldeutsche Netzgesellschaft Strom GmbH (nedan kallat MNG Strom), en systemansvarig för ett transmissionssystem för el, i fråga om EEW:s rätt till ersättning för minskad inmatning till nätet på grund av överbelastning. 50 Hertz Transmission GmbH (nedan kallat 50 Hertz), som är systemansvarig för transmissionssystemet i föregående led, har intervenerat i det nationella målet till stöd för MNG Strom.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2001/77/EG

4. I artikel 2 i direktiv 2001/77/EG, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I detta direktiv avses med

a) förnybara energikällor: förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogaser),

b) biomassa: den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter, avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall,

c) el producerad från förnybara energikällor: elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella energikällor, samt den el producerad från förnybara källor som används för att fylla lagringssystemen, undantaget den el som produceras som ett resultat av lagringssystem,

…”

2. Direktiv 2009/28

5. I skälen 1, 11, 25, 60 och 61 i direktiv 2009/28 anges följande:

(”(1) Kontroll av energiförbrukningen i Europa samt ökad användning av energi från förnybara energikällor är, tillsammans med energisparande och förbättrad energieffektivitet, viktiga komponenter i det åtgärdspaket som krävs för att minska växthusgasutsläppen och uppfylla Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar samt andra åtaganden på gemenskapsnivå eller internationell nivå om att minska växthusgasutsläppen efter 2012. Dessa faktorer spelar också en viktig roll för att trygga energiförsörjningen, stimulera teknisk utveckling och innovation och ge möjligheter till sysselsättning och regional utveckling, särskilt i landsbygdsområden och isolerade områden.

…

(11) Det är nödvändigt att fastställa transparenta och entydiga regler för hur man beräknar andelen energi från förnybara energikällor och för att definiera vilka källorna är. …

…

(25) Medlemsstaterna har olika potential när det gäller energi från förnybara energikällor och använder på nationell nivå olika system för att stödja sådan energi. En majoritet av medlemsstaterna tillämpar stödsystem där bidrag endast beviljas för energi från förnybara energikällor som produceras på deras territorium. …

…

(60) Prioriterad och garanterad tillgång till el från förnybara energikällor är viktigt för integrering av förnybara energikällor i den inre marknaden för el i linje med artikel 11.2 och är en ytterligare utveckling av artikel 11.3 i direktiv 2003/54/EG.[] Krav angående upprätthållande av tillförlitlighet och säkerhet när det gäller nät och inmatning kan skilja sig åt beroende på det nationella nätets särdrag och dess säkra drift. Prioriterad tillgång till nätet ger anslutna producenter av el från förnybara energikällor säkerhet om att de vid varje tidpunkt kan sälja och överföra el från förnybara energikällor i enlighet med anslutningsreglerna närhelst källan blir tillgänglig. Om el från förnybara energikällor integreras på spotmarknaden, säkerställer garanterad tillgång att all el som säljs och stöds får tillgång till nätet, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor från anläggningar som är uppkopplade till nätet. Detta innebär emellertid inte någon skyldighet för medlemsstaterna att stödja eller införa köpskyldighet för energi från förnybara energikällor. I andra system bestäms ett fast pris för el från förnybara energikällor, i allmänhet i kombination med köpskyldighet för systemoperatören. I ett sådant fall har prioriterad tillgång redan givits.

(61) Det är i vissa fall omöjligt att fullt ut säkra transmission och distribution av el från förnybara energikällor utan att negativt påverka nätets tillförlitlighet eller säkerhet. I sådana fall kan det vara motiverat att ekonomiskt kompensera de berörda producenterna. Målen i detta direktiv kräver dock en varaktig ökning av transmissionen och distributionen av el som producerats från förnybara energikällor utan att detta påverkar nätsystemets tillförlitlighet eller säkerhet. I detta syfte bör medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att möjliggöra större genomträngning av el från förnybara energikällor, bland annat genom att ta hänsyn till särdragen hos variabla energikällor och energikällor som ännu inte kan lagras. …”

6. I artikel 1 i direktiv 2009/28, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, anges följande:

”Genom detta direktiv upprättas en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor. Det anger bindande nationella mål för totala andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen (brutto) och för andelen energi från förnybara energikällor inom transportsektorn. Det innehåller bestämmelser om statistiska överföringar mellan medlemsstaterna, gemensamma projekt mellan medlemsstaterna och med tredjeländer, ursprungsgarantier, administrativa förfaranden, information och utbildning samt tillträde till elnätet för energi från förnybara energikällor. …”

7. I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I detta direktiv gäller de definitioner som anges i direktiv [2003/54].

Dessutom gäller följande definitioner:

a) energi från förnybara energikällor: energi från förnybara, icke-fossila energikällor, nämligen vindenergi, solenergi, aerotermisk energi (luftvärme), geotermisk energi, hydrotermisk energi (vattenvärme) och havsenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsverk samt biogas.

…

e) biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall.

…”

8. I artikel 5 i direktiv 2009/28, som har rubriken ”Beräkning av andelen energi från förnybara energikällor”, anges följande i punkterna 1 och 3:

”1. Den slutliga energianvändningen (brutto) från förnybara energikällor i varje medlemsstat ska beräknas som summan av

a) den slutliga elanvändningen (brutto) från förnybara energikällor,

…

3. Vid tillämpning av punkt 1 a ska den slutliga elanvändningen (brutto) från förnybara energikällor beräknas som mängden el producerad i en medlemsstat från förnybara energikällor, dock med undantag av elproduktion från pumpkraftverk som använder tidigare uppumpat vatten.

