Domstolens dom (stora avdelningen) den 5 september 2023
I mål C‑137/21, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 265 FEUF, som väckts den 4 mars 2021,
DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice-ordföranden L. Bay Larsen, avdelningsordförandena A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Safjan och M.L. Arastey Sahún, samt domarna M. Ilešič, J.-C. Bonichot, I. Jarukaitis (referent), A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec, Z. Csehi och O. Spineanu-Matei, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 15 december 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Europaparlamentet har yrkat att domstolen ska fastställa att Europeiska kommissionen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget genom att inte anta en delegerad akt i enlighet med artikel 7 första stycket f i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1806 av den 14 november 2018 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav (EUT L 303, 39.2018, s. 39).
Tillämpliga bestämmelser
2. Förordning 2018/1806 upphävde och ersatte, med verkan från och med den 18 december 2018, rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/850 av den 17 maj 2017 (EUT L 133, 2017, s. 1). Nämnda förordning 2018/1806 genomför, enligt vad som anges i skäl 1, en kodifiering av den upphävda och ersatta förordningen. Hänvisningar till förordning nr 539/2001 ska förstås som hänvisningar till förordning nr 2018/1806 och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga IV till den senare förordningen. Artikel 1.4 i förordning nr 539/2001 motsvarar enligt denna bilaga artikel 7 i förordning 2018/1806.
3. I skäl 14 i förordning 2018/1806 anges följande:
”Full ömsesidighet i fråga om viseringar är ett mål som [Europeiska] unionen bör eftersträva på ett proaktivt sätt i sina förbindelser med tredjeländer. På så sätt kan unionen bidra till att göra sin utrikespolitik mer trovärdig och konsekvent.”
4. Skäl 15 i förordningen har följande lydelse:
”En unionsmekanism bör föreskrivas som gör det möjligt att genomföra ömsesidighetsprincipen om något av de tredjeländer som ingår i förteckningen i bilaga II beslutar att medborgarna i en eller flera medlemsstater ska omfattas av viseringskrav. Den mekanismen bör föreskriva att det blir möjligt för unionen att reagera på ett solidariskt sätt om ett sådant tredjeland tillämpar viseringskrav för medborgarna i åtminstone en medlemsstat.”
5. Skäl 17 i förordningen har följande lydelse:
”I syfte att säkerställa en lämplig medverkan av Europaparlamentet och rådet i den andra fasen av tillämpningen av ömsesidighetsmekanismen, med tanke på den särskilt känsliga politiska arten av upphävandet av undantaget från viseringskravet för alla medborgare i ett tredjeland som ingår i förteckningen i bilaga II samt dess övergripande konsekvenser för medlemsstaterna, de länder som deltar i Schengensamarbetet och unionen själv, särskilt för deras yttre förbindelser och Schengenområdets övergripande funktion, bör befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 [EUF] delegeras till kommissionen med avseende på vissa delar av ömsesidighetsmekanismen. …”
6. I artikel 1 i förordning nr 2018/1806 föreskrivs följande:
”I denna förordning fastställs de tredjeländer vars medborgare omfattas av eller är undantagna från viseringskravet, på grundval av en bedömning i varje enskilt fall med hänsyn till flera olika kriterier som bland annat rör olaglig invandring, allmän ordning och säkerhet, ekonomiska fördelar, i synnerhet i fråga om turism och utrikeshandel, samt unionens yttre förbindelser med de berörda tredjeländerna, inbegripet i synnerhet hänsyn till de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, liksom konsekvenserna för den regionala sammanhållningen och ömsesidigheten.”
7. I artikel 4.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Medborgare i de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II ska vara undantagna från [krav på visering] när det gäller vistelser som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod.”
8. I artikel 7 i förordningen anges följande:
”Om något av de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II tillämpar viseringskrav för medborgare i åtminstone en medlemsstat ska nedanstående bestämmelser tillämpas:
a) Inom 30 dagar från ett tredjelands genomförande av viseringskravet ska den berörda medlemsstaten skriftligen underrätta Europaparlamentet, rådet och kommissionen om detta. Den underrättelsen ska Information som rör den underrättelsen ska utan dröjsmål offentliggöras av kommissionen i Europeiska unionens officiella tidning, inklusive information om vid vilken tidpunkt viseringskravet genomfördes och vilka typer av resehandlingar och viseringar det rör sig om. Om tredjelandet beslutar att upphäva viseringskravet före utgången av den tidsfrist som avses i första stycket i denna punkt ska ingen underrättelse lämnas eller underrättelsen dras tillbaka och informationen ska inte offentliggöras.
i) ange vid vilken tidpunkt viseringskravet genomfördes och vilken typ av resehandlingar och viseringar det rör sig om,
ii) innehålla en detaljerad redogörelse för de preliminära åtgärder som den berörda medlemsstaten har vidtagit för att säkerställa viseringsfria resor i förhållande till tredjelandet i fråga och all relevant information.
