Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – Mål C‑767/21 P Rivière m.fl./parlamentet

I. Inledning

1. Tretton medlemmar av Europaparlamentet (nedan kallade parlamentsledamöterna) har ingett förevarande överklagande av tribunalens dom av den 6 oktober 2021, Rivière m.fl./parlamentet ( T‑88/20, ej publicerad, EU:T:2021:664) (nedan kallad den överklagade domen).

2. Genom den domen avvisade tribunalen talan om ogiltigförklaring av den åtgärd som vidtagits av Europaparlamentets talman den 13 januari 2020 och som syftar till att förbjuda ledamöterna från att sätta upp en nationell flagga på sin pulpet (nedan kallad den omtvistade åtgärden). Tribunalen fann att den omtvistade åtgärden inte är en omprövningsbar handling, i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

3. Klagandena ifrågasätter denna slutsats. Förevarande mål rör således den eviga frågan om vilka handlingar som kan omprövas av Europeiska unionens domstol med stöd av artikel 263 FEUF.

4. Det finns mycket att säga om denna fråga. I mål om överklagande är domstolen emellertid begränsad av de grunder och argument som klagandena har anfört. Domstolen kan inte tolka överklagandet åt klagandena, utan endast behandla grunderna såsom de har framställts. Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål, och av de skäl som jag ska redogöra för nedan, kommer jag att föreslå att domstolen avslår överklagandet. Jag anser att de argument som klagandena har anfört inte gör det möjligt att dra slutsatsen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den avvisade deras talan i första instans. Jag instämmer emellertid inte med det resonemang som tribunalen fört fram till stöd för denna slutsats. Jag kommer därför att föreslå att domstolen ska ersätta tribunalens resonemang utan att ogiltigförklara dess beslut.

II. Bakgrund till tvisten och förfarandet vid tribunalen

5. Jérôme Rivière och de övriga klagandena är ledamöter i Europaparlamentet.

6. Under plenarsammanträdet den 13 januari 2020 underrättade Europaparlamentets talman muntligen parlamentsledamöterna om att det är förbjudet att sätta upp nationella flaggor på pulpeterna och bad ledamöterna att ta bort dem. Klagandena väckte talan om ogiltigförklaring av denna åtgärd vid tribunalen.

7. Vid två senare plenarsammanträden, den 29 och 30 januari 2020, åberopade de vice talmännen för dessa sammanträden, under det att de upprätthöll ordningen under sammanträdena, förbudet mot att ställa nationella flaggor på pulpeterna. Två gånger stängdes enskilda parlamentsledamöters mikrofoner av i detta sammanhang.

8. Parlamentet förklarade därefter, såsom klagandena har gjort gällande, att den omtvistade åtgärden endast var en upprepning av den redan befintliga artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning. I denna regel föreskrivs följande:

”Ledamöterna ska uppträda på ett sätt som inte stör ordningen i kammaren och även i övrigt avhålla sig från att uppträda på ett olämpligt sätt. De får inte använda sig av banderoller.”

9. Genom ansökan av den 13 februari 2020 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring av den omtvistade åtgärden vid tribunalen.

10. Till stöd för sin talan åberopade klagandena fyra grunder. Den första grunden bestod av två delar, genom vilka de för det första gjorde gällande en missuppfattning av de rättsliga och faktiska omständigheterna med avseende på artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning, och för det andra ett åsidosättande av artikel 4.2 FEU. Den andra grunden avsåg åsidosättande av rättssäkerheten, medan den tredje grunden avsåg maktmissbruk. Slutligen gjorde klagandena i den fjärde grunden gällande ett åsidosättande av principen om likabehandling, legalitetsprincipen, principen om god förvaltningssed och parlamentsledamöternas yttrandefrihet. Vidare görs gällande att de faktiska omständigheterna visar att åtgärden har vidtagits i avsikt att skada ledamöternas politiska verksamhet (fumus persecutionis).

11. Som svar framställde parlamentet en invändning om att talan inte kunde tas upp till prövning. Invändningen grundades på, för det första, avsaknaden av en omprövningsbar handling, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, för det andra, att klagandena saknar talerätt och, för det tredje, att de saknar berättigat intresse av att väcka talan. I andra hand gjorde parlamentet gällande att talan var ogrundad.

12. Genom den överklagade domen avvisade tribunalen talan med motiveringen att den omtvistade åtgärden inte var en omprövningsbar handling, i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

13. I punkterna 31 och 32 i den överklagade domen erinrade tribunalen inledningsvis om den fasta rättspraxis enligt vilken unionsdomstolarna är behöriga att pröva giltigheten av parlamentets handlingar. Tribunalen förklarade sedan att vissa av parlamentets handlingar, nämligen sådana som inte har rättsverkningar eller som endast har rättsverkningar på den interna organisationen av parlamentets arbete, emellertid är undantagna från domstolsprövning (punkt 33 i den överklagade domen).

