Domstolens dom (femte avdelningen) den 10 november 2022

I mål C‑494/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Överdomstolen, Irland) genom beslut av den 30 juli 2021, som inkom till domstolen den 11 augusti 2021, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan samt domarna D. Gratsias (referent), M. Ilešič, I. Jarukaitis och Z. Csehi, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Eircom Limited, genom J. Newman, SC, J. O'Connell, BL, och J. Whelan, solicitor, Commission for Communications Regulation, genom A. Brick och R. Byrne, solicitors, samt D. Dodd, BL, och B. Kennedy, SC, Three Ireland Services (Hutchison) Limited och Three Ireland (Hutchinson) Limited, genom D. Hardiman, barrister, BL, Tjeckiens regering, genom J. Očková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Braun, L. Malferrari och J. Samnadda, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Eircom Limited, som under år 2003 utsågs till ensam operatör för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster i Irland, och Commission for Communications Regulation (Regleringsmyndigheten för telekommunikation, Irland) (nedan kallad regleringsmyndigheten). Målet rör regleringsmyndighetens vägran att bevilja Eircom finansiering för att täcka den oskäliga börda som bolaget påstår sig orsakas av nettokostnaden för dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

3. Skälen 4, 18 och 21 i direktivet om samhällsomfattande tjänster har följande lydelse:

(”(4) Säkerställande av samhällsomfattande tjänster (dvs. tillhandahållande av ett fastställt minimiutbud av tjänster för samtliga slutanvändare till ett överkomligt pris) kan innebära att vissa slutanvändare tillhandahålls vissa tjänster till priser som avviker från de priser som blir följden av normala marknadsvillkor. Ersättning till företag som utses att tillhandahålla sådana tjänster under sådana förhållanden behöver dock inte leda till snedvridning av konkurrensen, förutsatt att de företag som utses ersätts för den aktuella särskilda nettokostnaden och nettokostnaden täcks på ett konkurrensneutralt sätt.

…

(18) Medlemsstaterna bör vid behov inrätta system för finansiering av nettokostnaden för skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster om det visar sig att skyldigheterna endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella standarder. Det är viktigt att säkerställa att nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är korrekt beräknad och att eventuell finansiering innebär minsta möjliga snedvridning av marknaden och av företag samt är förenlig med artiklarna [107 och 108 FEUF].

…

(21) I de fall då skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster blir oskäligt betungande för ett företag är det lämpligt att medlemsstaterna ges möjlighet att införa system för effektiv nettokostnadstäckning. Täckning genom offentliga medel är en metod för täckning av nettokostnaderna för [skyldigheten] att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det är även rimligt att de nettokostnader som fastställts täcks av samtliga användare på ett öppet redovisat sätt genom att avgifter tas ut från företagen. Medlemsstaterna bör kunna finansiera nettokostnaderna för olika delar av samhällsomfattande tjänster genom olika system och/eller finansiera nettokostnaderna för några eller alla delar med något av systemen eller en kombination av bägge. Om kostnadstäckning sker genom företagsavgifter, bör medlemsstaterna säkerställa att fördelningen mellan företagen sker på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier samt i enlighet med proportionalitetsprincipen. Denna princip hindrar inte medlemsstaterna från att göra undantag för nya aktörer som ännu inte har uppnått någon betydande närvaro på marknaden. Alla finansieringssystem bör säkerställa att marknadsaktörerna endast bidrar till att finansiera skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, och inte till annan verksamhet som inte står i direkt samband med tillhandahållandet av dessa tjänster. Systemen för täckning bör i samtliga fall följa gemenskapsrättsliga principer och, särskilt när det gäller systemen för fördelning, principerna om icke-diskriminering och proportionalitet. …”

4. Artikel 1 i direktivet om samhällsomfattande tjänster har rubriken ”Tillämpningsområde och mål” och föreskriver följande i punkt 1:

”Inom ramen för [Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33)] avser detta direktiv tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster till slutanvändare. Målet är att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela gemenskapen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet och hantera situationer där slutanvändares behov inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt av marknaden.”

5. Artikel 3 i direktivet har rubriken ”Tillgång till samhällsomfattande tjänster”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall besluta vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt och lämpligt för att säkerställa genomförandet av samhällsomfattande tjänster med beaktande av principerna om objektivitet, insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. Medlemsstaterna skall sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, särskilt vad gäller tillhandahållande av tjänster till priser eller andra villkor som avviker från normala affärsmässiga villkor, samtidigt som de skall beakta allmänintresset.”

6. I artikel 8 i direktivet, med rubriken ”Urval av företag”, stadgas följande:

”1. Medlemsstaterna får utse ett eller flera företag som skall säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls i enlighet med artiklarna 4, 5, 6 och 7 samt, i tillämpliga fall, artikel 9.2 så att hela det nationella territoriet kan täckas. Medlemsstaterna får utse olika företag eller företagsgrupper som skall tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna och/eller täcka olika delar av det nationella territoriet.

