Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 2 februari 2023

I mål C‑806/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen i Nederländerna), genom beslut av den 14 december 2021, som inkom till domstolen den 21 december 2021, i brottmålet mot

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna F. Biltgen (referent) och J. Passer, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Nederländernas regering, av M.K. Bulterman och J. Langer, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, av L. Haasbeek och R. Lindenthal, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotikaprekursorer (EUT L 47, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1258/2013 av den 20 november 2013 (EUT L 330, 2013, s. 21) (nedan kallad förordning nr 273/2004).

2. Begäran har framställts i ett brottmål i Nederländerna mot TF, som står åtalad för att ha transporterat förtecknade ämnen som används för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

3. Artikel 3 i Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, vilken antogs i Wien den 20 december 1988 (United Nations Treaty Series, vol. 1582, s. 95) och godkändes av Europeiska ekonomiska gemenskapen genom rådets beslut 90/611/EEG av den 22 oktober 1990 (EGT L 326, 1990, s. 56) (nedan kallad Wienkonventionen mot olaglig hantering) har rubriken ”Brott och påföljder”. I artikel 3.1 föreskrivs:

”Varje part skall vidta nödvändiga åtgärder för att enligt sin nationella lagstiftning belägga följande handlingar med straff när de begås uppsåtligen:

a) …

iv) tillverkning, transport eller distribution av utrustning, material eller ämnen upptagna i förteckning I och förteckning II med vetskap om att de skall användas i eller för olaglig odling, produktion eller framställning av narkotika eller psykotropa ämnen;

…

c) med reservation för sina konstitutionella principer och grundbegreppen i sin rättsordning: …

ii) innehav av utrustning, material eller ämnen angivna i förteckning I eller förteckning II med vetskap om att de används eller skall användas i eller för olaglig odling, produktion eller framställning av narkotika eller psykotropa ämnen;

…”

4. I artikel 12 i denna konvention, med rubriken ”Ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen”, föreskrivs följande:

”1. Parterna skall vidta de åtgärder som de bedömer lämpliga för att förhindra att ämnen upptagna i förteckning I och förteckning II skaffas undan för att användas vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen och skall samarbeta med varandra för detta ändamål.

…

8. …

a) Utan att inkräkta på den generella giltigheten av bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel eller bestämmelserna i 1961 års konvention, 1961 års konvention med ändringar och 1971 års konvention skall parterna vidta de åtgärder de anser lämpliga för att övervaka sådan tillverkning och distribution av i förteckning 1 och förteckning II angivna ämnen som förekommer inom deras territorium.

b) För detta ändamål kan parterna …

i) övervaka alla enskilda personer och företag som ägnar sig åt tillverkning och distribution av sådana ämnen;

iii) fordra att de som har tillstånd att bedriva nämnda verksamhet skaffar sig särskilda tillståndsbevis för detta;

9. Varje part skall i fråga om ämnen upptagna i förteckning I och förteckning II, vidta följande åtgärder:

a) Införa och upprätthålla ett system för övervakning av den internationella handeln med ämnen angivna i förteckning I och förteckning II för att underlätta spårandet av misstänkta transaktioner. Sådana övervakningssystem skall tillämpas i nära samarbete med tillverkare, importörer, exportörer, grossister och detaljister, vilka skall underrätta de behöriga myndigheterna om misstänkta beställningar och transaktioner.

b) Vidta åtgärder för att beslagta ämnen angivna i förteckning 1 eller II, om det finns tillräckliga bevis för att sådana ämnen är avsedda att användas vid olaglig framställning av ett narkotikum eller psykotropt ämne;

c) underrätta behöriga myndigheter hos berörda parter så snart som möjligt om det finns anledning att misstänka att importen, exporten eller transiteringen av ett ämne angivet i förteckning I eller förteckning II är avsett för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen och därvid rapportera särskilt om betalningssättet och andra väsentliga omständigheter som föranlett misstankar.

d) fordra att import- och exportförsändelser förses med vederbörliga etiketter och dokument. På affärshandlingar, såsom fakturor, fraktmanifest, tull-, transport- och andra skeppningsdokument, skall anges namnen enligt förteckning I eller förteckning II på de ämnen som importeras eller exponeras samt namn och adress på exportören, importören och, om det är känt, varumottagaren.

…

…”

Unionsrätt

Rambeslut 2004/757/RIF

5. Skälen 1–3 i rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (EUT L 335, 2004, s. 8) lyder enligt följande:

(”(1) Den olagliga narkotikahandeln utgör ett hot mot unionsmedborgarnas hälsa, säkerhet och livskvalitet samt mot medlemsstaternas lagliga ekonomi, stabilitet och säkerhet.