b) Kommissionen ska, omedelbart efter dagen för det offentliggörande som avses i led a tredje stycket och i samråd med den berörda medlemsstaten vidta åtgärder tillsammans med myndigheterna i tredjelandet i fråga, särskilt på områdena för politik, ekonomi och handel, i syfte att återinföra eller införa viseringsfria resor och utan dröjsmål informera Europaparlamentet och rådet om de åtgärderna.
c) Om tredjelandet inom 90 dagar efter dagen för det offentliggörande som avses i led a tredje stycket trots alla åtgärder som vidtagits i enlighet med led b inte har upphävt viseringskravet, får den berörda medlemsstaten be kommissionen att upphäva undantaget från viseringskravet för vissa kategorier av medborgare i det tredjelandet. När en medlemsstat framför en sådan begäran ska den underrätta Europaparlamentet och rådet om detta.
d) Kommissionen ska, när den överväger ytterligare åtgärder i enlighet med leden e, f eller h, beakta resultatet av de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten för att säkerställa viseringsfria resor till det berörda tredjelandet, de åtgärder som vidtagits i enlighet med led b samt följderna av upphävande av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga.
e) Om det berörda tredjelandet inte har upphävt viseringskravet ska kommissionen, senast sex månader efter dagen för det offentliggörande som avses i led a tredje stycket och senare med mellanrum som inte överstiger sex månader inom en sammanlagd period som inte får sträcka sig längre än till och med det datum då den delegerade akt som avses i led f träder i kraft eller blir föremål för en invändning,
i) på begäran av den berörda medlemsstaten eller på eget initiativ anta en genomförandeakt för att under en period på högst sex månader tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för vissa kategorier av medborgare i det berörda tredjelandet. Den genomförandeakten ska fastställa en tidpunkt inom 90 dagar efter det att den trätt i kraft, då upphävandet av undantaget från viseringskravet får verkan, med beaktande av vilka resurser som finns tillgängliga vid medlemsstaternas konsulat. När senare genomförandeakter antas får kommissionen förlänga perioden för det upphävandet med ytterligare högst sex månader och ändra de kategorier av medborgare i tredjelandet i fråga för vilka undantaget från viseringskravet upphävs. De genomförandeakterna ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 11.2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6 ska, under perioderna för upphävande, alla kategorier av medborgare i det tredjeland som avses i genomförandeakten inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, eller
ii) för den kommitté som avses i artikel 11.1 lägga fram en rapport med en bedömning av situationen och som anger skälen till kommissionens beslut att inte upphäva undantaget från viseringskravet samt underrätta Europaparlamentet och rådet om detta. Alla relevanta faktorer, såsom de som avses i led d, ska beaktas i den rapporten. Europaparlamentet och rådet får föra en politisk diskussion på grundval av den rapporten.
f) Om det berörda tredjelandet inom 24 månader efter dagen för det offentliggörande som avses i led a tredje stycket inte har upphävt viseringskravet ska kommissionen anta en delegerad akt i enlighet med artikel 10 för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet under en tolvmånadersperiod för medborgare i det tredjelandet. Den delegerade akten ska fastställa en dag, inom 90 dagar efter det att den trätt i kraft, då upphävandet av tillämpningen av undantaget från viseringskravet ska få verkan, med beaktande av vilka resurser som finns tillgängliga vid medlemsstaternas konsulat, samt ändra bilaga II i enlighet med detta. Den ändringen ska göras genom att det bredvid namnet på tredjelandet i fråga införs en fotnot i vilken det anges att undantaget från viseringskravet upphävs gentemot det tredjelandet, och i vilken perioden för det upphävandet anges. Från och med det datum då upphävandet av tillämpningen av undantaget från viseringskravet avseende medborgare i det berörda tredjelandet får verkan eller när en invändning mot den delegerade akten görs i enlighet med artikel 10.7 ska eventuella genomförandeakter som antagits enligt led e i den här artikeln som rör det tredjelandet upphöra att gälla. När kommissionen lägger fram ett lagstiftningsförslag som avses i led h ska den upphävandeperiod för undantaget från viseringskravet som avses i första stycket i det här ledet förlängas med sex månader. Fotnoten som avses i det stycket ska ändras i enlighet med detta. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6 ska medborgarna i det tredjeland som berörs av den delegerade akten, under perioderna för detta upphävande, inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser.
…
h) Om tredjelandet i fråga inom sex månader efter ikraftträdande av den delegerade akt som avses i led f inte har upphävt viseringskravet får kommissionen lägga fram ett lagstiftningsförslag för att ändra denna förordning i syfte att överföra hänvisningen till tredjelandet från bilaga II till bilaga I.
…”
9. I artikel 10.6 och 10.7 i förordning nr 2018/1806 föreskrivs följande:
”6. Så snart kommissionen antar en delegerad akt ska den samtidigt delge Europaparlamentet och rådet denna.
7. En delegerad akt som antas enligt artikel 7 f ska träda i kraft endast om varken Europaparlamentet eller rådet har gjort invändningar mot den delegerade akten inom en period på fyra månader från den dag då akten delgavs Europaparlamentet och rådet eller om både Europaparlamentet och rådet, före utgången av den perioden, har underrättat kommissionen om att de inte kommer att invända. Denna period ska förlängas med två månader på Europaparlamentets eller rådets initiativ.”
