Förslag till avgörande av generaladvokat Collins – MÅL C‑148/22 Commune d'Ans

Inledning

1. I flera europeiska länder är bärandet av religiösa symboler på offentliga platser, i skolan och på arbetsplatsen föremål för en intensiv debatt i civilsamhället, bland politiker och i medierna. Framför allt råder det oenighet om huruvida en arbetsgivare har rätt att ålägga sina anställda begränsningar på detta område när de utför sina arbetsuppgifter. Detta är en känslig fråga som kräver att den grundläggande rätten till religionsfrihet, som innebär ett förbud mot all diskriminering på grund av religion, sammanjämkas med andra friheter och principer, såsom näringsfrihet, principerna om sekularism (”laicité”), neutralitet och opartiskhet samt skyddet av andra personers fri- och rättigheter.

2. De senaste åren har domstolen vid flera tillfällen ombetts att mot bakgrund av förbudet mot ”diskriminering på grund av religion eller övertygelse”, i den mening som avses i artiklarna 1 och 2 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet, pröva mål rörande muslimska arbetstagare inom den privata sektorn som av sin arbetsgivare förbjudits att bära muslimsk huvudduk på arbetsplatsen.

3. Förevarande begäran om förhandsavgörande, som har framställts av Tribunal du travail de Liège (Arbetsdomstolen i Liège, Belgien), avser ännu ett i raden av sådana mål, samtidigt som förbudet mot att bära religiösa symboler på arbetsplatsen denna gång inte har införts av en privat arbetsgivare utan av en offentlig arbetsgivare, i förevarande fall en kommun. Det är första gången som domstolen har ombetts att uttala sig om ett sådant fall, vilket bland annat ger upphov till frågan om huruvida det offentliga organets karaktär och särdrag samt varje medlemsstats unika kontext medför att det i förevarande fall ska väljas en annan lösning än den som valts i tidigare mål.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

4. Enligt artikel 1 i direktiv 2000/78 är syftet med detta direktiv att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, för att principen om likabehandling skall kunna genomföras i medlemsstaterna.

5. Enligt artikel 2.1 i direktiv 2000/78 ”avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1” i direktivet.

6. I artikel 2.2 i direktiv 2000/78 föreskrivs att vid tillämpningen av artikel 2.1 i direktivet ska

”a) direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation,

b) indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer med en viss religion eller övertygelse, ett visst funktionshinder, en viss ålder, eller en viss sexuell läggning jämfört med andra personer, om inte

i) bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och om medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga …”

7. Enligt artikel 2.5 i direktiv 2000/78 ska detta direktiv inte påverka de åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för den allmänna säkerheten, ordningens bevarande, förebyggande av brott samt skydd för hälsa och andra personers fri- och rättigheter.

8. Tillämpningsområdet för direktiv 2000/78 anges i artikel 3 i direktivet. I artikel 3.1 föreskrivs bland annat följande:

”Inom ramen för [unionens] befogenheter skall detta direktiv tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om följande:

…

c) Anställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner.

…”

9. Artikel 4 i detta direktiv har rubriken ”Yrkeskrav”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:

”Utan hinder av artikel 2.1 och 2.2 får medlemsstaterna föreskriva att sådan särbehandling som föranleds av en egenskap som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 inte skall utgöra diskriminering, om denna egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs, förutsatt att målet är legitimt och kravet proportionerligt.”

Belgisk rätt

10. Lagen av den 10 maj 2007 om bekämpning av vissa former av diskriminering, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad den allmänna lagen om förbud mot diskriminering), syftar till att införliva direktiv 2000/78 med belgisk rätt.

11. Enligt artikel 3 i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering är syftet med denna lag att inom de områden som anges i artikel 5 i lagen skapa en allmän ram för bekämpning av diskriminering på grund av ålder, sexuell läggning, civilstånd, börd, förmögenhet, religiös eller filosofisk övertygelse, politisk övertygelse, språk, aktuellt eller framtida hälsotillstånd, funktionshinder, fysiska eller genetiska egenskaper eller socialt ursprung.

12. I artikel 4 i denna lag, i vilka olika centrala begrepp definieras, föreskrivs följande:

”I denna lag används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1° Arbetsförhållanden: förhållanden som bland annat omfattar anställning, villkor för tillträde till anställning, arbetsvillkor och bestämmelser om avskedande

såväl inom den offentliga som den privata sektorn.

…

4° Skyddskriterier: ålder, sexuell läggning, civilstånd, börd, förmögenhet, religiös eller filosofisk övertygelse, politisk övertygelse, språk, nuvarande eller framtida hälsotillstånd, funktionshinder, fysiska eller genetiska egenskaper, socialt ursprung.

…

6° Direkt särbehandling: den situation som uppkommer när en person på grundval av något av skyddskriterierna behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation.

7° Direkt diskriminering: direkt särbehandling som grundar sig på något av skyddskriterierna och som inte kan motiveras med stöd av bestämmelserna i avdelning II.

8° Indirekt särbehandling: den situation som uppstår när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer som omfattas av något av skyddskriterierna jämfört med andra personer.

9° Indirekt diskriminering: indirekt särbehandling som grundar sig på något av skyddskriterierna och som inte kan motiveras med stöd av bestämmelserna i avdelning II.

…”

13. I artikel 5.1 i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering förekrivs att denna lag, med undantag för frågor som omfattas av gemenskapernas eller regionernas behörighet, ska tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, inklusive på offentliga organ, i fråga om bland annat anställningsförhållanden.

14. I artikel 7 i denna lag anges följande:

”Direkt särbehandling som grundas på något av skyddskriterierna utgör direkt diskriminering, såvida inte den direkta särbehandlingen objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.”

15. I artikel 8 i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering föreskrivs följande:

”§ 1. Med avvikelse från artikel 7 och utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i denna avdelning får direkt särbehandling på grund av ålder, sexuell läggning, religiös eller filosofisk övertygelse eller funktionshinder på de områden som avses i artikel 5.1, 5.4, 5.5 och 5.7 endast motiveras av verkliga och avgörande yrkeskrav.

§ 2. Ett yrkeskrav kan endast vara verkligt och avgörande om

‐ en viss egenskap som har samband med ålder, sexuell läggning, religiös eller filosofisk övertygelse eller funktionshinder är väsentlig och avgörande på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang i vilket den utförs, och

‐ kravet grundar sig på ett legitimt mål och är proportionerligt.

§ 3. Det ankommer på domstolen att i varje enskilt fall kontrollera huruvida en sådan egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav.

…”

16. I artikel 9 i nämnda lag föreskrivs följande:

”Indirekt särbehandling som grundas på något av skyddskriterierna utgör direkt indirekt diskriminering,

‐ såvida inte den skenbart neutrala bestämmelse eller det skenbart neutrala kriterium eller förfaringssätt som ligger till grund för den indirekta särbehandlingen objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.

