Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona – Mål C‑226/22 Nexive Commerce m.fl.
1. I Italien måste de privata ekonomiska aktörerna inom postsektorn stå för kostnaderna för den nationella tillsynsmyndigheten, utan någon offentlig medfinansiering. Denna skyldighet åligger såväl tillhandahållare av expresstjänster som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.
2. I förevarande begäran om förhandsavgörande undrar den hänskjutande domstolen i korthet huruvida den nationella lagstiftning som tillämpats i det nationella målet är förenlig med direktiv 97/67/EG, i dess lydelse enligt direktiv 2008/6/EG, och med principerna om proportionalitet och icke-diskriminering.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt Direktiv 97/67 (i ändrad lydelse)
3. I artikel 9 föreskrivs följande:
”1. För tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, införa allmänna tillstånd.
2. För tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna.
Beviljandet av tillstånd får
…
om så är lämpligt villkoras av en skyldighet att bidra ekonomiskt till den nationella tillsynsmyndighetens operativa kostnader som avses i artikel 22,
…
De skyldigheter och krav som avses i första strecksatsen och i artikel 3 får endast åläggas dem som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
…
3. De förfaranden, skyldigheter och krav som avses i punkterna 1 och 2 ska vara öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionella, exakta och otvetydiga, ska offentliggöras på förhand och grundas på objektiva kriterier.”
4. I artikel 22 föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter för postsektorn, som är juridiskt åtskilda och verksamhetsmässigt oberoende av postoperatörerna. …
…
2. De nationella tillsynsmyndigheterna skall ha som särskild uppgift att säkerställa att skyldigheterna enligt detta direktiv iakttas och skall i synnerhet inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. De får även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn.
…”
B. Nationell rätt
5. Direktiv 97/67 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999, i vilket det i artikel 2.1 föreskrevs att ”tillsynsmyndighet för postsektorn är kommunikationsministeriet”.
6. Genom artikel 1 i lagstiftningsdekret nr 58 av den 31 mars 2011 ändrades artikel 2 i lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999, och där föreskrevs följande: ”Det inrättas ett nationellt tillsynsorgan för postsektorn …, som ska fungera som nationell tillsynsmyndighet för postsektorn, i den mening som avses i artikel 22 i direktiv 97/67/EEG i ändrad lydelse” (punkt 1). ”De uppgifter … som utförts av ministeriet för ekonomisk utveckling … överförs till det nationella tillsynsorganet, med relevanta personella, ekonomiska och funktionella resurser” (punkt 12). ”Kostnaderna för tillsynsorganets verksamhet ska finansieras på följande vis: a) Genom en särskild fond som ingår i ministeriet för ekonomisk utvecklings budget, vilken ska tillföras de ekonomiska resurser som avses i punkt 12. b) Genom en avgift som inte överstiger en promille av intäkterna inom postsektorn under det senaste räkenskapsåret och som ska erläggas av samtliga ekonomiska aktörer inom sektorn …” (punkt 14). Genom dekret från ekonomi- och finansministeriet ska storleken på de ekonomiska resurser som avses i punkt 12 fastställas (punkt 18).
7. Det nya tillsynsorganets verksamhet och befogenheter överfördes till Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikation) (nedan kallad AGCOM) genom lagdekret nr 201 av den 6 december 2011. De bestämmelser som gällde för finansieringen av tillsynsorganet förblev dock oförändrade.
8. I artikel 1.65 och 1.66 i lag nr 266 av den 23 december 2005 föreskrevs följande:
”65. Från och med år 2007 ska kostnaderna för verksamheten … vid tillsynsmyndigheten för kommunikation … finansieras av marknaden, i den del som inte finansieras via statsbudgeten, i enlighet med vad som närmare anges i gällande bestämmelser. Avgiftens storlek ska fastställas i beslut av var och en av myndigheterna med iakttagande av de tak som föreskrivs i lag. Avgiften ska betalas direkt till myndigheten …”
”66. Från och med den första tillämpningen år 2006 ska den avgift som ska erläggas av de enheter som är verksamma inom kommunikationssektorn … uppgå till 1,5 promille av de deklarerade intäkterna i den senaste budgeten innan denna lag trädde i kraft. För de efterföljande åren ska eventuella ändringar av beloppet och formerna för avgiften anpassas av [AGCOM] i enlighet med punkt 65, upp till en gräns av 2 promille av de deklarerade intäkterna i den senaste budgeten innan beslutet fattades.”
