Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 17 november 2022

I mål C‑243/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa, Polen) genom beslut av den 6 april 2021, som inkom till domstolen den 14 april 2021, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna L.S. Rossi J.‑C. Bonichot, S. Rodin, O. Spineanu-Matei (referent), generaladvokat: A.M. Collins, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: TOYA sp. z o.o., genom M. Jankowski, adwokat, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, genom M. Kołtoński, radca prawny, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Greklands regering, genom Z. Chatzipavlou, M. Tassopoulou och D. Tsagkaraki, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom S.L. Kalėda och L. Malferrari, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 9 juni 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 8.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 7), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat tillträdesdirektivet), jämförd med artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/61/EU av den 15 maj 2014 om åtgärder för att minska kostnaderna för utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation (EUT L 155, 2014, s. 1).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan TOYA sp. z o.o. och Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji (den polska handelskammaren för informationsteknik och telekommunikation, Polen) och å andra sidan Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (chefen för myndigheten för elektronisk kommunikation, Polen) (nedan kallad chefen för UKE), angående det beslut som fattades den 11 september 2018 om att på TOYA tillämpa i förväg fastställda villkor som reglerar förutsättningarna och bestämmelserna för tillträde till dess fysiska infrastruktur (nedan kallat det angripna beslutet).

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Tillträdesdirektivet

3. Artikel 1.1 i tillträdesdirektivet, med rubriken ”Tillämpningsområde och syfte”, hade följande lydelse:

”1. Inom den ram som fastställs i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33)] harmoniseras genom detta direktiv det sätt på vilket medlemsstaterna reglerar tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Syftet är att i enlighet med den inre marknadens principer upprätta ett regelverk för förhållandet mellan leverantörer av nät och tjänster, vilket skall leda till hållbar konkurrens och samverkan mellan elektroniska kommunikationstjänster samt gynna konsumenterna.”

4. I artikel 5.1 och 5.3 i tillträdesdirektivet, med rubriken ”Nationella regleringsmyndigheters befogenheter och ansvarsområden när det gäller tillträde och samtrafik”, föreskrevs följande:

”1. Nationella regleringsmyndigheter ska i enlighet med de mål som anges i artikel 8 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektivet) främja och i förekommande fall säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik samt samverkansförmåga mellan tjänster, i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet, och därvid utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens, effektiva investeringar samt innovation och största möjliga nytta för slutanvändarna.

I synnerhet skall följande gälla, utan att det påverkar tillämpningen av åtgärder som kan vidtas i enlighet med artikel 8 när det gäller företag med betydande inflytande på marknaden:

a) De nationella regleringsmyndigheterna ska, i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, bland annat när detta är motiverat skyldigheten att bedriva samtrafik mellan deras nät om detta inte redan sker.

ab) De nationella regleringsmyndigheterna ska, när det är motiverat och i den utsträckning som är nödvändig, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna i syfte att göra deras tjänster interoperabla.

b) De nationella regleringsmyndigheterna ska, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändarnas tillgång till digitala radio- och televisionssändningstjänster som angetts av medlemsstaten, kunna införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till sådana andra faciliteter som avses i del II i bilaga I på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor.

…

3. När det gäller tillträde och samtrafik som avses i punkt 1, ska medlemsstaterna säkerställa att den nationella regleringsmyndigheten har befogenhet att ingripa på eget initiativ, när detta är motiverat för att säkerställa de politiska mål som anges i artikel 8 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektivet), i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet och förfarandena i artiklarna 6, 7, 20 och 21 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektivet).”

5. I artikel 8.1–8.3 i tillträdesdirektivet, med rubriken ”Införande, ändring eller upphävande av skyldigheter”, föreskrevs följande:

”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna har befogenhet att införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13a.

2. Om en operatör efter en marknadsanalys som utförts i enlighet med artikel 16 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv) anges ha ett betydande inflytande på en viss marknad, ska de nationella regleringsmyndigheterna införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13 i det här direktivet, om detta är lämpligt.

3. Utan att det påverkar tillämpningen av

bestämmelserna i artikel 5.1 och 5.2 samt artikel 6,

de bestämmelser i artiklarna 12 och 13 i direktiv 2002/21/EG (ramdirektiv), villkor 7 i del B i bilagan till [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21)], som tillämpas enligt artikel 6.1 i det direktivet, artiklarna 27, 28 och 30 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51)] och de relevanta bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) [(EGT L 201, 2002, s. 37)] som innehåller skyldigheter för andra företag än sådana som anges ha ett betydande inflytande på marknaden, eller

behovet av att fullfölja internationella åtaganden,

får de nationella regleringsmyndigheterna inte införa de skyldigheter som anges i artiklarna 9–13 för operatörer som inte anges i enlighet med punkt 2.