I flerbränsleanläggningar som använder både förnybara och konventionella källor, ska bara den el som kommer från förnybara energikällor tas med i beräkningen. Vid tillämpning av denna beräkning, ska bidraget från varje energikälla beräknas på grundval av dess energiinnehåll.

…”

9. I artikel 15 i direktivet, som har rubriken ”Ursprungsgaranti för el, värme och kyla som produceras från förnybara energikällor”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Medlemsstaterna ska, i syfte att för slutkunderna visa hur stor andel eller mängd energi från förnybara energikällor som ingår i energileverantörens energimix, i enlighet med artikel 3.6 i direktiv [2003/54], säkerställa att ursprunget på el som produceras från förnybara energikällor, kan garanteras som sådan i den mening som avses i det här direktivet, i enlighet med objektiva, transparenta och icke-diskriminerande kriterier.”

10. I artikel 16 i direktiv 2009/28, som har rubriken ”Åtkomst till och drift av näten”, anges följande i punkterna 1 och 2:

”1. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att utveckla nätinfrastrukturen för transmission och distribution, intelligenta nät, lagringsanläggningar och elsystemet för att möjliggöra en säker drift av elsystemet, eftersom detta tillgodoser ytterligare utveckling av elproduktion från förnybara energikällor, inklusive sammankopplingar mellan medlemsstaterna, och mellan medlemsstaterna och tredjeländer. Medlemsstaterna ska även vidta lämpliga åtgärder för att påskynda godkännandeförfarandena för nätinfrastruktur och samordna godkännande av nätinfrastruktur med hjälp av administrativa förfaranden och planeringsförfaranden.

2. I enlighet med krav som rör underhållet av nätets tillförlitlighet och säkerhet ska medlemsstaterna, på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier som fastställts av de behöriga nationella myndigheterna,

a) se till att de systemansvariga för transmissions- och distributionssystemen på sina territorier garanterar transmissionen och distributionen av el från förnybara energikällor,

b) sörja för att el från förnybara energikällor får antingen prioriterad åtkomst eller garanterad åtkomst till elnätet,

c) se till att de systemansvariga för transmissionssystemen då de avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna prioriterar anläggningar som använder förnybara energikällor, i den mån säkerheten för driften av det nationella elsystemet tillåter det och på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier. Medlemsstaterna ska se till att lämpliga nät- och marknadsrelaterade driftsåtgärder vidtas så att andelen el från förnybara energikällor inte minskas mer än nödvändigt. Om betydande åtgärder vidtas för att minska andelen el från förnybara energikällor för att garantera säkerheten i det nationella elsystemet och en trygg energiförsörjning, ska medlemsstaterna se till att de systemansvariga rapporterar till de behöriga tillsynsmyndigheterna om dessa åtgärder och anger vilka avhjälpande åtgärder de har för avsikt att vidta för att förhindra att andelen el från förnybara energikällor minskas mer än vad som är lämpligt.”

B. Tysk rätt

11. 3 § i Erneuerbare-Energien-Gesetz (tyska lagen om förnybara energikällor) (nedan kallad EEG) av den 25 oktober 2008, i dess lydelse från den 1 januari 2012 till den 31 juli 2014 (nedan kallad EEG 2012), har rubriken ”Definitioner” och följande lydelse:

”I denna lag avses med

1. anläggning, en enhet för produktion av el från förnybara energikällor …,

…

3. förnybar energi, energi från biomassa … samt från den biologiskt nedbrytbara andelen av industriavfall och kommunalt avfall …,

…”

12. I 8 § i denna lag, som har rubriken ”Inköp, transmission och distribution”, föreskrivs följande i stycke 1:

”Om inte annat följer av 11 § är systemansvariga skyldiga att ofördröjligen prioritera mottagning, överföring och distribution av den totala el som erbjuds från förnybar energi …”

13. 11 § i samma lag, som har rubriken ”Förvaltning av inmatningen av el till nätet”, anges följande i stycke 1:

”… systemansvariga har … i undantagsfall rätt att reglera de anläggningar som direkt eller indirekt är anslutna till deras nät …, under förutsättning att

1. en överbelastning annars skulle uppkomma i det aktuella nätet, inklusive uppströms i nätet,

2. el från förnybar energi … fortfarande prioriteras, i den utsträckning andra elproduktionsanläggningar inte behöver vara fortsatt anslutna till elnätet för att säkerställa att elförsörjningssystemet är säkert och tillförlitligt, …

…”

14. 12 § i samma lag, med rubriken ”Undantagsbestämmelser”, har följande lydelse i stycke 1:

”Om inmatningen av el från anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor … minskas på grund av en överbelastning av nätet i den mening som avses i 11 § stycke 1, ska de operatörer som berörs av åtgärden … erhålla en ersättning motsvarande 95 procent av de förlorade intäkterna, med tillägg för ytterligare kostnader och med avdrag för kostnadsbesparingar. …”

15. I 16 § EEG 2012, som har rubriken ”Rätt till ersättning”, anges följande i stycke 1:

”Systemansvariga är skyldiga att ersätta operatörer för el som produceras från anläggningar som uteslutande använder förnybar energi … till en miniminivå i enlighet med 18–33 §§.”