(2) Behovet av en lagstiftningsinsats för att bekämpa den olagliga narkotikahandeln har erkänts i bland annat [Europeiska unionens råds] och [Europeiska] kommissionens handlingsplan, antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 3 december 1998 i Wien, om bästa sätt att genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa [(EGT C 19, 1999, s. 1)], slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999, särskilt punkt 48, Europeiska unionens strategi för narkotikabekämpning (2000–2004) som godkändes av Europeiska rådet i Helsingfors den 10–12 december 1999 och Europeiska unionens handlingsplan för narkotikabekämpning (2000–2004) som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Santa Maria da Feira den 19 och 20 juni 2000.

(3) Det är nödvändigt att anta minimiregler för brottsrekvisit för olaga handel med narkotika och prekursorer, vilket möjliggör en samlad insats på unionsnivå i kampen mot denna handel.”

6. I artikel 1 i rambeslutet, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I detta rambeslut används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

2. prekursorer: alla ämnen som är förtecknade i gemenskapslagstiftningen och som sätter de skyldigheter i kraft som följer av artikel 12 i [Wienkonventionen mot olaglig hantering]

…”

7. Artikel 2 i rambeslutet har rubriken ”Brott i samband med handel med narkotika och prekursorer”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Varje medlemsstat skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande handlingar beläggs med straff när de begås uppsåtligen och orättmätigt:

…

d) Tillverkning, transport eller distribution av prekursorer, där den som ägnar sig åt detta är medveten om att prekursorerna skall användas i eller för olaglig framställning eller tillverkning av narkotika.”

Förordning nr 273/2004

8. Skälen 2–6, 8, 11–13 och 17 i förordning nr 273/2004 har följande lydelse:

(”(2) De krav som ställs på handeln med prekursorer (dvs. ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen) i artikel 12 i [Wienkonventionen mot olaglig hantering] har i fråga om handeln mellan gemenskapen och tredjeland genomförts genom rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av den 13 december 1990 om åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen för olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen [(EGT L 357, 1990, s. 1)].

(3) Enligt artikel 12 i [Wienkonventionen mot olaglig hantering] skall lämpliga åtgärder vidtas för att övervaka tillverkning och distribution av prekursorer. För detta måste åtgärder vidtas för medlemsstaternas handel med prekursorer. Sådana åtgärder infördes genom rådets direktiv 92/109/EEG av den 14 december 1992 om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen [(EGT L 370, 1992, s. 76)]. För att harmoniserade bestämmelser skall kunna tillämpas samtidigt i alla medlemsstater får en förordning anses vara lämpligare än det nuvarande direktivet.

(4) Det är i samband med Europeiska unionens utvidgning viktigt att ersätta direktiv 92/109/EEG med en förordning, eftersom varje ändring i det direktivet och dess bilagor skulle utlösa nationella genomförandeåtgärder i 25 medlemsstater.

(5) Genom beslut vid sin 35:e session 1992 införde FN:s narkotikakommission ytterligare ämnen i förteckningarna i bilagan till [Wienkonventionen mot olaglig hantering]. Denna förordning bör innehålla motsvarande bestämmelser för att göra det möjligt att upptäcka fall då narkotikaprekursorer kan ha spridits olagligt inom gemenskapen samt för att se till att gemensamma övervakningsbestämmelser tillämpas inom gemenskapsmarknaden.

(6) Bestämmelserna i artikel 12 i [Wienkonventionen mot olaglig hantering] bygger på ett övervakningssystem för handeln med ämnena i fråga. Denna handel är till övervägande del helt laglig. Dokumentation av försändelser och märkningen av dessa ämnen bör vara tillräckligt tydliga. Vid sidan av att de behöriga myndigheterna ges nödvändiga möjligheter att ingripa är det också viktigt att i [Wienkonventionens] anda utveckla mekanismer som bygger på ett nära samarbete med de berörda marknadsaktörerna samt metoder för insamling av information.

…

(8) Ämnen som ofta används för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen bör förtecknas i bilaga I.

…

(11) Åtgärder bör vidtas för att förbättra kontrollen av handeln inom gemenskapen med de förtecknade ämnen som anges i bilaga I.

(12) Alla transaktioner som får till följd att förtecknade ämnen av kategorierna 1 och 2 i bilaga I släpps ut på marknaden bör vara dokumenterade på ett tillfredsställande sätt. Marknadsaktörerna bör rapportera alla misstänkta transaktioner med de ämnen som finns förtecknade i bilaga I till de behöriga myndigheterna. Detta bör dock inte gälla transaktioner med ämnen av kategori 2 i bilaga I om de mängder det rör sig om inte överstiger de mängder som anges i bilaga II.