10. Amerikas förenta stater är upptagna i den ”[f]örteckning över tredje länder vars medborgare är undantagna från kravet att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser när det gäller vistelser som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod” som är föremål för bilaga II i förordning 2018/1806.
Bakgrund till tvisten
11. Den 12 april 2016 presenterade kommissionen ett meddelande för parlamentet och rådet, med rubriken ”Lägesrapport och tänkbara lösningar i fråga om den icke-ömsesidiga situationen med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik” (COM(2016) 221 final) (nedan kallat meddelandet av den 12 april 2016). I meddelandet angav kommissionen att de flesta fall av icke-ömsesidighet – gällande åtta tredjeländer – hade lösts men att en sådan situation kvarstod i förhållande till tre av dem. Bland dessa tredjeländer återfanns Amerikas förenta stater, som då uppställde krav på visering för medborgare i Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen och Rumänien.
12. I detta meddelande påpekade kommissionen också att om det berörda tredjelandet inte upphävt viseringskravet senast den 12 april 2016, skulle kommissionen vara skyldig enligt förordning nr 539/2001, i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1289/2013 av den 11 december 2013 (EUT L 347, 2013, s. 74), att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet under en tolvmånadersperiod för medborgare i det tredjelandet. Kommissionen preciserade vidare att enligt förordning nr 539/2001, i ändrad lydelse, är denna institution skyldig att ta hänsyn till hur unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser påverkas av att undantaget från viseringskravet upphävs.
13. Kommissionen lade därefter fram ytterligare sex meddelanden som uppföljning till meddelandet av den 12 april 2016. Det första och andra meddelandet lades fram i juli och december 2016, det tredje och fjärde i maj respektive december 2017, medan det femte meddelandet presenterades i december 2018 och slutligen det sista i mars 2020.
14. Som en följd av det andra meddelandet om uppföljning av den 21 december 2016 – i vilket kommissionen konstaterade att situationen med icke-ömsesidighet i viseringsfrågor numera endast rörde två länder, Kanada och Amerikas förenta stater – antog parlamentet den 2 mars 2017 Europaparlamentets resolution om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om viseringar i enlighet med artikel 1.4 i förordning (EG) nr 539/2001 (2016/2986(RSP) (nedan kallad resolutionen av den 2 mars 2017). I resolutionen ansåg Europaparlamentet att kommissionen var ”rättsligt skyldig att anta en delegerad akt – som tillfälligt häver viseringslättnaden för medborgare i de tredjeländer som inte har hävt viseringskravet för medborgare i vissa medlemsstater – inom en period av 24 månader efter den dag då den aktuella underrättelsen offentliggjordes, en period som löpte ut den 12 april 2016” och uppmanade kommissionen med stöd av artikel 265 i EUF-fördraget att anta den nödvändiga delegerade akten.
15. Genom sitt tredje meddelande om uppföljning som lades fram för parlamentet och rådet, tog kommissionen den 2 maj 2017 ställning till resolutionen av den 2 mars 2017 och redogjorde för de framsteg som gjorts [COM(2017) 227 final] (nedan kallat meddelandet av den 2 maj 2017). Kommissionen angav att antagandet av en delegerad akt om tillfälligt upphävande av undantaget från viseringskravet för medborgare i Kanada och Amerikas förenta stater ”skulle vara kontraproduktivt, i synnerhet i nuläget”, och ”inte på bästa sätt tjäna målet att uppnå viseringsfria resor till Förenta staterna för alla [unions]medborgare”.
16. I sitt fjärde meddelande om uppföljning av den 20 december 2017, angav kommissionen att det enda kvarvarande fallet med icke-ömsesidighet rörde Amerikas förenta stater. Sedan Republiken Polen anslutit sig till Amerikas förenta staters program för undantag från viseringskravet i november 2019 påpekade kommissionen, i sitt sjätte meddelande om uppföljning av den 23 mars 2020, att programmet inte utökats till att omfatta samtliga medlemsstater och att Amerikas förenta stater fortfarande vägrade att upphäva viseringskravet för medborgare i Republiken Bulgarien, Republiken Kroatien, Republiken Cypern och Rumänien.
17. Genom Europaparlamentets resolution om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om visering i enlighet med artikel 7 i förordning (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP) (nedan kallad resolutionen av den 22 oktober 2020) anmodade parlamentet kommissionen, den 22 oktober 2020, på grundval av artikel 265 FEUF, att anta den delegerade akt som parlamentet ansåg nödvändig enligt artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 för att tillfälligt upphäva undantaget från kravet på visering för kortare vistelser för medborgare i Amerikas förenta stater, på grund av det viseringskrav som sistnämnda land uppställer för bulgariska, cypriotiska, kroatiska och rumänska medborgare.