2. När medlemsstaterna utser företag i delar av eller hela det nationella territoriet till företag med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, skall detta ske med hjälp av ett effektivt, objektivt, öppet redovisat och icke-diskriminerande urvalssystem, varigenom inget företag på förhand utesluts från möjligheten att bli utsett. Sådana urvalsmetoder skall säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls på ett kostnadseffektivt sätt och kan användas för fastställande av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med artikel 12.”

7. I artikel 12 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, med rubriken ”Kostnad för samhällsomfattande tjänster”, anges följande:

”1. Om de nationella regleringsmyndigheterna bedömer att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster enligt artiklarna 3–10 kan vara oskäligt betungande för de företag som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall de beräkna nettokostnaderna av tillhandahållandet.

I detta syfte skall de nationella regleringsmyndigheterna

a) beräkna nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster med hänsyn till de eventuella marknadsfördelarna för ett företag som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, i enlighet med del A i bilaga IV, eller

b) använda nettokostnader för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som fastställts genom [ett] urvalssystem enligt artikel 8.2.

2. Den redovisning och/eller annan information som tjänar som grundval för beräkningen av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt punkt 1 a skall granskas eller verifieras av den nationella regleringsmyndigheten eller ett organ som är oberoende av de berörda parterna och har godkänts av den nationella regleringsmyndigheten. Resultatet av kostnadskalkylen och slutsatserna av revisionen ska vara tillgängliga för allmänheten.”

8. Artikel 13 i direktivet, med rubriken ”Finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster”, har följande lydelse:

”1. Om de nationella regleringsmyndigheterna på grundval av en nettokostnadskalkyl enligt artikel 12 konstaterar att den ekonomiska bördan blir oskäligt betungande för ett företag, skall en medlemsstat på ett utsett företags begäran besluta

a) att införa ett system för att på öppet redovisade villkor via offentliga medel ersätta företaget för de fastställda nettokostnaderna, och/eller

a) att fördela nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

2. Om nettokostnaden fördelas enligt punkt 1 b skall medlemsstaterna införa ett fördelningssystem som administreras av den nationella regleringsmyndigheten eller ett organ som är oberoende av förmånstagarna under tillsyn av den nationella regleringsmyndigheten. Endast den nettokostnad som fastställs i enlighet med artikel 12 och som avser skyldigheter i artiklarna 3–10 får finansieras.

3. Ett fördelningssystem skall iaktta principerna om insyn, minsta marknadspåverkan, icke-diskriminering och proportionalitet i enlighet med principerna i del B i bilaga IV. Medlemsstaterna kan välja att inte kräva in bidrag från företag vars nationella omsättning understiger en viss gräns.

4. Avgifter i samband med fördelningen av kostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska skiljas från varandra och fastställas separat för varje företag. Sådana avgifter får inte påföras eller krävas in från företag som inte tillhandahåller tjänster inom den medlemsstats territorium där fördelningssystemet har införts.”

9. Bilaga IV till direktivet har rubriken ”Beräkning av eventuella nettokostnader för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och införande av återbetalnings- eller fördelningssystem i enlighet med artiklarna 12 och 13”. I denna bilaga ingår del A, med rubriken ”Beräkning av nettokostnad”, som har följande lydelse:

”Skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster avser de skyldigheter som åläggs ett företag av en medlemsstat och gäller tillhandahållandet av nät och tjänster inom ett angivet geografiskt område, inbegripet, vid behov, en utjämning av priserna för att tillhandahålla tjänsten inom detta geografiska område eller erbjudande om särskilda taxealternativ för konsumenter med låga inkomster eller särskilda sociala behov.

De nationella regleringsmyndigheterna skall överväga alla metoder för att motivera företagen (utsedda eller inte) att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster på ett kostnadseffektivt sätt. Nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster skall beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för ett utsett företag att bedriva verksamheten med tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna och kostnaden för att bedriva verksamheten utan samhällsomfattande tjänster. … Man skall bemöda sig om att göra en korrekt bedömning av de kostnader som ett utsett företag skulle ha valt att undvika om skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade förelegat. Vid nettokostnadsräkningen bör fördelarna, inklusive immateriella värden, bedömas för [den] operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.

