Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – Mål C‑173/22 P MG/EIB

I. Inledning

1. När två anställda som arbetar för samma institution separerar, hur ska den institutionen avgöra hur familjetilläggen ska fördelas? Måste båda föräldrarna höras innan ett sådant beslut fattas, och vilka blir följderna om så inte sker?

2. Dessa är de frågor som står i centrum för förevarande överklagande av domen av den 21 december 2021, MG/EIB ( T‑573/20, ej publicerad, EU:T:2021:915) (nedan kallad den överklagade domen).

II. Bakgrund till tvisten och den överklagade domen

3. Både klaganden (MG) och hans före detta fru (A) är anställda vid Europeiska investeringsbanken (EIB). Han har varit anställd vid EIB sedan den 1 februari 1998. Den 12 september 2003 gifte han sig med A, som har varit anställd vid EIB sedan år 2002. De har fem barn.

4. Förevarande mål rör det administrativa förfarandet vid EIB i samband med antagandet av ett beslut om att återkalla familjetillägg från MG till följd av hans äktenskapsskillnad från A.

5. Det framgår av de faktiska omständigheterna såsom de har förklarats i den överklagade domen att det förfarandet pågick parallellt med ett rättsligt förfarande för äktenskapsskillnad vid luxemburgsk domstol. För att göra det lättare att förstå bakgrunden till förevarande förfarande, kommer jag att separat redogöra för förfarandet vid luxemburgsk domstol och de interna förfaranden som ägde rum vid EIB.

A. Förfarandet vid luxemburgsk domstol

6. Den 22 augusti 2017 ansökte A om äktenskapsskillnad från MG vid Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg, Luxemburg).

7. Den 14 november 2017 fattade sistnämnda domstol ett interimistiskt beslut varigenom A beviljades tillfällig vårdnad om barnen. Nämnda domstol förpliktade även MG att lämna den gemensamma bostaden, vilket han gjorde i december 2017.

8. Genom ett annat interimistiskt beslut av den 20 juli 2018 förpliktade den luxemburgska domstolen MG att betala underhåll till A på 1500 euro per månad (300 euro för vart och ett av deras barn), exklusive familjetillägg, samt kostnaderna för barnomsorg vid Centre Polyvalent de l’Enfance (CPE) (barnomsorgsinrättning) för tre barn och hälften av alla de extraordinära kostnader som uppkommer för tillgodoseendet av intressena hos alla fem barnen. Den luxemburgska domstolen beslutade dessutom interimistiskt att EIB skulle utbetala barntillägg och utbildningstillägg till A.

9. Den 9 januari 2019 ogillade Cour supérieure de justice (Överdomstolen, Luxemburg, i egenskap av appellationsdomstol, MG:s överklagande av interimistiskt beslut av den 14 november 2017, såvitt avser den del där de minderåriga barnens hemvist fastställdes till A:s adress, men beviljade honom rätt till umgänge och att få ta emot barnen hos sig varannan helg och under halva skolloven.

10. Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) beviljade äktenskapsskillnad mellan MG och A den 21 mars 2019.

11. Den 10 juli 2019 meddelade Cour supérieure de justice (Överdomstolen), i egenskap av appellationsdomstol, en dom efter överklagande av interimistiskt beslut av den 20 juli 2018, i vilken den fastställde A:s rätt att erhålla underhåll från MG på 300 euro per månad och barn. Överdomstolen ändrade dock det interimistiska beslutet genom att befria MG från betalning av vissa kostnader, bland annat barnomsorgskostnader, som uppkommer för tillgodoseendet av barnens intressen.

B. EIB:s interna förfaranden

12. Den 24 november 2017 underrättade EIB MG om att barntillägg och utbildningstillägg skulle utbetalas till A, till följd av interimistiskt beslut av den 14 november 2017 från Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) (genom vilket A tillerkändes den interimistiska vårdnaden av barnen).

13. Den 28 december 2017 ingav A en begäran om förlikning enligt artikel 41 i EIB:s tjänsteföreskrifter, som är tillämpliga i förevarande mål. Hon yrkade att EIB skulle fastställa att deras fem barn var hennes underhållsberättigade barn, i enlighet med rättens interimistiska beslut av den 14 november 2017 och därmed även att hon hade rätt till utbetalning av de familjetillägg och härledda ekonomiska rättigheter som föreskrivs i de föreskrifterna (nedan kallat det första förlikningsförfarandet).

14. Den 12 september 2018 beslutade EIB:s president att A:s och MG:s barn skulle anses vara A:s underhållsberättigade barn, från och med oktober 2018 (nedan kallat beslutet av den 12 september 2018). Det beslutet ledde till ett erkännande av A:s rätt till utbetalning av familjetillägg och härledda ekonomiska rättigheter.

15. Det framgår av den överklagade domen att MG inte var part i det första förlikningsförfarandet. EIB förklarade i sina yttranden och vid förhandlingen att endast den person som har inlett ett förlikningsförfarande får delta i detta och inte andra parter. MG kunde därför inte intervenera i det förfarande som A hade inlett.

16. Genom en skrivelse av den 11 oktober 2018 underrättade EIB MG om sitt beslut (nedan kallat beslutet av den 11 oktober 2018) om att han, från och med oktober 2018, inte längre har rätt till familjetillägg, barntillägg och utbildningstillägg (nedan gemensamt kallade familjetilläggen) och de härledda ekonomiska rättigheter som föreskrivs i de administrativa bestämmelser som är tillämpliga på EIB:s anställda (nedan kallade EIB:s administrativa bestämmelser). I den skrivelsen förklarades att A hade tilldelats de tilläggen genom beslut av den 12 september 2018.