(13) Det har konstaterats att ett stort antal andra ämnen, varav många är föremål för laglig handel i stora kvantiteter, kan användas som prekursorer vid olaglig framställning av syntetiska droger och psykotropa ämnen. Att underkasta dessa ämnen samma stränga kontroller som dem som förtecknas i bilaga I skulle skapa onödiga hinder för handeln i form av verksamhetstillstånd och dokumentering av transaktioner. En flexiblare mekanism bör därför inrättas på gemenskapsnivå, varigenom de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kan informeras om sådana transaktioner.

…

(17) Eftersom målen för denna förordning, nämligen att få till stånd en harmoniserad övervakning av handeln med narkotikaprekursorer samt undvika att de avleds till olaglig framställning av syntetiska droger och psykotropa ämnen, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av denna handels internationella och föränderliga karaktär, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.”

9. I artikel 1 i förordning nr 273/2004 föreskrivs följande:

”Genom denna förordning upprättas harmoniserade åtgärder för kontroll och övervakning inom unionen av vissa ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen, i avsikt att förhindra att sådana ämnen avleds.”

10. I artikel 2 i nämnda förordning föreskrivs följande:

”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

a) förtecknat ämne: alla ämnen som förtecknas i bilaga I som kan användas för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen, inbegripet blandningar och naturprodukter som innehåller sådana ämnen, men med uteslutande av blandningar och naturprodukter som innehåller förtecknade ämnen och som är beredda på ett sådant sätt att de förtecknade ämnena inte lätt kan användas eller utvinnas genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga, läkemedel enligt definitionen i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG [av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EGT L 311, 2001, s. 67),] och veterinärmedicinska läkemedel enligt definitionen i artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG [av den av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel (EGT L 311, 2001, s. 1)].

b) icke förtecknat ämne: varje ämne som inte är upptaget i bilaga I men beträffande vilket det har fastställts att det används för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen.

c) utsläppande på marknaden: varje leverans, mot betalning eller utan kostnad, av förtecknade ämnen inom unionen, eller lagring, framställning, produktion, bearbetning, distribution eller förmedling av eller handel med dessa ämnen, i syfte att tillhandahålla dem inom unionen.

d) marknadsaktör: varje fysisk eller juridisk person som medverkar till att släppa ut förtecknade ämnen på marknaden.

…

f) särskilt tillstånd: tillstånd som beviljas en viss typ av marknadsaktör.

g) särskild registrering: registrering som görs för en viss typ av marknadsaktör.

…”

11. I artikel 8 i samma förordning, med rubriken ”Rapportering till behöriga myndigheter”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Marknadsaktörerna ska omedelbart underrätta de behöriga myndigheterna om alla omständigheter, som exempelvis ovanliga beställningar eller transaktioner som rör förtecknade ämnen som är avsedda att släppas ut på marknaden, som tyder på att sådana ämnen kan komma att avledas för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen. Marknadsaktörerna ska i detta syfte lämna all tillgänglig information som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att kontrollera att beställningen eller transaktionen i fråga är laglig.”

12. Följande föreskrivs i artikel 10.1 i samma förordning:

”För att se till att artiklarna 3–8 tillämpas korrekt skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att ge de behöriga myndigheterna möjligheter att fullgöra sina skyldigheter i fråga om kontroll och övervakning, i synnerhet för att

a) inhämta information om alla beställningar av förtecknade ämnen eller transaktioner där förtecknade ämnen ingår,

b) få tillträde till marknadsaktörernas och användarnas affärslokaler i syfte att erhålla bevis för oegentligheter,

c) om nödvändigt stoppa och beslagta försändelser som inte är förenliga med bestämmelserna i denna förordning.”

13. Bilaga I till förordning nr 273/2004 innehåller en förteckning över ”förtecknade ämnen” i den mening som avses i artikel 2 a i förordningen. Klorvätesyra och svavelsyra anges i bilagan som förtecknade ämnen i kategori 3.

Förordning nr 111/2005

14. Artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan unionen och tredjeländer (EUT L 22, 2005, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1259/2013 av den 20 november 2013 (EUT L 330, 2013, s. 30) (nedan kallad förordning nr 111/2005) har följande lydelse:

”I denna förordning fastställs regler för övervakning av handeln med vissa ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika och psykotropa ämnen (nedan kallade ’narkotikaprekursorer’) mellan unionen och tredjeländer i syfte att hindra avledningen av sådana ämnen. Den skall tillämpas på import, export och verksamhet av mellanhänder.”