…”

17. Enligt artikel 11.1 i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering ska ”[e]n direkt eller indirekt särbehandling som grundar sig på något av skyddskriterierna inte anses utgöra förbjuden diskriminering enligt denna lag när en sådan direkt eller indirekt särbehandling föreskrivs i lag eller med stöd av lag.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

18. Den 11 april 2016 anställdes OP, utbildad jurist, av Commune d'Ans (kommunen Ans) (Belgien) (nedan kallad kommunen) som kontraktsanställd med ett tidsbegränsat avtal. Den 11 oktober samma år befordrades hon till tjänsten som kontorschef och omvandlades hennes avtal till ett avtal om tillsvidareanställning. Hon har till uppgift att handlägga kommunens offentliga upphandlingar och utför i huvudsak sina arbetsuppgifter utan kontakt med allmänheten, det vill säga hon ägnar sig åt det som den hänskjutande domstolen kallar ”backofficeverksamhet”.

19. Den 8 februari 2021 informerade OP, som är muslim, officiellt kommunen om att hon hade för avsikt att bära muslimsk huvudduk på arbetsplatsen från och med den 22 februari samma år.

20. Den 18 februari 2021 fattade kommunen ett första beslut i vilket OP förbjöds att bära ”symboler för sina övertygelser” vid utövandet av sina arbetsuppgifter ”fram till dess att allmänna föreskrifter om bärandet av symboler för personlig övertygelse inom myndigheten hade antagits”.

21. Den 26 februari 2021 fattade kommunen, efter att ha hört OP, som biträddes av sitt ombud, ett andra beslut, som ersatte det första beslutet och fastställde förbudet i detta.

22. Den 29 mars 2021 ändrade kommunen artikel 9 i sina arbetsplatsföreskrifter. I den nya lydelsen av denna artikel, som numera har rubriken ”Skyldighet att förhålla sig neutral och tystnadsplikt”, föreskrivs bland annat följande:

”Arbetstagare har yttrandefrihet så länge de iakttar neutralitetsprincipen, sin tystnadsplikt och sin lojalitetsplikt.

Arbetstagare är skyldiga att iaktta neutralitetsprincipen, vilket innebär att de ska avhålla sig från varje form av omvändelsepropaganda och att det är förbjudet för dem att bära synliga symboler som visar deras ideologiska eller filosofiska tillhörighet eller politiska eller religiösa övertygelser. Denna regel gäller såväl i kontakterna med allmänheten som i relationerna med överordnade och kollegor.

…”

23. OP inledde därefter flera förfaranden vid de nationella domstolarna och yrkade bland annat att det skulle fastställas att kommunen hade kränkt hennes religionsfrihet och att kommunens beslut av den 18 och den 26 februari 2021 skulle inhiberas och upphävas.

24. Den 26 maj 2021 väckte OP talan om förbudsföreläggande vid den hänskjutande domstolen, Tribunal du travail de Liège (Arbetsdomstolen i Liège), och yrkade bland annat att det skulle fastställas att hon var föremål för diskriminering på grund av religion och kön och att kommunens beslut av den 18 och den 26 februari 2021 och den regel som är aktuell i det nationella målet var ogiltiga.

25. Den hänskjutande domstolen anser att kommunens åtgärd att i dessa beslut förbjuda OP att bära muslimsk huvudduk utgör ”direkt diskriminering på grund av en direkt särbehandling som grundas på skyddskriteriet 'religiös eller filosofisk övertygelse'”. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att även om det inom kommunen förvisso fanns en oskriven regel som förbjöd bärandet av alla ”uppenbart synliga eller iögonfallande” symboler, såsom muslimsk huvudduk, framgår det emellertid av flera fotografier som OP har ingett att diskreta symboler tolererades. Denna direkta särbehandling är inte motiverad av verkliga och avgörande yrkeskrav, eftersom OP i huvudsak utövar sina arbetsuppgifter utan kontakt med användarna av den offentliga tjänsten. Särbehandlingen är inte heller objektivt motiverad av ett berättigat mål där medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga.

26. Vad gäller den regel som är aktuell i det nationella målet har den hänskjutande domstolen konstaterat att denna regel har en ”kollektiv räckvidd”, att den avser alla synliga symboler och att kommunen genom att anta regeln har valt att tillämpa en ”exkluderande neutralitet”. Den hänskjutande domstolen anser att denna regel inte utgör en direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, utan en skenbart indirekt diskriminering som grundas på dessa kriterier, och har bland annat påpekat att om man inte anser att ”exkluderande neutralitet är en väsentlig och uppenbar del av rättsstatsprincipen [i Belgien] och strikt ska iakttas av alla”, framstår den särbehandling som görs inte som motiverad av ett berättigat mål, eftersom OP i huvudsak utövar sina arbetsuppgifter utan kontakt med användarna av den offentliga tjänsten. Kommunen förefaller dessutom tillämpa en neutralitet ”med variabel geometri”, det vill säga som är exkluderande när det gäller OP och mer inkluderande när det gäller hennes kollegor med andra filosofiska eller religiösa övertygelser. Den hänskjutande domstolen tillåter följaktligen OP att tillfälligt bära en synlig symbol för hennes övertygelse, utom när hon har kontakt med användarna av den offentliga tjänsten eller vid hennes myndighetsutövning.

27. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det utgör ett berättigat mål att införa en ”exkluderande och absolut” neutralitet för alla offentliganställda, även sådana som inte har direkt kontakt med användarna av den offentliga tjänsten, och huruvida de medel som används för att uppnå detta mål, det vill säga förbudet mot att bära någon form av symbol för sina övertygelser, är lämpliga och nödvändiga.

28. Det är mot denna bakgrund som Tribunal du travail de Liège (Arbetsdomstolen i Liège) beslutade att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor:

”1) Kan artikel 2.2 a och b i [direktiv 2000/78/EG] tolkas så, att det är tillåtet för en myndighet att inrätta en helt neutral administrativ miljö och därmed förbjuda samtliga anställda att bära symboler för sina övertygelser, oberoende av om de har direkt kontakt med allmänheten?

2) Kan artikel 2.2 a och b i [direktiv 2000/78/EG] tolkas så, att det är tillåtet för en myndighet att inrätta en helt neutral administrativ miljö och därmed förbjuda samtliga anställda att bära symboler för sina övertygelser, oberoende av om de har direkt kontakt med allmänheten, även om detta neutrala förbud tycks till största delen beröra kvinnor och således kan utgöra en förtäckt diskriminering på grund av kön?”

29. OP, kommunen, den belgiska regeringen, den franska regeringen och den svenska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Den 31 januari 2023 hölls en förhandling vid vilken OP, kommunen, den franska regeringen och kommissionen deltog och vid vilken de sistnämnda parterna utvecklade sin talan och svarade på domstolens frågor.

Bedömning

30. Jag inleder med att pröva den andra tolkningsfrågan, vars upptagande till sakprövning har bestritts av den franska regeringen, och vars relevans har bestritts av de flesta av parterna i målet.

Den andra frågan

31. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida den regel som är aktuell i det nationella målet kan anses vara förenlig med artikel 2.2 a och b i direktiv 2000/78, eftersom det förbud som föreskrivs i nämnda bestämmelse tycks beröra kvinnor i högre grad än män och därmed skulle kunna utgöra indirekt könsdiskriminering.

32. Enligt fast rättspraxis utgör det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva.

33. Det krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. EU-domstolen är nämligen endast behörig att tolka en unionsrättsakt på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har lämnats av den nationella domstolen.

34. EU-domstolen har för övrigt betonat vikten av att den nationella domstolen anger de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur unionsrätten ska tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa tolkningsfrågor till EU-domstolen. Den nationella domstolen måste, i själva beslutet om hänskjutande, åtminstone i någon mån förklara varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna samt redogöra för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den i det målet tillämpliga nationella lagstiftningen.