9. Ändringen av AGCOM:s finansiering skedde genom artikel 65 i lagdekret nr 50 av den 24 april 2017, där följande föreskrevs:
”1. Från och med år 2017 ska kostnaderna för verksamheten vid tillsynsmyndigheten för kommunikation när den fullgör sina uppgifter som nationell tillsynsmyndighet för postsektorn uteslutande täckas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.65 och 1.66 andra meningen i lag nr 266 av den 23 december 2005, på grundval av de intäkter som operatörerna inom postsektorn erhåller. Bestämmelserna i artikel 2.6–2.21 och i artikel 15.2a i lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999 upphävs.”
10. Genom denna ändring upphävdes det blandade, offentliga och privata, systemet för finansiering av tillsynsmyndigheten och de avgifter som operatörerna inom postsektorn skulle erlägga till AGCOM anpassades till de avgifter som erläggs inom andra ekonomiska sektorer som står under dess tillsyn.
II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
11. År 2017 och 2018 antog den italienska tillsynsmyndigheten för kommunikation (nedan kallad AGCOM) beslut nr 182/17/CONS, nr 427/17/CONS och nr 528/18/CONS (nedan kallade besluten), i vilka myndigheten fastställde storleken på och villkoren för den avgift som privata ekonomiska aktörer inom postsektorn skulle betala för åren 2017, 2018 och 2019. Närmare bestämt fastställde AGCOM en avgift motsvarande 1,4 promille (av varje operatörs deklarerade intäkter) för åren 2017 och 2018 och 1,35 promille för år 2019.
12. I de besluten fastställdes att både tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster och andra privata ekonomiska aktörer med tillstånd inom postsektorn var skyldiga att betala denna avgift, den aktuella avgiften skulle vara av en sådan storlek att de privata ekonomiska aktörernas bidrag skulle täcka samtliga kostnader för AGCOM:s verksamhet som rör den sektorn, utan någon offentlig medfinansiering.
13. Dessa kostnader beräknades med hänsyn tagen till den verksamhet som direkt rör tillsynen på marknaden för posttjänster, men även med beaktande av de tjänster som är gemensamma för AGCOM:s olika avdelningar, exempelvis nyttjande av fastigheter och sekretariatsverksamhet. De indirekta kostnaderna som hänför sig till gemensamma tjänster har närmare bestämt fördelats proportionellt mellan de olika marknader som omfattas av AGCOM:s behörighet.
14. Olika privata ekonomiska aktörer som tillhandahåller expresstjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd överklagade besluten till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio).
15. Klagandena vände sig närmare bestämt mot följande: Att det genom besluten har införts ett system där aktörerna på marknaden står för alla kostnader, utan något som helst deltagande från statens sida. Att de kostnader som ska finansieras överstiger de som hänför sig till AGCOM:s tillsyn på marknaden för posttjänster. Att tillhandahållare av expresstjänster likställs med tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.
16. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) ogillade överklagandena, i korthet på följande grunder: Den nationella lagstiftning som var tillämplig i tiden (ratione temporis) medför inte någon skyldighet för staten att medfinansiera AGCOM:s verksamhet och den ger inte heller myndigheten rätt att fastställa en avgift som staten ska betala, eftersom något sådant inte föreskrivs i den årliga budgetlagen. Enligt artikel 9.2 andra strecksatsen i direktiv 97/67 får medlemsstaterna täcka den nationella tillsynsmyndighetens kostnader genom finansiering från aktörerna på den marknad som den myndigheten utövar tillsyn på. De tjänster som avses i artikel 9.2 i direktiv 97/67 är inte enbart samhällsomfattande tjänster. Även kostnader för expresstjänster och indirekta operativa kostnader, proportionellt fördelade, utgör kostnader som ska finansieras.
17. Klagandena har överklagat domen i första instans till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som har hänskjutit följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och 9.3 samt artikel 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som införts i den italienska rättsordningen (och som kommer till uttryck i artikel 1.65 och 1.66 i lag nr 266 av den 23 december 2005 och artikel 65 i lagdekret nr 50 av den 24 april 2017, omvandlat, med ändringar, genom lag nr 96 av den 21 juni 2017), vilken innebär att enbart postföretag, inbegripet sådana som inte tillhandahåller tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, kan åläggas skyldigheten att ekonomiskt bidra till de operativa kostnaderna för postsektorns tillsynsmyndighet och att det därmed är tillåtet att utesluta all slags offentlig medfinansiering från statsbudgeten?