…”

Ramdirektivet

6. I artikel 8 i direktiv 2002/21, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet), med rubriken ”Allmänna mål och regleringsprinciper”, föreskrevs följande:

”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.

…

2. De nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat …

…

3. De nationella regleringsmyndigheterna ska bidra till utvecklingen av den inre marknaden bland annat genom att …

…

4. De nationella regleringsmyndigheterna skall främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har, genom att bland annat …

…

5. De nationella regleringsmyndigheterna ska för att nå de politiska mål som avses i punkterna 2, 3 och 4 tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper bland annat genom att …

…”

7. I artikel 12 i ramdirektivet, med rubriken ”Samlokalisering och delning av komponenter och tillhörande faciliteter för leverantörer av elektroniska kommunikationsnät”, föreskrevs följande:

”1. Om ett företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät enligt nationell lagstiftning har rätt att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom, eller om det får utnyttja ett förfarande för att expropriera eller använda egendom, ska de nationella regleringsmyndigheterna, samtidigt som man fullt ut beaktar proportionalitetsprincipen, kunna ålägga ett gemensamt utnyttjande av sådana faciliteter eller sådan egendom däribland byggnader eller tillträde till byggnader, kablar, master, antenner, torn och andra stödkonstruktioner, ledningar, rör, inspektionsbrunnar och kopplingsskåp.

2. Medlemsstaterna får kräva att innehavarna av sådana rättigheter som avses i punkt 1 gemensamt utnyttjar faciliteter eller egendom (inbegripet fysisk samlokalisering) eller vidtar åtgärder för att underlätta samordningen av offentliga arbeten för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för fysisk planering endast efter skälig tid av offentligt samråd under vilket alla berörda parter ska ges tillfälle att yttra sig. Sådana föreskrifter om gemensamt utnyttjande eller samordning får innehålla regler för fördelning av kostnaderna för det gemensamma utnyttjandet av faciliteterna eller egendomen.

3. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella myndigheterna, efter en skälig tid av offentligt samråd under vilket samtliga berörda parter ges tillfälle att yttra sig, också har befogenhet att införa skyldigheter angående gemensamt utnyttjande av kablar inuti byggnader, eller fram till det första utlopps- eller förgreningsstället om detta är beläget utanför byggnaden, för innehavarna av de nyttjanderätter som avses i punkt 1 och/eller för ägaren till kablarna, om detta är motiverat på grund av att duplicering av sådan infrastruktur skulle bli olönsamt eller fysiskt ogenomförbart. Sådana föreskrifter om gemensamt utnyttjande eller samordning får innehålla regler för kostnadsdelning för det gemensamma utnyttjandet av faciliteterna eller egendomen och i lämpliga fall anpassas till risken.

4. Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga nationella myndigheterna kan kräva att företag tillhandahåller nödvändig information, om de behöriga myndigheterna begär detta, för att dessa myndigheter tillsammans med de nationella regleringsmyndigheterna ska kunna utarbeta en detaljerad förteckning över typ, tillgänglighet och geografisk belägenhet vad avser de faciliteter som avses i punkt 1 och göra denna förteckning tillgänglig för berörda parter.

5. De åtgärder som vidtas av en nationell regleringsmyndighet i enlighet med denna artikel ska vara objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella. I tillämpliga fall ska åtgärderna genomföras i samarbete med lokala myndigheter.”

Direktiv 2014/61

8. I skälen 9, 11 och 12 i direktiv 2014/61 anges följande:

(”(9) De åtgärder som syftar till att effektivisera användningen av befintlig infrastruktur och minska kostnaderna och hindren vid genomförandet av nya bygg- och anläggningsprojekt bör i hög grad bidra till att säkerställa en snabb och omfattande utbyggnad av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation och samtidigt bibehålla en effektiv konkurrens, utan att försämra den befintliga allmänna infrastrukturens säkerhet, skydd och smidiga funktion.

…

(11) Detta direktiv syftar till att fastställa en uppsättning minimirättigheter och minimiskyldigheter som är tillämpliga i hela unionen för att främja utbyggnaden av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation och samordning mellan sektorer. Detta skulle säkerställa lika minimivillkor för alla, men inte påverka befintlig bästa praxis, mer detaljerade bestämmelser och villkor på nationell och lokal nivå eller andra åtgärder som kompletterar dessa rättigheter och skyldigheter, i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

(12) Principen om lex specialis innebär att om mer specifika bestämmelser i enlighet med unionsrätten är tillämpliga, bör dessa ha företräde framför den miniminivå av rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv. Därför bör detta direktiv inte påverka unionens regelverk för elektronisk kommunikation, som anges i … direktiv 2002/21/EG., 2002/19/EG …, 2002/20/EG …, 2002/22/EG … och kommissionens direktiv 2002/77/EG [av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 249, 2002, s. 21)], inbegripet nationella åtgärder som antagits i enlighet med det regelverket, såsom specifika symmetriska eller asymmetriska tillsynsåtgärder.”