Beräkningen ska bygga på kostnader som kan hänföras till följande:

i) Delar av de angivna tjänsterna som endast kan tillhandahållas med förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor. Denna kategori får inbegripa tjänstekomponenter som tillgång till larmtjänster, tillhandahållande av vissa telefonautomater, tillhandahållande av vissa tjänster eller viss utrustning för personer med funktionshinder m.m.

ii) Vissa slutanvändare eller grupper av slutanvändare, som med beaktande av kostnaden för att tillhandahålla det angivna nätet och den angivna tjänsten, den intäkt som uppkommer samt den geografiska utjämning av priserna som åläggs av en medlemsstat, endast kan betjänas med förlust eller på ekonomiska villkor som faller utanför normala kommersiella villkor. Denna kategori inbegriper de slutanvändare eller grupper av slutanvändare som inte skulle erhålla tjänsten från en kommersiell tillhandahållare som inte var skyldig att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

Nettokostnaden för vissa delar av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall beräknas för sig för att undvika dubbelberäkning av direkta eller indirekta förmåner och kostnader. Den totala nettokostnaden för ett företags skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall beräknas som summan av nettokostnaderna för varje särskild del av de samhällsomfattande tjänsterna med beaktande av eventuella immateriella förmåner. Ansvaret för kontrollen av nettokostnaderna faller på den nationella regleringsmyndigheten.”

10. I artikel 1.1 och 1.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/22, direktiv 2002/58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation och förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (EUT L 337, 2009, s. 11), med rubriken ”Ändringar av direktiv [2002/22] (direktivet om samhällsomfattande tjänster)”, föreskrivs följande:

”Direktiv [2002/22] (direktivet om samhällsomfattande tjänster) ska ändras på följande sätt:

1. Artikel 1 ska ersättas med följande:

'Artikel 1 Syfte och tillämpningsområde

1. Inom ramen för direktiv [2002/21] (ramdirektivet) avser detta direktiv tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster till slutanvändare. Målet är att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela gemenskapen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet och hantera situationer där slutanvändares behov inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt av marknaden. I direktivet ingår också bestämmelser avseende vissa aspekter av terminalutrustning vilka avser att underlätta tillträde för slutanvändare med funktionshinder.

…'

…

7. I artikel 8 ska följande punkt läggas till:

'3. När ett företag som utsetts i enlighet med punkt 1 har för avsikt att avyttra en betydande del av eller samtliga sina tillgångar i det lokala accessnätet till en separat juridisk enhet med ett annat ägarskap, ska det meddela den nationella regleringsmyndigheten i förväg och i god tid för att denna myndighet ska kunna bedöma effekten av den avsedda transaktionen för tillhandahållandet av tillträde i en fast anslutningspunkt och av telefonitjänster i enlighet med artikel 4. Den nationella regleringsmyndigheten får införa, ändra eller dra tillbaka särskilda skyldigheter i enlighet med artikel 6.2 i direktiv 2002/20/EG (auktorisationsdirektivet).'

…”

11. I artikel 4 i direktiv 2009/136, med rubriken ”Införlivande”, föreskrivs följande i punkt 1 första stycket:

”Medlemsstaterna ska senast den 25 maj 2011 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska till [Europeiska] kommissionen genast överlämna texten till dessa bestämmelser.”

12. Det bör noteras att de ändringar som genom artikel 1.1 och 1.7 i direktiv 2009/136 har gjorts i artikel 1.1 och artikel 8 i direktivet om samhällsomfattande tjänster inte har några konsekvenser för svaret på den fråga som den nationella domstolen har ställt.

Irländsk rätt

13. European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users' Rights) Regulations 2011 (2011 års förordning om Europeiska gemenskaperna (Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster) (Samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter)) (S.I. nr 337) (nedan kallad den nationella förordningen om samhällsomfattande tjänster) innehåller Regulation 11 med rubriken ”Beräkning av kostnaden för samhällsomfattande tjänster”, i vilken följande föreskrivs:

När ett företag som utsetts att fullgöra [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] önskar erhålla finansiering för nettokostnaderna för fullgörandet av denna skyldighet, får det lämna in en skriftlig ansökan till regleringsmyndigheten om en sådan finansiering. En ansökan i enlighet med punkt 1 ska åtföljas av de uppgifter som regleringsmyndigheten rimligen kan kräva för tillämpningen av punkt 3. Uppgifterna kan avse vilken period som helst som regleringsmyndigheten fastställer. På grundval av den information, inbegripet den som lämnats enligt punkt 2, som den anser vara tillräcklig för att göra en bedömning enligt denna punkt, ska regleringsmyndigheten avgöra om en skyldighet enligt punkt 1 kan vara oskäligt betungande för det berörda företaget. Om regleringsmyndigheten finner att en sådan skyldighet som avses i punkt 1 kan vara oskäligt betungande, ska den beräkna nettokostnaden för fullgörandet av denna förpliktelse på grundval av Ett utsett företag som avses i punkt 1 ska tillhandahålla den information som på ett rimligt sätt krävs av regleringsmyndigheten med avseende på punkt 4. Om regleringsmyndigheten fastställer att en skyldighet enligt punkt 1 inte är oskäligt betungande, ska den underrätta det berörda företaget om detta och skälen till detta så snart detta rimligen är möjligt efter att så har skett. …”

a) nettokostnaden, med beaktande av företagets eventuella kommersiella fördelar, beräknad i enlighet med del A i bilaga 2, eller

b) i förekommande fall, nettokostnaden, fastställd genom en urvalsmetod i enlighet med Regulation 7(3).