35. I förevarande fall delar jag den franska regeringens uppfattning att beslutet om hänskjutande inte uppfyller dessa krav när det gäller den andra tolkningsfrågan, och att denna därför inte kan tas upp till sakprövning.

36. Beslutet om hänskjutande innehåller nämligen inte några faktiska omständigheter som gör det möjligt att bedöma huruvida det i förevarande mål föreligger en eventuell indirekt könsdiskriminering.

37. För det andra har den hänskjutande domstolen inte redogjort för skälen till att den är osäker på hur de unionsrättsliga bestämmelser som den har hänvisat till i den andra tolkningsfrågan ska tolkas och det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och det mål som anhängiggjorts vid den, vad gäller en sådan diskriminering. Av beslutet om hänskjutande framgår att den hänskjutande domstolen enbart grundat sig på vissa argument som OP har anfört, utan att närmare precisera dessa. Det system som införts genom artikel 267 FEUF utgör emellertid inte ett rättsmedel som står till buds för parterna i ett mål som pågår vid en nationell domstol. Den berörda nationella domstolen är inte skyldig att finna att en fråga har uppkommit i den mening som avses i denna artikel, endast på grund av att en part gör gällande att målet ger upphov till en fråga om tolkningen av unionsrätten.

38. I likhet med vad samtliga parter i förfarandet, med undantag för kommunen, har angett i sina skriftliga yttranden konstaterar jag under alla omständigheter att könsdiskriminering inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/78, vilket är den enda unionsrättsakt som det hänvisas till i den andra tolkningsfrågan. Det saknas således anledning att pröva huruvida det föreligger en sådan diskriminering i förevarande fall.

39. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att den andra tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning och att det under alla omständigheter saknas anledning att pröva den.

Den första frågan

Inledande anmärkningar

40. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida den regel som är aktuell i det nationella målet ger upphov till direkt eller indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, i strid med artikel 2.2 a och b i direktiv 2000/78. Såsom det är formulerat är förbudet mot att på arbetsplatsen bära symboler för sina övertygelser generellt och ovillkorligt tillämpligt på kommissionens anställda, det vill säga oberoende av såväl arbetsuppgifternas natur (myndighetsutövning eller rent verkställande uppgifter) som villkoren för utövandet av dessa uppgifter (huruvida de anställda har direkt kontakt med allmänheten). Jag påpekar att den hänskjutande domstolen inte har begärt att EU-domstolen ska bedöma huruvida denna generellt tillämpliga regel är förenlig med ovannämnda bestämmelser i direktiv 2000/78 genom att göra en åtskillnad grundat på sistnämnda antaganden. Det som den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i är huruvida direktivet kan tolkas så, att det tillåter att ett offentligt organ inrättar en ”helt neutral administrativ miljö” och därmed förbjuder ”samtliga anställda att bära symboler för sina övertygelser, oberoende av om de har direkt kontakt med allmänheten”.

41. Jag anser dessutom att det är lämpligt att erinra om vissa omständigheter som kan anses fastslagna i rättspraxis och som är relevanta för förevarande mål.

42. För det första står det klart att den regel som är aktuell i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/78. Såsom framgår av artikel 3.1 i detta direktiv är direktivet nämligen tillämpligt på såväl den offentliga som den privata sektorn. För det andra ska en bestämmelse om förbud mot att bära synliga symboler för bland annat filosofiska eller religiösa övertygelser i samband med utövandet av yrkesverksamhet anses omfattas av ”anställnings- och arbetsvillkor” i den mening som avses i led c i nämnda bestämmelse.

43. Begreppet religion, i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 2000/78, ska vidare tolkas så, att det omfattar såväl forum internum, det vill säga att ha religiösa övertygelser, som forum externum, det vill säga att offentligt utöva sin religiösa tro. Att en kvinna bär muslimsk huvudduk är ett uttryck för att hon bekänner sig till den muslimska tron. I förevarande fall framgår det av de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har redogjort för att det i OP:s fall handlar om just detta, och att det inte går att ifrågasätta hennes uppriktighet när det gäller hennes religiösa övertygelse.

44. Jag erinrar slutligen om att direktiv 2000/78 inskränker sig till att fastställa en allmän ram för likabehandling i arbetslivet som ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning, med hänsyn till mångfalden i deras syn på vilken ställning religion eller övertygelse ska ges inom deras gränser. Direktivet gör det således möjligt att beakta varje medlemsstats specifika sammanhang och ge varje medlemsstat ett utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för den nödvändiga sammanjämkningen av de olika rättigheter och intressen som är i fråga, för att säkerställa en korrekt balans mellan dessa.

45. I linje med övervägandena i föregående punkt delar jag den franska regeringens uppfattning att detta utrymme för skönsmässig bedömning är än mer omfattande när det rör sig om principer som kan omfattas av medlemsstaternas nationella identitet i den mening som avses i artikel 4.2 FEU. Enligt denna bestämmelse ankommer det på unionen att respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, vilket enligt generaladvokaten Kokott kan förstås som en skyldighet att respektera flera olika uppfattningar och, följaktligen, de skillnader som kännetecknar varje medlemsstat. I likhet med generaladvokaten Emiliou anser jag att det att det inte ankommer på unionen att för varje medlemsstat fastställa vilka delar som utgör kärnan i deras nationella identitet i den mening som avses i artikel 4.2 FEU. Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, även om detta utrymme inte är obegränsat. Den uppfattning om den nationella identiteten som en medlemsstat har åberopat måste dessutom vara förenlig med bland annat unionens grundläggande värden (artikel 2 FEU).

46. Utan att i detta skede föregripa frågan om huruvida så är fallet i förevarande mål delar jag även den franska regeringens uppfattning att föreskrivandet av inskränkningar i friheten för anställda inom den offentliga sektorn att ge uttryck för sina politiska, filosofiska och religiösa övertygelser i vissa medlemsstater kan vara så viktigt att det utgör en del av den nationella identitet som kommer till uttryck i dessa staters politiska och konstitutionella grundstrukturer.

47. I detta sammanhang bör det det enligt min mening även påpekas att den nationella identiteten bland annat gör det möjligt att ”begränsa unionsrättens inverkan på områden som anses väsentliga för medlemsstaterna” och att denna följaktligen vederbörligen ska beaktas av unionens institutioner, organ och byråer när de tolkar och tillämpar unionsrätten.

48. För att besvara den första tolkningsfrågan går jag till väga på följande sätt. Jag inleder med att pröva huruvida den regel som är aktuell i det nationella målet kan utgöra direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse. Därefter gör jag en bedömning av huruvida denna bestämmelse kan ge upphov till indirekt diskriminering grundat på samma kriterier. Slutligen undersöker jag, även om denna aspekt inte uttryckligen tas upp i beslutet om hänskjutande, huruvida det är möjligt att i förevarande fall tillämpa vissa undantag från det diskrimineringsförbud som föreskrivs i direktiv 2000/78.

Huruvida det föreligger direkt diskriminering

49. Den hänskjutande domstolen anser, med hänvisning till domen G4S Secure Solutions, att den bestämmelse som är aktuell i det nationella målet inte utgör direkt diskriminering på grund av kön religion eller övertygelse. Trots det har den begärt att EU-domstolen ska uttala sig i frågan.