Nederländsk rätt

Lagen om förhindrande av avledning av kemikalier

15. Artikel 2 a i Wet voorkoming misbruik chemicaliën (lagen om förhindrande av avledning av kemikalier), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (Stb. 2008, nr 112), föreskriver följande:

”Det är förbjudet att agera i strid med bestämmelser som utfärdats i eller med stöd av

a) artiklarna 3.2, 3.3 och 8 i förordning nr 273/2004.

…”

Lagen om ekonomiska brott

16. Artikel 1.1 i Wet op de economische delicten (lagen om ekonomiska brott), i dess lydelse av den 14 oktober 2015 (Stb. 2015, 399) har följande lydelse:

”Ekonomiska brott utgörs av

1°) överträdelser av regler som utfärdats i eller med stöd av lagen om förhindrande av avledning av kemikalier, artiklarna 2 a och 4 andra stycket.”

17. Artikel 2.1 i lagen om ekonomiska brott, i dess lydelse av den 14 oktober 2015, har följande lydelse:

”De ekonomiska brott som avses i artikel 1 leden 1 och 2 samt artikel 1a leden 1 och 2 utgör grova brott eller brott av normalgraden om de begås uppsåtligen. Om dessa ekonomiska brott inte utgör grova brott eller brott av normalgraden, utgör de förseelser.”

18. I artikel 6.1 led 1° i den lagen föreskrivs följande:

”1. Den som gör sig skyldig till ett ekonomiskt brott döms

1°) om brottet är grovt eller av normalgraden, till fängelse i högst sex år, alternativ påföljd eller böter av femte kategorin, om det är ett ekonomiskt brott som avses i artikel 1 led 1 eller artikel 1a led 1.”

Lagen om opium

19. Artikel 2 i Opiumwet (lagen om opium) av den 12 maj 1928, i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (Stb. 2015, nr 429) (nedan kallad lagen om opium) föreskrivs följande:

”I fråga om ett medel som anges i förteckning I bilagan till denna lag eller som har valts ut med stöd av artikel 3a.5 är det förbjudet med

A) införsel till eller utförsel från Nederländerna,

B) odling, beredning, bearbetning, omarbetning, försäljning, leverans, tillhandahållande och transport,

C) innehav,

D) framställning.”

20. I artikel 10 i denna lag anges följande:

”1. Den som agerar i strid med

a) ett förbud som anges i artikel 2, …

…

döms till fängelse i högst sex månader eller böter av fjärde kategorin.

…

3. Den som uppsåtligen bryter mot förbudet i artikel 2 C döms till fängelse i lägst sex år eller böter av femte kategorin.

4. Den som uppsåtligen bryter mot förbudet i artikel 2 B eller D döms till fängelse i högst åtta år eller böter av femte kategorin.

5. Den som uppsåtligen bryter mot förbudet i artikel 2 A döms till fängelse i högst tolv år eller böter av femte kategorin.

…”

21. I artikel 10a.1 i nämnda lag föreskrivs följande:

”Den som, i syfte att förbereda eller främja en sådan gärning som avses i artikel 10.4 eller 10.5,

1°) försöker förmå en person att begå gärningen, få någon annan att begå gärningen, medverka till gärningen eller anstifta den, i syfte att därvid bistå med hjälp eller att tillhandahålla ett tillfälle, medel eller upplysningar i detta syfte,

2°) försöker skaffa sig själv eller ge någon annan ett tillfälle, medel eller upplysningar för att begå gärningen,

3°) innehar föremål, transportmedel, ämnen, kontanter eller andra penningmedel som denne har skälig anledning att tro är avsedda för att begå gärningen

döms till fängelse i högst sex år eller böter av femte kategorin.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

22. TF anklagades för att ha hyrt ett fordon som han därefter använde för att den 12 januari 2016, eller kring det datumet, bege sig till ett kemikalieföretag i Liège (Belgien) där han flera gånger tog emot leveranser av stora mängder kemiska produkter, däribland klorvätesyra, myrsyra och kaustiksoda. Därefter transporterade han varorna till ett garage och en parkeringsplats i Nederländerna för leverans. När han begav sig till Waalre (Nederländerna) för att där utföra ytterligare en leverans, blev TF och den person som gjorde honom sällskap med ett annat fordon, stoppade av polisen.

23. De flesta av de kemiska produkterna var inte märkta och TF förfogade inte heller över de obligatoriska transportdokumenten.