9. I artikel 1 i direktiv 2014/61, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, anges följande:

”1. Detta direktiv syftar till att underlätta och skapa incitament för utbyggnaden av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation genom att främja en gemensam användning av befintlig fysisk infrastruktur och genom att möjliggöra en effektivare utbyggnad av ny fysisk infrastruktur så att sådana nät kan byggas till lägre kostnad.

2. I detta direktiv fastställs minimikrav för bygg- och anläggningsprojekt och fysisk infrastruktur i syfte att åstadkomma en tillnärmning av vissa aspekter av medlemsstaternas lagar och andra författningar på dessa områden.

3. Medlemsstaterna får behålla eller införa bestämmelser i enlighet med unionsrätten som sträcker sig utöver de minimikrav som fastställs i detta direktiv i syfte att bättre uppnå de mål som avses i punkt 1.

4. Om någon bestämmelse i detta direktiv strider mot en bestämmelse i direktiv 2002/21/EG, direktiv 2002/19/EG, direktiv 2002/20/EG, direktiv 2002/22/EG eller direktiv 2002/77/EG ska den relevanta bestämmelsen i de direktiven ha företräde.”

10. I artikel 2.1 i direktiv 2014/61, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv gäller definitionerna i direktiv 2002/21/EG.

Dessutom gäller följande definitioner:

1. nätoperatör: företag som tillhandahåller eller som har tillstånd att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och företag som tillhandahåller en fysisk infrastruktur avsedd för tillhandahållandet av:

a) en tjänst för produktion, transport eller distribution av

i) gas,

ii) el (inklusive offentlig belysning),

iii) uppvärmning,

iv) vatten (inklusive bortskaffande eller behandling av avloppsvatten), och dräneringssystem.

b) transporttjänster (inklusive järnvägar, vägar, hamnar och flygplatser)”.

11. I artikel 3 i direktiv 2014/61, med rubriken ”Tillträde till befintlig fysisk infrastruktur”, föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att varje nätoperatör har rätt att erbjuda företag som tillhandahåller eller har tillstånd att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät tillträde till sin fysiska infrastruktur i syfte att bygga ut element av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation. Medlemsstaterna får i gengäld föreskriva att operatörer av allmänna kommunikationsnät har rätt att erbjuda tillträde till sin fysiska infrastruktur för utbyggnad av andra nätverk än elektroniska kommunikationsnät.

2. Medlemsstaterna ska säkerställa att varje nätoperatör, på skriftlig begäran från ett företag som tillhandahåller eller har tillstånd att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät är skyldig att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till dess fysiska infrastruktur enligt rättvisa och rimliga villkor, inklusive prisvillkor, i syfte att bygga ut element av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation. I en sådan skriftlig begäran ska projektets delar anges med avseende på begäran om tillträde, inbegripet specifika tidsramar.

…

4. När tillträde vägras eller en överenskommelse om de specifika villkoren, inklusive priset, inte har nåtts inom två månader från dagen för mottagandet av begäran om tillträde ska medlemsstaterna säkerställa att vardera parten har rätt att hänskjuta ärendet till behörigt nationellt tvistlösningsorgan.

5. Medlemsstaterna ska kräva att det nationella tvistlösningsorgan som avses i punkt 4 utfärdar, med full hänsyn till proportionalitetsprincipen, ett bindande beslut för att lösa den tvist som inletts enligt punkt 4, och även fastställer rättvisa och rimliga villkor inklusive priser, när så är lämpligt.

Det nationella tvistlösningsorganet ska lösa tvisten inom kortast möjliga tidsram och under alla omständigheter inom fyra månader från den dag då en fullständig begäran mottogs, utom i undantagsfall, utan att det påverkar den möjlighet som varje part har att väcka talan vid domstol.

När tvisten gäller tillträde till infrastruktur för en tillhandahållare av elektroniska kommunikationsnät och det nationella tvistlösningsorganet är den nationella regleringsmyndigheten ska det, om så är lämpligt, ta hänsyn till de mål som anges i artikel 8 i direktiv 2002/21/EG. Det pris som fastställs av tvistlösningsorganet ska säkerställa att den som tillhandahåller tillträdet har en realistisk möjlighet att täcka sina kostnader och ska beakta vilken inverkan det begärda tillträdet har på tillhandahållarens affärsplan, inbegripet de investeringar som gjorts av den nätoperatör till vilken begäran riktas, i synnerhet de fysiska infrastrukturer som används för att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster med hög hastighet.

