Domstolens dom (tredje avdelningen) den 16 mars 2023
I mål C‑174/21, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 260.2 FEUF, som väckts den 21 mars 2021,
DOMSTOLEN (tredje avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe samt domarna M. Safjan (referent), D. Gratsias, N. Piçarra och N. Jääskinen, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 september 2022,
och efter att den 17 november 2022, ha hört generaladvokatens förslag till avgörande
följande
Dom
1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF i fråga om zonerna och tätbebyggelserna BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst, genom att inte vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att följa domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), förplikta Republiken Bulgarien att till kommissionen betala ett dagligt schablonbelopp på 3156 euro från och med dagen för meddelandet av domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), till och med dagen för meddelandet av domen i förevarande mål, eller, om överträdelsen skulle upphöra tidigare, till och med den 31 december det sista året då överträdelsen pågick, och detta belopp ska under alla omständigheter inte understiga det lägsta schablonbeloppet på 653000 euro, förplikta Republiken Bulgarien att till kommissionen betala ett dagligt vite på 5677,20 euro för varje luftkvalitetszon, från och med dagen för meddelandet av domstolens dom i förevarande mål till och med det år då domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), har följts till fullo, och förplikta Republiken Bulgarien att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
2. Artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s.1) har rubriken ”Gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
…”
3. Artikel 23 i direktivet har rubriken ”Luftkvalitetsplaner”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. Luftkvalitetsplanerna får även innehålla särskilda åtgärder för att skydda känsliga befolkningsgrupper, däribland barn.
Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV och kan innehålla sådana åtgärder som avses i artikel 24. Planerna ska överlämnas till kommissionen utan dröjsmål, men inte senare än två år efter utgången av det år då det första överskridandet observerades.
…”
4. I artikel 27 i direktivet, med rubriken ”Överlämnande av information och rapportering”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att information om luftkvaliteten överlämnas till kommissionen inom begärd tidsfrist i enlighet med de genomförandebestämmelser som avses i artikel 28.2.
2. För det särskilda ändamålet att bedöma om gränsvärdena och de kritiska nivåerna överskridits och målvärdena uppnåtts och inte senare än nio månader efter utgången av varje år ska sådan information överlämnas till kommissionen …”
5. Bilaga XI till direktivet har rubriken ”Gränsvärden för skydd av människors hälsa”. Enligt denna bilaga är för PM10, dygnsgränsvärdet 50 mikrogram per kubikmeter (μg/m3), vilket inte får överskridas mer än 35 gånger per kalenderår, och årsgränsvärdet 40 μg/m3 per kalenderår. I bilagan anges att dessa gränsvärden skulle iakttas från och med den 1 januari 2005.
Domen i målet kommissionen/Bulgarien
6. I domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), fastställde domstolen följande: Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/50 i förening med direktivets bilaga XI, genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst, och genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygnsgränsvärdet för PM10-koncentrationer i zonen BG0003 AG Varna och årsgränsvärdet under åren 2007, 2008 och 2010–2014 i samma zon BG0003 AG Varna.
7. Domstolen slog vidare fast följande: Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda direktiv, särskilt skyldigheten att hålla perioden av överskridande så kort som möjligt, vad gäller perioden från och med 11 juni 2010 till och med år 2014, genom att såväl års- som dygnsgränsvärdena för PM10-koncentrationer inom samtliga ovannämnda zoner och tätbebyggelse fortsätter att överskridas.
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
8. Efter det att domen av den 5 april 2017 kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), hade meddelats, begärde kommissionen, genom skrivelse av den 11 maj 2017, att Republiken Bulgarien skulle inkomma med upplysningar om de åtgärder som vidtagits för att följa domen.
9. Genom flera skrivelser daterade mellan den 5 juni 2017 och den 26 september 2018 redogjorde Republiken Bulgarien för kommissionen om de olika åtgärder som vidtagits för att följa domen, samtidigt som den preciserade att vissa gränsvärden för koncentrationerna av PM10 numera iakttogs i flera kommuner, vilka ingår i de zoner som omfattas av nämnda dom.