24. Klorvätesyra och svavelsyra, de kemikalier som transporterades och levererades av TF (nedan kallade de aktuella produkterna), nämns i kategori 3 i bilaga I till förordning nr 273/2004 och utgör därför ”förtecknade ämnen” i den mening som avses i artikel 2 a i denna förordning. Openbaar Ministerie (åklagarmyndigheten, Nederländerna) väckte till följd av detta åtal mot TF. Åtalet innehöll två åtalspunkter. Dels åtalades han för att ha förberett eller underlättat beredningen, behandlingen, omarbetningen, försäljningen, leveransen, tillhandahållandet, transporten, framställningen, importen och exporten av MDMA och/eller amfetamin – det vill säga straffbara handlingar enligt artikel 10a.1 leden 1 och 3 i lagen om opium –, dels åtalades han för att ha åsidosatt anmälningsskyldigheten i artikel 8.1 i förordning nr 273/2004.

25. Genom dom av den 11 juni 2020 dömde Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Appellationsdomstolen i ’s-Hertogenbosch, Nederländerna) TF till ansvar på den första åtalspunkten. TF hävdade att han inte var ovetande om de aktuella varornas art, men att hans transporterande av dem hade varit oegennyttigt. Nämnda domstol fann emellertid att eftersom det är ett notoriskt faktum att sådana varor kan användas vid storskalig produktion av syntetiska droger, bland annat amfetamin och MDMA, och att TF transporterade dem för leverans på ovanliga platser, kunde han inte vara ovetande om att varorna var avsedda för olaglig eller brottslig användning. Appellationsdomstolen fann att TF genom att i väsentlig mån medverka till transporten och leveransen av varorna hade accepterat risken för att de aktuella varorna skulle komma att användas för produktion av syntetiska droger. Däremot fann nämnda domstol att åtalet mot TF inte kunde vinna bifall såvitt gällde den andra åtalspunkten: även om TF kan betecknas som ”marknadsaktör”, i den mening som avses i artikel 2 d i förordning nr 273/2004, utgör de gärningar som läggs honom till last, det vill säga transporten, mottagandet, förvaringen och innehavet av förtecknade ämnen inte sådana ”omständigheter” som ska anmälas enligt artikel 8.1 i nämnda förordning.

26. Åklagarmyndigheten överklagade denna dom till Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen i Nederländerna).

27. Den hänskjutande domstolen är osäker på hur dessa bestämmelser ska tolkas. Den har särskilt framhållit att artikel 10a.1 leden 1 och 3 i lagen om opium genomför artikel 2.1 d i rambeslut 2004/757, vilken ålägger varje medlemsstat att se till framställning, transport eller distribution av prekursorer, där den som ägnar sig åt detta är medveten om att prekursorerna ska användas i eller för olaglig produktion eller framställning av narkotika, beläggs med straff. Den hänskjutande domstolen vill följaktligen få klarhet i huruvida en person som har tillverkat, transporterat eller distribuerat prekursorer, med vetskap om att de kommer att användas i eller för produktion eller framställning av narkotika, samtidigt kan befinnas skyldig till både åsidosättande av den nationella lagstiftning som genomför rambeslut 2004/757 och åsidosättande av den anmälningsskyldighet som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 273/2004.

28. Den hänskjutande domstolen önskar framför allt få klarhet i huruvida en sådan kumulering strider mot principen om nemo tenetur se ipsum accusare (rätten att inte behöva anklaga sig själv) enligt artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950. Den berörda personen skulle nämligen i ett sådant fall inte kunna undvika att hans eller hennes anmälan av sina egna brottsliga handlingar med tillämpning av artikel 8.1 i förordning nr 273/2004 leder till rättsliga åtgärder och eventuellt påföljder för åsidosättandet av den nationella lagstiftning som genomför artikel 2.1 i rambeslut 2004/757.

29. För att avgöra huruvida en sådan kumulering är möjlig anser den hänskjutande domstolen att det för det första är nödvändigt att fastställa huruvida begreppet ”marknadsaktör”, enligt definitionen i artikel 2 d i förordning nr 273/2004, ska ges en vid tolkning – på så sätt att varje person som släpper ut förtecknade ämnen på marknaden ska anses utgöra en ”marknadsaktör” – eller en strikt tolkning, på så sätt att endast personer som ägnar sig åt lagenlig handel med sådana ämnen som omfattas. För det andra är det även viktigt att fastställa huruvida begreppet ”omständighet” i artikel 8.1 i förordningen ska ges en vid tolkning – på så sätt att det omfattar samtliga handlingar, inklusive marknadsaktörens egna handlingar – eller en strikt tolkning, på så sätt att det endast är tredje mans handlingar som avses, medan marknadsaktörens egna handlingar regleras av rambeslut 2004/757.