2) Ska artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, tolkas så, att det är tillåtet att till de operativa kostnader som ska finansieras av tillhandahållare av posttjänster även räkna tillsynskostnader avseende posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd samt kostnader för myndighetens administrativa och policyinriktade strukturer (de så kallade ’övergripande’ strukturerna), vilka, även om de inte direkt avser tillsyn av marknaderna för posttjänster, ändå är ändamålsenliga för myndighetens utövande av alla sina institutionella befogenheter, vilket innebär att kostnaderna indirekt och delvis (proportionellt) kan tillskrivas sektorn för posttjänster?
3) Utgör principen om proportionalitet, principen om icke-diskriminering, artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och 9.2 tredje stycket samt artikel 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, hinder för en nationell lagstiftning, såsom den italienska (som kommer till uttryck i artikel 1.65 och 1.66 i lag nr 266 av den 23 december 2005 och artikel 65 i lagdekret nr 50 av den 24 april 2017, omvandlat, med ändringar, genom lag nr 96 av den 21 juni 2017), som innebär att postföretag är skyldiga att bidra till finansieringen av tillsynsmyndigheten för postsektorn, utan att någon åtskillnad görs mellan tillhandahållare av expresstjänster och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster och därmed utan att någon bedömning görs av den varierande intensiteten i den nationella tillsynsmyndighetens tillsyn av de olika slags posttjänsterna?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
18. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 31 mars 2022.
19. General Logistic System Enterprises Srl och General Logistic System Italy SpA, BRT SpA, Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali (A.I.C.A.D.I.) m.fl., den belgiska, den grekiska, den italienska, den litauiska, den norska och den portugisiska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
20. Det ansågs inte nödvändigt att hålla muntlig förhandling.
IV. Bedömning
A. Inledande anmärkningar
21. Enligt direktiv 97/67, i dess lydelse enligt direktiv 2008/6, får medlemsstaterna föreskriva att beviljandet av tillstånd för operatörer inom postsektorn ”om så är lämpligt” ska ”villkoras av en skyldighet att bidra ekonomiskt till de nationella tillsynsmyndigheternas operativa kostnader”.
22. Generaladvokaten Mengozzi har redan tidigare pekat på svårigheterna med att tolka artikel 9.2 i direktiv 97/67, på grund av att den är så otydligt formulerad. Förevarande mål bekräftar detta.
23. När jag behandlar tolkningsfrågorna från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) anser jag att det är lämpligast att börja med den andra frågan, för att klarlägga vilken typ av kostnader för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn som operatörerna inom denna sektor ska stå för. Jag ska därefter undersöka huruvida direktiv 97/67 kräver en minimifinansiering med offentliga medel av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet. Avslutningsvis ska jag bedöma huruvida operatörerna inom postsektorn ska bidra på grundval av deras intäkter, eller om det ska göras åtskillnad mellan tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster och tillhandahållare av expresstjänster.
B. Den andra tolkningsfrågan
24. Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen, jämförd med artikel 22, i direktiv 97/67, innebär att de operativa kostnader för de nationella tillsynsmyndigheterna som tillhandahållare av posttjänster ska finansiera omfattar följande: Tillsynskostnader avseende posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd. ”Kostnader för myndighetens administrativa och policyinriktade strukturer (de så kallade ’övergripande’ strukturerna), vilka, även om de inte direkt avser tillsyn av marknaderna för posttjänster, ändå är ändamålsenliga för myndighetens utövande av alla sina institutionella befogenheter, vilket innebär att kostnaderna indirekt och delvis (proportionellt) kan tillskrivas sektorn för posttjänster.”
1. Tillsynskostnader avseende posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd
25. Vad beträffar denna kategori anser jag att EU-domstolens rättspraxis är tydlig: ”När det gäller den särskilda skyldigheten att bidra till finansieringen av tillsynsmyndigheten för postsektorn, som avses i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, konstateras att de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet avser hela postsektorn och inte endast de tjänster som omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna.”