17. De bestämmelser som EIB tillämpade vid sitt beslut om tilldelningen av familjetilläggen och som var tillämpliga vid den tidpunkten var artiklarna 2.2.1 och 2.2.2 i EIB:s administrativa bestämmelser. De bestämmelserna har följande lydelse:

”2.2.1. Familjetillägg

Följande personer har rätt till ett familjetillägg på 5 procent av den månatliga grundlönen:

a) Anställd som är gift.

b) Anställd som är rättsligt separerad eller skild, förutsatt att han/hon är underhållsskyldig gentemot i egenskap av huvudsaklig försörjare enligt ett domstolsavgörande.

c) Anställd som är ogift, rättsligt separerad eller änka/änkling, om han/hon har rätt till barntillägg…

…

Om två makar är anställda vid banken, ska tillägget betalas ut till den som har den högsta månatliga grundlönen. Om den ena av makarna är anställd vid banken och den andra vid en annan internationell organisation, ska den som är anställd vid banken erhålla tillägget om den andra organisationen inte betalar ut något liknande tillägg till maken/makan.

…

2.2.2. Underhållsberättigat barn

Den anställdes legitima, legitimiserade, erkända biologiska eller adopterade barn eller styvbarn ska, när barnet står under den anställdes faktiska försörjning, anses vara dennes underhållsberättigade barn, om banken eller någon annan av Europeiska unionens institutioner inte anser att barnet är ett underhållsberättigat barn till någon annan anställd eller till någon av bankens tjänstemän eller anställda, och förutsatt att barnet inte förvärvsarbetar.

På samma villkor kan banken även betrakta ett barn som har tagits emot av den anställde som ett underhållsberättigat barn.

Ett barn som bor hos den anställde och ett barn till vars underhåll han eller hon bidrar med ett belopp som är minst 50 procent högre än barntillägget… ska anses stå under den anställdes faktiska försörjning.”

18. Som svar på beslutet av den 11 oktober 2018 informerade MG EIB, genom skrivelse av den 29 oktober 2018, om att han invände mot de åtgärder som hade meddelats i det beslutet. Han angav även att hans skrivelse av den 29 oktober 2018 borde ha betraktats som en begäran om förlikning, i den mening som avses i artikel 41 i tjänsteföreskrifterna.

19. Eftersom MG inte hade fått något svar från EIB gjorde han en ny begäran genom en skrivelse av den 10 december 2018.

20. Genom skrivelse av den 7 januari 2019 avslog EIB MG:s invändningar, utan att ta upp frågan huruvida förlikningsförfarandet skulle inledas (nedan kallat beslutet av den 7 januari 2019).

21. MG svarade genom ett e‑postmeddelande av den 11 januari 2019, där han gjorde en ny begäran om förlikning enligt artikel 41 i tjänsteföreskrifterna. Begäran syftade även till att ifrågasätta beslutet av den 11 oktober 2018 och, vid behov, beslutet av den 7 januari 2019.

22. EIB bekräftade mottagandet av MG:s begäran om förlikning den 14 januari 2019.

23. Efter det att MG hade ingett den nya begäran om att förlikningsförfarandet skulle inledas, sammanträdde förlikningskommittén vid flera tillfällen under år 2019 och år 2020. Mellan den 9 mars och den 4 juni 2020 utväxlade de tre ledamöterna av förlikningskommittén en rad e‑postmeddelanden för att lämna synpunkter på och ändra innehållet i förlikningsprotokollet. Genom ett e‑postmeddelande av den 4 juni 2020 överlämnade förlikningskommitténs ordförande nämnda protokoll till EIB:s president, där han bland annat konstaterade att förlikningsförfarandet hade misslyckats och att det inte hade kunnat enats om en rapport om avslutande av det förfarandet.

24. Genom en skrivelse av den 30 juli 2020 (nedan kallat beslutet av den 30 juli 2020), som översändes till klaganden genom e‑postmeddelande av den 31 juli 2020, informerade EIB:s president klaganden om att han hade mottagit förlikningskommitténs slutsatser och att han hade noterat att förlikningsförfarandet hade misslyckats. Förlikningsprotokollet bifogades den skrivelsen.

C. Talan vid tribunalen

25. MG väckte talan vid tribunalen den 14 september 2020 och yrkade att tribunalen skulle ogiltigförklara beslutet av den 11 oktober 2018 varigenom han fråntogs rätten till familjetillägg (inbegripet kostnaderna för barnomsorg som EIB orättmätigt hade dragit av från hans lön fram till november 2019) och till härledda ekonomiska rättigheter (inbegripet skattelättnader och ersättning för hans kostnader för sjukvård till sina barn), i den mån det är nödvändigt, ogiltigförklara besluten av den 7 januari 2019 och den 30 juli 2020, förplikta EIB att ersätta honom med 10000 euro för den ideella skada som han lidit, och förplikta EIB att ersätta rättegångskostnaderna.

26. I den överklagade domen, beträffande yrkandena om ogiltigförklaring, ogillade tribunalen alla de grunderna och följaktligen den delen av klagandens talan.