…”

Direktiv (EU) 2018/1972

12. Enligt artiklarna 124 och 125 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36) ska tillträdesdirektivet och ramdirektivet upphöra att gälla från och med den 21 december 2020, det vill säga den dag då fristen för införlivande av direktiv 2018/1972 löpte ut.

Polsk rätt

13. I artikel 17.1 och 17.2 i ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (lag om stöd till utveckling av telekommunikationsnät och telekommunikationstjänster) av den 7 maj 2010 (nedan kallad lag om utvecklingsstöd) föreskrivs följande:

”1. Nätoperatören ska tillhandahålla telekommunikationsföretag tillträde till den fysiska infrastrukturen, inbegripet gemensamt utnyttjande av den, för utbyggnad av ett höghastighetsnät för elektronisk kommunikation.

2. För tillträde till den fysiska infrastrukturen ska betalning erläggas, om inte parterna i avtalet överenskommit om annat.”

14. Artikel 18.1–18.3 och 18.6 i lag om utvecklingsstöd har följande lydelse:

”1. Villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen, inbegripet de tekniska, operativa och ekonomiska samarbetsvillkoren, ska bestämmas av parterna i ett avtal om tillträde till den fysiska infrastrukturen, vilket måste ingås skriftligen, vid äventyr av att det annars är ogiltigt.

2. Chefen för UKE får anmoda nätoperatören att tillhandahålla information om villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen.

3. Sedan nätoperatören har lämnat information om villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen får chefen för UKE i enlighet med de kriterier som anges i artikel 22.1–22.3 genom beslut fastställa villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen. …

…

6. En nätoperatör till vilken ett beslut om fastställande av villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen har utfärdats är ålagd att ingå de avtal som avses i punkt 1 på villkor som inte är mindre förmånliga än de som anges i beslutet.”

15. I artikel 22.1 och 22.2 i lag om utvecklingsstöd föreskrivs följande:

”1. Chefen för UKE ska utfärda ett beslut om tillträde till den fysiska infrastrukturen inom 60 dagar från dagen för ingivande av begäran om tillträde, varvid särskild hänsyn ska tas till behovet att säkerställa icke-diskriminerande och proportionerliga villkor för tillträde.

2. Chefen för UKE ska vid utfärdande av ett beslut om tillträde till ett telekommunikationsföretags fysiska infrastruktur säkerställa att avgifterna för tillträdet täcker de kostnader som uppkommit för företaget, särskilt med beaktande av de mål som anges i artikel 8 i [direktiv 2002/21] och den inverkan som tillträdet till den fysiska infrastrukturen har på telekommunikationsföretagets affärsplan, särskilt på de investeringar som företaget har gjort i höghastighetsnät för elektronisk kommunikation.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

16. TOYA är ett polskt telekommunikationsföretag och en nätoperatör.

17. Efter ett administrativt förfarande, inom ramen för vilket TOYA uppmanades att lämna upplysningar om villkoren för tillträde till dess fysiska infrastruktur bestående av kabelrör och rör för telekommunikation i fastigheter, antog chefen för UKE det angripna beslutet den 11 september 2018.

18. Detta beslut grundar sig bland annat på artikel 18.3 i lag om utvecklingsstöd, jämförd med artikel 17 i samma lag. I beslutet fastställs villkoren för tillträde till TOYA:s fysiska infrastruktur när det gäller kabelrör och rör för telekommunikation i fastigheter. I beslutet föreskrivs även att TOYA ska vara redo att ingå ramavtal och enskilda avtal och att godta ansökningar om tillträde till dess fysiska infrastruktur i enlighet med ovannämnda villkor för tillträde.

19. I det angripna beslutet preciserade chefen för UKE att artiklarna 18 och 22 i lag om utvecklingsstöd gör det möjligt för UKE att garantera telekommunikationsföretagen tillgång till den fysiska infrastrukturen, vilket inbegriper delning av denna infrastruktur, i syfte att upprätta ett höghastighetsnät för telekommunikation.

20. Chefen för UKE har understrukit att det angripna beslutet är förenligt med de mål som anges i direktiv 2014/61, vilka rör fördelarna med infrastrukturdelning och behovet av att undanröja de hinder som leder till en ineffektiv användning av befintliga resurser.