18. Den 22 december 2020 redogjorde kommissionen, i sitt meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om fastställande av kommissionens ståndpunkt efter Europaparlamentets resolution av den 22 oktober 2020 om kommissionens skyldigheter på området för ömsesidighet i fråga om viseringar samt en lägesrapport (COM(2020) 851 final) (nedan kallat meddelandet av de 22 december 2020), för skälen till att den, i det läget, inte ansåg det nödvändigt att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för kortvariga vistelser för medborgare i Amerikas förenta stater.
19. Parlamentet ansåg att artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 inte ger kommissionen möjlighet att avstå från att anta en delegerad akt när villkoren för att anta en sådan akt är uppfyllda och väckte därför förevarande talan.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
20. Parlamentet har yrkat att domstolen ska fastställa att kommissionen, genom att inte anta en delegerad akt enligt artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806, har åsidosatt EUF-fördraget, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
21. Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
22. Genom särskild handling, som inkom till domstolens kansli den 18 maj 2021, framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 151.1 i domstolens rättegångsregler. Parlamentet yttrade sig över denna invändning den 28 juni 2021.
23. Domstolen beslutade den 21 september 2021 att pröva kommissionens invändning om rättegångshinder i samband med prövningen av målet i sak.
Prövning av talan
Upptagande till prövning
Parternas argument
24. Kommissionen har åberopat att talan inte kan tas upp till prövning av två skäl. I sin svarsskrivelse gör kommissionen gällande att parlamentet har kringgått den frist för att väcka passivitetstalan som föreskrivs i artikel 265 FEUF genom att anta resolutionen av den 22 oktober 2020. Resolutionen utgör enligt kommissionen en andra anmodan att vidta åtgärder med i allt väsentligt samma innehåll som resolutionen av den 2 mars 2017, åtminstone såvitt gäller medborgare i Amerikas förenta stater. Sistnämnda resolution har emellertid inte angripits vid domstolen. Parlamentet har således försuttit fristen för att väcka passivitetstalan. Vidare har kommissionen genom sin invändning om rättegångshinder gjort gällande att den tagit ställning i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF, genom att anta meddelandet av den 22 december 2020 som svar på den anmodan att vidta åtgärder som parlamentet tillställde kommissionen den 22 oktober samma år.
25. Parlamentet har gjort gällande att talan kan tas upp till prövning. Vad gäller ett eventuellt kringgående av fristen för att väcka passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF har parlamentet anfört följande argument. För det första har kommissionen, genom att inte anta den delegerade akt som avses i förordning 2018/1806, kontinuerligt åsidosatt den förordningen. För det andra innehåller resolutionen av den 22 oktober 2020 enligt parlamentet två nya skäl jämfört med resolutionen av den 2 mars 2017. Parlamentet gör för det tredje gällande att dess sammansättning har ändrats under tiden mellan de två resolutionerna till följd av valet i juni 2019. Slutligen har parlamentet, för det fjärde, betonat att den andra anmodan att vidta åtgärder grundades på en bedömning av hur situationen utvecklats sedan den första anmodan att vidta åtgärder antagits. Vid bedömningen togs hänsyn till det senaste meddelandet som kommissionen då hade antagit, det vill säga meddelandet av den 23 mars 2020. Vad beträffar invändningen om rättegångshinder anser parlamentet att kommissionen inte har tagit ställning i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF genom antagandet meddelandet av den 22 december 2020. Frågan huruvida en institution har tagit ställning eller ej kan inte avgöras enbart utifrån rubriken på en handling från den institution som anses ha underlåtit att agera. Det är för övrigt inte uppenbart att kommissionen har tagit ställning i frågan gällande antagande av den delegerade akten genom att publicera meddelandet av den 22 december 2020, då sistnämnda meddelande endast återger innehållet i kommissionens tidigare meddelanden och redogör för de faktiska skälen till att kommissionen inte har agerat.
Domstolens bedömning
26. Domstolen erinrar om att en passivitetstalan enligt artikel 265 andra stycket FEUF endast kan tas upp till sakprövning om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan anmodats att vidta åtgärder. Om institutionen, organet eller byrån inte har tagit ställning inom två månader efter denna anmodan, får talan väckas inom ytterligare två månader.
27. Kravet på att sökanden först ska vända sig till institutionen, organet eller byrån i fråga utgör en väsentlig formföreskrift, inte endast därför att det utgör utgångspunkten för de frister som gäller för den berörda parten, utan även därför att det, samtidigt som passiviteten ifrågasätts, tvingar institutionen, organet eller byrån att inom en begränsad tidsfrist ta ställning till huruvida dess passivitet är rättsenlig (dom av den 12 maj 2022, Klein/kommissionen, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, s. 47).
28. Vad gäller invändningen om rättegångshinder på grund av att förevarande talan väckts för sent är det ostridigt att parlamentet genom resolutionerna av den 2 mars 2017 och den 22 oktober 2020 anmodat kommissionen att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF. Kommissionen besvarade anmodan genom sina meddelanden av den 2 maj 2017 respektive av den 22 december 2020. Det är vidare utrett att parlamentet inte väckt någon passivitetstalan till följd av meddelandet av den 2 maj 2017.