16. Dessa bestämmelser i EEG 2012 motsvarar bestämmelserna i EEG i dess lydelse mellan den 1 januari 2009 och den 31 december 2011 och motsvarande bestämmelserna i EEG i dess lydelse som var i kraft den 1 augusti 2014–31 december 2016.

III. Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

17. EEW driver en anläggning för värmebehandling av avfall där EEW kan producera el- och värmeenergi (nedan kallad den aktuella anläggningen). EEW använder nästan uteslutande industriavfall och kommunalt avfall som blandas före förbränning och som består av en biologiskt nedbrytbar del som varierar i omfattning och som utgör upp till 50 procent av avfallet enligt vad EEW har angett. Den aktuella anläggningen matar in en del av den producerade elen till MNG Stroms elnät, vilket bolag den är bunden till genom ett anslutnings- och köpeavtal.

18. Under åren 2011–2016 gav MNG Strom vid ett flertal tillfällen EEW instruktioner om att tillfälligt minska inmatningen till nätet på grund av överbelastning, som ett led i säkerhetsförvaltningen av elnätet. EEW begärde följaktligen att MNG Strom skulle betala 2,24 miljoner euro i ersättning, bland annat på grundval av undantagsbestämmelserna i EEG, i dess lydelse den 1 januari 2011–31 december 2016, däribland 12 § stycke 1 EEG 2012.

19. Den behöriga appellationsdomstolen avslog EEW:s krav på ersättning med motiveringen att den el som producerats i den aktuella anläggningen inte uteslutande härrörde från förnybara energikällor.

20. EEW överklagade appellationsdomstolens dom till Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland), den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har framhållit att frågan huruvida den aktuella anläggningen ska kvalificeras som ”anläggning för produktion av energi från förnybara energikällor” i den mening som avses i 12 § stycke 1 EEG 2012 är avgörande för utgången av det nationella målet. Den hänskjutande domstolen menar att det inte är uteslutet att denna bestämmelse ska tillämpas på grund av att den el som produceras i den aktuella anläggningen inte enbart härrör från förnybara energikällor.

21. Den hänskjutande domstolen har understrukit att den första versionen av EEG, som trädde i kraft år 2000, avsåg el som producerades i anläggningar som enbart använde förnybara energikällor. EEG:s tillämpningsområde utvidgades emellertid år 2004, när direktiv 2001/77 och i synnerhet artikel 2 c i direktivet införlivades med tysk rätt, så att EEG även omfattade den del av elen som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som använder konventionella energikällor.

22. Det följer av lydelsen i undantagsbestämmelserna i 12 § EEG 2012 och av systematiken i denna lag att dessa bestämmelser, som infördes i EEG för första gången år 2009, även är tillämpliga på anläggningar som inte enbart använder förnybara energikällor. Om en anläggning producerar el från förnybara energikällor, och således ska prioriteras vid inmatningen enligt bestämmelserna i lagen om förnybar energi, ska en minskning av eller ett avbrott i inköpet av el som en systemansvarig vidtar inom ramen för förvaltningen av inmatningen till nätet medföra en ersättningsskyldighet enligt undantagsbestämmelserna.

23. Den hänskjutande domstolen menar att trots att den tyska lagstiftaren har valt att frångå regeln att det endast är el som enbart kommer från förnybara energikällor som ska beaktas, är det inte säkert att alla elproduktionsanläggningar som använder någon del förnybara energikällor, hur liten den än må vara, ska klassificeras som anläggning i den mening som avses i 3 § stycke 1 EEG 2012 och därmed ges prioriterat tillträde till anslutning och inmatning till elnätet. De relevanta bestämmelserna i tysk rätt ska i detta avseende tolkas i enlighet med begreppet ”el producerad från förnybara energikällor” i artikel 2 c i direktiv 2001/77. Denna bestämmelse hänför sig till ”hybridkraftverk”, ett begrepp som inte definieras i detta direktiv och därför inte är entydigt. På fackspråk avser termen hybridkraftverk i allmänhet en anläggning som använder flera olika teknikslag för energiproduktion, till exempel solenergi och gas. En sådan tolkning skulle innebära att anläggningar som endast använder en blandning av olika energikällor, både förnybara och konventionella, i en och samma elproduktionsprocess, inte omfattas av begreppet ”hybridkraftverk”. Så skulle vara fallet om olika energikällor blandades precis innan de används till energiproduktion, men även om anläggningen för att producera el använder sig av förnybara och fossila energikällor i form av en befintlig blandning som är varierande och inte kan påverkas, när det gäller den aktuella anläggningen.

24. Den hänskjutande domstolen har framhållit att biomassa emellertid definieras som en förnybar energikälla i artikel 2 a i direktiv 2001/77 och att det anges i artikel 2 b i detta direktiv att biomassa omfattar ”den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall”. Dessa bestämmelser skulle kunna tala för att den el som produceras genom förbränning av denna biologiskt nedbrytbara del ska anses härröra från förnybara energikällor och att en anläggning som producerar sådan energi enligt tysk rätt då ska kvalificeras som en anläggning i den mening som avses i EEG, vilken ska ges prioriterat tillträde till elnätet.