21. Chefen för UKE har anfört att det angripna beslutet kommer att bidra till harmoniseringen av de perioder, förfaranden och avgifter på marknaden som hänger samman med tillhandahållandet av kabelrör och rör för telekommunikation i fastigheter. Beslutet leder följaktligen till likabehandling av alla operatörer, bidrar till att begränsa kostnaderna för att förvärva infrastruktur för telekommunikationsföretag som använder tillträde till den fysiska infrastrukturen och ger ett ökat tillträde till kabelrören.

22. Chefen för UKE har vidare angett att den universella karaktären hos tillträdesvillkoren framgår av att de kan genomföras för samarbete i fråga om samtrafik av telekommunikationsföretag med olika kommersiella profiler och en verksamhetsnivå. TOYA fråntas dessutom inte möjligheten att fastställa innehållet i dess ramavtal för att anpassa dessa till de verksamhetsregler som antagits av TOYA.

23. Vad gäller frågan huruvida det angripna beslutet är proportionerligt har det gjorts gällande att det inte fanns någon annan möjlighet att fastställa villkoren för tillträde till TOYA:s fysiska infrastruktur än genom ett förvaltningsbeslut. I det angripna beslutet preciseras även – enligt chefen för UKE – att de tillträdesregler som fastställts i beslutet, även om de påverkar TOYA:s äganderätt, inte är alltför ingripande för TOYA och tar vederbörlig hänsyn till TOYA:s rättigheter och intressen.

24. I det angripna beslutet anges även att bestämmelserna i lag om utvecklingsstöd, avseende de krav som gäller för att chefen för UKE ska kunna fatta beslut om villkoren för tillträde till den fysiska infrastrukturen, varken hänvisar till storleken på den infrastruktur som innehas eller till antalet tvister som uppkommer till följd av frågan om tillträde till denna infrastruktur.

25. I detta beslut påpekade chefen för UKE att det hade beaktats att TOYA var skyldigt att behandla företagen på samma sätt vid den ansökan om tillgång som avses i artikel 17 i lag om utvecklingsstöd och att chefen för UKE, med hänsyn till behovet av att säkerställa proportionerliga tillträdesvillkor, valde att fastställa villkoren för tillträde genom att vidta tillräckliga, och samtidigt de minst ingripande, åtgärder för att säkerställa det mål som eftersträvas med detta tillträde.

26. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att chefen för UKE, utöver det angripna beslutet, i stort sett har antagit liknande beslut med avseende på sex andra teleoperatörer.

27. TOYA överklagade det angripna beslutet till den hänskjutande domstolen, Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa, Polen). TOYA anser att en nationell regleringsmyndighet enligt artiklarna 3.2, 3.5 och 1.4 i direktiv 2014/61 samt skäl 12 i samma direktiv, jämförda med artikel 8.2 och 8.3 i tillträdesdirektivet och artikel 8.5 f i ramdirektivet, endast kan kräva att ett referensanbud som antagits i förväg tillämpas av operatörer med ett betydande inflytande på den angivna marknaden. Det angripna beslutet strider mot unionsrätten på grund av att det inte har gjorts någon marknadsanalys i syfte att fastställa att TOYA har ett sådant betydande inflytande och att det inte heller föreligger någon tvist om tillträde till dess fysiska infrastruktur i den mening som avses i artikel 3.5 i direktiv 2014/61.

28. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida det angripna beslutet, och den tolkning av artikel 18.3 i lag om utvecklingsstöd som ligger till grund för beslutet, är förenliga med relevanta bestämmelser i unionsrätten, bland annat artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i direktiv 2014/61 samt artikel 8.3 i tillträdesdirektivet, eftersom chefen för UKE genom detta beslut ålade TOYA i förväg fastställda skyldigheter avseende tillträde till dess fysiska infrastruktur, trots att tillträdet inte gett upphov till några tvister och att det inte hade visats att TOYA hade ett betydande inflytande på marknaden.

29. Eftersom tillträdesdirektivet och ramdirektivet har upphävts och ersatts av direktiv 2018/1972, vill den hänskjutande domstolen dessutom få klarhet i vilka unionsdirektiv som är tillämpliga i förevarande fall.