10. På grundval av rådata om luftkvaliteten för åren 2015 och 2016 konstaterade kommissionen att dygnsgränsvärdet för koncentrationerna av PM10, under dessa år, inte hade iakttagits i någon av de sex zoner som omfattades av domstolens dom, medan årsgränsvärdet för dessa koncentrationer hade överskridits i alla dessa zoner med undantag för zon BG0003 AG Varna.
11. Kommissionen sände därför, den 9 november 2018, en formell underrättelse enligt artikel 260.1 FEUF till Republiken Bulgarien. I den formella underrättelsen konstaterade kommissionen att Republiken Bulgarien, ungefär ett och ett halvt år efter avkunnandet av domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), och nästan elva år efter ikraftträdandet av direktiv 2008/50, fortfarande inte hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att få det fördragsbrott som konstaterats i den domen att upphöra. Kommissionen uppmanade dessutom denna medlemsstat att inkomma med sina synpunkter inom en frist på två månader, vilken därefter förlängdes med ytterligare en månad till den 9 februari 2019 (nedan kallad referenstidpunkten), och att underrätta kommissionen om eventuella framsteg under tiden.
12. Efter att ha inkommit med en första omgång upplysningar den 8 januari 2019 svarade Republiken Bulgarien, genom skrivelse av den 18 januari 2019, på den formella underrättelsen innan den genom flera skrivelser skickade kompletterande upplysningar mellan den 22 juli 2019 och den 1 september 2020. I dessa skrivelser hävdade Republiken Bulgarien bland annat att årsgränsvärdet hade iakttagits för åren 2017 och 2018 i zonen BG0005 sydväst, medan det under år 2019 inte hade konstaterats att årsgränsvärdet hade överskridits i zonerna BG0005 sydväst, BG0006 sydöst och BG0001 AG Sofia. Republiken Bulgarien preciserade även att gränsvärdena för luftkvaliteten hade fortsatt att iakttas i vissa kommuner i dessa zoner, medan överskridandet fortsatte att minska i andra kommuner. Republiken Bulgarien angav därefter att den hade vidtagit olika åtgärder för att begränsa de förbjudna överskridandena, bland annat med avseende på de viktigaste föroreningskällorna, det vill säga uppvärmning av bostäder och transporter.
13. Kommissionen, som tillfälligt uteslöt zon BG0003 AG Varna från det administrativa förfarandet, ansåg att Republiken Bulgarien, mot bakgrund av de upplysningar som nämnda medlemsstat hade lämnat och de rapporter om luftkvaliteten som ingetts i enlighet med artikel 27 i direktiv 2008/50 för perioden 2015–2019, inte hade vidtagit samtliga åtgärder som krävdes för att följa domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), eftersom års- och dygnsgränsvärdena fortfarande inte hade iakttagits i de fem andra zoner som omfattades av domen och perioden av överskridande inte hade begränsats till att hållas så kort som möjligt i dessa fem zoner.
14. Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
15. Genom beslut av domstolens ordförande den 18 augusti 2021, tilläts Republiken Polen att intervenera till stöd för Republiken Bulgariens yrkanden.
Huruvida talan om fördragsbrott kan tas upp till prövning
Parternas argument
16. Republiken Bulgarien anser att de allmänna principer som är tillämpliga på det administrativa förfarande som avses i artikel 258 FEUF i tillämpliga delar ska tillämpas på förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF, och har erinrat om att enligt domstolens praxis förutsätter avgivandet av ett motiverat yttrande med stöd av artikel 258 första stycket FEUF att kommissionen först på ett giltigt sätt kan göra gällande att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en skyldighet som åligger den. Republiken Bulgarien har därför, med stöd av Republiken Polen, i sitt svaromål dragit slutsatsen att kommissionen, för att kunna utfärda en formell underrättelse enligt artikel 260.2 FEUF, måste göra gällande att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att följa en dom som meddelats av domstolen, i vilken ett fördragsbrott konstateras.