25. Den hänskjutande domstolen har påpekat att direktiv 2001/77 har ersatts av direktiv 2009/28 som är tillämpligt i det nationella målet och att tysk rätt därför ska tolkas i enlighet med det sistnämnda direktivet. Den hänskjutande domstolen har angett att den med beaktande av unionsrätten är benägen att tolka bestämmelserna i EEG om prioriterat tillträde för inmatning av el i nätet så, att de endast är tillämpliga på anläggningar som inte enbart använder förnybara energikällor om de förnybara och de konventionella energikällorna används i separata system. Anläggningar som använder både förnybara och konventionella energikällor i en befintlig blandning som är varierande och inte kan påverkas, såsom vid produktion av el genom avfallsförbränning, borde i under alla omständigheter endast omfattas av undantagsbestämmelserna i 12 § stycke 1 EEG 2012 i det fall den genomsnittliga andelen förnybara energikällor överstiger andelen konventionella energikällor. I det nationella målet skulle denna tolkning leda till att EEW inte kan begära någon ersättning enligt dessa undantagsbestämmelser, eftersom den aktuella anläggningen använder förnybara energikällor som blandats på förhand i varierande fraktioner och att blandningen inte till övervägande del består av förnybara energikällor enligt vad som angetts av EEW.

26. Den hänskjutande domstolen har även anfört att frågan infinner sig, för det fall artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas så, att den avser anläggningar där förnybara energikällor inte utgör den övervägande delen, huruvida det finns ett tröskelvärde under vilket en anläggning som producerar el från sådana energikällor inte längre kan betraktas som en anläggning som använder förnybara energikällor enligt denna bestämmelse.

27. För det fall el av vilken endast en del produceras från biologiskt nedbrytbart avfall ska ges prioriterat tillträde till elnätet, har den hänskjutande domstolen frågat huruvida det är möjligt att göra gällande ratio legis i artikel 5.3 andra stycket i direktiv 2009/28, enligt vilken det i flerbränsleanläggningar som använder både förnybara och konventionella källor bara är den el som kommer från förnybara energikällor som ska tas med i beräkningen. Frågan är viktig för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra huruvida begäran om ersättning med stöd av undantagsbestämmelserna i 12 § stycke 1 EEG 2012 rör utebliven inkomst för all el som producerats i den aktuella anläggningen eller enbart den andel av den producerade elen som producerats från den biologiskt nedbrytbara delen av det blandade avfallet.

28. Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska artikel 16.2 c i direktiv 2009/28, jämförd med artikel 2 a och e i samma direktiv, tolkas så, att även sådana produktionsanläggningar ska prioriteras vid inmatning av el i nätet där elektriciteten produceras genom förbränning av blandat avfall, varvid detta avfall innehåller en varierande andel biologiskt nedbrytbart industriavfall och kommunalt avfall?

2) Om fråga 1 besvaras jakande, är då den prioritering som ska göras vid inmatningen av el enligt artikel 16.2 c i direktiv 2009/28/EG beroende på andelen biologiskt nedbrytbart avfall som används vid elproduktionen på det sätt som beskrivs i fråga 1?

3) Om fråga 2 besvaras jakande, finns det då ett tröskelvärde för andelen biologiskt nedbrytbart avfall, under vilket den producerade elen inte längre omfattas av de bestämmelser som är tillämpliga på el från förnybara energikällor?

4) Om fråga 3 besvaras jakande, vilken andel motsvarar då detta tröskelvärde eller hur ska det bestämmas?

5) Om frågorna 1 och 2 besvaras jakande, kan då de principer som ligger till grund för artikel 5.3 andra stycket i direktiv 2009/28/EG beaktas när bestämmelserna om el från förnybara energikällor tillämpas på el som endast delvis är producerad av biologiskt nedbrytbart avfall, i den meningen att dessa bestämmelser endast är tillämpliga på den andel el som är producerad från förnybara energikällor och att denna andel ska beräknas på grundval av de enskilda energikällornas energiinnehåll?”

29. Skriftliga yttranden har inkommit från EEW, MNG Strom, 50 Hertz och från Europeiska kommissionen. Dessa parter yttrade sig också muntligt vid förhandlingen den 8 september 2022.

IV. Bedömning

A. Den första tolkningsfrågan

30. Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas så, att det prioriterade tillträde till elnätet som ska ges till anläggningar som producerar el från förnybara energikällor inte ska ges enbart till anläggningar som producerar el uteslutande från förnybara energikällor utan även till anläggningar där elen alstras genom förbränning av blandat avfall som innehåller en del biologiskt nedbrytbart industriavfall och kommunalt avfall.

31. Enligt artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska medlemsstaterna se till att de systemansvariga för transmissionssystemen då de avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningarna prioriterar anläggningar som använder förnybara energikällor, i den mån säkerheten för driften av det nationella elsystemet tillåter det och på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier.