30. Mot denna bakgrund beslutade Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska artikel 8.3 i [tillträdesdirektivet] jämförd med artikel 3.5 samt artikel 1.3 och 1.4 i [direktiv 2014/61] tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell regleringsmyndighet kan ålägga en operatör som förfogar över fysisk infrastruktur samtidigt som den tillhandahåller allmänt tillgängliga tjänster eller nätverk, och denna operatör inte angetts som operatör med betydande inflytande på marknaden, en skyldighet att tillämpa de villkor för tillträde till denna operatörs fysiska infrastruktur som i förväg fastställts av denna myndighet, inbegripet regler och förfaranden för ingående av avtal och tillämpliga accessavgifter, oberoende av om det föreligger någon tvist angående tillträde till den operatörens fysiska infrastruktur eller om det föreligger effektiv konkurrens på marknaden? I andra hand (alternativ 2):

2) Ska artikel 67.1 och 67.3 jämförd med artikel 68.2 och 68.3 i [direktiv 2018/1972], jämförd med artikel 3.5 och artikel 1.3 och 1.4 i [direktiv 2014/61] tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell regleringsmyndighet kan ålägga en operatör som förfogar över fysisk infrastruktur samtidigt som den tillhandahåller allmänt tillgängliga tjänster eller nätverk, och denna operatör inte angetts som operatör med betydande inflytande på marknaden, en skyldighet att tillämpa de villkor för tillträde till denna operatörs fysiska infrastruktur som i förväg fastställts av denna myndighet, inbegripet regler och förfaranden för ingående av avtal och tillämpliga accessavgifter, oberoende av om det föreligger någon tvist angående tillträde till den operatörens fysiska infrastruktur eller om det föreligger effektiv konkurrens på marknaden?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

31. Det ska inledningsvis påpekas att de två tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt i sak är identiska och att de helt enkelt skiljer sig åt vad gäller de bestämmelser som ligger till grund för de frågor som domstolen har ombetts att besvara. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i direktiv 2014/61 samt artikel 8.3 i tillträdesdirektivet ska tolkas, medan den andra frågan hänvisar till samma bestämmelser i direktiv 2014/61 och alternativt till artiklarna 67.1 och 67.3 samt 68.2 och 68.3 i direktiv 2018/1972.

32. Domstolen konstaterar att det angripna beslutet antogs den 11 september 2018. Såsom har påpekats i punkt 12 i förevarande dom var emellertid tillträdesdirektivet och ramdirektivet vid denna tidpunkt gällande i alla delar, eftersom direktiv 2018/1972 ännu inte hade antagits.

33. Det är således endast tolkningen av de relevanta bestämmelserna i tillträdesdirektivet och ramdirektivet som är relevanta för att avgöra huruvida dessa bestämmelser utgör hinder för en sådan nationell regleringsmyndighets praxis som den som chefen för UKE tillämpar i det nationella målet. Bestämmelserna i direktiv 2018/1972 är på grund av den tidsmässiga aspekten (ratione temporis) inte är tillämpliga.

34. Anledning saknas därför att besvara den andra frågan.

Den första frågan

35. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i direktiv 2014/61, jämförda med artikel 8.3 i tillträdesdirektivet, ska tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell regleringsmyndighet som är behörig på området för elektronisk kommunikation ålägger en nätoperatör, som inte har angetts ha ett betydande inflytande på marknaden, att tillämpa villkor som fastställts i förväg av denna myndighet och som reglerar förfarandet för att ge andra företag verksamma inom detta område tillträde till denna operatörs fysiska infrastruktur, inbegripet regler och förfaranden för att ingå avtal och de avgifter som tillämpas för detta tillträde, oberoende av om det finns en tvist om detta tillträde och om det råder effektiv konkurrens.

36. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland, C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

37. Vad för det första gäller bestämmelsernas ordalydelse och sammanhang påpekar domstolen inledningsvis, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande, att det framgår av bestämmelserna i direktiv 2014/61 att direktivet har ett vitt tillämpningsområde som omfattar samtliga nätoperatörer, oavsett om de har utsetts som en nätoperatör med ett betydande inflytande på marknaden eller inte.

38. I artikel 2.1 i detta direktiv definieras en ”nätoperatör” som ett företag som tillhandahåller eller som har tillstånd att tillhandahålla allmänna kommunikationsnät och företag som tillhandahåller en fysisk infrastruktur avsedd för tillhandahållandet av en tjänst för produktion, transport eller distribution av gas, el, uppvärmning eller vatten samt transporttjänster. Det ska konstateras att denna definition inte innehåller någon hänvisning till detta företags betydelse på marknaden, omfattningen av dess marknadsandelar eller till konkurrensen på den marknad där det är verksamt.

39. I artikel 3 i direktiv 2014/61, som rör tillträde till befintlig fysisk infrastruktur, föreskrivs i punkt 1 att varje nätoperatör har rätt att ge företag som tillhandahåller eller har tillstånd att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät tillträde till sina fysiska infrastrukturer. I punkt 2 föreskrivs även en skyldighet för varje nätoperatör, oavsett om denne har utsetts att ha ett betydande inflytande på marknaden, att tillgodose en rimlig begäran från ett sådant företag om tillträde till dess fysiska infrastruktur enligt rättvisa och rimliga villkor, inklusive prisvillkor, i syfte att bygga ut element av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation.