27. Tribunalen medgav dock, vad ersättningsyrkandet beträffar, att EIB oskäligen hade dröjt med sitt svar på MG:s begäran om att förlikningsförfarandet skulle inledas till följd av beslutet av den 7 januari 2019 i mer än tre månader och att EIB hade underlåtit att besvara den första begäran om förlikning som gjordes i skrivelsen av den 29 oktober 2018. Tribunalen fann vidare att EIB hade försatt MG i ett tillstånd av utdragen osäkerhet till följd av det omotiverade dröjsmålet och således orsakat honom ideell skada. Tribunalen förpliktade därför EIB att betala skadestånd till MG som i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono) uppskattades till 500 euro och ogillade ersättningsyrkandena i övrigt. Tribunalen beslutade även att vardera parten skulle bära sina rättegångskostnader.

III. Överklagandet

28. Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 7 mars 2022 har MG yrkat att domstolen ska förklara att överklagandet kan tas upp till prövning och att det är välgrundat, upphäva den överklagade domen, i enlighet härmed bifalla hans yrkanden i första instans och följaktligen ogiltigförklara EIB:s beslut av den 11 oktober 2018 varigenom han fråntogs rätten till familjetillägg (inbegripet de kostnader för barnomsorg och fritidshem som EIB oriktigt dragit av från klagandens lön fram till november 2019) och därav härledda ekonomiska rättigheter (inbegripet skattelättnader och ersättning för hans kostnader för sjukvård till sina barn), vid behov ogiltigförklara beslutet av den 7 januari 2019 om avslag på hans yrkanden i sin helhet, vid behov ogiltigförklara EIB:s beslut av den 30 juli 2020 i vilket det konstaterades att förlikning inte hade kunnat nås och i vilket beslutet av den 11 oktober 2018 fastställdes och förordna att EIB ska ersätta den ekonomiska och ideella skada som MG lidit, samt förplikta EIB att ersätta rättegångskostnaderna i både första och andra instans.

29. EIB har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande förfarande samt dem i första instans.

30. En förhandling, vilken klaganden och EIB närvarade vid, ägde rum den 17 maj 2023.

IV. Bedömning

31. Överklagandet innefattar fem grunder.

32. På domstolens begäran har förevarande förslag till förhandsavgörande emellertid begränsats till en bedömning av två frågor som har ställts i överklagandet: huruvida tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att rätten att bli hörd inte hade åsidosatts (den första grunden för överklagandet) och huruvida tribunalen hade gjort en felaktig bedömning av invändningen om rättsstridighet avseende EIB:s administrativa bestämmelser om familjetillägg (den tredje grundens andra del och den fjärde grunden).

A. Rätten att bli hörd

33. Den första grunden för överklagandet avser endast det första beslutet, det vill säga beslutet av den 11 oktober 2018, varigenom EIB informerade MG om att han, från och med oktober 2018, inte längre skulle ha rätt till familjetillägg och de härledda ekonomiska rättigheter som beviljas på grundval av de administrativa bestämmelserna om EIB:s anställda, eftersom A hade beviljats dessa genom beslut av den 12 september 2018.

34. Klaganden har hävdat att han inte hördes av EIB innan det beslutet fattades, vilket utgör ett åsidosättande av rätten att bli hörd. Åsidosättandet av den rättigheten medför att beslutet av den 11 oktober 2018 är ogiltigt.

35. I punkterna 73 och 74 i den överklagade domen fann tribunalen följande:

”73) I detta hänseende är det… ostridigt att [MG], genom [beslutet] av den 11 oktober 2018, tillsändes ett meddelande från EIB där han informerades om att han inte längre skulle erhålla familjetillägg, barntillägg och utbildningstillägg. Syftet med det [beslutet] var således att informera [honom] om utgången av ett förlikningsförfarande som A hade inlett, utan att han hade beretts tillfälle att yttra sig inom det förfarandet.

74) Däremot ska det… noteras att [beslutet] av den 7 januari 2019, som fastställde [beslutet] av den 11 oktober 2018 samtidigt som det klargjorde och utvecklade motiveringen till detta, antogs efter de yttranden som [MG] avgett i sina skrivelser av den 29 oktober och den 10 december 2018. Det ska således noteras att [MG] hade möjlighet att inkomma med synpunkter på EIB:s resonemang i dess ursprungliga [beslut] av den 11 oktober 2018 och att inkomma med yttranden över motiveringen till det beslutet, vilka beaktades före det ställningstagande som EIB gjorde i sitt [beslut] av den 7 januari 2019.”

36. Tribunalen slog således fast att rätten att bli hörd inte hade åsidosatts eftersom MG hade möjlighet att yttra sig över beslutet efter det att det hade antagits och eftersom EIB hade beaktat dessa yttranden.

1. Åsidosattes MG:s rätt att bli hörd?

37. I artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) föreskrivs att ”var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne”.

38. Domstolen har redan förklarat syftet med rätten att bli hörd. För att använda domstolens ord syftar ”[r]ätten att yttra sig… särskilt till att säkerställa att varje beslut som går någon emot fattas med kännedom om alla omständigheter och har bland annat till ändamål att den behöriga myndigheten ska kunna rätta till fel eller att den berörda personen ska kunna göra gällande uppgifter angående sin personliga situation, som ger stöd för att beslutet ska fattas eller att det inte ska fattas, eller att det ska ges ett visst innehåll”.

39. Rätten att bli hörd gynnar således både myndigheten, eftersom den gör det möjligt för den att fatta ett korrekt beslut, och den person vars rättigheter påverkas. Det första syftet är att utreda ärendet och fastställa de faktiska omständigheterna på ett så precist och korrekt sätt som möjligt, och det andra är att säkerställa att den berörda personen kan lägga fram sin sak.

40. För att ett sådant dubbelt syfte ska kunna uppnås är det uppenbart att en person måste ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet, det vill säga innan ett beslut fattas som kan påverka den berörda personens intressen på ett ogynnsamt sätt.