30. Mot denna bakgrund beslutade Hoge Raad der Nederlanden (Högsta domstolen i Nederländerna) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska fysiska och juridiska personer som medverkar till att släppa ut förtecknade ämnen på marknaden på ett sådant sätt att denna medverkan utgör ett brott enligt artikel 2.1 d i rambeslut 2004/757 anses utgöra ’marknadsaktörer’ i den mening som avses i artikel 2 d i förordning nr 273/2004?

2) Om frågan ska besvaras jakande:

a) Utgör de handlingar som utförs av den marknadsaktör som avses i fråga 1 en ’omständighet’ i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 273/2004?

b) Utgör handlingar som mottagande, transport och lagring av förtecknade ämnen en ’omständighet’ i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 273/2004, om dessa handlingar inte sker i syfte att leverera dessa ämnen till tredje man?”

31. Genom beslut av den 2 december 2022 beslutade domstolens ordförande, med stöd av artikel 53.3 i domstolens rättegångsregler, att förevarande mål skulle avgöras med förtur.

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

32. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 d i förordning nr 273/2004 ska tolkas så, att en person som inom ramen för en olaglig verksamhet medverkar till utsläppandet på marknaden av i unionen förtecknade ämnen utgör en ”marknadsaktör” i den mening som avses i denna bestämmelse.

33. Det bör särskilt fastställas huruvida ”utsläppandet på marknaden”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, avser varje tillhandahållande av i unionen förtecknade ämnen, oavsett om det sker inom ramen för en laglig eller en olaglig verksamhet, eller om det endast avser tillhandahållande av sådana ämnen inom ramen för en laglig verksamhet.

34. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 18 oktober 2022, IG Metall och ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

35. I artikel 2 d i förordning nr 273/2004 definieras ”marknadsaktör” som ”varje fysisk eller juridisk person som medverkar till att släppa ut förtecknade ämnen på marknaden”. I denna bestämmelse, såsom den är formulerad, preciseras inte huruvida utsläppandet på marknaden av sådana ämnen även innefattar saluföring av dessa ämnen inom ramen för en olaglig verksamhet.

36. I artikel 8.1 i denna förordning föreskrivs att ”[m]arknadsaktörerna … omedelbart [ska] underrätta de behöriga myndigheterna om alla omständigheter, som exempelvis ovanliga beställningar eller transaktioner som rör förtecknade ämnen som är avsedda att släppas ut på marknaden, som tyder på att sådana ämnen kan komma att avledas för olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen” och att ”[m]arknadsaktörerna … i detta syfte [ska] lämna all tillgänglig information som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att kontrollera att beställningen eller transaktionen i fråga är laglig”.

37. Det följer av denna bestämmelse att den anmälningsskyldighet som föreskrivs av unionslagstiftaren avser beställningar och transaktioner som framstår som ovanliga, det vill säga sådana som kan tänkas ha genomförts i syfte att olagligt undandra förtecknade ämnen från deras normala användningsområde.

38. Av detta följer att artikel 8.1 i förordning nr 273/2004 ålägger ”marknadsaktörer”, i den mening som avses i artikel 2 d i förordningen, att anmäla alla omständigheter som tyder på att förtecknade ämnen som ska släppas ut på marknaden kan vara föremål för ett olagligt undandragande från den legala handeln i syfte att på olaglig väg framställa narkotika eller psykotropa ämnen.

39. Följaktligen är det endast personer som medverkar till utsläppandet på marknaden av förtecknade ämnen inom ramen för en laglig verksamhet som kan betraktas som ”marknadsaktörer” i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse.

40. Denna bokstavstolkning stöds för det första av det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår.

41. Inledningsvis ska det påpekas att förordning 273/2004 upphävde och ersatte bland annat direktiv 92/109 och kommissionens förordning (EG) nr 1485/96 av den 26 juli 1996 om närmare bestämmelser för tillämpningen av rådets direktiv 92/109 vad gäller kundförsäkran om särskild användning av vissa ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen (EGT L 188, 1996, s. 28). Dessa rättsakter avsåg laglig handel med narkotikaprekursorer. I första skälet i direktiv 92/109 hänvisades nämligen uttryckligen till behovet av att fastställa ”gemensamma regler på gemenskapsnivå som en förberedande åtgärd inför fullbordandet av den inre marknaden för att undvika en snedvridning av konkurrensen inom den lagliga handeln och för att säkerställa att de regler som antas tillämpas på ett enhetligt sätt”. I andra skälet i förordning nr 1485/96 angavs följande: ”Fastställandet av bestämmelser om kundförsäkran kommer att underlätta säkerställandet av att vid varje transaktion kundens avsedda användning av ett listat ämne, enligt definitionen i artikel 1.2 a i direktiv 92/109/EEG, klart preciseras. En sådan precisering kommer att bidra till att förhindra att listade ämnen avleds till den illegala tillverkningen av narkotiska preparat.”