14. I Regulation 12 i den nationella förordningen om samhällsomfattande tjänster, med rubriken ”Finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster”, föreskrivs följande:

”(1). När regleringsmyndigheten, på grundval av beräkningen av nettokostnaden enligt Regulation 11, finner att nettokostnaden för fullgörandet av [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] är oskäligt betungande för ett företag, ska nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster fördelas mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

(2). Regleringsmyndigheten ska inrätta en fördelningsmekanism som förvaltas av myndigheten själv eller av ett organ som är oberoende i förhållande till de utsedda företagen, varvid detta organ ska stå under regleringsmyndighetens tillsyn. Endast nettokostnaden för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster], beräknad i enlighet med Regulation 11, får finansieras.

(3). Ett fördelningssystem som inrättats i enlighet med punkt 2 ska respektera principerna om insyn, minsta marknadspåverkan, icke-diskriminering och proportionalitet … Regleringsmyndigheten kan välja att inte begära bidrag från företag vars kontrollerade nationella omsättning är lägre än det belopp som regleringsmyndigheten från tid till annan kan tänkas fastställa, med beaktande av eventuella synpunkter som meddelas regleringsmyndigheten inom ramen för eventuella samråd i enlighet med Regulation 26.

…”

15. Den 31 maj 2011 offentliggjorde regleringsmyndigheten beslut 04/11, som består av ett antal numrerade beslut om de principer och metoder som ska tillämpas för att beräkna nettokostnaderna och nettointäkterna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och principer och metoder för att beräkna de övriga fördelar som skyldigheten innebär samt vilken metod som ska användas för att fastställa huruvida leverantören av samhällsomfattande tjänster var oskäligt betungande på grund av nettokostnaderna.

16. Dessa beslut, som är numrerade 38–41, har följande lydelse:

”38. För att en [leverantör av samhällsomfattande tjänster] ska anses bära en oskälig börda måste tre kumulativa villkor vara uppfyllda:

i) det ska finnas en verifierbar och verifierad direkt nettokostnad,

ii) fördelarna från [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] får inte överstiga nettokostnaden (det vill säga, det finns en positiv nettokostnad).

iii) Denna positiva nettokostnad är a) väsentlig jämfört med de administrativa kostnaderna för ett system för att fördela nettokostnaderna och b) medför en betydande konkurrensnackdel för en [leverantör av samhällsomfattande tjänster].

39. Om den positiva nettokostnaden är relativt låg, så ska [regleringsmyndigheten], på grundval av verifierade kostnader för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster], avgöra huruvida finansieringen av [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] är motiverad, med beaktande av de administrativa kostnaderna för inrättande och drift av ett system för att fördela nettokostnaderna (jämfört med den positiva nettokostnaden för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster]) och med beaktande av att dessa kostnader inte står i proportion till en eventuell nettoöverföring till en [leverantör av samhällsomfattande tjänster].

40. Om den positiva nettokostnaden inte är relativt låg, ska [regleringsmyndigheten] bedöma om nettokostnaden väsentligt påverkar en [leverantörs av samhällsomfattande tjänster] lönsamhet och/eller dess möjlighet att uppnå en rimlig avkastning på investerat kapital.

41. Om den positiva nettokostnaden väsentligt påverkar en [leverantör av samhällsomfattande tjänster], ska regleringsmyndigheten bedöma om en sådan nettokostnad i betydande mån påverkar en [leverantörs av samhällsomfattande tjänster] kapacitet att konkurrera på lika villkor med sina konkurrenter i framtiden.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

17. Eircom är den traditionella monopoloperatören på den irländska telemarknaden. Regleringsmyndigheten utsåg under år 2003 detta företag till den enda leverantören av samhällsomfattande tjänster. Enligt den hänskjutande domstolen är Eircom fortfarande i dag den enda leverantör av samhällsomfattande tjänster som tillhandahåller tillträde genom fasta anslutningspunkter samt taltelefonitjänster och offentliga telefonautomater i Irland.

18. Efter Eircoms ansökningar om finansiering av nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster med stöd av Regulation 11 i den nationella förordningen om samhällsomfattande tjänster, vilka syftade till att kostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, i enlighet med Regulation 12 i den nationella förordningen, skulle fördelas mellan de olika operatörer som var verksamma på marknaden, antog regleringsmyndigheten den 18 april 2019 fem beslut (nedan kallade de omtvistade besluten), i vilka regleringsmyndigheten förklarade att den nettokostnad som Eircom hade ådragit sig för sin skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster mellan år 2010 och år 2015 inte utgjorde en oskälig börda för detta bolag. Regleringsmyndigheten vägrade följaktligen, genom de omtvistade besluten, att använda sig av den fördelningsmekanism som avses i Regulation 12.