41. I förevarande fall är det ostridigt att MG påverkades negativt av beslutet av den 11 oktober 2018. I rättspraxis har det i själva verket redan fastställts att en sänkt ersättning, såsom ett lägre familjetillägg, utgör en åtgärd som går den berörda personen emot.

42. Det står även klart att MG inte bereddes tillfälle att yttra sig innan det beslut som berörde honom fattades.

43. I detta hänseende vill jag påpeka att artikel 41.2 a i stadgan inte kräver att det hålls ett formellt hörande.

44. Rätten att bli hörd innebär dock att berörd person ska ha möjlighet att påverka beslutsprocessen i fråga innan beslutet fattas.

45. Jag är medveten om att myndigheterna i praktiken inte hör varje person när en förändring av dennes personliga ställning medför negativa förändringar av vederbörandes rättigheter. Detta innebär dock inte att en sådan praxis är förenlig med kraven i artikel 41.2 a i stadgan.

46. Det är i dag inte längre svårt att kommunicera. Detta gäller särskilt inom en myndighet. Varje anställd har i regel en e‑postadress som de olika organ som har beslutsbefogenheter känner till. Covid‑19-krisen har visat att fysiska möten ofta enkelt kan ersättas med elektronisk kommunikation.

47. Det är följaktligen svårt att försöka rättfärdiga en administrativ praxis som inte ger en person möjlighet att yttra sig över ett beslut som kommer att påverka honom eller henne (på grund av skäl såsom tidsbrist, personalbrist eller liknande).

48. Kravet på att bli hörd skulle ha varit uppfyllt om MG tillsändes ett e‑postmeddelande där han gavs möjlighet att lämna synpunkter på det föreslagna beslutet och motiveringen till detta, inom en rimlig tidsfrist.

49. MG hade inte någon sådan möjlighet under det förfarande som ledde fram till antagandet av beslutet av den 11 oktober 2018. Han var inte part i det förlikningsförfarande som A hade inlett, och han hördes inte vid något tillfälle före antagandet av det beslut varigenom han fråntogs familjetillägg som han dittills hade erhållit. Han gavs således inte tillfälle att reagera på det tilltänkta beslutet eller skälen för detta.

50. I motsats till tribunalen anser jag att slutsatsen att hans rätt att yttra sig kränkts inte påverkas av den omständigheten att MG kunde lämna synpunkter på beslutet av den 11 oktober 2018 efter det att det hade antagits och att hans synpunkter införlivades i beslutet av den 7 januari 2019. Den första skrivelsen utgjorde nämligen inte någon förberedande akt, som kom till uttryck i ett senare beslut. Den var tvärtom beslutet, och den andra skrivelsen bekräftade endast detta ursprungliga beslut. Det beslut varigenom MG fråntogs sin rätt till familjetillägg var således skrivelsen av den 11 oktober 2018.

51. Detta bekräftades av EIB vid förhandlingen där EIB förklarade att beslutet av den 11 oktober 2018 faktiskt var slutligt och inte enbart ett preliminärt beslut, även om EIB fastställde detta genom skrivelsen av den 7 januari 2019.

52. MG bereddes inte tillfälle att yttra sig vid något tillfälle före antagandet av beslutet av den 11 oktober 2018.

53. Av ovannämnda skäl anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att MG:s rätt att bli hörd inte hade åsidosatts.

2. Konsekvenserna av ett åsidosättande av rätten att bli hörd

54. Den andra frågan i förevarande överklagande rör konsekvenserna av ett åsidosättande av rätten att bli hörd. Leder ett sådant åsidosättande automatiskt till att det beslut som har fattats i slutet av en process där en person inte har hörts blir ogiltigt?

55. Domstolen har i detta avseende upprepade gånger slagit fast att ett åsidosättande av rätten till försvar – särskilt rätten att yttra sig – kan leda till ogiltigförklaring av beslutet endast när förfarandet kunde ha lett till ett annat resultat om inte denna felaktighet förelegat.

56. Kravet att förfarandet ”kunde ha lett till ett annat resultat” innebär dock inte att det med säkerhet måste fastställas att beslutet skulle ha blivit ett annat. För att ett sådant beslut ska anses ogiltigt är det tillräckligt att det inte helt kan uteslutas att beslutet skulle ha haft ett annat innehåll, om en person som berörs av det beslutet hade kunnat yttra sig.

57. Detta tar mig till nästa fråga: Kunde ett annat resultat ha varit möjligt under omständigheterna i förevarande fall?

58. I detta hänseende kan åtskillnad göras mellan situationer där en myndighet har ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur den ska avgöra ett enskilt fall och sådana där myndigheten har något sådant utrymme.

59. Om en myndighet har ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur en enskild situation ska lösas, ska underlåtenhet att höra en berörd person leda till ogiltigförklaring av ett beslut som har fattats i strid mot rätten att bli hörd. Med tillämpning av det resonemanget på förevarande mål skulle beslutet, om EIB hade möjlighet, när den avgör vem som har rätt till familjetillägg, att fritt bedöma alla relevanta omständigheter, till exempel hur A och MG i praktiken delar på underhållskostnaderna för barnen efter äktenskapsskillnaden och hur de beslutar om fördelningen av familjetilläggen, ha kunnat påverkas om EIB tog del av MG:s ståndpunkt.

60. Svaret på frågan huruvida åsidosättandet av rätten att bli hörd innebär att beslutet är ogiltigt skulle däremot kunna vara ett annat, om EIB beslutade på grundval av tydliga bestämmelser som banken inte hade någon frihet att frångå.