42. Vidare hänvisas det i skälen 3, 6 och 17 i förordning nr 273/2004 till ett övervakningssystem för ”handeln” med narkotikaprekursorer, och i skälen 5 och 11 i förordningen nämns behovet av ”att upptäcka fall då narkotikaprekursorer kan ha spridits olagligt inom gemenskapen” och att vidta ”[å]tgärder … för att förbättra kontrollen av handeln inom gemenskapen med de förtecknade ämnen[a]”. I skälen 6, 8 och 13 i förordningen görs en åtskillnad mellan å ena sidan laglig eller olaglig handel med dessa ämnen och å andra sidan olaglig framställning av dessa.

43. Slutligen kan det konstateras att det i artikel 3 i förordning nr 273/2004 – en artikel som rör de krav som ställs vid utsläppande på marknaden av förtecknade ämnen – i punkt 1 föreskrivs att ”[m]arknadsaktörer som önskar släppa ut förtecknade ämnen av kategorierna 1 och 2 i bilaga I på marknaden skall utse en person som är ansvarig för dessa ämnen” och som ”skall se till att marknadsaktörens handel med förtecknade ämnen sker i enlighet med denna förordning”. I punkterna 2 och 3 i denna artikel anges även att ”[m]arknadsaktörer … ska ha ett tillstånd från de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de är etablerade innan de får inneha eller på marknaden släppa ut förtecknade ämnen i kategori 1 i bilaga I” samt att ”[m]arknadsaktörer som har ett tillstånd får leverera förtecknade ämnen i kategori 1 i bilaga I endast till marknadsaktörer … som också har ett tillstånd och som har undertecknat en sådan kundförsäkran som avses i artikel 4.1”. I artikel 6 föreskrivs dessutom att marknadsaktörerna ska registrera sig hos de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de är etablerade. Det följer av de krav som uppställs i artikel 3 i denna förordning, för utsläppande på marknaden av förtecknade ämnen, att syftet med dessa krav är att reglera handeln med förtecknade ämnen.

44. Samma tolkning gör sig gällande med avseende på artiklarna 4–7 i förordning nr 273/2004, vilka innehåller de formella regler som gäller för handel med förtecknade ämnen, till exempel att kunden måste ange hur dessa ämnen ska användas, att marknadsaktören är skyldig att för vissa ämnen bifoga viss dokumentation i samband med transaktioner och att vissa ämnen ska märkas med ändamålsenliga etiketter.

45. Detsamma gäller artikel 10 i nämnda förordning, i vilken följande föreskrivs: ”För att se till att artiklarna 3–8 tillämpas korrekt skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att ge de behöriga myndigheterna möjligheter att fullgöra sina skyldigheter i fråga om kontroll och övervakning, [och] i synnerhet att … få tillträde till marknadsaktörernas och användarnas affärslokaler i syfte att erhålla bevis för oegentligheter.”

46. Det framgår av samtliga dessa bestämmelser att syftet med dem är att reglera handeln med förtecknade ämnen.

47. För det andra framhåller EU-domstolen att den bokstavstolkning av begreppet ”marknadsaktör”, i den mening som avses i artikel 2 d i förordning nr 273/2004, som gjorts ovan i punkt 39, stöds av de mål som eftersträvas med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i.

48. Såsom framgår av artikel 1 i förordning nr 273/2004 fastställs i denna förordning nämligen harmoniserade åtgärder för kontroll och övervakning inom unionen av vissa ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen, i avsikt att förhindra att sådana ämnen avleds. Såsom domstolen redan har påpekat antogs denna förordning för att förhindra att ämnen som ofta används vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen avleds, varvid ett system införts för övervakning av handeln med dessa ämnen tillsammans med effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder (dom av den 5 februari 2015, M. m.fl., C‑627/13 och C‑2/14, EU:C:2015:59, punkt 53, och dom av den 12 februari 2015, Gielen m.fl., C‑369/13, EU:C:2015:85, punkt 36).