26. Den på det sättet utformade skyldigheten är förenlig med de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter inom postsektorn. De har till uppgift att säkerställa att de skyldigheter som följer av direktiv 97/67 uppfylls och att konkurrensbestämmelserna inom den sektorn iakttas. Detta gynnar samtliga aktörer inom postsektorn och inte bara en viss kategori.
27. Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 ska således tolkas så, att alla leverantörer av posttjänster, med tanke på de fördelar som de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet medför för dem, i gengäld ”kan åläggas en skyldighet att bidra till finansieringen av dessa myndigheters verksamhet”.
28. Sammanfattningsvis omfattar skyldigheten kostnaderna för de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet rörande samtliga posttjänster, både de som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det.
2. Kostnader för administrativa och policyinriktade strukturer
29. Jag anser däremot att det är mindre uppenbart huruvida de operativa kostnader som avses i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, omfattar de så kallade ”kostnaderna för övergripande strukturer och tjänster” (nedan kallade de övergripande kostnaderna) för de nationella tillsynsmyndigheterna som den hänskjutande domstolen nämner.
30. I direktiv 97/67 finns ingen definition av begreppet ”operativa kostnader” och de som har yttrat sig i förevarande mål tolkar det på olika sätt. Kommissionen menar att denna kategori omfattar de nationella tillsynsmyndigheternas övergripande kostnader för deras administrativa och institutionella verksamhet, vilken har nära anknytning till och föregår den tillsynsverksamhet som de ska utöva. BRT SpA anser däremot att om lagstiftaren hade menat att postoperatörerna skulle stå för de nationella tillsynsmyndigheternas övergripande kostnader, skulle denne använt ett vidare begrepp än ”operativa kostnader”. Enligt BRT syftar uttrycket ”operativ” på det konkreta agerandet och handlar om det praktiska genomförandet.
31. Tolkningen utifrån bestämmelsens ordalydelse underlättas inte av att man ser till de olika språkversionerna. Det måste därför, enligt EU-domstolens rättspraxis, göras en systematisk och teleologisk tolkning.
32. Direktiv 97/67 innehåller inte i sig några uppgifter för att kunna göra en systematisk tolkning som klargör innebörden av begreppet ”operativa kostnader”.
33. Det finns emellertid andra unionsrättsliga bestämmelser, rörande elektronisk kommunikation (särskilt direktiv 2002/21/EG och direktiv 2002/20/EG, eller deras föregångare), som i systematiskt hänseende skulle kunna ge användbar vägledning i förevarande mål.
34. Så är fallet om det genom dessa andra bestämmelser, vilka redan har tolkats av EU-domstolen, har införts likartade begrepp som skulle kunna tillämpas på postsektorn.
35. Inom sektorn för elektronisk kommunikation föreskrivs, liksom inom postsektorn, att de privata aktörerna ska finansiera de nationella tillsynsmyndigheterna. I direktiv 2002/20 uttrycks det som de nationella tillsynsmyndigheternas ”administrativa kostnader”. Liksom inom postsektorn ska dessa myndigheter vara opartiska och oberoende och finansieras på lämpligt vis.
36. I de bestämmelser som reglerar finansieringen av de nationella tillsynsmyndigheterna inom området elektronisk kommunikation föreskrivs särskilt att operatörernas bidrag (de avgifter de ska betala för att finansiera de nationella tillsynsmyndigheterna) enbart ska täcka vissa faktiska administrativa kostnader som har direkt anknytning till arbetet med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten.
37. Enligt artikel 12.1 i direktiv 2002/20 ska de administrativa avgifter som tas ut av företagen för att finansiera de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet ”sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2”.
38. Avgifterna inom sektorn för elektronisk kommunikation får således inte användas för att täcka utgifter hänförliga till andra uppgifter än de som räknas upp i den bestämmelsen och särskilt inte vilka som helst av den nationella regleringsmyndighetens administrativa kostnader.
39. Enligt domstolen följer det av artikel 12.2 i direktiv 2002/20, jämförd med skäl 30 i samma direktiv, att de avgifter som tas ut av teleoperatörerna ska omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för sådana verksamheter som räknas upp i artikel 12.1 a och vara i balans med dessa kostnader. De sammanlagda intäkterna från den aktuella avgiften får således inte överstiga de sammanlagda kostnaderna för dessa verksamheter. får täcka kostnader för alla de aspekter av de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet som anges i den artikeln och inte bara kostnaderna för en förhandsreglering av marknaden.