14. Tribunalen förklarade vidare (i punkt 34 i den överklagade domen) att alla handlingar som antas av parlamentet och som har rättsverkan i förhållande till tredje man kan prövas av unionsdomstolarna. Tribunalen erinrade sedan om att parlamentsledamöter ska anses vara tredje man när det rör sig om parlamentshandlingar som har rättsverkningar på villkoren för utövandet av deras mandat (i punkt 35 i den överklagade domen). Tribunalen ansåg därför att frågan om huruvida talan kunde tas upp till prövning berodde på huruvida de omtvistade åtgärderna ändrade villkoren för utövandet av mandatet som parlamentsledamot (punkt 37 i den överklagade domen).

15. Tribunalen konstaterade därefter (i punkt 38 i den överklagade domen) att den omtvistade åtgärden var ett förbud riktat till ledamöterna, med stöd av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning, mot att ställa banderoller på sina pulpeter och att det inte gick utöver det förbud som redan anges i den bestämmelsen. I resten av den överklagade domen tolkade tribunalen parlamentets arbetsordning för att styrka denna slutsats.

16. I punkterna 42–44 i den överklagade domen konstaterade tribunalen således att det framgår av parlamentets arbetsordning, vilken grundar sig på medlemsstaternas gemensamma parlamentariska traditioner, att parlamentsledamöterna i princip uttrycker sig genom att tala i parlamentet. Den påpekade även att detta följer av artikel 171 i arbetsordningen. Alla begränsningar av andra uttryckssätt syftar således till att säkerställa att parlamentsledamöterna behandlas lika och att parlamentets arbete genomförs på ett korrekt sätt.

17. Tribunalen konstaterade vidare, i punkt 45 i den överklagade domen, att en bild eller ett föremål, genom den symbol som återges eller det budskap som sänds, utan tvekan kan användas som ett uttrycksmedel och på så sätt ge den ledamot som använder sig av bilden eller föremålet möjlighet att hävda och försvara sina politiska övertygelser utanför sin taletid. Tribunalen fann även, i punkt 50 i den överklagade domen, att de nationella flaggorna i fråga omfattas av den franska termen ”banderoles et bannières” liksom av andra språkversioner av rättegångsreglerna, med hänsyn till den innebörd som klagandena anser att de nationella flaggorna på deras pulpeter har.

18. Mot bakgrund av samtliga dessa skäl fann tribunalen, i punkterna 51 och 52 i den överklagade domen, att klagandenas uppförande, i det att det störde parlamentets verksamhet, omfattades av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning. Den omtvistade åtgärden hörde följaktligen till den interna organisationen av parlamentets arbete och medförde inte några rättsverkningar genom att klart förändra ledamöternas rättsliga ställning på ett sätt som negativt skulle påverka de villkor under vilka klagandena har utövat sitt mandat som parlamentsledamöter.

III. Förfarandet vid domstolen samt parternas grunder och argument

19. Den 8 december 2021 ingav klagandena ett överklagande till domstolen. Klagandena har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, förklara att talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning, ogiltigförklara den omtvistade åtgärden på grund av att den saknar rättslig grund och förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.

20. Parlamentet anser att överklagandet ska ogillas och att klagandena ska förpliktas att bära rättegångskostnaderna.

21. Klagandena har anfört två rättsliga argument, men utan att förklara vilka grunder som stöds av dem eller på vilket sätt (se punkterna 36–43 nedan). För det första har de gjort gällande att de faktiska omständigheterna har missuppfattats och att det har skett en felaktig rättslig kvalificering av dem. För det andra har de gjort gällande att tribunalen har åsidosatt och missuppfattat artikel 10.3 i arbetsordningen.

22. Klagandenas första argument består i huvudsak i ett påstående att tribunalen har underlåtit att beakta den omtvistade åtgärdens konsekvenser för parlamentsledamöternas rätt att yttra sig, med hänsyn till att parlamentets vice talman stängde av Nigel Farages respektive Nicolas Fests mikrofon och tillät Jérôme Rivière att yttra sig endast för att han tog ned sin flagga.

23. Klagandena har således gjort gällande att tribunalen borde ha dragit slutsatsen att den omtvistade åtgärden hade rättsverkningar som kunde påverka utövandet av deras mandat.

24. Genom sitt andra argument har klagandena gjort gällande att den franska versionen av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning inte är tillämplig på nationella flaggor, eftersom den avser banderoller. Situationen vid det parlamentssammanträdet i fråga omfattas således inte av denna regel.

25. Klagandena har gjort gällande att den franska språkversionen av arbetsordningen bör vara avgörande, eftersom franska är parlamentets arbetsspråk. Klagandena har gjort gällande att tribunalen vid en jämförelse med andra språkversioner av artikel 10.3 i har missuppfattat de faktiska omständigheterna.

26. Klagandena har dessutom gjort gällande att tribunalen har gjort en felaktig tolkning av artikel 10.3 i arbetsordningen, eftersom den inte har till syfte att säkerställa jämlikhet mellan parlamentsledamöterna, utan att upprätthålla ordningen under sammanträdena. Jämlikhet mellan ledamöter är i stället syftet med artikel 171 i arbetsordningen, som i sin tur inte reglerar upprätthållandet av ordningen under sammanträdena.