32. Jag vill påpeka att syftet med denna bestämmelse är att hantera den omständigheten att transmissions- och distributionssystemen tekniskt sett har en begränsad transmissionskapacitet och att de inte nödvändigtvis kan transportera all el som produceras eller kan produceras i anslutna anläggningar, med hänsyn till konsumtionen. Unionslagstiftaren har under dessa förutsättningar valt att prioritera elproduktionsanläggningar som använder förnybara energikällor. Domstolen har i detta avseende erinrat om att artikel 32.2 i direktiv 2009/72/EG visserligen föreskriver att en systemansvarig för distributionssystemet får vägra tillträde till sitt system om det saknar nödvändig kapacitet, under förutsättning att denna vägran vederbörligen motiveras, men att denna möjlighet att vägra tillträde till systemet emellertid ska bedömas från fall till fall och inte innebär att medlemsstaterna har rätt att införa undantag av allmän karaktär som inte kräver en konkret bedömning för varje systemansvarig med avseende på huruvida systemet saknar tillräcklig teknisk kapacitet för att ansökan om tillträde från tredje part ska kunna bifallas.

33. Vad beträffar den första frågan bör det fastställas vad som avses med begreppet ”elproduktionsanläggning som använder förnybara energikällor” i artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 och sedan prövas huruvida detta begrepp omfattar en anläggning där elen alstras genom värmebehandling av blandat avfall som innehåller en del biologiskt nedbrytbart industriavfall och kommunalt avfall. Om så är fallet ska anläggningen ges prioriterat tillträde till elnätet enligt denna bestämmelse och vara berättigad till ekonomisk ersättning, såsom anges i skäl 61 i direktivet, om anläggningen nekas tillträde av systemansvarig för distributionssystemet.

34. Begreppet ”anläggning för elproduktion med förnybara energikällor” definieras inte i direktiv 2009/28. Enligt EU-domstolens fasta praxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande inte bara av bestämmelsens lydelse, utan också av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen.

35. I detta sammanhang ska det först och främst fastställas att lydelsen i artikel 16.2 c i direktiv 2009/28, som endast hänför sig till anläggningar som använder förnybara energikällor, inte i sig gör det möjligt att avgöra huruvida bestämmelsen rör anläggningar där elen kommer från värmebehandling av blandat avfall som innehåller en del biologiskt nedbrytbart industriavfall och kommunalt avfall.

36. När det vidare gäller det sammanhang som bestämmelse förekommer i definierades ”el producerad från förnybara energikällor” i artikel 2 c i direktiv 2001/77, som den hänskjutande domstolen har understrukit, som ”elektricitet producerad i kraftverk där enbart förnybara energikällor används, liksom den andel av elektriciteten som produceras från förnybara energikällor i hybridkraftverk som också använder konventionella energikällor” Detta direkt var emellertid inte längre i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet. I artikel 2 a i direktiv 2009/28 definieras ”energi från förnybara energikällor” som ”energi från förnybara, icke-fossila energikällor, nämligen vindenergi, solenergi, aerotermisk energi (luftvärme), geotermisk energi, hydrotermisk energi (vattenvärme) och havsenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsverk samt biogas”. Såsom 50 Hertz framhöll i sitt skriftliga yttrande innebär detta att det följaktligen inte längre är anläggningen som har producerat elen, utan enbart de energikällor som har använts, som har betydelse för kvalificeringen som ”förnybar el” i det nationella målet.

37. I artikel 2 a i direktiv 2009/28 anges att energi som producerats från biomassa ska betraktas som energi från förnybara energikällor. Enligt definitionen i artikel 2 e i detta direktiv omfattar biomassa ”den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall”. Av dessa bestämmelser följer sammantaget att den energi som produceras genom värmebehandling av blandat avfall som innehåller en biologiskt nedbrytbart del industriavfall och kommunalt avfall, såvitt avser denna del ska betraktas som energi från förnybara energikällor.

38. I det nu aktuella fallet framgår det av beslutet om hänskjutande att man i den aktuella anläggningen behandlar blandat avfall som innehåller biologiskt nedbrytbara delar industriavfall och kommunalt avfall vilka således utgör biomassa i den mening som avses i artikel 2 e i nämnda direktiv.

39. I artikel 5.3 i direktiv 2009/28 anges också att i flerbränsleanläggningar som använder både förnybara och konventionella källor, ska bara den el som kommer från förnybara energikällor tas med i beräkningen. Direktivet utesluter följaktligen i princip inte anläggningar som delvis använder förnybara energikällor från sitt tillämpningsområde.

40. När det sedan gäller de mål som eftersträvas med direktiv 2009/28 är dess syfte, såsom framgår av artikel 1 i direktivet, att upprätta en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor genom att bindande nationella mål anges för den totala andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen (brutto). I artikel 16.2 c i direktivet anges att medlemsstaterna ska se till att lämpliga nät- och marknadsrelaterade driftsåtgärder vidtas så att andelen el från förnybara energikällor inte minskas mer än nödvändigt. I skäl 60 i direktivet anges också att om el från förnybara energikällor integreras på spotmarknaden, säkerställer garanterat tillträde att all el som säljs och stöds ges tillträde till nätet, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor från anläggningar som är anslutna till elnätet. I skäl 61 i samma direktiv anges att målen i direktivet kräver en varaktig ökning av transmissionen och distributionen av el som producerats från förnybara energikällor utan att detta påverkar nätsystemets tillförlitlighet eller säkerhet.

41. Jag framhåller också att enligt domstolens praxis i fråga om garanterat tillträde till nätet syftar artikel 16.2 b i direktiv 2009/28 till att integrera förnybara energikällor på den inre marknaden för el genom att säkerställa att all el från förnybara energikällor ges tillträde till systemen, vilket möjliggör maximal användning av el från förnybara energikällor.