29. Frågan huruvida parlamentet har åsidosatt talefristen i den bestämmelsen genom att väcka förevarande passivitetstalan efter att ha tillställt kommissionen en andra anmodan att vidta åtgärder genom resolutionen av den 22 oktober 2020 – medan någon sådan talan inte väckts till följd av resolutionen av den 2 mars 2017 med den första anmodan att vidta åtgärder – beror således på huruvida denna andra anmodan, utifrån objektiva omständigheter avseende dess innehåll och kontext, ska anses skild från den första.
30. Det framgår i detta avseende av meddelandet av den 2 maj 2017, som tillställts parlamentet som svar på resolutionen av den 2 mars 2017, att sedan kommissionen bedömt samtliga relevanta omständigheter, i synnerhet hur unionens och medlemsstaternas yttre förbindelser med Amerikas förenta stater skulle påverkas om undantaget från viseringskravet upphävdes, kom sistnämnda institution till slutsatsen att en delegerad akt om att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet ”i nuläget” skulle vara kontraproduktivt och inte tjäna målet att uppnå viseringsfria resor för alla unionsmedborgare.
31. Genom resolutionen av den 22 oktober 2020 anmodade parlamentet – sedan mer än tre år förflutit – kommissionen att ompröva den lösning som valts i meddelandet av den 2 maj 2017, mot bakgrund av hur situationen utvecklats sedan dess.
32. Olika skäl, såväl juridiska som politiska, kan ha föranlett parlamentet att inledningsvis avstå från att väcka talan sedan kommissionens antagit detta meddelande, för att ge sistnämnda institution möjlighet att på diplomatisk väg uppnå resultat som bidrar till det mål med full ömsesidighet i fråga om viseringar som nämns i skäl 14 i förordning 2018/1806. Resolutionen av den 22 oktober 2020 hänvisar vidare till de meddelanden som kommissionen antagit efter meddelandet av den 2 maj 2017, gällande problematiken med avsaknaden av ömsesidighet i viseringsfrågor med Amerikas förenta stater. Det var således efter att ha gjort en bedömning av hur situationen utvecklats sedan den första anmodan att vidta åtgärder antagits som parlamentet, därefter, antog resolutionen av den 22 oktober 2020, vilken för övrigt innehåller ytterligare två skäl till stöd för att kommissionen var skyldig att anta den delegerade akten.
33. Att respektive anmodan att vidta åtgärder som finns i resolutionerna av den 2 mars 2017 och av den 22 oktober 2020 ska anses skilda från varandra finner även stöd i den omständigheten att kommissionen i sitt meddelande av den 22 december 2020, vilket antogs till följd av den sistnämnda resolutionen, gjorde en förnyad bedömning av den icke-ömsesidiga situationen i fråga om viseringar mellan Amerikas förenta stater och de fyra berörda medlemsstaterna i unionen mot bakgrund av utvecklingen sedan år 2017. Efter att ha lämnat en sammanfattning av kontakterna mellan unionen och Amerikas förenta stater i frågan, redogjort för nämnda tredjelands program för undantag från viseringskravet och detta lands politiska situation och de bilaterala relationer som knutits med unionen, kom kommissionen fram till att det var fortsatt olämpligt att anta en sådan akt och att det ”skulle vara kontraproduktivt, i synnerhet i nuläget”.
34. Mot denna bakgrund kan resolutionen av den 22 oktober 2020 inte anses ha varit ett sätt att kringgå den talefrist som föreskrivs i artikel 265 andra stycket FEUF och som började löpa i samband med anmodan att vidta åtgärder i resolutionen av den 2 mars 2017. Respektive anmodan att vidta åtgärder som dessa två resolutioner innehåller är nämligen skilda från varandra med avseende på såväl sitt innehåll som den kontext i vilka de antagits.
35. Den första invändningen om rättegångshinder, gällande att förevarande talan har väckts för sent, ska följaktligen avslås.
36. Vad gäller den andra invändningen om rättegångshinder, avseende huruvida kommissionen ska anses ha tagit ställning till parlamentets uppmaning, erinrar domstolen om att talan får väckas vid domstolen enligt artikel 265 första stycket FEUF för att få fastslaget att kommissionen underlåtit att vidta åtgärder i strid med fördragen.
37. Kommissionen anser i förevarande fall att den, genom meddelandet av den 22 december 2020, har tagit ställning i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen till uppmaningen att anta en sådan delegerad akt som avses i artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806, och att den har redogjort för skälen till att man inte efterkommit uppmaningen.
38. Domstolen har visserligen slagit fast att det förhållandet att en institutions svar på en anmodan att vidta åtgärder inte är tillfredsställande för den person som framfört anmodan inte innebär att svaret inte utgör ett ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF som därmed medför att passiviteten upphör (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 1 april 1993, Pesqueras Echebastar/kommissionen, C‑25/91, EU:C:1993:131, punkterna 11 och 12).
39. I en interinstitutionell kontext kan bedömningen i föregående punkt emellertid inte tillämpas i en situation där det förhållandet att passivitetstalan inte kan upptas till prövning skulle innebära att den anmodade institutionen kan låta passiviteten fortgå.