27. Klagandena hävdar dessutom att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna och gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte fastställa hur användningen av nationella flaggor störde ordningen vid sammanträdet.

28. Slutligen har klagandena gjort gällande att tribunalen felaktigt kvalificerade valen till Europaparlamentet som gränsöverskridande och att förekomsten av nationella listor, liksom artikel 4.2 FEU, förstärker deras nationella karaktär.

29. Parlamentet anser däremot i första hand att klagandenas talan inte når upp till den tröskel för upptagande till prövning som föreskrivs i artikel 168 i domstolens rättegångsregler, eftersom den inte innehåller några rättsliga argument till stöd för deras grunder.

30. Vad gäller klagandenas första argument om en missuppfattning av de faktiska omständigheterna har parlamentet gjort gällande att den omtvistade åtgärden endast avser det muntliga beslutet av den 13 januari 2020 och inte de åtgärder som vidtogs den 29 och 30 januari 2020. Det motsatta skulle enligt parlamentet innebära en utvidgning av föremålet för talan.

31. När det gäller sammanträdena den 29 och 30 januari 2020 har parlamentet dessutom gjort gällande att de vice talmän som ledde dessa sammanträden var bemyndigade, med stöd av artikel 175 i arbetsordningen, att stänga av mikrofonen som en åtgärd för att upprätthålla ordningen under plenarsammanträdet. Hursomhelst stängdes mikrofonerna inte av på grund av att det stod nationella flaggor på pulpeten, utan snarare antingen för att ledamöterna överskred sin tilldelade talartid (i fallet Nigel Farage) eller för att de kritiserade vice talmannens sätt att leda sammanträdet (i fallet Fest). Parlamentet har förklarat att Jérôme Rivière talade två gånger under sammanträdet den 30 januari. Första gången talade han medan flaggan var på hans pulpet, medan han den andra gången själv tog ned flaggan. Parlamentet hävdar följaktligen att det inte finns något samband mellan den omtvistade åtgärden och de åtgärder som ledde till att mikrofonerna stängdes av.

32. Således anser parlamentet att tribunalen inte har missuppfattat de faktiska omständigheterna och att detta argument som klagandena lagt fram ska avvisas såsom uppenbart ogrundat.

33. Vad gäller den andra grunden har parlamentet gjort gällande att artikel 10.3 i arbetsordningen gör det möjligt att förbjuda nationella flaggor på ledamöternas pulpeter utan att det behöver visas att flaggorna stör ordningen under sammanträdena. Syftet med artikeln är att begränsa de sätt på vilka ledamöterna uttrycker sina åsikter enbart till att tala.

34. Slutligen har parlamentet gjort gällande att tribunalen inte gjorde fel när den beaktade andra språkversioner vid tolkningen av artikel 10.3 i arbetsordningen, eftersom det skulle strida mot väl etablerade metoder för tolkning av unionsrätten att fokusera på en enda språkversion.

35. Parlamentet har följaktligen föreslagit att även klagandenas andra argument ska avvisas såsom uppenbart ogrundat.

IV. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

36. Inledningsvis måste det konstateras att detta överklagande, såsom parlamentet med rätta har anfört, endast marginellt uppfyller kraven i artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler. Enligt dessa bestämmelser ska överklagandet innehålla åberopade grunder som tydligt stöds av rättsliga argument och som anger vilka delar av tribunalens dom som angrips.

37. I förevarande överklagande har två rättsliga argument anförts, men det preciseras varken vilken grund som vart och ett av dem stöder eller på vilket sätt de stöder dessa grunder. Domstolen skulle således med fog kunna besluta att avslå överklagandet på grund av dess formella brister.

38. För att överklagandet trots detta ska godtas, vilket är den lösning som jag rekommenderar domstolen att välja, är det möjligt att förstå grunderna och argumenten på följande sätt.

39. Genom sitt första argument har klagandena i huvudsak gjort gällande att tribunalen har gjort en felaktig rättslig kvalificering av vissa omständigheter, vilket har lett till en felaktig rättslig slutsats. Genom det andra argumentet har klagandena i huvudsak gjort gällande att tribunalen har gjort en felaktig tolkning av artikel 10.3 i arbetsordningen.

40. Jag uppfattar det så, att det första argumentet har anförts till stöd för de två första grunderna, genom vilka klagandena har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och fastställa att den ursprungliga talan kan tas upp till sakprövning. Det andra argumentet har enligt min mening anförts till stöd för den tredje grunden, som syftar till att domstolen ska ogiltigförklara den omtvistade åtgärden på grund av att den saknar rättslig grund.

41. Domstolen kan nämligen, om den anser att överklagandet är välgrundat och om den har tillräckligt underlag, ersätta tribunalens dom med sin egen dom i sak, eller avgöra målet i sak om tribunalen avvisade talan av processuella skäl och av den anledningen inte har avgjort målet i sak.