61. EIB har i det avseendet hävdat att banken, i förevarande fall, inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller lösningen av frågan om fördelningen av familjetilläggen efter äktenskapsskillnaden mellan A och MG. Banken var i stället skyldig att tillämpa EIB:s administrativa bestämmelser som är tillämpliga på fördelning av familjetillägg, vilket innebar att banken endast hade begränsade befogenheter. Med andra ord skulle EIB, även om MG hördes, inte ha haft något annat val än att fatta det beslut som banken gjorde och tilldela A familjetilläggen.

62. Är detta slutet på historien? Om vi godtar att det faktiskt inte var möjligt att fatta något annat beslut enligt EIB:s tillämpliga bestämmelser, får det då inga konsekvenser om rätten att bli hörd åsidosätts, även om det fastställs att ett sådant åsidosättande har skett?

63. Jag föreslår ett annat svar. Det finns åtminstone två sätt på vilka en person som befinner sig i en liknande situation som MG skulle ha kunnat påverka det slutliga beslutet om den personen fick möjlighet att uttrycka sin ståndpunkt.

64. För det första skulle, i förevarande fall, MG ha kunnat göra gällande att EIB hade tolkat sina administrativa bestämmelser på ett felaktigt sätt. Förfarandet skulle således ha kunnat leda till ett annat resultat än det som föreslagits av EIB även om EIB inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning enligt de bestämmelserna i fråga om hur familjetillägg ska fördelas.

65. EIB förklarade vid förhandlingen att banken till en början fortsatte att utbetala familjetillägg till MG (från slutet av år 2017 till september 2018). Eftersom dessa tillägg utbetalades i förhållande till de intjänade lönerna och eftersom MG hade högre lön än A, skulle det belopp som in fine utbetalades till förmån för barnen via deras föräldrar inte sänkas. EIB ändrade senare sin uppfattning och konstaterade att banken enligt de tillämpliga bestämmelserna är förpliktad att tilldela familjetillägg till en person som har vårdnaden om barnet eller barnen. Enligt EIB berodde detta på en tolkning av artikel 2.2.2 jämförd med artikel 2.2.1 i EIB:s administrativa bestämmelser, enligt vilka familjetillägg ska tilldelas en person som barnen är beroende av för sin försörjning.

66. Det ovan anförda visar att till och med banken är osäker på den riktiga innebörden av sina administrativa bestämmelser när de tillämpas på en situation med äktenskapsskillnad mellan två av dess anställda. Såsom EIB gjorde gällande vid förhandlingen var det vid den tidpunkten första gången som banken tillämpade de bestämmelserna på en sådan situation. Beslutet hade följaktligen kunnat bli ett annat om MG hade getts möjlighet att framföra sina synpunkter på hur de bestämmelserna ska tolkas.

67. För det andra kan de tillämpliga bestämmelserna enligt vilka myndigheten är skyldig att fatta ett visst beslut, även om de faktiskt är så tydliga att de inte ger något utrymme för tolkning, eventuellt ändå vara rättsligt ogiltiga och därmed icke-tillämpliga. Om MG hade getts möjlighet att uttrycka sin ståndpunkt inom ramen för förevarande mål hade han kunnat ta upp frågan om den rättsliga giltigheten av tillämpliga administrativa bestämmelser. Han tog i själva verket upp den frågan vid tribunalen och hävdade att de administrativa bestämmelserna, såsom de tolkats och tillämpats av EIB, åsidosätter principen om likabehandling.

68. Om klaganden hade getts möjlighet att ta upp den frågan under det administrativa förfarandet, skulle EIB:s förvaltning ha varit skyldig att ta ställning till invändningen om rättsstridighet. På samma sätt som en nationell myndighet är behörig och skyldig enligt principen om unionsrättens företräde att underlåta att tillämpa rättsstridiga nationella bestämmelser måste EU:s förvaltning vara behörig och skyldig att underlåta att tillämpa interna bestämmelser när de strider mot unionsbestämmelserna. EIB skulle därför inte haft rätt att tillämpa bestämmelsen om den hade ansett att den var ogiltig. Om EIB emellertid hade ansett att bestämmelsen var giltig kunde MG ha godtagit EIB:s förklaring eller bestämt sig för att bestrida den slutsatsen vid tribunalen. Det är viktigt att notera att om han hade getts möjlighet att framföra sin ståndpunkt före antagandet av beslutet av den 11 oktober 2018 kunde det beslutet ha varit annorlunda, även om de tillämpliga bestämmelserna inte lämnade förvaltningen något utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur det enskilda fallet skulle lösas.

69. Vad jag försöker understryka genom det ovan anförda är att det är svårt att hypotetiskt dra slutsatsen att ett beslut inte skulle ha kunnat påverkas av den omständigheten att en person som påverkas negativt av det beslutet har involverats i en process som leder till antagandet av detta.

70. Av denna anledning föreslår jag att domstolen intar ståndpunkten att en myndighets underlåtenhet att ge en person som kan påverkas negativt av dess beslut möjlighet att yttra sig innebär att beslutet i princip blir ogiltigt och föranleder behovet av ett nytt förfarande i vilket den berörda personen ska höras.