40. De klagande vid den hänskjutande domstolen som har yttrat sig skriftligen har gjort gällande att den lösning som valts för sektorn för elektronisk kommunikation genom artikel 12 i direktiv 2002/20 och domstolens rättspraxis där den tolkas, kan tillämpas på postsektorn.
41. Det förslaget till tolkning kan tyckas lockande, men det är inte adekvat: trots likheterna när det gäller kraven på oberoende för de nationella tillsynsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation och inom postsektorn, skiljer sig de särskilda bestämmelserna om finansieringen av dem åt: De avgifter som tas ut av operatörerna inom sektorn för elektronisk kommunikation täcker som nämnts vissa administrativa kostnader, vilka anges i artikel 12 i direktiv 2002/20, som har anknytning till arbetet med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten, men inte några andra typer av kostnader för de nationella tillsynsmyndigheterna än de som nämns i den artikeln. I artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och i artikel 22 i direktiv 97/67 har lagstiftaren däremot inte begränsat de kostnader som får finansieras av de privata aktörerna till kostnader som är av rent administrativ karaktär, och än mindre till kostnader som har anknytning till arbetet med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten.
42. En teleologisk tolkning av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 22 i direktiv 97/67 visar att dessa bestämmelser gör det möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn att utföra sina allmänna uppgifter. Det innebär att de säkerställer att de skyldigheter som följer av direktiv 97/67 fullgörs. För detta ändamål måste de ha en lämplig finansiering som täcker de övergripande kostnader som deras verksamhet medför, utan vilka de helt enkelt inte kan bedriva denna verksamhet.
43. Det finns således inget som hindrar att de övergripande kostnaderna för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn (det vill säga de allmänna kostnader som inte särskilt kan hänföras till någon övervaknings- eller tillsynsverksamhet) betecknas som operativa kostnader. Jag instämmer här med kommissionen, som har betonat det nära sambandet mellan denna kategori av kostnader, som föregår all annan verksamhet, och de uppgifter som de nationella tillsynsmyndigheterna ska utföra.
44. Om en nationell tillsynsmyndighet (liksom AGCOM) utför uppgifter inom andra områden än postsektorn, ska de indirekta kostnaderna fördelas proportionellt mellan alla de berörda sektorerna, vilket den hänskjutande domstolen med rätta har påpekat.
C. Den första tolkningsfrågan
45. Den hänskjutande domstolen vill veta om direktiv 97/67 utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det uteslutande är de privata tjänsteleverantörerna som ska stå för finansieringen av den nationella tillsynsmyndigheten inom postsektorn och att all slags offentlig medfinansiering från statsbudgeten är utesluten.
46. Svaret på den första frågan följer underförstått av det svar som jag har föreslagit på den andra, på grundval av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 22 i direktiv 97/67.
47. Om de operativa kostnaderna för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn omfattar såväl kostnader som direkt följer av deras övervaknings- och tillsynsverksamhet som kostnader som följer av deras administrativa och policyinriktade struktur, får de privata aktörerna i princip stå för hela finansieringen av den nationella tillsynsmyndigheten.
48. Den hänskjutande domstolens fråga (om de privata aktörerna får åläggas att stå för samtliga kostnader för de nationella tillsynsmyndigheterna, vilket utesluter all offentlig finansiering?) skulle således kunna besvaras jakande.
49. Detta svar påverkas inte av att formuleringen ”om så är lämpligt” används i artikel 92 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 när det gäller finansieringsmekanismen för de nationella tillsynsmyndigheterna. Genom denna formulering iakttas medlemsstaternas rätt att välja olika lösningar enligt direktiv 97/67.
50. Således bör räckvidden av den skyldighet att ”bidra ekonomiskt” som föreskrivs i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 fastställas.
51. Bestämmelsens ordalydelse skulle kunna tala för en restriktiv tolkning, nämligen att operatörerna bara är skyldiga att bidra ekonomiskt för att täcka en del av de nationella tillsynsmyndigheternas operativa kostnader, men inte alla dessa kostnader.