19. De omtvistade besluten överklagades till den hänskjutande domstolen, som konstaterade att det framgår av dessa beslut att regleringsmyndigheten hade beräknat att nettokostnaden för Eircoms skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under de aktuella fem åren låg strax under 43 miljoner euro. Vinsten före ränta och skatt för detta företag under den undersökta perioden uppgick till 1,397 miljarder euro för dess verksamhet avseende det fasta nätet.

20. I vart och ett av de omtvistade besluten grundade sig regleringsmyndigheten på en Unfair burden report (rapport om oskälig börda) som hade upprättats av en konsultbyrå på myndighetens begäran. Enligt rapporterna skulle, vad avser de villkor som anges i beslut 38, Eircom ådra sig en positiv nettokostnad för vart och ett av de berörda åren. De fördelar som detta företag skulle få av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster översteg inte nettokostnaden för dessa, och den positiva nettokostnaden skulle vara betydande jämfört med de administrativa kostnaderna för en fördelningsmekanism.

21. Av dessa rapporter framgår, vad gäller den bedömning som krävs enligt beslut 40, att Eircoms lönsamhet och dess förmåga att erhålla en rimlig avkastning på investerat kapital inte på något avgörande sätt har påverkats av nettokostnaden för dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under den relevanta perioden.

22. Det referenskriterium som användes i nämnda rapporter och som hade godkänts av regleringsmyndigheten för att bedöma Eircoms förmåga att uppnå en rimlig avkastningsgrad bestod i att jämföra ett mått för avkastningen på sysselsatt kapital (return on capital employed) (nedan kallad ROCE) inom ramen för Eircoms finansiella avkastning med den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden, vilket är en kostnad som i förväg hade fastställts av regleringsmyndigheten. När det gäller Eircoms verksamhet avseende fast telefoni har ROCE, med beaktande av nettokostnaden för Eircoms skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, upplysningsvis överskridit den vägda genomsnittliga kapitalkostnaden varje år. Mot bakgrund av konstaterandena i dessa rapporter framgår det av samma rapporter att, vad gäller den period som Eircoms ansökningar om finansiering avsåg, nettokostnaden för detta bolag inte medförde en oskälig börda med hänsyn till dess förmåga att bära denna kostnad.

23. Enligt den hänskjutande domstolen förklarade ovannämnda konsultbyrå att den, i samband med utarbetandet av rapporterna för den granskade perioden, följaktligen inte, i enlighet med beslut 41, hade bedömt huruvida Eircoms nettokostnad för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster hade påverkat bolagets förmåga att i framtiden konkurrera på lika villkor med sina konkurrenter på den relevanta marknaden.

24. I de omtvistade besluten ansåg regleringsmyndigheten emellertid att avsaknaden av en betydande effekt på Eircoms lönsamhet och dess förmåga att erhålla en rimlig ROCE visade att nettokostnaden för dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte hade gett upphov till en betydande konkurrensnackdel för detta företag. Regleringsmyndigheten fann således att det inte var nödvändigt att göra en sådan prövning av konkurrenssnedvridningar som anges i beslut 41.

25. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att såväl rapporterna som de omtvistade besluten enbart är inriktade på Eircoms särdrag, eftersom varken regleringsmyndigheten eller konsultbyrån har bedömt vilken ställning Eircoms konkurrenter har på marknaden.

26. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att under perioden 2010–2014 minskade Eircoms nationella marknadsandel i fråga om fasta telefonabonnemang från 74,5 procent till 47,2 procent, medan en av Eircoms konkurrenter exempelvis hade ökat sin nationella marknadsandel från 5 procent till 21,7 procent under denna period. Det framgår av en marknadsanalys som regleringsmyndigheten utförde under år 2014, i samband med en undersökning som genomfördes hos hushåll under år 2013 i Dublin (Irland), att konkurrentens marknadsandel var 42 procent jämfört med 44 procent för Eircom.

27. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att det inte har bestritts att det är ett särdrag hos den konkurrensutsatta telekommunikationsmarknaden att de leverantörer av tjänster som inte har ålagts skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ”vinner på att ha kunder anslutna till nätet, vilka i annat fall inte hade kunnat ta del av tjänsterna ('positiva externa effekter'), eller att det också är ett erkänt särdrag hos sådana konkurrensutsatta marknader att alla tjänsteleverantörer teoretiskt sett kan välja enbart de mer lönsamma geografiska områdena”.