71. Ett administrativt förfarande som respekterar rätten att bli hörd i förevarande fall skulle till exempel kunna gå till på följande sätt: Efter att ha avslutat det förlikningsförfarande som A inlett, kunde EIB ha uppmanat MG att yttra sig innan EIB beslutade att tilldela A familjetilläggen. Om MG gjorde gällande att en bestämmelse som resulterar i att endast A har rätt till familjetillägg är ogiltig, skulle EIB behöva förklara varför banken anser att den bestämmelsen är giltig. Först därefter skulle EIB kunna anta ett beslut om att tilldela A familjetilläggen. MG skulle då ha möjlighet att väcka talan mot EIB:s beslut vid tribunalen och bland annat göra gällande att EIB:s administrativa bestämmelser är rättsligt ogiltiga.

72. MG gjorde i själva verket gällande vid tribunalen att EIB:s administrativa bestämmelser var rättslig ogiltiga i sig. Jag kommer att behandla detta yrkande under nedanstående rubrik.

73. Jag anser emellertid att beslutet av den 11 oktober 2018 ska ogiltigförklaras i detta avseende på grundval av det första yrkandet, nämligen att det antogs i strid med MG:s rätt att bli hörd.

B. Invändning om rättsstridighet avseende artiklarna 2.2.1 och 2.2.2 i EIB:s administrativa bestämmelser

74. I den tredje grundens andra del har MG i huvudsak hävdat att tribunalen gjorde fel när den ogillade hans invändning om rättsstridighet hos EIB:s ovannämnda administrativa bestämmelser om familjetillägg. Klaganden har närmare bestämt gjort gällande att tribunalen drog den felaktiga slutsatsen att de bestämmelserna inte strider mot principen om likabehandling och icke-diskriminering.

75. Såsom EIB förklarade vid förhandlingen tolkas de båda tillämpliga administrativa bestämmelserna så, att efter en äktenskapsskillnad mellan två personer som båda är anställda vid EIB ska familjetilläggen tilldelas den förälder som har vårdnaden om deras respektive barn. Enligt de bestämmelserna, i den lydelse som var tillämplig vid den tidpunkten eller i den nya lydelsen, är det endast tillåtet att dela upp familjetilläggen vid delad vårdnad. Eftersom Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) beslutade att tilldela A ensam vårdnad om barnen, skulle hon tilldelas familjetilläggen enligt de bestämmelserna.

76. Tribunalen ansåg i den överklagade domen att de administrativa bestämmelserna inte strider mot principen om likabehandling eftersom ”situationen för en förälder som har vårdnaden om sitt barn skiljer sig från situationen för en förälder som inte har detta och att de administrativa bestämmelserna därför kan föreskriva olika behandling av de båda situationerna”.

77. Klaganden delar inte denna uppfattning. Han anser att skilda föräldrar befinner sig i en jämförbar situation när det gäller underhållet för sina barn, eftersom de båda har underhållsskyldighet. De bör därför åtnjuta samma rättigheter i fråga om familjetillägg, som utgör ett stöd för att täcka kostnaderna för underhållet av barnen. MG har hävdat att den omständigheten att en förälder ensam har vårdnaden om barnen inte innebär att situationen för den föräldern skiljer sig från den för en förälder som inte har vårdnaden, när det kriterium som ska beaktas är skyldigheten att sörja för underhållet av barnen.

78. EIB har däremot hävdat att vårdnaden är det enda korrekta kriteriet för att fastställa huruvida en person ”faktiskt står för underhållet” av ett barn. Eftersom familjebidrag beviljas för underhåll av ett barn är EIB:s bestämmelser enligt vilka vårdnaden beaktas som en avgörande faktor inte diskriminerande.

79. Det ska erinras om att principen om likabehandling kräver att personer som befinner sig i jämförbara situationer behandlas lika. Om de två personerna däremot inte befinner sig i jämförbara situationer kräver samma princip att de behandlas olika, såvida det inte finns objektiva skäl att behandla dem på samma sätt.

80. Befinner sig en frånskild förälder som har vårdnaden om barnen i en jämförbar situation som en frånskild förälder som inte har vårdnaden utan endast rätt till besök under helger och lov?

81. Ens första reaktion kan vara att sådana föräldrar inte befinner sig i en jämförbar situation. En förälder som ensam har vårdnaden om barnen måste trots allt ta hand om barnens vardagsliv, och förälderns egen tid begränsas av det dagliga behovet av att ta hand om barnen. Den tid som en förälder som inte har ensam vårdnad disponerar över påverkas endast marginellt (till exempel varannan helg och halva loven). Som ett enkelt exempel kan nämnas att en förälder som inte har ensam vårdnad utan problem kan bestämma sig för att gå på bio på kvällen, medan den andra föräldern måste planera och eventuellt hitta och betala någon som kan sitta barnvakt åt barnen för att kunna göra detta. Jag anser att de flesta skulle anse att dessa två personer inte befinner sig i en jämförbar situation.

82. När det gäller bedömningen av huruvida två personer befinner sig i en jämförbar situation med avseende på vissa lagstadgade rättigheter, måste dock jämförbarheten bedömas mot bakgrund av en bestämmelse som beviljar en sådan rättighet och dess syfte.

83. Familjetillägg bidrar till att lindra den ekonomiska börda som uppstår i samband med underhåll av barn. De har således ett socialt syfte som motiveras av kostnader som uppkommer till följd av ett befintligt och bestämt behov, som hänger samman med barnets existens och faktiska försörjning.

84. En sådan tolkning stöds av rättspraxis avseende förordning nr 883/2004. Domstolen har preciserat att begreppet familjetillägg innefattar alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption. Uttrycket ”täcka en familjs utgifter” ska således tolkas så, att det bland annat avser ett bidrag till en familjs budget i syfte att lindra den börda som utgifter för barns underhåll medför.