52. Eftersom tolkningen av bestämmelsen utifrån dess ordalydelse inte är avgörande, måste det även här göras en systematisk och teleologisk tolkning av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67.
53. Utgår man från att begreppet operativa kostnader omfattar samtliga kostnader som uppkommer för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn när de utför sina uppgifter, kan medlemsstaterna fortfarande anses ha möjlighet att välja mellan ett strikt privat finansieringssystem, genom avgifter som tas ut av postoperatörerna, ett system med offentlig finansiering från statsbudgeten, ett blandat system med offentlig (från statsbudgeten) och privat (bidrag från operatörerna inom postsektorn) medfinansiering. Det finns inget i denna modell som hindrar att de övergripande kostnaderna finansieras med offentliga medel och att övervaknings- och tillsynskostnaderna finansieras av de privata aktörerna.
54. Enligt de uppgifter som kommissionen har tillhandahållit, vilka bygger på en undersökning som nyligen genomförts, har femton medlemsstater valt ett rent privat finansieringssystem, sex har valt ett offentligt system och fem har valt ett blandat system (fyra av dessa har valt ett system där postoperatörerna står för merparten av finansieringen).
55. Jag anser att artikel 9 i direktiv 97/67 varken tvingar medlemsstaterna eller hindrar dem från att välja en viss modell för att finansiera de nationella tillsynsmyndigheterna. Enligt punkt 3 i den artikeln krävs det bara att de olika delarna av detta system är ”öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionella, exakta och otvetydiga, ska offentliggöras på förhand och grundas på objektiva kriterier”, under förutsättning att myndigheterna är oberoende och fungerar.
56. Det finns som nämnts inget som hindrar att en medlemsstat inför ett offentligt system eller ett blandat system. Båda dessa är anpassade till syftet med direktiv 97/67, i vilket det föreskrivs att det ska finnas nationella tillsynsmyndigheter som är oberoende i förhållande till operatörerna inom postsektorn, för att säkerställa att dessa kan utföra sina övervaknings- och tillsynsuppgifter på lämpligt sätt. Jag anser att båda systemen är förenliga med artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67, eftersom de nationella tillsynsmyndigheterna behåller sitt oberoende i förhållande till operatörerna inom postsektorn, och sin förmåga att bedriva sin verksamhet som de ska.
57. På samma sätt förhåller det sig med de rent privata finansieringssystemens (som det italienska) förenlighet, under förutsättning att de dels säkerställer den nationella tillsynsmyndighetens oberoende och dels att tillsynsmyndigheten i praktiken har de resurser som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter.
58. I själva verket är en nationell tillsynsmyndighets finansieringskälla inte nödvändigtvis av avgörande betydelse för dess oberoende. Vad som krävs är att myndigheten har de ekonomiska resurser den behöver, så att den inte riskerar att utsättas för otillbörlig påverkan från de viktigaste aktörerna på marknaden och från andra myndigheter.
59. Visserligen ökar risken för att en nationell tillsynsmyndighet får sin verksamhet ”blockerad” när den är helt beroende av bidragen från operatörerna inom postsektorn för sin finansiering. Den hänskjutande domstolen påpekar att det italienska systemet illustrerar detta: enligt AGCOM har den, sedan den år 2012 blev italiensk nationell tillsynsmyndighet, inte lyckats driva in några bidrag från de privata postoperatörerna, utan den har tvingats utföra sina övervaknings- och tillsynsuppgifter med ekonomiska medel som hämtats från andra sektorer eller från dess reserver. Enligt AGCOM kommer den omständigheten att det inte går att driva in några bidrag från operatörerna att medföra att den inte kommer att kunna fullgöra sina uppgifter inom den italienska postsektorn.
60. Detta tycks bero på att det finns något som är sjukt i det italienska finansieringssystemet, snarare än på någon strukturell brist i den modell som har valts. Lösningen på detta kan vara att stärka den nationella tillsynsmyndighetens uppbördsbefogenheter.
61. Jag anser således att artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen, jämförd med artikel 22, i direktiv 97/67 ger medlemsstaterna frihet att välja vilket system de ska använda för att finansiera sin nationella tillsynsmyndighet inom postsektorn. När en medlemsstat väljer en rent privat finansiering, genom avgifter som tas ut från postoperatörerna, ska den vidta de åtgärder som krävs för att under alla förhållanden säkerställa den nationella tillsynsmyndighetens oberoende och förmåga att bedriva verksamhet. Dessa åtgärder måste vara tillräckligt effektiva för att förhindra att myndigheternas verksamhet blockeras.