50. I det mål som avgjordes genom nämnda dom hade domstolen att ta ställning till huruvida en intern ordningsregel i ett privat företag som innebar ett generellt förbud mot att på arbetsplatsen bära synliga politiska, filosofiska eller religiösa symboler utgjorde direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktiv 2000/78. I nämnda dom slog domstolen fast att en sådan regel inte medför någon sådan diskriminering, eftersom den utan åtskillnad avser varje yttring av sådana övertygelser och behandlar företagets samtliga arbetstagare på ett identiskt sätt genom att generellt och utan åtskillnad ålägga dem neutral klädsel som inte tillåter att sådana symboler bärs.

51. Domstolen bekräftade detta synsätt i domen WABE och MH Müller Handel och i domen S.C.R.L., och tillade att eftersom alla personer kan ha en religion eller en övertygelse, innebär en sådan regel, i den mån den tillämpas generellt och utan åtskillnad, inte en särbehandling som grundar sig på ett kriterium som är oupplösligt förbundet med religion eller övertygelse. I domen WABE och MH Müller Handel påpekade domstolen även att den omständigheten att vissa arbetstagare iakttar religiösa påbud som kräver att de bär en viss klädedräkt inte påverkar denna bedömning. Även om tillämpningen av en sådan intern regel enligt domstolen visserligen kan ge upphov till en särskild olägenhet för sådana arbetstagare, påverkar denna omständighet emellertid inte konstaterandet i nämnda punkt, att denna regel, som ger uttryck för arbetsgivarens policy om neutralitet i politiskt, filosofiskt och religiöst hänseende, i princip inte innebär att arbetstagare behandlas olika på grund av ett kriterium som är oupplösligt förbundet med religion eller övertygelse.

52. I likhet med kommunen och den franska regeringen delar jag helt domstolens synsätt i de dessa domar och ser ingen anledning att avvika från detta i förevarande mål, vilket, såsom jag redan har påpekat, rör den offentliga sektorn och inte den privata sektorn.

53. Eftersom den interna ordningsregel som är aktuell i det nationella målet utan åtskillnad avser varje yttring av en persons övertygelser, bland annat religiösa, ska den följaktligen anses behandla samtliga anställda i kommunen på samma sätt, genom att dessa generellt och utan åtskillnad åläggs att bära en neutral klädsel och förbjuds att bära sådana symboler. En sådan regel utgör således inte direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktiv 2000/78.

54. En sådan diskriminering skulle emellertid kunna föreligga om den regel som är aktuell i det nationella målet ska förstås så, att den endast avser bärandet av iögonfallande och stora symboler för bland annat filosofisk eller religiös övertygelse, vilket enligt min mening skulle kunna omfatta muslimsk huvudduk. Såsom domstolen har slagit fast kan nämligen en intern regel i ett företag som endast förbjuder bärandet av iögonfallande och stora symboler för bland annat religiös eller filosofisk övertygelse utgöra direkt diskriminering i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktiv 2000/78, om detta kriterium är oupplösligt förbundet med en eller flera bestämda religioner eller övertygelser. Den regel som är aktuell i det nationella målet avser varje ”iögonfallande” symbol, en beteckning som den hänskjutande domstolen enligt min mening korrekt jämställer med beteckningen ”synlig”, och förefaller således inte vara begränsad till iögonfallande stora symboler, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

55. Det ankommer även på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida kommunen i praktiken faktiskt tillämpar den regel som är aktuell i det nationella målet generellt och utan åtskillnad och, i synnerhet, huruvida den behandlar OP på samma sätt som varje annan anställd som ger uttryck för sin religion eller sina filosofiska eller religiösa övertygelser genom att bära synliga symboler för dessa övertygelser. Jag konstaterar nämligen att den hänskjutande domstolen i beslutet om hänskjutande har påpekat att kommunen ”tillämpar en neutralitet med variabel geometri i tid och rum, som är exkluderande för OP, och mindre exkluderande, eller mer inkluderande, för de av hennes kollegor som har andra övertygelser”, och att kommunen i detta avseende har lagt fram ”tillräcklig bevisning”. OP och den svenska regeringen har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att det således finns skäl för slutsatsen att det föreligger direkt diskriminering i förevarande fall.

56. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen, som ett första steg, ska besvara den första frågan på så vis att artikel 2.2 a i direktiv 2000/78 ska tolkas så, att en bestämmelse i ett offentligt organs arbetsplatsföreskrifter som, för att inrätta en helt neutral administrativ miljö, förbjuder anställda att på arbetsplatsen bära synliga symboler för sina politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser inte utgör direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, i den mening som avses i detta direktiv, av anställda som avser att utöva sin religions- och samvetsfrihet genom att bära synliga symboler eller religiös klädedräkt, eftersom denna bestämmelse tillämpas generellt och utan åtskillnad.

Huruvida det föreligger indirekt diskriminering

57. Den hänskjutande domstolen anser att den regel som är aktuell i det nationella målet ger upphov till indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse.

58. Av fasta rättspraxis framgår att en sådan intern regel som den som är aktuell i det nationella målet kan utgöra indirekt särbehandling på grund av religion eller övertygelse, i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2000/78, om det fastställs att den till synes neutrala skyldighet som en regel innehåller i praktiken leder till att personer tillhörande en viss religion eller personer med vissa övertygelser särskilt missgynnas.

59. I likhet med den svenska regeringen och kommissionen anser jag att även om den regel som är aktuell i det nationella målet till synes är neutral kan det inte uteslutas att den i praktiken framför allt berör kommunanställda som iakttar religiösa påbud som kräver att de bär en viss klädedräkt, i synnerhet kvinnliga arbetstagare som bär huvudduk på grund av sin muslimska tro. I detta avseende delar jag den uppfattning som generaladvokaten Sharpston gav uttryck för i sitt förslag till avgörande i målet Bougnaoui och ADDH, om att sådana anställda, ”om de ska fortsätta att stå fast vid sin religiösa övertygelse [inte har något] annat val än att bryta mot regeln och ta konsekvenserna”. I slutändan ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva denna fråga mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i det nationella målet.

60. Enligt artikel 2.2 b i i direktiv 2000/78 utgör en sådan särbehandling emellertid inte indirekt diskriminering, i den mening som avses i artikel 2.2 b i detta direktiv, om den inte objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga. Dessa villkor ska tolkas strikt.

61. Även här ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida, och i vilken utsträckning, den regel som är aktuell i det nationella målet är förenlig med nämnda villkor. EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i målet och de yttranden som getts in till den, lämna upplysningar av sådant slag att den hänskjutande domstolen kan avgöra målet. Det är just detta som jag kommer att ägna mig åt nedan.

– Huruvida det föreligger ett berättigat mål

62. Vad gäller villkoret att det ska föreligga ett berättigat mål, framgår det av beslutet om hänskjutande samt av kommunens skriftliga och muntliga yttranden att kommunen motiverar förbudet för dess anställda att i sin tjänsteutövning bära symboler för politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser med principen om statens (eller den offentliga tjänstens) neutralitet och med kommunens önskan att inrätta en ”helt neutral administrativ miljö”.

63. I likhet med flertalet av parterna i målet anser jag att önskan hos ett offentligt organ, såsom kommunen, att tillämpa en politiskt, filosofiskt eller religiöst neutral policy absolut kan utgöra ett berättigat mål.