85. Europeiska ombudsmannen har fört ett liknande resonemang och angav dessutom i ett beslut från år 2017 att ”även om barntillägg ingår i en anställds lön är det inte avsett för den anställdes uppehälle utan enbart för dennes barns uppehälle”.

86. Även om familjetillägg inte beviljas som en föräldraförmån utan för att bidra till barnens utveckling och utbildning, tjänar det kort sagt till att mildra den ekonomiska bördan för föräldrar som försörjer barn.

87. Med hänsyn till att familjetillägg har detta syfte är kriteriet för att kunna avgöra huruvida en förälder som ensam har vårdnaden om barnen kan likställas med en förälder som inte har vårdnaden huruvida båda föräldrarna bidrar ekonomiskt till sina barns försörjning. Den slutsatsen bör således dras, såsom klaganden enligt min mening med rätta har gjort gällande, att båda de föräldrar som faktiskt bidrar till barnens försörjning befinner sig i en jämförbar situation.

88. Dessutom har det i rättspraxis redan påpekats att det inte finns något som hindrar att det faktiska underhållet av ett barn anses ombesörjas av flera personer samtidigt. Det faktiska underhållet av ett barn till två frånskilda EU-tjänstemän kan således anses ombesörjas av dessa båda tjänstemän samtidigt, varför barnet kan anses vara beroende av dem för sin försörjning samtidigt.

89. En sådan bedömning kan inte vara beroende av vem som har den rättsliga vårdnaden om barnen, eftersom en förälders tilldelade rättsliga vårdnad inte befriar den andra förälderns från att bidra till kostnaderna för underhållet av deras gemensamma barn. Det innebär inte heller att båda föräldrarna inte fortsätter att bidra ekonomiskt till deras barns uppfostran. Ett avgörande av huruvida två frånskilda föräldrar befinner sig i en jämförbar situation i fråga om familjetillägg utgör tvärtom både en rättslig och en faktisk bedömning, där den frågan ställs på sin spets huruvida båda föräldrarna faktiskt bidrar till barnens försörjningsbehov.

90. En frånskild förälder som ensam har vårdnaden om barnen och den andra frånskilda föräldern, som inte har vårdnaden, befinner sig således i en jämförbar situation när det gäller rätten till familjetillägg, om de båda faktiskt svarar för sina barns (ekonomiska) underhåll.

91. En bestämmelse varigenom en förälder som ensam har vårdnaden om barnen automatiskt tilldelas familjetillägg, trots att båda föräldrarna bidrar (ekonomiskt) till deras barns försörjning, strider således mot principen om likabehandling.

92. Att hävda att båda föräldrarna befinner sig i en jämförbar situation, vad familjetillägg beträffar, minskar inte de särskilda svårigheter och ytterligare bördor som den förälder som har vårdnaden får hantera. En sådan förälder kan nämligen ha extra ekonomiska bördor på grund av att barnen bor under dennes tak (till exempel kostnader för barnvakt för att föräldern ska kunna gå på bio, såsom redan har nämnts i ett tidigare exempel). Det finns dock andra rättsliga medel för att specifikt ta itu med eventuella kvarstående skillnader mellan föräldrar, exempelvis genom underhållsstöd till barns vårdnadshavare. Underhållsstöd till barns vårdnadshavare och familjeförmåner är dock olika saker.

93. Även om tribunalen gjorde en korrekt bedömning när den erkände dessa särdrag och syften med familjetillägg gjorde den därför fel när den fastställde att båda föräldrarnas situation, när det gäller rätten till familjetillägg, inte är jämförbar.

94. Tribunalen gjorde sig följaktligen skyldig till felaktig rättstillämpning när den ogillade den invändning om rättsstridighet som klaganden åberopat med hänvisning till att EIB:s administrativa bestämmelser inte strider mot principen om likabehandling.

95. Jag föreslår därför att domstolen bifaller överklagandet på den första grunden, den tredje grundens andra del och den fjärde grunden och upphäver punkt 2 i den överklagade domens domslut.

V. Slutligt beslut om huruvida talan är välgrundad

96. Enligt artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande.

97. Jag anser att så är fallet här. Domstolen har därför ingen anledning att återförvisa målet till tribunalen.

98. Jag föreslår att domstolen ogiltigförklarar besluten av den 11 oktober 2018 och av den 7 januari 2019, samt alla efterföljande beslut, varigenom MG fråntogs rätten till hälften av familjetilläggen och härledda ekonomiska rättigheter. Beslutet av den 11 oktober 2018 är ogiltigt av två skäl: det antogs i strid med rätten att bli hörd och strider mot principen om likabehandling. Beslutet av den 7 januari 2019 stred inte mot rätten att bli hörd, eftersom MG hade möjlighet att yttra sig innan det antogs. Det är emellertid ogiltigt eftersom det strider mot principen om likabehandling.

VI. Förslag till avgörande

99. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att överklagandet ska bifallas på den första grunden, den tredje grundens andra del och den fjärde grunden, att domstolen ska upphäva punkt 2 i domslutet i domen av den 21 december 2021, MG/EIB ( T‑573/20, ej publicerad, EU:T:2021:915), och att domstolen ska ogiltigförklara besluten av den 11 oktober 2018 och av den 7 januari 2019, samt alla efterföljande beslut, varigenom MG fråntogs rätten till hälften av familjetilläggen (inbegripet kostnaderna för barnomsorg och för CPE som Europeiska investeringsbanken oriktigt dragit av från klagandens lön fram till november 2019) och härledda ekonomiska rättigheter (inbegripet skattelättnader).