42. I förevarande fall kan emellertid den tredje grunden, som syftar till att domstolen ska pröva talan i sak genom att ogiltigförklara den omtvistade åtgärden, endast beaktas om domstolen bifaller överklagandet såvitt avser de två första grunderna. Jag anser, vilket jag kommer att redogöra för nedan, att domstolen ska ogilla talan såvitt avser de två första grunderna. I så fall saknas anledning att pröva den tredje grunden.

43. För det fall domstolen skulle konstatera motsatsen och ta upp talan om ogiltigförklaring till prövning, föreslår jag att domstolen återförvisar målet för avgörande i sak till tribunalen.

B. Huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning

1. Klagandenas argument avseende missuppfattning av de faktiska omständigheterna

44. Tribunalen fann att klagandens talan i första instans inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom den omtvistade åtgärden, enligt tribunalen, inte utgjorde en omprövningsbar handling, i den mening som avses i artikel 263 FEUF.

45. Det ska erinras om att domstolen, såsom bekräftats i rättspraxis, inom ramen för det förfarande som regleras av artikel 263 FEUF kan ompröva alla rättsakter som är juridiskt bindande för unionens institutioner och andra organ. Domstolen har vidare ansett att åtgärder vars rättsverkningar är bindande för sökanden och som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning är omprövningsbara handlingar.

46. I förevarande fall är det ostridigt att klagandena har bestritt den muntliga åtgärd som Europaparlamentets talman vidtog vid sammanträdet den 13 januari 2020. Tvisten avser snarare frågan huruvida denna åtgärd har haft rättsverkningar som berövar eller skulle kunna beröva klagandena deras rätt att yttra sig vid parlamentssammanträden.

47. Klagandena anser att även om åtgärden inte fick några rättsverkningar under plenarsammanträdet den 13 januari 2020, fortsatte den att existera även vid senare parlamentssammanträden och utgjorde en direkt orsak till att vissa parlamentsledamöter berövades sin rätt att yttra sig under sammanträdena den 29 och 30 januari 2020.

48. Klagandena har därför gjort gällande att tribunalens slutsats att den omtvistade åtgärden inte kan ha några rättsverkningar, och således inte är en omprövningspar handling, var grundad på faktiska omständigheter som var felaktigt rättsligt kvalificerade.

49. Enligt klagandena bestod tribunalens missuppfattning av omständigheterna i att tribunalen inte ansåg att de händelser som ägde rum vid parlamentssammanträdena den 29 och 30 januari 2020 var relevanta för bedömningen av den omtvistade åtgärdens art. Om tribunalen hade beaktat dessa händelser, så skulle den ha kommit fram till att den omtvistade åtgärden hade rättsverkan och således utgjorde en omprövningsbar handling.

50. Mot bakgrund av klagandenas argument ska domstolen således besvara frågan huruvida tribunalen hade fel i sin slutsats att den omständigheten att vissa ledamöter berövades rätten att yttra sig under sammanträdena den 29 och 30 januari 2020 inte var en följd av den muntliga åtgärd som meddelades under plenarsammanträdet den 13 januari 2020.

51. Inledningsvis ska det erinras om att domstolen i ett mål om överklagande inte är behörig att fastställa de faktiska omständigheterna och i princip inte heller att pröva den bevisning som tribunalen har godtagit till stöd för dessa omständigheter. Domstolen kan i undantagsfall pröva om tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna eller bevisningen, men en sådan missuppfattning måste uppenbart framgå av handlingarna i målet utan att det behöver göras en ny bedömning av omständigheterna och bevisningen. Den part som åberopar en missuppfattning måste dessutom ange exakt vilken bevisning som påstås ha missuppfattats av tribunalen och visa vilka fel i bedömningen som, enligt denna part, har lett till denna missuppfattning.

52. Mot denna bakgrund anser jag inte att tribunalen uppenbart missuppfattade de faktiska omständigheterna såsom de framgår av de handlingar som ingetts till domstolen och av den överklagade domen.

53. Såsom framgår av punkterna 3, 19 och 29 i den överklagade domen var tribunalen medveten om att klagandena hänvisade till sammanträdena den 29 och 30 januari 2020. Tribunalen har dock uppenbarligen godtagit parlamentets förklaring och dragit slutsatsen att det inte fanns något samband mellan berövandet av rätten att yttra sig under dessa sammanträden och den omtvistade åtgärden, även om den tyvärr inte har förklarat detta ordentligt.

54. På så sätt är den omtvistade åtgärden, även om den fortsatte att existera vid senare parlamentssammanträden, olik den åtgärd som berövade vissa parlamentsledamöter deras rätt att yttra sig. Detta föranledde tribunalen att göra en separat bedömning av huruvida den omtvistade rättsakten hade rättsverkningar utanför den interna organisationen av parlamentets arbete (punkt 37 och följande punkter i den överklagade domen). Tribunalen drog slutsatsen att åtgärden var förenlig med artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning, vilket var skälet till att dess verkningar var begränsade till organisationen av institutionernas inre arbete.