64. Till skillnad från vad domstolen slog fast i domarna G4S Secure Solutions, WABE och MH Müller Handel och S.C.R.L. kan i ett fall som det förevarande, som rör den offentliga sektorn och inte den privata sektorn, den offentliga arbetsgivarens önskan att tillämpa en sådan policy visserligen inte hänföra sig till den i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna stadgade näringsfriheten. Däremot skulle en sådan policy enligt min mening mer allmänt kunna knytas till behovet av att skydda andras rättigheter och friheter, vilket bland annat innebär respekt för alla medborgares filosofiska eller religiösa övertygelser samt till att användarna av den offentliga tjänsten ska behandlas på ett icke-diskriminerande och likvärdigt sätt. Såsom den belgiska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, genom att återge ett avsnitt i en dom från Conseil d'État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) av den 27 mars 2013, ska en offentliga myndighet i en demokratisk rättsstat vara neutral ”eftersom den är alla medborgares myndighet, är till för alla medborgare och i princip ska behandla alla medborgare lika utan att diskriminera dem på grund av deras religion, övertygelse eller preferens för en viss gemenskap eller ett visst parti”.

– Huruvida det föreligger en objektiv motivering

65. Det är nödvändigt att pröva huruvida den offentliga arbetsgivarens, i förevarande fall kommunens, önskan att tillämpa en neutralitetspolicy räcker för att objektivt motivera en särbehandling som indirekt grundar sig på religion eller övertygelse. Den praxis som domstolen har utvecklat i mål som rör den privata sektorn, och enligt vilken en sådan motivering endast kan betraktas som objektiv om arbetsgivaren har ett verkligt behov, vilket det ankommer på arbetsgivaren att visa, är enligt min mening fullt relevant även i detta sammanhang.

66. Av kommissionens skriftliga yttranden och av diskussionerna vid förhandlingen framgår att det i Belgien förekommer olika eller till och med motstridiga uppfattningar om principen om statens neutralitet, nämligen huruvida denna är en ”inkluderande neutralitet”, en ”exkluderande neutralitet” eller någonting mitt emellan. Uppfattningen att det rör sig om en inkluderande neutralitet grundar sig på tanken att det ska göras åtskillnad mellan den offentliganställdes yttre och det sätt på vilket han eller hon tillhandahåller den offentliga tjänsten. Enligt denna uppfattning är det den omständigheten att den anställde agerar på ett neutralt sätt, och inte hur denne ser ut, som har betydelse, varför det inte kan vara förbjudet för den anställde att bära symboler för bland annat sina filosofiska eller religiösa övertygelser. Uppfattningen att det rör sig om en exkluderande neutralitet bygger däremot på antagandet att såväl den offentliganställdes agerande som dennes yttre ska vara strikt neutrala. Enligt denna uppfattning är det förbjudet för alla offentliganställda att på arbetsplatsen bära sådana symboler, oberoende av arbetsuppgifternas natur och det sammanhang i vilket de utförs. Det finns även de som anser att det rör sig om en neutralitet som ligger någonstans mitt emellan de båda ovan beskrivna uppfattningarna. Det kan till exempel röra sig om uppfattningen att ett sådant förbud ska förbehållas anställda som har direkt kontakt med allmänheten eller som sysslar med myndighetsutövning, i motsats till rent verkställande uppgifter.

67. I förevarande fall har kommunen, såsom den hänskjutande domstolen uttryckligen har påpekat, genom att anta den regel som är aktuell i det nationella målet frivilligt valt en ”exkluderande neutralitet” i syfte att inrätta en ”helt neutral administrativ miljö”. Det framgår av beslutet om hänskjutande att kommunen, för att motivera sistnämnda syfte, i huvudsak endast har hänvisat till ett ”tvingande socialt behov”, vars existens den endast har försökt styrka genom kortfattade och abstrakta påståenden.

68. Enligt min mening bör den hänskjutande domstolen utifrån två alternativa och inte nödvändigtvis kumulativa aspekter bedöma huruvida kommunen, som har bevisbördan i detta avseende, i tillräcklig utsträckning har visat att dess val av en exkluderande syn på principen om statens neutralitet svarar mot ett verkligt behov.

69. Denna fråga måste först prövas ur ett rättsligt perspektiv. Eftersom det inte ankommer på domstolen att ta ställning till nationell rätt och än mindre att göra en avvägning mellan de olika tolkningarna av ett begrepp eller en princip i nationell rätt och avgöra vilken av dessa tolkningar som är korrekt, kommer jag nedan att begränsa mina kommentarer till vissa överväganden som framgår av handlingarna i målet och av inläggen vid förhandlingen.

70. Jag konstaterar således att ingen av parterna i målet har åberopat någon nationell lagstiftning som tvingar kommunen att tillämpa en exkluderande neutralitet och följaktligen ålägga sina anställda ett absolut förbud mot att bära bland annat filosofiska eller religiösa symboler vid utövandet av deras arbetsuppgifter.

71. Det förefaller även som om principen om statens neutralitet, även om den i allmänhet betecknas som en konstitutionell princip, inte är inskriven som sådan i den belgiska författningen, med undantag för på undervisningsområdet, och framför allt att dess räckvidd och omfattning inte har definierats på ett klart och enhetligt sätt i den belgiska rättsordningen. Detta får mig att tro att denna princip inte i sig innebär ett förbud för offentliganställda att bära symboler för bland annat filosofisk eller religiös övertygelse på arbetsplatsen, och att den inte heller utesluter möjligheten att införa sådant förbud.

72. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag, i motsats till vad den franska regeringen har gjort gällande, att artikel 4.2 FEU inte spelar någon avgörande roll i förevarande fall. Den uppenbara avsaknaden i Belgien av en konstitutionell definition av räckvidden för och innehållet i principen om statens neutralitet, tillsammans med den omständigheten att den belgiska regeringen varken har ansett det lämpligt att föreslå ett svar på den första tolkningsfrågan, utan föredrar att hänvisa till domstolens bedömning i detta avseende, eller att delta i förhandlingen, tyder på att denna princip, åtminstone om den uppfattas som exkluderande, inte omfattas av Konungariket Belgiens nationella identitet i den mening som avses i denna bestämmelse.

73. För det andra ska det prövas huruvida kommunens val av en exkluderande syn på statens neutralitet motiveras av faktiska omständigheter. Jag påpekar att kommissionen i sitt skriftliga yttrande har angett att denna uppfattning inte delas av samtliga belgiska kommuner, genom att som exempel nämna städerna Gent (Belgien) och Malines (Belgien), vilka utan förbehåll tillåter sin personal att på arbetsplatsen bära symboler för bland annat filosofiska eller religiösa övertygelser, och att ingen av parterna bestred detta vid förhandlingen. Det kan inte uteslutas att en sådan lösning inte kan överföras på kommunen, exempelvis på grund av att det finns starka spänningar eller allvarliga sociala problem inom kommunen eller att det inom dess egna förvaltning förekommer omvändelsepropaganda eller finns en konkret risk för konflikter mellan anställda som kan kopplas till sådana övertygelser. Jag upprepar att det ankommer på kommunen att lägga fram konkret bevisning för att så är fallet och på den hänskjutande domstolen att bedöma denna bevisnings relevans.