49. Förordning nr 273/2004 utgör, såsom framgår av förordningens skäl 1–6, genomförandet inom unionens rättsordning av artikel 12 i Wienkonventionen mot olaglig hantering (dom av den 5 februari 2015, M. m.fl., C‑627/13 och C‑2/14, EU:C:2015:59, punkt 47), där det föreskrivs att de medlemsstater som är parter i konventionen dels ska vidta de åtgärder som de bedömer lämpliga för att förhindra att de uppräknade ämnena avleds för att användas vid olaglig framställning av narkotika eller psykotropa ämnen, dels ska samarbeta för detta ändamål. Dessa medlemsstater ska bland annat vidta nödvändiga åtgärder för att införa och upprätthålla ett system för övervakning av den internationella handeln med ämnen för att underlätta spårandet av misstänkta transaktioner.

50. Det ska för övrigt tilläggas att unionslagstiftaren, enligt domstolens praxis, genom förordningarna nr 273/2004 och nr 111/2005 – vilka har samma syfte – i detalj har utformat ett regelverk som gäller för narkotikaprekursorer (dom av den 5 februari 2015, M. m.fl., C‑627/13 och C‑2/14, EU:C:2015:59, punkt 52). Därmed kan det konstateras dels att förordning nr 273/2004 innehåller harmoniserade åtgärder för kontroll och övervakning inom unionen av narkotikaprekursorer för att förhindra att de avleds, dels att förordning nr 111/2005, såsom framgår av artikel 1 i den förordningen, uppställer regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan unionen och tredjeländer.

51. Förordning nr 273/2004 ingår således i en mer omfattande reglering, som även inbegriper rambeslut 2004/757.

52. Det ska understrykas att rambeslut 2004/757 innehåller minimibestämmelser om brottsrekvisit och påföljder på området för olaglig narkotikahandel som möjliggör en samlad insats på unionsnivå i kampen mot narkotikahandel. För detta ändamål föreskrivs i artikel 2 att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att de handlingar som där räknas upp – bland annat framställning, transport eller distribution av prekursorer – beläggs med straff när de begås uppsåtligen och orättmätigt, och den som ägnar sig åt detta är medveten om att prekursorerna ska användas i eller för olaglig produktion eller framställning av narkotika. I artikel 1.2 i detta rambeslut definieras ”prekursorer” som alla ämnen som är förtecknade i gemenskapslagstiftningen och som sätter de skyldigheter i kraft som följer av artikel 12 i Wienkonventionen mot olaglig hantering.

53. Härav följer att även om de mål som eftersträvas med rambeslut 2004/757, förordning nr 273/2004 och förordning nr 111/2005 är desamma, har dessa rättsakter, som förvisso kompletterar varandra, olika räckvidd. I rambeslut 2004/757 fastställs brottsrekvisit på området för narkotikahandel, och rör således narkotikaprekursorer och därmed förtecknade ämnen, medan tillämpningsområdet för förordningarna nr 273/2004 och nr 111/2005 är begränsat till den lagliga handeln med sådana ämnen.

54. Denna åtskillnad framgår för övrigt av de olika rättsakternas rättsliga grunder. Rambeslut 2004/757 grundar sig nämligen på artiklarna 31 e och 34.2 b FEU, som har ersatts av artiklarna 82, 83 och 85 FEUF, vilka ingår i avdelning V i fördraget, med rubriken ”Område med frihet, säkerhet och rättvisa”, och närmare bestämt i fördragets kapitel 4 om straffrättsligt samarbete. Den rättsliga grunden för förordning nr 273/2004 är däremot artikel 95 EG: Den artikeln har ersatts av artikel 114 FEUF, som ingår i avdelning VII i nämnda fördrag, med rubriken ”Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning”. När det gäller förordning nr 111/2005, grundar sig den på artikel 133 EG, vilken har ersatts av artikel 207 FEUF som ingår i den femte delen av EUF-fördraget, med rubriken ”Unionens yttre åtgärder”, och närmare bestämt i avdelning II, med rubriken ”Den gemensamma handelspolitiken”.

55. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att en situation där en person, inom ramen för en olaglig verksamhet, medverkar till utsläppandet på marknaden av i unionen förtecknade ämnen inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 273/2004.

56. Således ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 d i förordning nr 273/2004 ska tolkas så, att en person som medverkar till utsläppandet på marknaden av i unionen förtecknade ämnen inom ramen för en olaglig verksamhet inte utgör en ”marknadsaktör” i den mening som avses i denna bestämmelse.

Den andra frågan

57. Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

Rättegångskostnader

58. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: nederländska.