55. Jag anser, som jag kommer att redogöra för nedan, att tribunalens resonemang var felaktigt i den meningen att tribunalen förväxlade sakfrågan (den omtvistade åtgärdens förenlighet med artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning) med den processuella frågan om upptagande till prövning. Den omständigheten att tribunalen inte beaktade sammanträdena den 29 och 30 januari 2020 innebär emellertid inte, såsom klagandena har gjort gällande, att tribunalen uppenbart har missuppfattat de faktiska omständigheterna. Tribunalen beaktade de omständigheter som hade inträffat vid dessa sammanträden, men kvalificerade dem på grundval av de argument som hade anförts av svaranden i första instans, och inte på de argument som hade anförts av sökandena i första instans. Med andra ord fann tribunalen att parlamentets argument var mer övertygande än det som framfördes av sökandena i första instans. Tribunalen har således varken förbisett vissa faktiska omständigheter eller gjort en felaktig rättslig kvalificering av dessa.

56. Argumentet att tribunalen grundade sitt beslut på missuppfattade fakta kan således inte godtas.

57. Eftersom detta var det enda argument som klagandena anfört till stöd för den första och andra grunden, skulle domstolen av denna enda anledning kunna avslå överklagandet.

58. I det följande kommer jag emellertid att förklara varför jag anser att tribunalens slutsats att talan inte kunde tas upp till prövning var korrekt, men att det resonemang som ledde fram till denna slutsats inte var det.

2. Varför avvisades den talan om ogiltigförklaring som hade väckts i förevarande mål?

a) Var i sitt resonemang gjorde tribunalen fel?

59. Tribunalens huvudresonemang bestod i att visa att den omtvistade åtgärden inte var en omprövningsbar handling, eftersom den inte gick utöver tillämpningsområdet för artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning. Detta gjorde åtgärden till en intern åtgärd för att organisera parlamentets arbete och följaktligen till en icke omprövningsbar handling (se särskilt punkt 52 i den överklagade domen). Tribunalen besvarade således frågan i sak – att den omtvistade åtgärden korrekt vidtagits med stöd av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning – för att finna att talan skulle avvisas.

60. Enligt min mening är varje försök att formellt skilja mellan åtgärder för intern organisation av en institutions arbete, vilka inte utgör omprövningsbara handlingar, och åtgärder som har eller är avsedda att ha rättsverkningar i förhållande till tredje man, vilka är omprövningsbara, missvisande.

61. Den enda relevanta frågan är enligt min mening huruvida åtgärden kan påverka de rättigheter och skyldigheter som enskilda har enligt unionsrätten. Det är endast om en åtgärd inte har sådana verkningar som den kan anses vara en rent intern åtgärd. Det är således inte nödvändigt att undersöka om åtgärden är intern, utan om den kan påverka en persons rättigheter.

62. Den rättspraxis som tribunalen har hänvisat till bekräftar i huvudsak denna ståndpunkt. Den metod som domstolen använde i dessa domar kräver inte en undersökning av huruvida åtgärden är intern, trots att domstolen i slutändan slog fast att vissa åtgärder som var i fråga i dessa mål var interna. I dessa domar konstaterade domstolen att i de konkreta fall då åtgärderna var interna för organisationen av parlamentets arbete, påverkade de samtidigt inte tredje mans rättigheter. Det var därför domstolen vägrade att pröva dem.

63. Låt mig illustrera detta genom domen i målet Weber/parlamentet som tribunalen har hänvisat till. Domstolen konstaterade här att åtgärder som inte kan bli föremål för domstolsprövning är sådana ”som antingen inte har rättsverkan eller som har rättsverkan endast inom parlamentet vad gäller organisationen av dess arbete och som omfattas av de prövningsförfaranden som föreskrivs i dess arbetsordning”.

64. Vidare konstaterade domstolen att ”bestämmelser om ersättning vid anställningens upphörande till förmån för parlamentsledamöter samt de individuella åtgärder som vidtagits med tillämpning av dessa bestämmelser har rättsverkningar som går utöver den interna organisationen av institutionens arbete, i den mån de påverkar parlamentsledamöternas ekonomiska ställning”.

65. Med andra ord utgjorde bestämmelserna i detta mål säkerligen åtgärder för den interna organisationen av parlamentets arbete. De kunde emellertid omprövas, eftersom de påverkade de rättigheter som en parlamentsledamot hade enligt unionsrätten.

66. För att motivera sin ståndpunkt att den omtvistade åtgärden inte kan prövas med hänvisning till dess påstådda interna karaktär, såsom redan har förklarats i punkt 59 i detta förslag till avgörande, gick tribunalen i den överklagade domen i onödan in på sakfrågor, för att i slutändan avvisa talan av processuella skäl. Även om det inte alltid är möjligt att undvika alla sakliga aspekter vid prövningen av huruvida talan kan tas upp till prövning var detta inte nödvändigt i det aktuella fallet.