– Huruvida medlen för att genomföra det berättigade målet är lämpliga och nödvändiga

74. För det fall den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av de omständigheter som angetts i föregående punkter i förevarande förslag till avgörande, kommer fram till att kommunens önskan att inrätta en ”helt neutral administrativ miljö” genom att tillämpa en exkluderande neutralitetspolicy objektivt kan motivera en indirekt särbehandling på grund av religion eller övertygelse, ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida förbudet i den regel som är aktuell i det nationella målet är lämpligt och nödvändigt för att uppnå detta mål.

75. Vad gäller det första av dessa krav är det enligt min mening ostridigt att om samtliga anställda vid kommunen skulle utföra sina arbetsuppgifter utan att visa synliga symboler för bland annat filosofiska eller religiösa övertygelser, skulle detta bidra till att genomföra den exkluderande neutralitetspolicy som kommunen valt att tillämpa. Det återstår emellertid att pröva huruvida denna policy verkligen tillämpas på ett konsekvent och systematiskt sätt. Som jag redan påpekat i punkt 55 i förevarande förslag till avgörande hyser den hänskjutande domstolen vissa tvivel på denna punkt. Om dessa tvivel är välgrundade, bryter den regel som är aktuell i det nationella målet inte bara mot kravet på att medlen för att genomföra det berättigade målet ska vara lämpliga, utan utgör dessutom direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse.

76. Vad gäller det andra kravet innebär detta att det ska bedömas huruvida det förbud som föreskrivs i den regel som är aktuell i det nationella målet är begränsad till vad som är ”strängt nödvändigt”. Jag erinrar om att detta förbud är allmänt och ovillkorligt tillämpligt, det vill säga att det är oberoende av såväl vilken typ av arbetsuppgifter den anställde utför som det sammanhang i vilket dessa uppgifter utförs, och att EU-domstolen har ombetts att pröva huruvida detta förbud, i sin helhet, är förenligt med direktiv 2000/78. Den hänskjutande domstolen ska således tillämpa nödvändighetstestet på förbudet såsom det är utformat. I samband med detta kan hänsyn tas till de faktiska omständigheter som jag redogjort för i punkt 73 i förevarande förslag till avgörande, och kan det samtidigt göras en rimlig avvägning mellan de aktuella intressena.

77. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att artikel 2.2 b i direktiv 2000/78 ska tolkas så, att en indirekt särbehandling på grund av religion eller övertygelse som följer av en bestämmelse i ett offentligt organs arbetsplatsföreskrifter som förbjuder anställda att på arbetsplatsen bära synliga symboler för politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser kan motiveras av detta organs önskan att inrätta en helt neutral administrativ miljö, under förutsättning, för det första, att denna önskan svarar mot ett verkligt behov hos organet, vilket det ankommer på detta att visa, för det andra, att denna särbehandling är ägnad att säkerställa en korrekt tillämpning av denna önskan och, för det tredje, att förbudet är begränsat till vad som är strängt nödvändigt.

Huruvida undantag är möjliga

78. För det fall det konstateras den regel som är aktuell i det nationella målet utgör direkt eller indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse är det möjligt att avstå från att låta denna regel omfattas av förbudet i direktiv 2000/78 genom att tillämpa något av de undantag som föreskrivs i detta direktiv, och i synnerhet de undantag som avses i artiklarna 2.5 och 4.1 däri.

79. Den hänskjutande domstolen har visserligen inte uttryckligen begärt att domstolen ska uttala sig om dessa två undantag, vilka för övrigt inte tycks ha åberopats av kommunen. Frågan om tillämpningen av dessa undantag har emellertid tagits upp av OP och den franska regeringen i deras skriftliga yttranden (när det gäller artikel 4.1 i direktiv 2000/78) och diskuterades vid förhandlingen (när det därutöver gäller artikel 2.5 i detta direktiv). För att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar kommer jag nedan att undersöka möjligheten att tillämpa dessa bestämmelser i förevarande mål.

– Artikel 2.5 i direktiv 2000/78

80. Artikel 2.5 i direktiv 2000/78, som utgör ett undantag från principen om förbud mot diskriminering, ska tolkas restriktivt.

81. Domstolen har slagit fast att begreppet ”åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning”, i den mening som avses i denna bestämmelse, inte endast omfattar sådana åtgärder som följer av en rättsakt som har antagits efter ett lagstiftningsförfarande, utan även sådana åtgärder som införts på grundval av en behörighetsregel som är tillräckligt precis.

82. Om det i förevarande fall slås fast att det föreligger en särbehandling, följer denna av det förbud som föreskrivs i den regel som är aktuell i det nationella målet.

83. Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen är det emellertid uppenbart att denna regel inte utgör en rättsakt som har antagits efter ett lagstiftningsförfarande, det vill säga en lag i formell mening.

84. Även om det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra denna fråga, förefaller det vid första anblicken inte heller som om det aktuella förbudet kan anses ha införts på ”grundval av en behörighetsregel som är tillräckligt precis”, i den mening som avses i den rättspraxis som angetts i punkt 81 i förevarande förslag till avgörande. Jag konstaterar att ingen av parterna i målet har kunnat identifiera någon nationell lagstiftning eller några nationella bestämmelser som skulle kunna anses ge ett offentligt organ, såsom kommunen, rätt att anta regler ”som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga … för att skydda andra personers fri- och rättigheter”. Den omständigheten att kommunen, vilket den också åberopade vid förhandlingen, enligt den belgiska författningen har befogenhet att reglera alla frågor av kommunalt intresse, med förbehåll för ingripanden av tillsynsmyndigheten, kan enligt min mening inte likställas med en sådan behörighetsregel.

85. Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra är jag följaktligen benägen att dra slutsatsen att undantaget i artikel 2.5 i direktiv 2000/78 inte är tillämpligt i förevarande fall.

– Artikel 4.1 i direktiv 2000/78

86. Enligt den franska regeringen kan den regel som är aktuell i det nationella målet motiveras med stöd av artikel 4.1 i direktiv 2000/78. Offentliganställda är nämligen, på grund av deras yrkesverksamhets natur, skyldiga att iaktta en strikt neutralitet, av vilket följer ett verkligt och avgörande yrkeskrav som innebär ett förbud för dem att uttrycka sina politiska, ideologiska, filosofiska eller religiösa övertygelser.

87. OP har invänt mot denna tolkning och, i huvudsak, gjort gällande att det vid tillämpningen av denna bestämmelse ska tas hänsyn till den berörda yrkesverksamhetens natur och villkoren för utövandet av yrkesverksamheten. I förevarande fall består OP:s arbete av att handlägga juridiska frågor i samband med kommunens offentliga upphandlingar och hon utövar sina arbetsuppgifter utan kontakt med allmänheten. I förevarande fall kan det således inte röra sig om ett verkligt och avgörande yrkeskrav.

88. Jag erinrar om att när villkoren i artikel 4.1 i direktiv 2000/78 är uppfyllda, vilket jag kommer att undersöka nedan, faller en särbehandling som annars skulle utgöra diskriminering utanför detta direktivs tillämpningsområde, oavsett om det rör sig om direkt eller indirekt diskriminering. Jag erinrar även om att artikel 4.1 i nämnda direktiv, jämförd med skäl 23 i samma direktiv, som hänvisar till de ”mycket begränsade omständigheter” under vilka en sådan särbehandling kan vara berättigad ska, i den mån den tillåter undantag från icke-diskrimineringsprincipen, tolkas restriktivt.