40. Så skulle emellertid vara fallet om meddelandet i punkt 37 ovan skulle anses som ett ställningstagande i den mening som avses i artikel 265 andra stycket FEUF och därmed innebära att förevarande talan ska avvisas. I ett sådant fall skulle nämligen parternas oenighet kvarstå om såväl räckvidden av artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806, som mer precist, om det eventuellt föreligger en skyldighet att anta den aktuella delegerade akten.
41. En vägran att vidta åtgärder, hur klart den än kommer till uttryck, till följd av en anmodan att vidta sådana åtgärder som tillställts en institution med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF kan nämligen hänskjutas till domstolen på grundval av nämnda bestämmelse så länge denna vägran inte medför att passiviteten upphör (dom av den 27 september 1988, parlamentet/rådet, 302/87, EU:C:1988:461, punkt 17).
42. Under dessa omständigheter finner domstolen att en institutions svar som, liksom i förevarande fall, består i en redogörelse för skälen till att nämnda institution anser att det saknas anledning att anta de begärda åtgärderna, i en interinstitutionell kontext, måste anses som en vägran att vidta åtgärder från denna institutions sida i den mening som avses i rättspraxis i föregående punkt. Den ska således kunna hänskjutas till domstolen på grundval av artikel 265 FEUF.
43. Förevarande talan kan följaktligen tas upp till prövning.
Prövning i sak
Parternas argument
44. Till stöd för sin talan har parlamentet åberopat en enda grund gällande att kommissionen åsidosatt fördragen genom att inte, i enlighet med artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806, anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i Amerikas förenta stater.
45. Parlamentet har anfört att den bestämmelsen inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning för kommissionen, varför nämnda institution är skyldig att anta en sådan akt i förevarande fall. Skyldigheten att anta en delegerad akt enligt den bestämmelsen är enligt parlamentet underkastad ett enda objektivt villkor, nämligen att det berörda tredjelandet inte har upphävt viseringskravet för medborgare i åtminstone en medlemsstat under den 24-månadersperiod som börjar löpa dagen för offentliggörande av den underrättelse som avses i artikel 7 första stycket a. I förevarande fall uppfylldes detta villkor, såvitt gäller Amerikas förenta stater, den 12 april 2016.
46. Parlamentet anser att det faktum att kommissionen, enligt artikel 7 första stycket d i förordningen, har möjlighet att beakta följderna av upphävandet av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga inte innebär att denna institution medges ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 7 första stycket f i förordningen. Kommissionen har inte något annat val än att anta den delegerade akten.
47. Den tolkning som kommissionen förordat av den sistnämnda bestämmelsen skulle kullkasta logiken i artikel 7 i förordning 2018/1806. Skyldigheten att beakta följderna av upphävandet av undantaget från viseringskravet för de yttre förbindelserna skulle därmed bli en nyckelfaktor i den ömsesidighetsmekanism som föreskrivs i den artikeln. Den skyldighet som föreskrivs i första stycket f i denna artikel skulle därmed vara underkastad nämnda nyckelfaktor.
48. En sådan tolkning skulle följaktligen beröva den sistnämnda bestämmelsen dess ändamålsenliga verkan och inte ta hänsyn till hur mekanismen med ömsesidighet fungerar. Det finns ingen motsägelse mellan å ena sidan kommissionens skyldighet enligt artikel 7 första stycket f i förordningen att anta en delegerad akt för att upphäva undantaget från viseringskravet när villkoren som stadgas i den bestämmelsen är uppfyllda, och å andra sidan kravet att nämnda institution ska beakta följderna av ett sådant upphävande för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser i enlighet med artikel 7 första stycket d i samma förordning. Detta krav är nämligen tillämpligt på ömsesidighetsmekanismens samtliga etapper och ska ses ur detta perspektiv. Vidare ger artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 kommissionen endast ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning som dessutom inte avser aktens innehåll, det vill säga själva upphävandet av undantaget från viseringskravet. Denna skönsmån rör nämligen andra aspekter, såsom valet av datum för när undantaget från viseringskravet ska träda i kraft inom maximalt 90 dagar från ikraftträdandet av själva akten.
49. Den tolkning som kommissionen förordat skulle innebära att den skyldighet att anta en delegerad akt som föreskrivs i artikel 7 första stycket f i förordningen blev verkningslös när det berörda tredjelandet inte upphävt viseringskravet inom en viss tidsfrist. Eftersom nämnda institution huvudsakligen grundar sig på följderna av ett upphävande av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser, skulle denna institution undandra sig den skyldighet som unionslagstiftaren föreskrivit och i praktiken sätta stopp för ömsesidighetsmekanismen redan i dess första skede.
50. Kommissionen har invänt att artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 inte uppställer en ovillkorlig skyldighet för kommissionen att anta en delegerad akt för att upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i ett tredjeland när detta tredjeland inte har upphävt sitt krav på visering för medborgarna i åtminstone en medlemsstat inom 24 månader efter dagen för offentliggörandet av en underrättelse såsom den som avses i artikel 7 första stycket a tredje stycket i förordningen.