67. För att avgöra huruvida förevarande mål kunde tas upp till prövning borde tribunalen endast ha koncentrerat sig på frågan huruvida den omtvistade åtgärden kunde medföra rättsverkningar bestående i ett berövande av rätten att yttra sig, såsom klagandena har påstått.

68. En tillämpning av rättspraxis som definierar en omprövningsbar handling (se punkt 45 ovan) skulle leda tribunalen till samma slutsats, nämligen att den omtvistade åtgärden inte har rättsverkningar som ändrar sökandenas rättsliga ställning, utan att det krävs någon prövning av yrkandet i sak. När en talan har avvisats är tribunalen inte behörig att pröva yrkandet i sak, såsom tribunalen gjorde i förevarande fall.

69. Tribunalens felaktiga resonemang bör emellertid inte leda till att den överklagade domen upphävs. Domstolen har fastställt att detta inte är nödvändigt när domslutet i den domen är välgrundat. Jag anser att så är fallet i förevarande mål.

70. Den fråga som kvarstår är vilket resonemang, som leder till samma slutsats om avvisning, som ska ersätta tribunalens resonemang i den överklagade domen.

b) Hur bör domstolen resonera i frågan huruvida talan kan tas upp till prövning i förevarande mål?

71. Enligt min mening är det nödvändigt att först ställa frågan vilken typ av handling den omtvistade åtgärden är. Det framgår av de obestridda omständigheterna i målet att det var en muntlig instruktion om att ta bort nationella flaggor från pulpeterna, eftersom det var emot artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning att ställa dem där. Nämnda bestämmelse är självverkande; den förbjuder uppvisandet av banderoller under parlamentssammanträden, utan att det är nödvändigt att vidta några genomförandeåtgärder. Den omtvistade åtgärden bör därför enligt min mening kvalificeras som den tolkning av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning som parlamentets talman har gjort, enligt vilken nationella flaggor omfattas av förbudet i fråga.

72. Klagandena tycks emellertid inte hålla med om en sådan tolkning. De anser att artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning inte utgör hinder mot att ställa nationella flaggor på pulpeterna. Klagandena beslutade därför att bestrida denna tolkning genom att hävda att den påverkade deras rätt att yttra sig vid parlamentssammanträden. Detta påstående avgränsar enligt min mening vilken del av målet vid tribunalen som nu är föremål för överklagande. Tribunalen hade endast att besvara frågan huruvida den omtvistade åtgärden verkligen kan påverka parlamentsledamöternas rätt att yttra sig under parlamentssammanträden. Om så är fallet skulle åtgärden vara omprövningsbar (och endast då ska tribunalen behandla sakfrågor). Om så inte är fallet skulle åtgärden inte vara omprövningsbar, och saken är därigenom avgjord.

73. Kan man avgöra om den omtvistade åtgärden i sig kan beröva parlamentsledamöterna deras rätt att yttra sig, utan att beröra frågan huruvida det är en korrekt tolkning av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning? Enligt min mening är detta möjligt och följer såväl av syftet med talan om ogiltigförklaring som av rättspraxis där begreppet ”omprövningsbar handling” definieras.

74. Den logiska grunden för talan om ogiltigförklaring kan härledas från domen i målet Les Verts. Det är centralt för rättsstatsprincipen, som är en av de grundläggande värderingar i EU:s rättsordning som domstolen grundade sig på i den domen, att den person som anser sig ha fått sina unionsrättsliga rättigheter kränkta av en EU-institution eller ett EU-organ måste ha tillgång till en domstol.

75. Samtidigt definierade domstolen, såsom redan har påpekats (punkt 45 ovan och där angiven rättspraxis) begreppet ”omprövningsbar handling” som en handling som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning. Utan att jag här har för avsikt att kritisera denna rättspraxis, kan sägas att dess tillämpning på det aktuella målet leder till slutsatsen att den omtvistade åtgärden inte i sig själv har medfört och inte heller kunde medföra en förändring av parlamentsledamöternas rättsliga ställning, i den meningen att de berövades sin rätt att yttra sig. För att detta skulle kunna ske var det nödvändigt att en annan åtgärd vidtogs av den person som ledde sammanträdet.

76. Klagandena har gjort gällande att den omtvistade åtgärden kan frånta dem deras rätt att yttra sig i egenskap av parlamentsledamöter. Jag anser att om så vore fallet, skulle denna åtgärd behöva klassificeras som en omprövningsbar handling. Har parlamentsledamöterna emellertid berövats sin rätt att yttra sig genom den omtvistade åtgärden? Rättigheten berövades dem genom en handling utförd den 29 och 30 januari av parlamentets vice talmän, som beordrade att två parlamentsledamöters mikrofoner skulle stängas av under två olika sammanträden.