89. För det första ankommer det på medlemsstaterna att i förekommande fall ”föreskriva” att en särbehandling som föranleds av en egenskap som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 i direktiv 2000/78 inte utgör diskriminering. I förevarande fall förefaller Konungariket Belgien ha använt sig av denna möjlighet, åtminstone vad gäller fall av direkt särbehandling, genom antagandet av artikel 8 i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

90. Enligt artikel 4.1 i direktiv 2000/78 krävs det för att en särbehandling ska kunna undgå att kvalificeras som diskriminering för det andra att den ”föranleds av en egenskap som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 [i detta direktiv]”. Domstolen har preciserat att det inte är grunden för särbehandlingen, utan en egenskap som har samband med grunden för särbehandlingen, som måste utgöra ett verkligt och avgörande yrkeskrav. Jag anser att så är fallet i förevarande mål. Förbudet för kommunens anställda att bära symboler som bland annat visar att de bekänner sig till en viss tro, såsom muslimsk huvudduk som är ett uttryck för den muslimska tron, utgör nämligen en egenskap som har samband med religion.

91. För det tredje ska den berörda egenskapen utgöra ”ett verkligt och avgörande yrkeskrav”, och ska detta krav ”objektivt” dikteras av den aktuella yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang i vilken den utförs. I detta avseende ansluter jag mig helt och hållet till generaladvokaten Sharpstons ståndpunkt att artikel 4.1 i direktiv 2000/78 måste ges en specifik tillämpning. Den kan inte användas för att motivera ett generellt undantag för all verksamhet som en viss anställd potentiellt kan delta i. När det gäller det konkreta fallet i förevarande mål har jag svårt att se på vilket sätt den omständigheten att OP bär muslimsk huvudduk på något sätt skulle förhindra henne att fullt ut utföra sina arbetsuppgifter som en jurist anställd av en kommunal förvaltning. Beslutet om hänskjutande innehåller för övrigt inga uppgifter som tyder på att så är fallet. Detta gäller i än högre grad eftersom anställda i andra belgiska kommuner utför samma arbetsuppgifter utan att åläggas några begränsningar i fråga om klädsel, och det oberoende av huruvida de har direkt kontakt med allmänheten.

92. Vad för det fjärde gäller villkoret att det eftersträvade målet ska vara berättigat och kravet proportionerligt hänvisar jag, i den mån det är nödvändigt att pröva detta, mot bakgrund av det ovan anförda till min analys i punkterna 62–64 och 76 i förevarande förslag till avgörande.

93. Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra anser jag således att undantaget i artikel 4.1 i direktiv 2000/78 inte heller är tillämpligt i förevarande fall.

Förslag till avgörande

94. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Tribunal du travail de Liège (Arbetsdomstolen i Liège, Belgien) på följande sätt: 1) Artikel 2.2 a i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet ska tolkas så, att en bestämmelse i ett offentligt organs arbetsplatsföreskrifter som, för att inrätta en helt neutral administrativ miljö, förbjuder anställda att på arbetsplatsen bära synliga symboler för sina politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser inte utgör direkt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, i den mening som avses i detta direktiv, av anställda som avser att utöva sin religions- och samvetsfrihet genom att bära synliga symboler eller religiös klädedräkt, eftersom denna bestämmelse tillämpas generellt och utan åtskillnad. 2) Artikel 2.2 b i direktiv 2000/78 ska tolkas så, att en indirekt särbehandling på grund av religion eller övertygelse som följer av en bestämmelse i ett offentligt organs arbetsplatsföreskrifter som förbjuder anställda att på arbetsplatsen bära synliga symboler för politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser kan motiveras av detta organs önskan att inrätta en helt neutral administrativ miljö, under förutsättning, för det första, att denna önskan svarar mot ett verkligt behov hos organet, vilket det ankommer på detta att visa, för det andra, att denna särbehandling är ägnad att säkerställa en korrekt tillämpning av denna önskan och, för det tredje, att förbudet är begränsat till vad som är strängt nödvändigt.

1 Originalspråk: franska.

2 EGT L 303, 2000, s. 16, och rättelse i EGT L 2, 2001, s. 42.

3 Med ”muslimsk huvudduk”, även kallad ”slöja” eller ”hijab”, avses en kläddel som täcker hår, öron och hals men lämnar ansiktet synligt.

4 Dom av den 14 mars 2017, G4S Secure Solutions (C‑157/15, nedan kallad domen G4S Secure Solutions, EU:C:2017:203), dom av den 14 mars 2017, Bougnaoui och ADDH (C‑188/15, nedan kallad domen Bougnaoui och ADDH, EU:C:2017:204), dom av den 15 juli 2021, WABE och MH Müller Handel (C‑804/18 och C‑341/19, nedan kallad domen WABE och MH Müller Handel, EU:C:2021:594), och dom av den 13 oktober 2022, S.C.R.L. (Religiös klädedräkt) (C‑344/20, nedan kallad domen S.C.R.L., EU:C:2022:774).

5 Domstolen har preciserat att orden ”religion” och ”övertygelse”, vid tillämpningen av direktiv 2000/78, ska förstås som två sidor av ”samma diskrimineringsgrund” och att diskrimineringsgrunden ”religion eller övertygelse” omfattar såväl religiös som filosofisk eller spirituell övertygelse (domen S.C.R.L., punkterna 26, 27 och 29 och där angiven rättspraxis).

6 Moniteur belge av den 30 maj 2007, s. 29016.

7 Avdelning II i den allmänna lagen om förbud mot diskriminering, med rubriken ”Motivering av särbehandling”, innehåller artiklarna 7–13.

8 Enligt OP är hennes direkta kontakter med allmänheten begränsade till att ta emot anbud som inges personligen, när det inte är obligatoriskt att inge anbud på elektronisk väg, vilket är anekdotiskt, och till de enstaka tillfällen då kommunen är representerad i ett överklagandeorgan i regionen Vallonien (Belgien) i samband med överklaganden av bygglovsbeslut.

9 Med uttrycket ”symboler för personlig övertygelse”, som ofta används i Belgien, avses varje föremål, bild, klädesplagg eller symbol som ger uttryck för politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser.

10 I beslutet om hänskjutande nämns att det finns en oskriven regel inom kommunens förvaltning, som är allmänt vedertagen och iakttas, om att dess anställda ska avstå från att bära symboler för sina övertygelser i tjänsteutövningen.

11 I det följande i detta förslag till avgörande hänvisas till bestämmelsen i denna ändrade lydelse av artikel 9 i kommunens arbetsplatsföreskrifter med hjälp av uttrycket ”den regel som är aktuell i det nationella målet”.

12 Denna talan grundas på den allmänna lagen om förbud mot diskriminering och loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre la discrimination entre les femmes et les hommes (lagen av den 10 maj 2007 om bekämpning av diskriminering mellan kvinnor och män) (Moniteur belge av den 30 maj 2007, s. 29031).

13 För skillnaden mellan exkluderande neutralitet och inkluderande neutralitet, se punkt 66 i förevarande förslag till avgörande.