51. Kommissionen har argumenterat för att artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 ska läsas mot bakgrund av artikel 7 första stycket d i samma förordning. Enligt sistnämnda bestämmelse ska kommissionen, när den överväger ytterligare åtgärder i enlighet med leden e, f eller h i detta första stycke, först beakta resultatet av de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten och därefter de åtgärder som den själv vidtagit på områdena för politik, ekonomi och handel i syfte att återinföra eller införa ett undantag från viseringskravet och, slutligen, följderna av ett eventuellt upphävande av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga.
52. Kommissionen har inte bestridit att dess utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 är begränsat till ett beaktande av de faktorer som anges i led d i samma bestämmelse. Det är emellertid obestridligt att förordningen verkligen ger kommissionen detta utrymme för skönsmässig bedömning.
53. Den tolkning av artikel 7 som kommissionen har förordat innebär inte heller att skyldigheten att anta en delegerad akt som avses i första stycket f i den bestämmelsen blir ”helt verkningslös”. Kommissionen har härvid påpekat att skyldigheten att beakta följderna för unionens och medlemsstaternas yttre förbindelser när den överväger ytterligare åtgärder i enlighet med leden e, f eller h, i artikel 7 första stycket uttryckligen föreskrivs i led d i samma stycke, vilket utesluter att dess tolkning skulle vara contra legem. Kommissionen noterar härutöver att den inte inskränkt sig till att åberopa följderna av ett upphävande av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga. Tvärtom utvärderade kommissionen – i enlighet med unionslagstiftarens krav – dessa följder när den undersökte möjligheten att anta en åtgärd om upphävande.
Domstolens bedömning
54. I förevarande fall är det utrett att Amerikas förenta stater inte hade upphävt viseringskravet för medborgare i åtminstone en medlemsstat vid utgången av den 24-månadersperiod som börjar löpa dagen för offentliggörandet av den underrättelse som avses i artikel 7 första stycket led a i förordning 2018/1806.
55. Domstolen ska således pröva om detta innebar att kommissionen, såsom parlamentet har hävdat, var skyldig att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i detta tredjeland i enlighet med artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 utan att härvid ha något utrymme för skönsmässig bedömning.
56. Vid tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
57. Artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 förskriver härvid att kommissionen ska ”anta” en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet när tredjelandet i fråga, såsom i förevarande fall, inte har upphävt det aktuella viseringskravet inom den frist som föreskrivs i denna bestämmelse. Det synes härvid följa av nämnda bestämmelse att kommissionen är skyldig att anta en dylik akt när de föreskrivna villkoren för antagandet är uppfyllda.
58. En sådan tolkning av artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 är emellertid utesluten mot bakgrund av den allmänna systematiken i första stycket i nämnda artikel 7, vilket kännetecknas av att den ömsesidighetsmekanism som bestämmelsen inför består av en struktur som är uppdelad i flera etapper.
59. I artikel 7 första stycket d i förordning 2018/1806 föreskrivs uttryckligen att när kommissionen överväger ytterligare åtgärder i enlighet med leden e, f eller h i detta första stycke, ska den i ett första skede beakta resultatet av de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten för att säkerställa viseringsfria resor till det berörda tredjelandet, i ett andra skede de åtgärder som kommissionen vidtagit i enlighet med led b i samma stycke tillsammans med myndigheterna i tredjelandet i fråga, särskilt på områdena för politik, ekonomi och handel, i syfte att återinföra eller införa viseringsfria resor samt, i ett tredje skede, följderna av upphävandet av undantaget från viseringskravet för unionens och dess medlemsstaters yttre förbindelser med tredjelandet i fråga.
60. Skyldigheten att beakta dessa olika omständigheter skulle emellertid inte tjäna något syfte om kommissionen nödvändigtvis var tvungen att anta den delegerade akt som avses i artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 så snart tredjelandet i fråga inte upphävt det aktuella viseringskravet inom den tidsfrist som stadgas i den bestämmelsen.
61. Det följer av skäl 17 i förordning 2018/1806 att det förhållandet att kommissionen getts befogenhet att anta delegerade akter med avseende på den ömsesidighetsmekanism som införs genom artikel 7 i denna förordning syftar till att inrätta en institutionell ram som gör det möjligt att – innan ett eventuellt upphävande av undantaget från viseringskravet för alla medborgare i ett tredjeland, vilket är en åtgärd av särskilt känslig politisk art – utvärdera följderna av en sådan åtgärd för unionens yttre förbindelser och för Schengenområdets övergripande funktion.
62. En genomläsning av bestämmelserna i artikel 7 första stycket i förordning 2018/1806, jämförd med skäl 17 i samma förordning, visar att kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om den ska anta en delegerad akt eller inte med stöd av artikel 7 första stycket f i denna förordning. Detta utrymme regleras sedan i sin tur av de tre kriterier som anges i led d i samma stycke.