28. Under dessa omständigheter konstaterar den hänskjutande domstolen att parterna är oeniga om innebörden av EU-domstolens dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C‑389/08, EU:C:2010:584), och tillämpningen av de kriterier som framgår av denna dom när det gäller bedömningen av huruvida det är fråga om en oskälig börda i ett fall som Eircoms fall, där endast ett företag har ålagts en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

29. Enligt den hänskjutande domstolen anser Eircom närmare bestämt att den domen ska läsas med beaktande av det rättsliga sammanhanget i det mål som gav upphov till densamma och att den relativa förmågan hos ett företag som har ålagts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster att kunna bära nettokostnaderna för dessa skyldigheter ska bedömas med beaktande, inte bara av dess egna egenskaper utan även av konkurrenternas egenskaper. I avsaknad av en sådan bedömning skulle det finnas en betydande risk för att samtliga aktörer får positiva externa effekter av att det finns ett sådant företag, samtidigt som endast detta företag bär kostnaden för detta, trots att dess situation inte är betydligt bättre än konkurrenternas.

30. Regleringsmyndigheten anser för sin del, enligt den hänskjutande domstolen, att det framgår av nämnda dom att det, för att bedöma huruvida nettokostnaden för en operatörs skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande, ska fokuseras på operatörens förmåga att bära denna kostnad mot bakgrund av dess egna egenskaper. Bedömningen av huruvida det föreligger en oskälig börda på grundval av en marknadsanalys är inte ett krav som följer vare sig av tillämpliga bestämmelser eller av domstolens rättspraxis.

31. Mot denna bakgrund beslutade High Court (Överdomstolen, Irland) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”I fall där

i) telekommunikationsmarknaden har avreglerats och det finns flera verksamma leverantörer av telekommunikationstjänster på marknaden,

ii) en tjänsteleverantör … har valts ut av den nationella regleringsmyndigheten för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster … ,

iii) den nationella regleringsmyndigheten har fastställt att det finns en positiv nettokostnad i samband med fullgörandet av [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster], och

iv) den nationella regleringsmyndigheten har fastställt att nettokostnaden för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] är betydande i förhållande till den administrativa kostnaden för att inrätta ett system för att fördela nettokostnaden för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] mellan marknadsaktörerna, samt

om den nationella regleringsmyndigheten, enligt dess skyldigheter i [direktivet om samhällsomfattande tjänster], ska bedöma huruvida nettokostnaden för [skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster] överskrider [leverantörens av samhällsomfattande tjänster] förmåga att bära densamma, med hänsyn tagen till alla leverantörens egenskaper, bland annat nivån på dess utrustning, dess ekonomiska och finansiella situation och dess marknadsandel (såsom anges i punkt 42 i domen [av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C‑389/08, EU:C:2010:584)]), får då den nationella regleringsmyndigheten enligt direktiven göra en sådan bedömning enbart med hänsyn tagen till [leverantörens av samhällsomfattande tjänster] egenskaper/situation eller måste den bedöma [leverantörens av samhällsomfattande tjänster] egenskaper/situation i förhållande till konkurrenterna på den aktuella marknaden?”

Tolkningsfrågan

32. Det ska inledningsvis påpekas att även om den hänskjutande domstolen formellt sett inte har begränsat sin fråga genom att hänvisa till bestämda bestämmelser i direktivet om samhällsomfattande tjänster, så utgör detta inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. Det ankommer därvidlag på domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2021, Governor of Cloverhill Prison m.fl., C‑479/21 PPU, EU:C:2021:929, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

33. I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 12 och 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska tolkas så, att de innebär att den behöriga nationella regleringsmyndigheten, vid bedömningen av huruvida nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande för en operatör som har anförtrotts sådana skyldigheter, är skyldig att undersöka den operatörens särskilda egenskaper, med beaktande av dennes situation i förhållande till sina konkurrenter på den relevanta marknaden.

34. Det bör i detta sammanhang erinras om att direktivet om samhällsomfattande tjänster syftar till att skapa ett harmoniserat regelverk som garanterar tillhandahållandet av samhällsomfattande elektroniska kommunikationstjänster, det vill säga tillhandahållande av ett fastställt minimiutbud av tjänster för samtliga slutanvändare till ett överkomligt pris. Enligt artikel 1.1 i direktivet är ett av målen med detta att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela Europeiska unionen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet (dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

35. Enligt artikel 3.2 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska medlemsstaterna besluta vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt och lämpligt för att säkerställa genomförandet av samhällsomfattande tjänster med beaktande av principerna om objektivitet, insyn, icke-diskriminering och proportionalitet. De ska sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, samtidigt som de ska beakta allmänintresset (dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

36. Såsom anges i skäl 4 i direktivet om samhällsomfattande tjänster kan säkerställande av samhällsomfattande tjänster innebära att vissa slutanvändare tillhandahålls vissa tjänster till priser som avviker från de priser som blir följden av normala marknadsvillkor. Följaktligen har unionslagstiftaren angett, såsom framgår av skäl 18 i samma direktiv, att medlemsstaterna, vid behov, bör inrätta system för finansiering av nettokostnaden för skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster om det visar sig att skyldigheterna endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella standarder (dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

37. Enligt artikel 12.1 första stycket i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska således de nationella regleringsmyndigheterna, om de bedömer att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster enligt artiklarna 3–10 i detta direktiv kan vara oskäligt betungande för de företag som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, beräkna nettokostnaden för detta tillhandahållande.