42. Syftet med direktiv 2009/28 är följaktligen att förnybara energikällor ska användas i största möjliga utsträckning. Om anläggningar vars el produceras genom värmebehandling av blandat avfall med en biologiskt nedbrytbar del av avfall skulle denna del förnybara energikällor gå förlorad när en systemansvarig för ett distributionsnät nekar den berörda elproducenten tillträde till nätet på grund av överbelastning.

43. Jag föreslår därför som svar på den första tolkningsfrågan att artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas så, att det prioriterade tillträde till elnätet som ska ges till elproduktionsanläggningar som använder förnybara energikällor inte endast ska ges till anläggningar som producerar el enbart från förnybara energikällor utan även till anläggningar vars el produceras genom värmebehandling av blandat avfall som innehåller en biologiskt nedbrytbar del industriavfall och kommunalt avfall.

B. Tolkningsfrågorna 2, 3, 4 och 5

44. Den hänskjutande domstolen har ställt tolkningsfrågorna 2–5, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas så, att en elproduktionsanläggning ska ges prioriterat tillträde till elnätet enbart för den el som kommer från den biologiskt nedbrytbara delen av det använda industriavfallet och kommunala avfallet och, i så fall, vilka tillämpningsvillkor som ska gälla för detta prioriterade tillträde.

45. Såsom anges inom ramen för prövningen av den första tolkningsfrågan framgår det av artikel 2 a och e i direktiv 2009/28 att energi från biomassa utgör energi från förnybara energikällor men, vad beträffar industriavfall och kommunalt avfall, endast såvitt avser den biologiskt nedbrytbara delen av detta avfall beaktas. Av detta följer att en elproduktionsanläggning endast har rätt till prioriterat tillträde till elnätet enligt artikel 16.2 c i direktivet för den el som produceras från denna biologiskt nedbrytbara del.

46. Domstolen har genom samma resonemang framhållit, i fråga om artikel 16.2 b i nämnda direktiv, att det i denna bestämmelse visserligen talas om möjligheten att inrätta en ”[garanterat tillträde]” till nätet för el från förnybara energikällor men att detta endast gäller ”grön” el och att bestämmelsen således inte kan användas som rättslig grund för nationella bestämmelser om garanterat tillträde för anläggningar som producerar energi från icke-förnybara energikällor. En sådan tolkning kan tillämpas analogt på prioriterat tillträde till nätet enligt artikel 16.2 c i samma direktiv.

47. Denna bestämmelse föreskriver, med hänsyn till dess lydelse, ett sådant prioriterat tillträde för anläggningar för elproduktion från förnybara energikällor. Däremot fastställs inte någon minsta andel förnybara energikällor för det fall anläggningarna samtidigt använder förnybara och konventionella energikällor. Det prioriterade tillträde för inmatning av el till nätet som föreskrivs genom bestämmelsen är med andra ord inte beroende av hur stor del biologiskt nedbrytbart avfall som används för elproduktionen, eftersom andelen konventionellt avfall inte har någon betydelse för denna prioritering. Det finns alltså inget tröskelvärde under vilket el från förnybara energikällor inte är berättigad till prioriterat tillträde till nätet.

48. För det fall en elproduktionsanläggning ska ges prioriterat tillträde till nätet enbart för el som produceras från denna biologiskt nedbrytbara del, har den hänskjutande domstolen frågat hur detta prioriterade tillträde ska tillämpas, med hänvisning till artikel 5.3 andra stycket i direktiv 2009/28.

49. Ur en rättslig synvinkel framgår det i detta avseende av domstolens praxis att unionslagstiftaren, långt ifrån att göra en uttömmande harmonisering av de nationella systemen för stöd till produktionen av grön el, har utgått från konstaterandet att medlemsstaterna tillämpar olika stödsystem och från principen att det viktiga är att garantera att dessa stödsystem fungerar korrekt för att upprätthålla investerarnas förtroende och ge medlemsstaterna möjlighet att utforma effektiva nationella åtgärder för att uppnå de bindande nationella helhetsmål som de åläggs enligt direktivet. Jag menar att samma resonemang är giltigt i fråga om genomförandet av artikel 16.2 c i direktivet. Medlemsstaterna ska därmed anses ha ett betydande handlingsutrymme när det gäller tillämpningen av det prioriterade tillträdet till elnätet för anläggningar som använder förnybara energikällor.

50. Ur teknisk synvinkel har MNG Strom också förklarat att en systemansvarig för ett distributionssystem inte i realtid har kunskap om den biologiskt nedbrytbara delen av det avfall som används av en elproduktionsanläggning när den systemansvarige ska välja i vilken ordning anläggningarna ska stängas ned och att anläggningarna själva för övrigt inte alltid vet hur stor andel av energin som producerats från förnybara energikällor. 50 Hertz har för sin del understrukit att ett prioriteringsbeslut är en brådskande åtgärd som vidtas nästan momentant och att det får återverkningar för operatörerna i efterföljande led. Det betyder att prioriteringskriterierna måste vara av den arten att systemansvariga kan få konkret vägledning. Kommissionen har också gjort gällande att det i vissa fall kan vara tekniskt omöjligt att tillämpa ett prioriterat tillträde till nätet enbart på en del av den el som produceras i en anläggning, i det nu aktuella fallet den del som erhålls från förnybara energikällor.