77. Det är omtvistat mellan parterna huruvida förbudet mot att ställa nationella flaggor på pulpeterna var (det enda) skälet till de vice talmännens beslut. Även om detta var det enda motivet för det senare beslutet, berodde dessa beslut på den skönsmässiga bedömning som de vice talmännen gjorde under sammanträdena den 29 och 30 januari 2020. Detsamma gäller varje eventuellt framtida berövande av rätten att yttra sig, vilket inte automatiskt är en följd av att nationella flaggor står på pulpeterna.

78. Den omtvistade åtgärden har således inte inneburit ett automatiskt berövande av rätten att yttra sig. Berövandet berodde på det val som gjordes av den person som ledde parlamentssammanträdet. Det var således de åtgärder som parlamentets vice talmän vidtog den 29 och 30 januari 2020 som direkt påverkade vissa parlamentsledamöters rätt att yttra sig.

79. Det är följaktligen inte möjligt att dra slutsatsen att den omtvistade åtgärden har medfört en tydlig förändring av klagandenas rättsliga ställning genom att påverka det sätt på vilket de utövar sitt mandat.

80. Samtidigt stod klagandena inte utan rättsmedel mot de åtgärder som berövade dem deras rätt att yttra sig.

81. Parlamentsledamöterna hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av de åtgärder som hade vidtagits av de vice talmännen vid sammanträdena den 29 och 30 januari 2020. De hade då kunnat göra gällande att den tolkning som gjorts av artikel 10.3 i parlamentets rättegångsregler genom den omtvistade åtgärden inte var rättsenlig, om denna tolkning motiverade de senare åtgärder som de därefter skulle ha ifrågasatt.

82. Förevarande överklagande hade kunnat få en annan vinkling om klagandena hade åberopat yttrandefriheten i stället för rätten att yttra sig vid parlamentssammanträden. Den omtvistade åtgärden var inte, som det har visats, en direkt orsak till den påstådda kränkningen av nämnda rättighet. Bedömningen skulle emellertid ha kunnat leda till en annan slutsats om klagandena hade gjort gällande att den omtvistade åtgärden på ett oproportionerligt sätt kränkte deras yttrandefrihet, förstådd som rätten att ställa en nationell flagga på pulpeten. Ett sådant påstående skulle dock i själva verket innebära att de bestred giltigheten av artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning såsom den tolkats av parlamentets talman.

83. Med hänsyn till de argument som anförts inom ramen för detta överklagande skulle en sådan bedömning dock gå utöver dess räckvidd.

V. Förslag till avgörande

84. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta klagandena att bära rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: engelska.

2 Detta framgår av den rikliga akademiska litteraturen i ämnet. Se till exempel Arnull, A., ”Private Applicants and the Action for Annulment under Article 173 of the EC Treaty”, Common Market Law Review, vol. 32(1), 1995, s. 7; Albors-Llorens, A., ”Remedies Against the EU Institutions After Lisbon: An Era of Opportunity?”, Cambridge Law Journal, vol. 71(3), 2012, s. 507; Bergström, C.F., ”Defending Restricted Standing for Individuals to Bring Direct Actions against Legislative Measures: Court of Justice of the European Union Decision of 3 October 2013 in Case C‑583/11 P”, European Constitutional Law Review, vol. 10, 2014, s. 481; Gentile, G., ”Ensuring effective judicial review of EU soft law via the action for annulment before the EU courts: a plea for a liberal-constitutional approach”, European Constitutional Law Review, vol. 16(3), 2020, s. 466. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punkterna 67–79).

3 Med undantag för prövning ex officio av villkoren för att en talan ska kunna tas upp till sakprövning. Se till exempel dom av den 21 januari 2021, Tyskland/Esso Raffinage ( C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punkt 101).

4 Klagandena hänvisar till följande nyhetsartikel i vilken parlamentets förklaring presenteras: ”Les eurodéputés ont-ils le droit de déployer un drapeau dans l'hémicycle du Parlement européen?” (14 januari 2020), publicerad av 20 minutes. Tillgänglig på <https://www.20minutes.fr/monde/2695031–20200114-eurodeputes-droit-deployer-drapeau-hemicycle-parlement-europeen>.

5 Tribunalen hänvisade här till beslut av den 4 juni 1986, Groupe des droites européennes/parlamentet ( 78/85, EU:C:1986:227, punkt 11), beslut av den 22 maj 1990, Blot och Front national/parlamentet ( C‑68/90, EU:C:1990:222, punkt 11), och dom av den 23 mars 1993, Weber/parlamentet ( C‑314/91, EU:C:1993:109, punkt 9).

6 Tribunalen citerade här dom av den 2 oktober 2001, Martinez m.fl./parlamentet ( T‑222/99, T‑327/99 och T‑329/99, EU:T:2001:242, punkt 61).

7 Det är värt att påpeka att Nigel Farage inte var bland de parlamentsledamöter som väckte talan eller intervenerade i målet i första instans. Följaktligen är han inte heller en av klagandena.

8 Klagandena hänvisar till rådets förordning (EEG) nr 1/1958 av den 6 oktober 1958 om vilka språk som skall användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EUT 17, 1958, s. 385; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 16).