17. Republiken Bulgarien har således påpekat att kommissionens påstående i den formella underrättelsen om den underlåtenhet att följa domstolens dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), som görs gällande, grundar sig på faktiska omständigheter som inträffat innan domen meddelades, det vill säga uppgifter om luftkvaliteten avseende åren 2015 och 2016, vilket innebär att kommissionen, vid tidpunkten för den formella underrättelsen – den 9 november 2018 – inte med säkerhet kunde fastställa att det förelåg ett fördragsbrott enligt artikel 260.1 FEUF och den kunde därmed inte heller med framgång göra gällande att Republiken Bulgarien hade underlåtit att följa den domen. Kommissionen inledde således den administrativa fasen av det förfarande som föreskrivs i artikel 260.2 FEUF för tidigt, vilket strider mot kraven på rättssäkerhet.
18. Republiken Bulgarien har, med stöd av Republiken Polen, yrkat att talan ska avvisas.
19. Kommissionen anser visserligen att det materiella föremålet för förevarande talan om fördragsbrott varken har utvidgats eller kompletterats med hänsyn till domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), men har ändå i sin replik erinrat om domstolens fasta praxis, enligt vilken kompletterande uppgifter kan inges efter det motiverade yttrandet när det rör sig om en systematisk och bestående överträdelse av bestämmelserna i en unionsrättsakt, och föremålet för talan om fördragsbrott även kan utvidgas till att omfatta omständigheter som inträffat efter det att detta yttrande avgavs.
20. Kommissionen har vidare angett att uppgifterna för åren 2015 och 2016 obestridligen påvisar bestående överskridanden av gränsvärdena för koncentrationerna av PM10, vilka den bulgariska befolkningen har varit tvungen att tolerera under flera år efter den tidpunkt som anges i domstolens dom. Med hänsyn till att överträdelsen fortsatte anser kommissionen att den i detta sammanhang hade fog för att inleda ett administrativt förfarande. Argumentet att kommissionen formellt är skyldig att vänta flera år efter det att domstolen meddelat domen enligt artikel 258 FEUF innan den ”kan begära att domen ska följas” är helt oacceptabelt, eftersom en sådan ”anståndsperiod” varken föreskrivs i fördragen eller i den rapporteringsmekanism som föreskrivs i artikel 27 i direktiv 2008/50 och inte heller följer av rättssäkerhetsprincipen.
21. Republiken Bulgarien har i sin duplik preciserat att den anser att talan inte kan tas upp till prövning med hänsyn till de tidsmässiga aspekter som utmärker förevarande mål, och inte med hänsyn till de materiella omständigheterna i målet. Det fel som talan om fördragsbrott är behäftad med följer inte av en utvidgning av talan efter den formella underrättelsen, utan i synnerhet av att det inledningsvis saknades grund för att inleda det administrativa förfarande som ledde till förevarande talan. Den omständigheten att föremålet för talan avser underlåtenhet att följa en dom som meddelats av domstolen, i vilken ett ”bestående” fördragsbrott fastställs, kan under dessa omständigheter inte avhjälpa ett sådant fel, eftersom det administrativa förfarande som inletts enligt artikel 260.2 FEUF måste vara lagenligt för att säkerställa den berörda medlemsstatens rättigheter.
Domstolens bedömning
22. Det ska erinras om att enligt artikel 260.1 och 260.2 FEUF ska en medlemsstat, avseende vilken domstolen har funnit att den har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen, vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, och kommissionen får, om den anser att sådana åtgärder inte har vidtagits, efter att ha gett den berörda medlemsstaten tillfälle att framföra sina synpunkter, väcka talan vid domstolen.
23. Syftet med detta förfarande är således att förmå en medlemsstat, som underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, att följa en dom om fördragsbrott (dom av den 12 juli 2005, kommissionen/Frankrike, C‑304/02, EU:C:2005:444, punkt 80). Åtgärder för att följa domen ska vidtas omedelbart efter det att domen avkunnats och ska slutförs snarast möjligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 1985, kommissionen/Italien, 131/84, EU:C:1985:447, punkt 7, och dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 123 och där angiven rättspraxis).