1 Originalspråk: engelska.

2 Punkterna 1–25 i den överklagade domen.

3 Punkt 73 i den domen.

4 Dom av den 4 juni 2020, Utrikestjänsten/De Loecker ( C‑187/19 P, EU:C:2020:444, punkt 69 och där angiven rättspraxis), och dom av den 21 oktober 2021, Parlamentet/UZ ( C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punkt 90).

5 Dom av den 4 juni 2020, Utrikestjänsten/De Loecker ( C‑187/19 P, EU:C:2020:444, punkt 68 och där angiven rättspraxis), och dom av den 21 oktober 2021, Parlamentet/UZ ( C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punkt 89) (min kursivering).

6 Dom av den 10 mars 2021, AM/EIB ( T‑134/19, EU:T:2021:119, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

7 Dom av den 9 februari 2023, Boshab/rådet ( C‑708/21 P, ej publicerad, EU:C:2023:84, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

8 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, UE/kommissionen ( T‑338/19, EU:T:2020:430, punkt 60 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 september 2021, Revisionsrätten/Pinxten ( C‑130/19, EU:C:2021:782, punkt 167). Detta innebär naturligtvis inte att myndighetens handläggning alltid ska hindras. Enligt rättspraxis kan det finnas särskilda situationer, såsom inspektioner, där hörandet kan äga rum i ett senare skede (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2008, Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, punkt 41, dom av den 3 juli 2014, Kamino International Logistics och Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 och C‑130/13, EU:C:2014:2041, punkterna 54 och 55 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 december 2017, Prequ’Italia, C‑276/16, EU:C:2017:1010, punkterna 50 och 51 och där angiven rättspraxis). Det har emellertid inte gjorts gällande att så var fallet i förevarande tvist.

9 Se, exempelvis, dom av den 14 februari 1990, Frankrike/kommissionen ( C‑301/87, EU:C:1990:67, punkt 31), dom av den 25 juni 2020, HF/parlamentet ( C‑570/18 P, EU:C:2020:490, punkt 72 och där angiven rättspraxis), och dom av den 14 juli 2022, SGI Studio Galli Ingegneria/kommissionen ( C‑371/21 P, ej publicerad, EU:C:2022:566, punkt 82).

10 Dom av den 10 juli 1980, Distillers Company/kommissionen ( 30/78, EU:C:1980:186, punkt 26), dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkterna 88 och 94), och dom av den 1 december 2022, EUIPO/Vincenti ( C‑653/20 P, ej publicerad, EU:C:2022:945, punkt 48).

11 Dom av den 22 juni 1989, Costanzo ( 103/88, EU:C:1989:256), och dom av den 4 december 2018, Minister for Justice and Equality och Commissioner of An Garda Síochána ( C‑378/17, EU:C:2018:979).

12 Punkt 107 i den överklagade domen.

13 Enligt rättspraxis måste inte situationerna vara identiska, utan endast jämförbara. Se, exempelvis, dom av den 27 oktober 1993, Enderby ( C‑127/92, EU:C:1993:859, punkt 16), och dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 25).

14 Dom av den 13 december 1984, Sermide ( 106/83, EU:C:1984:394, punkt 28), och dom av den 4 maj 2023, Glavna direktsia’Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto’(Nattarbete) ( C‑529/21–C‑536/21 och C‑732/21–C‑738/21, EU:C:2023:374, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

15 Se, exempelvis, på det personalrättsliga området, dom av den 14 juli 2022, kommissionen/VW m.fl. ( C‑116/21 P–C‑118/21 P, C‑138/21 P och C‑139/21 P, EU:C:2022:557, punkt 127 och där angiven rättspraxis). Se även, mer allmänt inom området för den fria rörligheten, dom av den 18 juli 2007, Oy AA ( C‑231/05, EU:C:2007:439, punkterna 36 och 38), och dom av den 17 mars 2022, AllianzGI‑Fonds AEVN ( C‑545/19, EU:C:2022:193, punkterna 51 och 59 och där angiven rättspraxis).

16 Tribunalen var av samma uppfattning i den överklagade domen när det gäller familjetilläggens syfte (se punkt 102 i den domen). Mer allmänt, se tidigare dom av den 27 november 1980, Sorasio-Allo m.fl./kommissionen ( 81/79, 82/79 och 146/79, EU:C:1980:270, punkterna 15 och 16), och dom av den 28 november 1991, Schwedler/parlamentet ( C‑132/90 P, EU:C:1991:452, punkt 14).

17 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1) och rättspraxis avseende artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EUT L 141, 2011, s. 1).

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, Försäkringskassa för barn (Barn till make/maka till en gränsarbetare) ( C‑802/18, EU:C:2020:269, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

19 Recommendation of the European Ombudsman in complaint 374/2014/DR against the European Investment Bank concerning the payment of a child allowance (ej översatt till svenska), punkt 19, tillgänglig på https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/69347

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 november 1991, Schwedler/parlamentet ( C‑132/90 P, EU:C:1991:452, punkt 17), vilket upprepas i dom av den 3 mars 1993, Peroulakis/kommissionen ( T‑69/91, EU:T:1993:16, punkt 32), dom av den 12 november 2002, López Cejudo/kommissionen ( T‑271/01, EU:T:2002:272, punkt 33), och dom av den 10 oktober 2006, Arranz Benitez/parlamentet ( T‑87/04, EU:T:2006:297, punkt 37).

21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, Försäkringskassa för barn (Barn till make/maka till en gränsarbetare) ( C‑802/18, EU:C:2020:269, punkt 38 och där angiven rättspraxis).