51. I detta rättsliga och tekniska sammanhang anser jag inte att det är domstolens sak att utförligt ange hur det prioriterade tillträdet till elnätet ska tillämpas, eftersom denna uppgift enligt vad som framgår av lydelsen i artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 tillkommer medlemsstaterna, vilka är bäst lämpade att ta ställning till särdragen i det nationella eltransmissionsnätet. Vid förhandlingen angav MNG Strom således att det i Tyskland finns riktlinjer om driften av ett eltransmissionssystem vilka är avsedda att säkerställa tillförlitlighet och säkerhet i detta nät och i vilka det anges i vilken ordning anläggningarna ska kopplas bort för att en fysisk överbelastning i nätet ska kunna minska.

52. Mot bakgrund av de berörda parternas skriftliga yttranden samt med hänsyn till vad som avhandlats under förhandlingen, är domstolen dock fortfarande behörig att utifrån bestämmelserna i direktiv 2009/28 ange vilka faktorer som medlemsstaterna ska beakta när de tillämpar det prioriterade tillträdet till elsystemet.

53. För det första framgår det av artikel 16.2 c i direktivet att ett prioriterat tillträde ska genomföras i den mån säkerheten för driften av det nationella elsystemet tillåter det. I skäl 60 i direktivet anges att krav angående upprätthållande av tillförlitlighet och säkerhet när det gäller nät och inmatning kan skilja sig åt beroende på det nationella nätets särdrag och dess säkra drift.

54. För det andra följer det även av artikel 16.2 c i samma direktiv att prioriterat tillträde till elnätet ska verkställas på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier, vilket innebär att kriterierna ska vara tydliga, meddelas i förväg av medlemsstaterna och att deras tillämpning ska vara förutsägbar för alla berörda parter.

55. För det tredje följer det av målen i direktiv 2009/28 att medlemsstaterna ska ge maximalt prioriterat tillträde till elnätet för anläggningar som uteslutande producerar energi från förnybara energikällor, vilket innebär att de ska nekas tillträde till nätet i sista hand.

56. I fråga om anläggningar i vilka elen kommer från behandling av blandat avfall som innehåller en biologiskt nedbrytbar del, anser jag för det fjärde att det ska beaktas om denna del är stabil över tiden, beräkningsbar och betydande. I annat fall finns en risk för missbruk, i synnerhet om det är tekniskt omöjligt att enbart ge ett prioriterat tillträde till nätet för en del av den el som produceras i en anläggning och denna anläggning ges ett sådant prioriterat tillträde trots att elen i praktiken produceras framför allt från konventionella energikällor. Så skulle till exempel vara fallet om andelen energi från förnybara energikällor varierar avsevärt under olika perioder, vilket leder till att denna andel under vissa perioder är obefintlig eller mycket liten.

57. EEW har för det femte gjort gällande att Umweltbundesamt (Federala miljömyndigheten, Tyskland) under den period som är aktuell i det nationella målet systematiskt lämnade ursprungsgarantier enligt artikel 15 i direktiv 2009/28 till EEW, utifrån vilka EEW kunde fastställa att ungefär 50 procent av dess elproduktion härrörde från förnybara energikällor. Det framgår emellertid av definitionen i artikel 2 j i direktivet att en ursprungsgaranti är ett elektroniskt dokument som har som enda uppgift att utgöra bevis för slutkunden på att en viss andel eller mängd energi producerats från förnybara energikällor. En ursprungsgaranti ska följaktligen upprättas i efterhand och kan inte göra det möjligt att få kännedom om andelen förnybara energikällor i realtid, det vill säga då en systemansvarig ska besluta att tillfälligt minska inmatningen på grund av överbelastning. Jag menar att en ursprungsgaranti därför inte som sådan kan användas som referens när det gäller att fastställa kriterier för ett prioriterat tillträde till elnätet.

58. Den hänskjutande domstolen har för det sjätte frågat huruvida det är möjligt att göra gällande ratio legis i artikel 5.3 andra stycket i direktiv 2009/28 för el som endast delvis produceras från biologiskt nedbrytbart avfall. Jag erinrar om att det anges i denna bestämmelse att i flerbränsleanläggningar som använder både förnybara och konventionella källor, ska bara den el som kommer från förnybara energikällor tas med i beräkningen och att bidraget från varje energikälla härvid ska beräknas på grundval av dess energiinnehåll. Jag anser, med hänsyn till medlemsstaternas stora handlingsutrymme och eftersom något annat inte anges i direktivet, att de kan hänföra sig till artikel 5.3 andra stycket för att genomföra ett prioriterat tillträde till elnätet. I detta sammanhang skulle en begäran om ersättning från en operatör av en elproduktionsanläggning som nekats tillträde på grund av överbelastning enbart avse den del av elen som producerats från den biologiskt nedbrytbara delen av det blandade avfallet.

59. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag som svar på tolkningsfrågorna 2–5 att artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas så, att en elproduktionsanläggning ska ges prioriterat tillträde till nätet enbart för den el som produceras från den biologiskt nedbrytbara delen av det industriavfall och det kommunala avfall som använts. Det ankommer på medlemsstaterna att, i den mån en säker drift av det nationella elnätet tillåter det, fastställa transparenta och icke-diskriminerande kriterier för bestämningen av hur detta prioriterade tillträde ska tillämpas på en sådan anläggning.