38. Även om det i artikel 12.1 andra stycket i och del A i bilaga IV till direktivet om samhällsomfattande tjänster anges regler enligt vilka nettokostnaden för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska beräknas när den nationella regleringsmyndigheten har funnit att denna kostnad kan vara oskäligt betungande, framgår det emellertid varken av nämnda artikel 12.1 eller av någon annan bestämmelse i direktivet att unionslagstiftaren skulle ha avsett att själv fastställa villkoren för när dessa myndigheter i förväg ska beakta att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kan vara oskäligt betungande. Däremot framgår det av artikel 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster att det bara är på grundval av beräkningen av nettokostnaden för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst, såsom avses i artikel 12 i direktivet, som de nationella regleringsmyndigheterna kan slå fast att det faktiskt är oskäligt betungande för ett företag att utses att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst, och att medlemsstaterna då, på detta företags begäran, ska besluta att införa ett system för att ersätta denna kostnad (dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkterna 36 och 37).

39. Vad avser begreppet ”oskälig börda” ska det påpekas att detta begrepp inte definieras i direktivet om samhällsomfattande tjänster. Såsom domstolen redan har haft tillfälle att konstatera i sin dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 42), framgår det av skäl 21 i direktivet om samhällsomfattande tjänster att unionslagstiftaren har avsett att koppla systemen för att täcka de nettokostnader som ett företag kan ha för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst till att detta är oskäligt betungande för företaget. Unionslagstiftaren har gjort bedömningen att nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten inte nödvändigtvis är oskäligt betungande för alla de berörda företagen och har därför velat utesluta att varje nettokostnad för att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten automatiskt ger rätt till ersättning. Domstolen drog härav slutsatsen att den oskäliga börda vars existens den nationella regleringsmyndigheten ska fastställa innan den beviljar någon ersättning därför är den börda som för vart och ett av de berörda företagen överskrider dess förmåga att bära densamma, med hänsyn tagen till företagets samtliga egenskaper, däribland nivån på dess utrustning, dess ekonomiska och finansiella situation och dess marknadsandel.

40. Även om det, i avsaknad av närmare precisering i direktivet om samhällsomfattande tjänster, ankommer på den nationella regleringsmyndigheten att på ett allmänt och opersonligt sätt fastställa kriterier som gör det möjligt att fastställa de tröskelvärden över vilka en börda, med hänsyn till de egenskaper som anges i föregående punkt, kan anses oskälig, kan den nationella regleringsmyndigheten emellertid endast konstatera att kostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är omotiverad vid tillämpningen av artikel 13 i direktivet om den gör en särskild bedömning av situationen för vart och ett av de berörda företagen (dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 43).

41. Om den nationella regleringsmyndigheten slår fast att kostnaderna för ett eller flera företag som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande, och om detta företag eller dessa företag begär ersättning för detta, ankommer det på medlemsstaten att inrätta de system som är nödvändiga för detta ändamål, i enlighet med artikel 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl., C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 44).

42. Mot bakgrund av det ovan anförda slog domstolen, i sin dom av den 6 oktober 2010, Base m.fl. ( C‑389/08, EU:C:2010:584, punkt 45), fast att medlemsstaterna, om de ska uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet om samhällsomfattande tjänster, inte kan slå fast att tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten faktiskt medför en oskäligt betungande kostnad som är ersättningsgill utan att ha gjort en beräkning av nettokostnaden för varje företag som ska tillhandahålla denna tjänst och bedömt huruvida denna kostnad är oskäligt betungande för nämnda företag. De kan inte heller inrätta ett ersättningssystem där ersättningen inte är kopplad till nämnda nettokostnad.

43. I detta hänseende konstaterar domstolen inledningsvis att varje beaktande av den marknadsandel som leverantören av samhällsomfattande tjänster har innebär att förfarandet för att avgöra huruvida den börda som åligger denna leverantör till följd av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eventuellt är omotiverad innefattar en inneboende jämförande komponent som de nationella regleringsmyndigheterna inte kan bortse ifrån. Enbart ett konstaterande av omständigheter som rör nämnda leverantörs marknadsandel, sett för sig, gör det nämligen inte möjligt att dra några användbara slutsatser utan att göra någon jämförelse med konkurrenternas marknadsandelar. Dessa slutsatser kan variera beroende på antalet konkurrenter på marknaden, eventuella band mellan konkurrenterna eller de olika sektorer av den relevanta marknaden där konkurrenterna är verksamma.

44. Såsom Eircom, den tjeckiska regeringen och kommissionen har påpekat framgår det följaktligen av de relevanta bestämmelserna i direktivet om samhällsomfattande tjänster att den behöriga nationella regleringsmyndigheten inom ramen för detta förfarande ska beakta den situation som leverantören av samhällsomfattande tjänster befinner sig i, i förhållande till sina konkurrenter på den relevanta marknaden.