40. Om tillträde vägras eller om ingen överenskommelse har nåtts mellan den nätoperatör som äger den fysiska infrastrukturen och det företag som ansöker om tillgång till den, ska medlemsstaterna enligt artikel 3.4 i direktivet säkerställa att vardera parten har rätt att hänskjuta ärendet till behörigt nationellt tvistlösningsorgan. Detta organ ska således, i enlighet med artikel 3.5 i direktivet, utfärda ett bindande beslut för att lösa tvisten genom att, för det fall tillträde beviljas, fastställa rättvisa och rimliga villkor inklusive priser, när så är lämpligt.

41. När det gäller nationella myndigheters ingripande i fråga om att ge företag som tillhandahåller eller har tillstånd att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät tillträde till befintlig nätinfrastruktur i unionen, avser artikel 3 i direktiv 2014/61 följaktligen att avgöra tvister i efterhand. I denna bestämmelse föreskrivs inte uttryckligen någon möjlighet att, i förebyggande syfte och utan någon särskild tvist, i förväg fastställa skyldigheter avseende tillträde till en nätoperatörs fysiska infrastruktur, såsom de skyldigheter som chefen för UKE har ålagt TOYA i det nationella målet.

42. Varken artikel 3 eller någon annan bestämmelse i direktiv 2014/61 innehåller emellertid något uttryckligt förbud mot att anta sådana i förväg fastställda skyldigheter avseende tillträde till en nätoperatörs fysiska infrastruktur.

43. Det framgår av artikel 1.2 och 1.3 i direktiv 2014/61, jämförd med skäl 11 i samma direktiv, att det i direktivet endast fastställs minimikrav och att medlemsstaterna får behålla eller införa åtgärder som är förenliga med unionsrätten och som går utöver nämnda krav för att uppnå det mål som ligger till grund för direktivet, såsom det anges i dess artikel 1.1.

44. Det framgår emellertid av artikel 1.4 i direktivet, jämförd med skäl 12 i samma direktiv, att om någon bestämmelse i nämnda direktiv strider mot en bestämmelse i de andra direktiv som nämns i artikel 1.4, däribland ramdirektivet och tillträdesdirektivet, har de relevanta bestämmelserna i de andra direktiven företräde.

45. Det följer av denna lagvalsregel att domstolen, för att besvara den första frågan, även ska pröva huruvida de ovannämnda direktiven, och särskilt ramdirektivet och tillträdesdirektivet, utgör hinder för åtgärder som en nationell regleringsmyndighet har antagit i fråga om tillträde till en nätoperatörs fysiska infrastruktur, såsom de bestämmelser som chefen för UKE har antagit i det nationella målet.

46. Det ska i detta hänseende påpekas att det i artikel 8.3 i tillträdesdirektivet föreskrivs att de nationella regleringsmyndigheterna i princip inte ska ålägga nätoperatörer, som inte efter en marknadsanalys har angetts ha ett betydande inflytande på marknaden, skyldigheter att lämna insyn, skyldigheter avseende icke-diskriminering, skyldigheter avseende särredovisning, skyldigheter avseende tillträde till och användning av specifika nätfaciliteter och skyldigheter i samband med priskontroll och kostnadsredovisning, såsom dessa definieras i artiklarna 9–13 i direktivet.

47. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande finns det emellertid flera undantag från detta principiella förbud som följer av artikel 8.3 i tillträdesdirektivet. Enligt vissa av dessa undantag kan de nationella regleringsmyndigheterna införa i förväg fastställda skyldigheter avseende tillträde till den fysiska infrastrukturen riktade till nätoperatörer som inte nödvändigtvis har ett betydande inflytande på den relevanta marknaden.

48. I artikel 5.1 i tillträdesdirektivet föreskrivs således att de nationella regleringsmyndigheterna, för att uppnå de mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet, ska främja och i förekommande fall säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik, och de ska utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens och största möjliga nytta för slutanvändarna. För detta ändamål får de nationella regleringsmyndigheterna enligt denna bestämmelse bland annat införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, och detta oberoende av om dessa företag har ett betydande inflytande på marknaden. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

49. Domstolen har i detta avseende slagit fast att de nationella regleringsmyndigheterna, för att uppnå de mål som räknas upp i artikel 8 i ramdirektivet inom det särskilda området för tillträde och samtrafik, har en självständig befogenhet att ingripa och vidta åtgärder som inte är uppräknade på ett uttömmande sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 2008, kommissionen/Polen, C‑227/07, EU:C:2008:620, punkt 65, dom av den 12 november 2009, TeliaSonera Finland, C‑192/08, EU:C:2009:696, punkterna 58–60, och dom av den 17 september 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, punkt 36).