62. Om domstolen, till skillnad från den tolkning som jag föreslår, anser att begreppet operativa kostnader bara omfattar de kostnader som kan hänföras till de nationella tillsynsmyndigheternas övervaknings- och tillsynsverksamhet, ska staten stå för dess övergripande kostnader genom offentlig finansiering, så att myndighetens verksamhet säkerställs.
D. Den tredje tolkningsfrågan
63. Den hänskjutande domstolen vill veta om proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering, samt artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen och artikel 22 i direktiv 97/67, medger ett system för att finansiera den nationella tillsynsmyndigheten som bygger på att avgifter tas ut från postoperatörerna utan att någon bedömning görs av den varierande intensiteten i den nationella tillsynsmyndighetens tillsyn av de olika slags posttjänsterna, och utan att någon åtskillnad görs mellan tillhandahållare av expresstjänster och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.
64. Direktiv 97/67 föreskriver inte något särskilt sätt att beräkna de avgifter som ska tas ut från postoperatörerna för att finansiera den nationella tillsynsmyndigheten. I artikel 9.3 föreskrivs bara som nämnts att avgifterna ska fastställas på grundval av beräkningskriterier som är ”öppna för insyn, tillgängliga, icke-diskriminerande, proportionella, exakta och otvetydiga, ska offentliggöras på förhand och grundas på objektiva kriterier”.
1. Likabehandlingsprincipen
65. Denna princip innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
66. Tillhandahållarna av expresstjänster i Italien anser inte att de ska påföras avgifter för den nationella tillsynsmyndigheten på samma sätt som sådana avgifter påförs tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster, eftersom de befinner sig i olika situationer. Enligt tillhandahållarna av expresstjänster bedriver de nationella tillsynsmyndigheterna en övervaknings- och tillsynsverksamhet som är mycket mer omfattande när det tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster.
67. Jag vill erinra om att det i artikel 9.1 i direktiv 97/67 föreskrivs att medlemsstaterna får införa allmänna tillstånd för att företag inom postsektorn ska få tillhandahålla tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd. Enligt punkt 2 första stycket i samma artikel får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden för tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd.
68. Det följer av skäl 18 i direktiv 97/67 att den grundläggande skillnaden mellan expressbefordran och samhällsomfattande posttjänster ligger i det mervärde, oberoende av form, som expresstjänsterna tillför kunderna och som kunderna tillmäter dem. Sådana tjänster utgör särskilda tjänster som kan särskiljas från tjänster av allmänintresse, och som tillgodoser särskilda behov hos ekonomiska aktörer och som kräver vissa tilläggsprestationer som den traditionella posttjänsten inte erbjuder.
69. Skillnaden mellan expressbefordran och samhällsomfattande posttjänster innebär emellertid inte att operatörerna inom dessa båda kategorier befinner sig i olika situationer när det gäller skyldigheten att stå för kostnaderna för den nationella tillsynsmyndigheten. Med andra ord behöver denna skillnad inte nödvändigtvis medföra att bidragen till finansieringen av den nationella tillsynsmyndigheten ska vara olika stora.
70. En nationell myndighets övervaknings- och tillsynsverksamhet bedrivs i förhållande till postsektorn som helhet, vilket innefattar både expressbefordran och samhällsomfattande posttjänster.
71. Metoden för att beräkna avgifterna för att finansiera den nationella tillsynsmyndigheten innehåller inga diskriminerande inslag, eftersom den bygger på en procentuell faktor som är identisk för alla postoperatörer och som tillämpas på grundval av de olika operatörernas intäkter. Domstolen har med avseende på andra liknande avgifter som tas ut av operatörer för att finansiera nationella tillsynsmyndigheter inom andra ekonomiska sektorer, bekräftat att denna beräkningsmetod inte är diskriminerande och att den är objektiv och öppen för insyn.
2. Proportionalitetsprincipen
72. Vad beträffar frågan huruvida en nationell lagstiftning som den som införlivade direktiv 97/67 med italiensk rätt är proportionerlig, när det gäller rätten att tillhandahålla posttjänster, har domstolen slagit fast att ”det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra en helhetsbedömning av samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter och att pröva huruvida en sådan lagstiftning är ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål”.