V. Förslag till avgörande

60. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen, Tyskland) på följande sätt: 1) Artikel 16.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG ska tolkas på följande sätt: Det prioriterade tillträde till elnätet som ska ges till elproduktionsanläggningar som använder förnybara energikällor ska inte endast ges till anläggningar som producerar el enbart från förnybara energikällor utan även till anläggningar som producerar el genom värmebehandling av blandat avfall som innehåller en biologiskt nedbrytbar del industriavfall och kommunalt avfall. 2) Artikel 16.2 c i direktiv 2009/28 ska tolkas på följande sätt: En elproduktionsanläggning ska ges prioriterat tillträde till nätet enbart för den el som produceras från den biologiskt nedbrytbara delen av det industriavfall och det kommunala avfall som använts. Det ankommer på medlemsstaterna att, i den mån en säker drift av det nationella elnätet tillåter det, fastställa transparenta och icke-diskriminerande kriterier för bestämningen av hur detta prioriterade tillträde ska tillämpas på en sådan anläggning.

1 Originalspråk: franska.

2 Se, beträffande utvecklingen av unionslagstiftningen i fråga om förnybar energi, Johnston, A., och Block, G., EU Energy Law, Oxford University Press, Oxford, 2012, nr 12.01–12.185.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16). Detta direktiv har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82). Direktiv 2009/28 är dock fortfarande tillämpligt på tvisten i det nationella målet, med hänsyn till tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet.

4 Se även dom av den 20 september 2017, Elecdey Carcelen m.fl. ( C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 och C‑221/16, EU:C:2017:705, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 2001, s. 33). Detta direktiv har upphävts och ersatts av direktiv 2009/28.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (EUT L 176, 2003, s. 37).

7 BGBl. 2011 I, s. 1634.

8 BGBl. 2008 I, s. 2074.

9 BGBl. 2014 I, s. 1066. Såsom den hänskjutande domstolen har framhållit var dessa tre versioner av EEG tillämpliga successivt under den period som avses med beslutet om hänskjutande. Eftersom ordalydelsen eller innebörden i de relevanta bestämmelserna var identisk i alla de tre versionerna av EEG hänför jag mig för enkelhetens skull endast till EEG 2012.

10 Enligt artikel 27 i direktiv 2009/28 skulle direktivet ha införlivats av medlemsstaterna senast den 5 december 2010.

11 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i målet Fondul Proprietatea ( C‑179/20, EU:C:2021:731, punkt 51). Se även dom av den 27 januari 2022, Fondul Proprietatea ( C‑179/20, EU:C:2022:58, punkterna 59 och 60), enligt vilken tillträdet till elnätet inte är obegränsat, eftersom det är beroende av den maximala kapacitet som överföringssystemet kan bära. Omdirigering regleras numera genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54). I artikel 2 led 26 definieras det som ”en åtgärd, inbegripet begränsning av tilldelad kapacitet som aktiveras av en eller flera systemansvariga genom att ändra produktionsmönstret eller belastningsmönstret, eller båda, för att ändra fysiska flöden i elsystemet och minska en fysisk överbelastning eller på annat sätt säkerställa systemsäkerhet”.

12 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55). Detta direktiv har upphävts och ersatts genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (EUT L 158, 2019, s. 125).

13 Dom av den 28 november 2018, Solvay Chimica Italia m.fl. ( C‑262/17, C‑263/17 och C‑273/17, EU:C:2018:961, punkt 60).

14 Dom av den 2 juni 2022, T.N. och N.N. (Förklaring om avstående från arv) ( C‑617/20, EU:C:2022:426, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

15 Min kursivering. Begreppet hybridkraftverk definierades inte i direktiv 2001/77 och kunde tolkas på flera olika sätt.

16 Se på engelska, beträffande biomassa i EU, European Commission, Joint Research Centre, Brief on biomass for energy in the European Union, Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019.

17 Jag erinrar om att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta den avfallshierarki som föreskrivs i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3), enligt vilken bortskaffande ska komma i sista hand.

18 Se bland annat dom av den 3 mars 2021, Promociones Oliva Park ( C‑220/19, EU:C:2021:163, punkt 62).

19 Se dom av den 27 januari 2022, Fondul Proprietatea ( C‑179/20, EU:C:2022:58, punkt 62).

20 Se dom av den 27 januari 2022, Fondul Proprietatea ( C‑179/20, EU:C:2022:58, punkt 65).

21 Detta övervägande förtydligas ovan i punkt 56.

22 Dom av den 4 oktober 2018, L.E.G.O. ( C‑242/17, EU:C:2018:804, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

23 Jag vill framhålla att det finns utförliga regler om omdirigering i förordning 2019/943. I artikel 13.6 a anges bland annat att kraftproduktionsanläggningar som använder förnybara energikällor endast ska bli föremål för omdirigering nedåt om inga andra alternativ finns eller om andra lösningar skulle leda till kraftigt oproportionella kostnader eller allvarliga risker för nätsäkerheten. Denna förordning är emellertid inte tillämplig på de faktiska omständigheterna i det nationella målet.

24 Se även dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft ( C‑573/12, EU:C:2014:2037, punkt 90).

25 Se även skäl 11 i direktiv 2009/28.