24. Det framgår dessutom av domstolens praxis att referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 260.1 FEUF, det vill säga en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, är utgången av den frist som har angetts i den, med stöd av artikel 260.2 FEUF, avgivna formella underrättelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien, C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 67).
25. I analogi med rättspraxis avseende talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF förutsätter utfärdandet av en formell underrättelse enligt artikel 260.2 FEUF, att kommissionen på ett giltigt sätt kan göra gällande att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. I annat fall skulle inte rättssäkerhetskraven uppfyllas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2019, kommissionen/Spanien (Avfallsplaner), C‑642/18, EU:C:2019:1051, punkterna 17, 18 och 26 och där angiven rättspraxis).
26. Med hänsyn till förfarandets syfte, som det erinrats om i punkt 23 ovan, innebär detta att kommissionen inte bara är skyldig att under hela det administrativa förfarandet och före utfärdandet av den formella underrättelsen, kontrollera huruvida domen i fråga har följts i mellantiden, utan även att i den formella underrättelsen göra gällande och vid första påseendet tydligt visa att domen fortfarande inte har följts vid referenstidpunkten.
27. En medlemsstat kan nämligen inte med framgång klandras för att ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att följa en dom som meddelats av domstolen, om det inte klart framgår av den formella underrättelsen att skyldigheten att följa domen efter det att den avkunnats fortfarande kvarstår vid referenstidpunkten.
28. I förevarande fall ska det påpekas att kommissionen i den formella underrättelsen av den 9 november 2018 varken med erforderlig tydlighet har gjort gällande eller vid första påseendet visat att domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), fortfarande inte hade följts vid referenstidpunkten, det vill säga den 9 februari 2019.
29. Kommissionen anger i den formella underrättelsen att de åsidosättanden som konstaterats fram till år 2014 i den domen, vad gäller de zoner och tätbebyggelser som avses i den formella underrättelsen, fortfarande pågick under åren 2015 och 2016, utan att tillhandahålla några utförliga förklaringar eller en bedömning av de omständigheter som visar att den situation som konstaterats under dessa två år fortfarande förelåg utan någon tydlig förbättring under perioden mellan avkunnandet av domen, den 5 april 2017, och referenstidpunkten, den 9 februari 2019, vilket således gjorde det nödvändigt att vidta åtgärder för att följa nämnda dom.
30. Varken den omständigheten att överträdelsen hade fortsatt mellan slutet på den period som omfattas av domstolens dom, det vill säga år 2014, och en efterföljande period som dock inföll före den dag då domen meddelades, det vill säga åren 2015 och 2016, eller den omständigheten att överträdelsen var systematisk och bestående, vilket konstaterats av domstolen i den domen, innebär emellertid per automatik att den domen – såväl den dag då nämnda dom avkunnades som vid referenstidpunkten – fortfarande inte hade följts och att Republiken Bulgarien således kunde klandras för att inte ha vidtagit samtliga åtgärder som krävdes för att följa den.
31. Domstolen slår fast att kommissionen, genom att i den formella underrättelsen underlåta att med den tydlighet som krävs göra gällande eller vid första påseendet påvisa den nödvändiga förutsättningen att domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien ( C‑488/15, EU:C:2017:267), fortfarande inte hade följts vid referenstidpunkten vad gäller de zoner och tätbebyggelser som avses i den formella underrättelsen, inte på ett giltigt sätt gjort gällande att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att följa domen.
32. Av det anförda följer att kommissionens talan om fördragsbrott ska avvisas.
Rättegångskostnader
33. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Bulgarien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionens talan har avvisats, ska Republiken Bulgariens yrkande bifallas.
34. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Polen ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Talan avvisas.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Republiken Bulgarien.
3) Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
1 Rättegångsspråk: bulgariska.