9 Beslut av den 17 september 1996, San Marco/kommissionen ( C‑19/95 P, EU:C:1996:331, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

10 Artikel 61.1 i stadgan för Europeiska unionens domstol. Se, exempelvis, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen ( C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 50), där domstolen själv avgjorde målet, och dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen ( C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punkt 43), där domstolen återförvisade målet till kommissionen.

11 Dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet ( 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42).

12 Denna definition återges i domstolens rättspraxis från och med dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9). Se även dom av den 15 januari 2003, Philip Morris International/kommissionen ( T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 och T‑272/01, EU:T:2003:6, punkt 77), dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen ( C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 54), dom av den 31 januari 2019, International Management Group/kommissionen ( C‑183/17 P och C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punkt 51, dom av den 21 januari 2021, Tyskland/Esso Raffinage ( C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punkt 63), och dom av den 6 maj 2021, ABLV Bank m.fl./ECB ( C‑551/19 P och C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punkt 39).

13 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2010, kommissionen/Deutsche Post ( C‑399/08 P, EU:C:2010:481, punkt 63).

14 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 oktober 2015, kommissionen/ANKO ( C‑78/14 P, EU:C:2015:732, punkt 54).

15 Se dom av den 10 november 2022, kommissionen/Valencia Club de Fútbol ( C‑211/20 P, EU:C:2022:862, punkt 55).

16 Se punkt 38 i den överklagade domen.

17 Se avsnitt IV.B.2.a) nedan.

18 Den överklagade domen, punkt 33. Tribunalen hänvisade här till beslut av den 4 juni 1986, Groupe des droites européennes/parlamentet ( 78/85, EU:C:1986:227, punkt 11), beslut av den 22 maj 1990, Blot och Front national/parlamentet ( C‑68/90, EU:C:1990:222, punkt 11), och dom av den 23 mars 1993, Weber/parlamentet ( C‑314/91, EU:C:1993:109, punkt 9).

19 Dom av den 23 mars 1993, Weber/parlamentet ( C‑314/91, EU:C:1993:109, punkt 10).

20 Ibidem, punkt 11, min kursivering. Tvärtom har domstolen exempelvis förklarat att ett beslut från parlamentet att hålla en brådskande debatt inte har några rättsverkningar som sträcker sig utöver dess interna organisation; se dom av den 22 september 1988, Frankrike/parlamentet ( 358/85 och 51/86, EU:C:1988:431, punkt 17).

21 Till exempel huruvida artikel 10.3 i parlamentets arbetsordning hade kunnat utgöra rättslig grund för den omtvistade åtgärden, vad syftet med denna bestämmelse är eller huruvida begreppet ”banderoll” innefattar nationella flaggor. Se punkterna 15–18 ovan.

22 Domstolen har bekräftat att det är nödvändigt att undersöka innehållet i en angripen åtgärd för att avgöra om åtgärden har bindande rättsverkningar i syfte att bedöma huruvida den kan omprövas. Dom av den 9 oktober 1990, Frankrike/kommissionen ( C‑366/88, EU:C:1990:348, punkt 11).

23 Tribunalens bedömning i sak gav upphov till ytterligare förvirring i detta överklagandeförfarande vid domstolen, eftersom klagandena i sina argument avseende den tredje grunden bemöter vissa av tribunalens slutsatser i sak. Detta görs emellertid inte för att bestrida beslutet om upptagande till prövning, utan snarare för att erbjuda domstolen argument för att lösa tvisten i sak. Se punkt 42 ovan.

24 Beslut av den 15 februari 2012, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen ( C‑208/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:76, punkt 35), beslut av den 5 september 2013, ClientEarth/rådet ( C‑573/11 P, ej publicerat, EU:C:2013:564, punkterna 23 och 24), och beslut av den 4 februari 2021, Pilatus Bank/ECB ( C‑701/19 P, ej publicerat, EU:C:2021:99, punkt 38).

25 Dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet ( 294/83, EU:C:1986:166).

26 Denna rättspraxis inleddes med domen av den 11 november 1981, IBM/kommissionen ( 60/81, EU:C:1981:264), i vilken domstolen prövade frågan huruvida en handling har rättsverkningar ur sökandens synvinkel, snarare än på ett abstrakt sätt, såsom gjorts i tidigare mål. Se, i detta avseende, beskrivningen av rättspraxis i förslag till avgörande av generaladvokat Sharpston i målet Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen ( C‑131/03 P, EU:C:2006:228, punkterna 101–103).

27 Enligt Arnull ska frågan huruvida en handling är omprövningsbar inte bero på sökandens omständigheter, vilka bör avse frågan om talerätt. Arnull, A., ”When is an act not an act?”, European Law Review, vol. 32(1), 2007, 1, s. 2. I linje med en sådan uppfattning, som jag personligen stöder, kunde tribunalen ha avvisat talan på grund av att sökandena inte hade talerätt, eftersom de inte var direkt berörda av den angripna handlingen.