50. Enligt artikel 12 i ramdirektivet är de nationella regleringsmyndigheterna även behöriga att, utan att först ha konstaterat att den berörda operatören har ett betydande inflytande på marknaden, införa skyldigheter avseende samlokalisering och gemensamt utnyttjande av delar av nät och tillhörande faciliteter.

51. Det kan slutligen konstateras att det inte finns någon bestämmelse i tillträdesdirektivet och ramdirektivet som innebär att en nationell regleringsmyndighet endast får ålägga en nätoperatör i förväg fastställda skyldigheter vad gäller tillträde till den fysiska infrastrukturen om det finns särskilda tvister mellan denna operatör och de företag som ansöker om tillträde till operatörens infrastruktur.

52. Mot bakgrund av vad som anförts ovan följer det av ordalydelsen och sammanhanget i artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i direktiv 2014/61, jämförda med artiklarna 1.1, 5.1 och 8.3 i tillträdesdirektivet samt med artiklarna 8 och 12 i ramdirektivet, att avsaknaden av specifika tvister mellan en nätoperatör med fysisk infrastruktur och ett företag som ansöker om tillträde till denna infrastruktur och det faktum att det inte tidigare har fastställts att denna operatör har ett betydande inflytande på den relevanta marknaden eller att denna marknad inte uppvisar effektiv konkurrens, kan inte utgöra hinder för att den behöriga nationella regleringsmyndigheten inför i förväg fastställda villkor för tillträdet till denna operatörs fysiska infrastruktur.

53. För det andra stöds en sådan bokstavlig och kontextuell tolkning fullt ut av en teleologisk tolkning av de relevanta bestämmelserna i direktiv 2014/61, tillträdesdirektivet och ramdirektivet.

54. Direktiv 2014/61 syftar enligt artikel 1.1 i direktivet till att underlätta och skapa incitament för utbyggnaden av höghastighetsnät för elektronisk kommunikation genom att främja en gemensam användning av befintlig fysisk infrastruktur och genom att möjliggöra en effektivare utbyggnad av ny fysisk infrastruktur så att sådana nät kan byggas till lägre kostnad.

55. Det kan konstateras att en sådan praxis som den som är aktuell i det nationella målet, vilken består i att i förväg fastställa minimivillkor för tillträde till en nätoperatörs fysiska infrastruktur, utan att det föreligger någon specifik tvist och utan att det först har fastställts att denna operatör har ett betydande inflytande på marknaden, emellertid kan bidra till det allmänna målet med direktiv 2014/61, genom att främja och underlätta gemensamt utnyttjande av befintlig fysisk infrastruktur. En sådan praxis bidrar närmare bestämt även, såsom den polska regeringen och kommissionen har angett i sina skriftliga yttranden, och såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, till att förebygga tvister om tillträde till nätoperatörens fysiska infrastruktur och bidrar därigenom till det syfte att lösa tvister som ligger till grund för artikel 3 i detta direktiv, vilket domstolen har erinrat om ovan i punkt 41.

56. Vidare bidrar en sådan praxis även till att uppnå de huvudsakliga mål som definieras i tillträdesdirektivet och ramdirektivet. Genom att främja och underlätta gemensam användning av befintlig fysisk infrastruktur bidrar detta förfarande till att skapa hållbar konkurrens, stärka interoperabilitet mellan elektroniska kommunikationstjänster, utvecklingen av den inre marknaden inom denna sektor och till att främja de intressen som medborgarna och konsumenterna i unionen har. Dessa mål anges bland annat i artikel 8.2–8.4 i ramdirektivet och artikel 1.1 i tillträdesdirektivet.

57. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 1.3, 1.4 och 3.5 i direktiv 2014/61, jämförda med artiklarna 1.1, 5.1 och 8.3 i tillträdesdirektivet samt med artiklarna 8 och 12 i ramdirektivet, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en nationell regleringsmyndighet som är behörig på området för elektronisk kommunikation ålägger en nätoperatör, som inte har angetts ha ett betydande inflytande på marknaden, att tillämpa villkor som fastställts i förväg av denna myndighet och som reglerar förfarandet för att ge andra företag verksamma inom detta område tillträde till denna operatörs fysiska infrastruktur, inbegripet regler och förfaranden för att ingå avtal och de avgifter som tillämpas för detta tillträde, oberoende av om det finns en tvist om detta tillträde och om det råder effektiv konkurrens.

Rättegångskostnader

58. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: polska.