14 Dom av den 1 augusti 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija ( C‑184/20, EU:C:2022:601, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

15 Dom av den 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri ( C‑394/21, EU:C:2023:146, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

16 Dom av den 9 september 2021, Toplofikatsia Sofia m.fl. ( C‑208/20 och C‑256/20, EU:C:2021:719, punkt 19).

17 Beslut av den 3 juli 2014, Talasca ( C‑19/14, EU:C:2014:2049, punkt 22).

18 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 58.

19 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 45 och där angiven rättspraxis.

20 Domen S.C.R.L., punkterna 48–50 och där angiven rättspraxis.

21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 83 och där angiven rättspraxis).

22 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Stolichna obshtina, rayon ”Pancharevo” ( C‑490/20, EU:C:2021:296, punkt 71).

23 Förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 86).

24 Förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 86).

25 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Stolichna obshtina, rayon ”Pancharevo” ( C‑490/20, EU:C:2021:296, punkt 73), och förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 87).

26 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Stolichna obshtina, rayon ”Pancharevo” ( C‑490/20, EU:C:2021:296, punkt 86).

27 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet G4S Secure Solutions ( C‑157/15, EU:C:2016:382, punkt 32), och förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:166, punkt 83). Se även, analogt, dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo ( C‑742/19, EU:C:2021:597, punkterna 43–45).

28 I det målet hade sökanden, som är muslim, sagts upp av det privata företag som hon var anställd av med motiveringen att hon vägrat att under arbetstid avstå från att bära muslimsk huvudduk, vilket stred mot en bestämmelse i företagets interna ordningsregler, enligt vilken ”det är förbjudet för arbetstagarna att på arbetsplatsen bära synliga symboler för deras politiska, filosofiska eller religiösa övertygelser och att utföra varje form av ritual som hänför sig till dessa övertygelser”.

29 Domen G4S Secure Solutions, punkterna 30 och 32.

30 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 52, och domen S.C.R.L., punkterna 33 och 34. Den första av dessa domar avsåg bland annat instruktioner från ett företag som driver förskolor, enligt vilka det var förbjudet för anställda att på arbetsplatsen bära synliga politiska, filosofiska eller religiösa symboler i sina kontakter med föräldrar, barn eller tredje man. Den andra domen avsåg en bestämmelse i ett privat företags anställningsvillkor som förbjuder arbetstagare att i ord, genom kläder eller på annat sätt uttrycka sina religiösa, filosofiska eller politiska övertygelser, oavsett vilka.

31 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 53.

32 Domen WABE och MH Müller Handel, punkterna 72 och 73, och domen S.C.R.L., punkt 31.

33 Domen S.C.R.L., punkt 37 och där angiven rättspraxis.

34 Förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Bougnaoui och ADDH ( C‑188/15, EU:C:2016:553, punkt 110).

35 Domen G4S Secure Solutions, punkt 34, och domen WABE och MH Müller Handel, punkt 59.

36 Se, för ett liknande resonemang, domen WABE och MH Müller Handel, punkterna 61 och 62.

37 Domen G4S Secure Solutions, punkt 36.

38 Dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland ( C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

39 I direktiv 2000/78 definieras inte detta begrepp i den mening som avses i artikel 2.2 b i.

40 I sina skriftliga och muntliga yttranden har kommunen även åberopat principen om opartiskhet. Rent etymologiskt avser begreppet ”neutralitet” en person eller enhet som avstår från att ta ställning och visar återhållsamhet, medan begreppet opartiskhet innebär att personliga preferenser inte ska påverka beslutsfattandet. Jag anser emellertid inte att det i förevarande mål är nödvändigt att göra en strikt åtskillnad mellan dessa två begrepp. Neutralitetsprincipen, som har åberopats i förevarande mål, är enligt min mening oupplösligt förbunden med principen om opartiskhet, eftersom den är utformad så att den garanterar den offentliga myndighetens opartiskhet.

41 I skälen till ändringen av kommunens arbetsplatsföreskrifter anges bland annat att: ”principen att kommunens anställda är skyldiga att avstå från att genom yttre symboler ge uttryck för sina ideologiska, religiösa och filosofiska övertygelser ligger i linje med … viljan att bekräfta det grundläggande värdet av den offentliga sektorns neutralitet, och bland de olika tänkbara tillämpningarna av neutralitetsprincipen avser kommunen att internt främja inrättandet av en helt neutral administrativ miljö.”

42 Domen G4S Secure Solutions, punkt 38, domen WABE och MH Müller Handel, punkt 63, och domen S.C.R.L., punkt 39.

43 Såsom generaladvokaten Kokott preciserade i sitt förslag till avgörande i målet G4S Secure Solutions ( C‑157/15, EU:C:2016:382, punkt 81), omfattar näringsfriheten ”rätten för en företagare att bestämma på vilket sätt och på vilka villkor det arbete som ska utföras inom företaget ska organiseras och uträttas och i vilken form dess varor och tjänster ska erbjudas”.

44 C.E., dom nr 223.042, av den 27 mars 2013, punkt VI.2.6.

45 Domen S.C.R.L., punkt 40 och där angiven rättspraxis. Jag kan inte annat än instämma i den precisering som domstolen gjorde i punkt 41 i den domen, enligt vilken ”[d]enna tolkning har sin grund i en önskan att av princip uppmuntra tolerans och respekt samt acceptans av en större grad av mångfald. Likaså syftar denna tolkning till att undvika att en neutralitetspolicy inom företaget kringgås till nackdel för arbetstagare som iakttar religiösa påbud som kräver att de bär en viss klädedräkt”.

46 Se fotnot 41 i förevarande förslag till avgörande.

47 Kommunen har således hänvisat till ”sin lokalstruktur”, som innebär att de anställda när som helst kan stöta på en privatperson, och till den omständigheten att ”den neutralitet som alla anställda åläggs att visa i fråga om sitt yttre inte enbart är ett exempel på vilken inställning de ska inta i förhållande till allmänheten, utan även utgör en garanti för en väl fungerande verksamhet, och är ett sätt att undvika spänningar mellan anställda”.

48 Se artikel 10.1 i direktiv 2000/78, i vilken det föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall, i enlighet med sina nationella rättssystem, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när personer som anser sig kränkta genom att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig myndighet lägger fram fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga svaranden att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling”.

49 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 68 och där angiven rättspraxis.

50 Domen WABE och MH Müller Handel, punkt 68 och där angiven rättspraxis.

51 Se punkt 40 i förevarande förslag till avgörande.

52 Dom av den 12 januari 2023, TP (Audiovisuell redigerare för statlig television) ( C‑356/21, EU:C:2023:9, punkt 71 och där angiven rättspraxis).

53 Dom av den 7 november 2019, Cafaro ( C‑396/18, EU:C:2019:929, punkt 44). Behörighetsregeln måste vara så precis att den säkerställer att nämnda åtgärder uppfyller kraven i artikel 2.5 i direktiv 2000/78 (dom av den 13 september 2011, Prigge m.fl., C‑447/09, EU:C:2011:573, punkt 61).

54 Dom av den 15 juli 2021, Tartu Vangla ( C‑795/19, EU:C:2021:606, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

55 Domen Bougnaoui och ADDH, punkt 37 och där angiven rättspraxis.

56 Domen Bougnaoui och ADDH, punkt 40.

57 Förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Bougnaoui och ADDH ( C‑188/15, EU:C:2016:553, punkt 95).