45. Såsom det har erinrats om i punkterna 34 och 35 i förevarande dom är det främsta syftet med direktivet, enligt dess artikel 1.1, att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa att det i hela Europeiska unionen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet. Vid genomförandet av samhällsomfattande tjänster ska medlemsstaterna enligt artikel 3.2 i direktivet bland annat sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, särskilt vad gäller tillhandahållande av tjänster till priser eller andra villkor som avviker från normala affärsmässiga villkor, samtidigt som de ska beakta allmänintresset.

46. Särskilt vad gäller beräkningen av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster samt den eventuella finansieringen av denna skyldighet, anges det dessutom, i skäl 4 i samma direktiv, att ersättningen till företag som utses att tillhandahålla vissa tjänster till vissa slutanvändare till priser som avviker från de priser som blir följden av normala marknadsvillkor inte får leda till någon som helst snedvridning av konkurrensen, förutsatt att dessa utsedda företag ersätts för den aktuella särskilda nettokostnaden och att denna kostnad täcks på ett konkurrensneutralt sätt.

47. Härav följer att bedömningen av konkurrenssituationen på den berörda marknaden utgör en integrerad del av villkoren för tillämpning av artiklarna 12 och 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2008, kommissionen/Frankrike, C‑220/07, ej publicerad, EU:C:2008:354, punkterna 45 och 46, och dom av den 21 december 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, punkt 49).

48. En bedömning av en leverantörs särskilda egenskaper mot bakgrund av den konkurrensutsatta miljö i vilken leverantören av samhällsomfattande tjänster verkar är även förenlig med de mål som eftersträvas med direktivet om samhällsomfattande tjänster.

49. Så är särskilt fallet när det gäller omständigheter som rör den ekonomiska och finansiella situationen för en leverantör av samhällsomfattande tjänster. Enbart konstaterandet att en sådan leverantörs verksamhet fortfarande är lönsam, trots den kostnad som denne har på grund av nettokostnaden för dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, gör det inte möjligt att dra några slutsatser om hur nettokostnaden kommer att påverka denna leverantörs förmåga att konkurrera med övriga operatörer på en föränderlig marknad. Det kan inte uteslutas att en sådan leverantörs börda i form av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster hindrar, försvårar eller komplicerar finansieringen av investeringar i ny teknik eller inträde på relaterade marknader, vilket är investeringar som dess konkurrenter eventuellt skulle kunna göra och som därför skulle kunna ge dem betydande konkurrensfördelar.

50. Det är således med beaktande av situationen för en leverantör av samhällsomfattande tjänster i förhållande till konkurrenternas situation som det är möjligt för den nationella regleringsmyndigheten att bedöma huruvida nettokostnaden för den skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som åligger denne, på grund av den snedvridning av konkurrensen som följer därav på den berörda marknaden till nackdel för denna leverantör, medför en oskälig börda för densamma, i den mening som avses i artiklarna 12 och 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster.

51. Såsom domstolen har erinrat om i punkt 45 i förevarande dom är det främsta syftet med direktivet om samhällsomfattande tjänster, enligt dess artikel 1.1, att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter tillhandahålla allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet inom hela unionen. Om försämringen av konkurrensställningen för en leverantör av samhällsomfattande tjänster på grund av den oskäliga börda som denne drabbas av på grund av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skulle skada en effektiv konkurrens på den berörda marknaden, så skulle en sådan omständighet kunna äventyra villkoren för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster och, i sista led, uppnåendet av detta syfte.

52. Enligt del A i bilaga IV till direktivet om samhällsomfattande tjänster ska de kostnader som det utsedda företaget skulle ha undvikit om det hade valt att inte fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beaktas vid beräkningen av nettokostnaden för leverantören av samhällsomfattande tjänster. Det är i förhållande till de slutsatser som den nationella regleringsmyndigheten drar av detta förfarande som samma myndighet ska beakta denne leverantörs situation i förhållande till dess konkurrenter på den berörda marknaden.

53. Inom ramen för denna bedömning ska den nationella regleringsmyndigheten, till vilken en sådan ansökan som avses i artikel 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster har lämnats in, även beakta omfattningen av denna begäran och de uppgifter som åberopas av den leverantör som begär en översyn av villkoren för finansiering av nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

54. Av vad som anförts följer att den hänskjutande domstolens tolkningsfråga ska besvaras på följande sätt. Artiklarna 12 och 13 i direktivet om samhällsomfattande tjänster ska tolkas så, att de innebär att den behöriga nationella regleringsmyndigheten, vid bedömningen av huruvida nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande för en operatör som har anförtrotts sådana skyldigheter, är skyldig att undersöka den operatörens särskilda egenskaper, med beaktande av dennes situation i förhållande till sina konkurrenter på den relevanta marknaden.

Rättegångskostnader

55. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: engelska.