63. Precis som generaladvokaten påpekat i punkterna 34–40 i sitt förslag till avgörande finner en sådan tolkning stöd i förarbetena till förordning nr 1289/2013, varigenom ömsesidighetsmekanismen infördes i unionsrätten. Av dessa förarbeten framgår att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att föreskriva ett automatiskt upphävande av viseringskravet för det fall en situation med icke-ömsesidighet skulle fortgå.
64. I motsats till vad parlamentet har hävdat har kommissionen följaktligen ingen skyldighet att anta en delegerad akt enligt artikel 7 första stycket f i förordning 2018/1806 vid utgången av den 24-månadersperiod som börjar löpa dagen för offentliggörandet av den underrättelse som avses i artikel 7 första stycket a i samma förordning. För att avgöra om det mot bakgrund av målet att uppnå fullständig ömsesidighet som nämns i skäl 14 i förordningen finns anledning att upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i tredjelandet i fråga, eller om det tvärtom finns skäl att avstå från att vidta en sådan åtgärd, med hänsyn till framför allt de yttre förbindelserna för medlemsstaterna, de länder som deltar i Schengensamarbetet och unionen själv, ska kommissionen däremot beakta de tre kriterier som anges i artikel 7 första stycket d i förordningen och som det redogörs för i punkt 59 ovan.
65. Domstolen ska därför pröva om kommissionen, mot bakgrund härav, kan anses ha överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning då den fann att den hade rätt att vägra att vidta någon åtgärd.
66. Vad gäller det första kriteriet enligt vilket kommissionen – innan den överväger att anta en delegerad akt för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i ett tredjeland som uppställer ett krav på visering i förhållande till medborgarna i åtminstone en medlemsstat – ska beakta resultatet av de åtgärder som vidtagits av den berörda medlemsstaten för att säkerställa viseringsfria resor till det berörda tredjelandet gör domstolen följande bedömning. Meddelandet av den 22 december 2020 innehåller en detaljerad redogörelse för situationen i de fyra medlemsstater som då berördes av kravet på visering. Kommissionen redogjorde för utvecklingen av antalet nekade visum för var och en av dessa medlemsstater, och påpekade att de hade erhållit ”skräddarsydda åtgärdsplaner” från Amerikas förenta stater för att de skulle kunna uppfylla nödvändiga krav för att kunna delta i det amerikanska programmet för undantag från viseringskravet. Av meddelandet framgår också att de diskussioner som inletts på grundval av dessa åtgärdsplaner, vilka innehåller specifika riktlinjer för var och en av de berörda medlemsstaterna, utgör ett stort framsteg jämfört med det tidigare tillvägagångssättet som grundades på en mer allmän bedömning av aktuella säkerhetskrav. Av nämnda meddelande framgår vidare att de berörda medlemsstaternas genomförande av de nämnda åtgärdsplanerna visat på framsteg inom ett antal arbetsområden.
67. När det kommer till det andra kriteriet – det vill säga kommissionens skyldighet att beakta de åtgärder som den redan vidtagit tillsammans med Amerikas förenta stater, särskilt på områdena för politik, ekonomi och handel, i syfte att återinföra eller införa viseringsfria resor – lämnade kommissionen en detaljerad redogörelse i meddelandet av den 22 december 2020 för flera av de arbetsmöten som hållits med de amerikanska myndigheterna. Vidare förklarade kommissionen i samma meddelande att det var på grund av övergångsperioden efter valet i Förenta staterna och i väntan på att den nya administrationen skulle tillträda sedan den nya presidenten svurits in, den 20 januari 2021, som kommissionen var tvungen att nöja sig med att, i samarbete med Europeiska utrikestjänsten, ta fram ett förslag om en ny transatlantisk dagordning där vikten av de transatlantiska banden framhölls.
68. Vad sedan beträffar det tredje kriteriet – det vill säga kravet på att kommissionen ska ta hänsyn till följderna av upphävandet av undantaget från viseringskravet för de yttre förbindelserna mellan unionen och dess medlemsstater och, i förevarande fall, Amerikas förenta stater – så hänvisade kommissionen i sitt meddelande av den 22 december 2020 till de detaljerade förklaringar som redan getts i meddelandet av den 12 april 2016. Kommissionen angav avslutningsvis att ett upphävande av undantaget från viseringskravet för medborgare i Amerikas förenta stater skulle få betydande negativa konsekvenser inom ett stort antal politikområden och sektorer.
69. Härav följer att kommissionen beaktat de tre kriterier som nämns i artikel 7 första stycket d i förordning 2018/1806 innan den kom till slutsatsen att det inte var lämpligt att anta den efterfrågade delegerade akten.
70. Mot denna bakgrund finner domstolen att kommissionen inte överskred sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den, efter att ha erhållit en anmodan att vidta åtgärder från parlamentet den 22 oktober 2020, fann att den inte var skyldig att anta den delegerade akten i fråga. Kommissionen kan således inte anses har gjort sig skyldig till någon passivitet i förevarande fall.
71. Förevarande passivitetstalan ska därför ogillas.
Rättegångskostnader
72. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att parlamentet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom parlamentet har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Europaparlamentet ska ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: engelska.