73. När det gäller frågan huruvida den är ägnad att ”säkerställa att det eftersträvade målet uppnås … [är] en nationell lagstiftning endast … ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt”.
74. Syftet med den italienska postmodellen (privat finansiering) är att täcka de operativa kostnaderna för dess nationella tillsynsmyndighet, på det sätt som har beskrivits ovan. Den skyldighet att betala avgifterna som åligger samtliga operatörer inom denna sektor, är i princip ägnad att säkerställa att den nationella tillsynsmyndigheten kan utföra sina uppgifter.
75. Det bör erinras om att den information som föreligger i målet visar att den avgift som föreskrivs i den italienska lagstiftningen inte är högre än den som andra medlemsstater tillämpar på privata operatörer för att finansiera deras nationella tillsynsmyndighet inom postsektorn.
76. Frågan här är huruvida skyldigheten för alla postoperatörer att bidra på grundval av deras intäkter, utan att någon åtskillnad görs mellan tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster och tillhandahållare av expresstjänster, går utöver vad som är nödvändigt för en lämplig finansiering av den nationella tillsynsmyndigheten.
77. Jag anser att det omtvistade systemet inte åsidosätter proportionalitetsprincipen, eftersom syftet med den nationella tillsynsmyndighetens verksamhet är att säkerställa liberaliseringen av postsektorn som helhet och eftersom systemet tillämpas på alla postoperatörer.
78. Följande två argument talar för min ståndpunkt: Dels är visserligen den verksamhet som tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster bedriver mer reglerad, men samtidigt har liberaliseringen av postsektorn i högre grad gynnat tillhandahållarna av expresstjänster. Dels är det, såsom domstolen har erinrat om när det gäller finansieringen av de nationella tillsynsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation, inte nödvändigt att det finns en exakt överensstämmelse mellan storleken på den avgift som åläggs en operatör och de kostnader för den nationella tillsynsmyndigheten som är hänförliga till den operatören. Detta resonemang kan utan vidare tillämpas på direktiv 97/67.
V. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ger följande svar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien): Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen, jämförd med artikel 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, ska tolkas så, att begreppet operativa kostnader för de nationella tillsynsmyndigheterna inom postsektorn, vilka får finansieras av tillhandahållarna av posttjänster, omfattar såväl kostnader för tillsyn rörande posttjänster som ligger inom och utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, som övergripande kostnader för myndigheternas administrativa och policyinriktade strukturer, att en nationell lagstiftning enligt vilken tillhandahållare av posttjänster får åläggas en skyldighet att bidra till finansieringen av de operativa kostnaderna för den nationella tillsynsmyndigheten, och där all slags offentlig medfinansiering är utesluten, är förenlig med unionsrätten, under förutsättning att medlemsstaten vidtar de åtgärder som krävs för att säkerställa myndighetens oberoende och att den har tillräckliga resurser för att bedriva sin verksamhet, och att ett system för finansiering av den nationella tillsynsmyndigheten i en medlemsstat som ålägger postoperatörerna att betala avgifter, vilka beräknas som en viss promille av deras intäkter, utan att någon bedömning görs av den varierande intensiteten i den nationella tillsynsmyndighetens tillsyn av de olika slags posttjänsterna, och utan att någon åtskillnad görs mellan tillhandahållare av expresstjänster och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, är också förenligt med unionsrätten och särskilt med proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering.
1 Originalspråk: spanska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).
3 Decreto Legislativo 22 luglio 1999, n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999 om tillämpning av direktiv 97/67/EG …) (GURI nr 182 av den 5 augusti 1999).
4 Decreto Legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (lagstiftningsdekret nr 58 om införlivande av direktiv 2008/6/EG …) av den 31 mars 2011 (GURI nr 98 av den 24 april 2011)
5 AGCOM inrättades genom artikel 1.1 i legge n. 249, di Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (lag nr 249 av den 13 juli 1997 om inrättande av tillsynsmyndigheten för kommunikation och för reglering av telekommunikations- och radio- och TV-systemet) (GURI nr 177 av den 31 juli 1997).
6 Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n.o 214 (lagdekret nr 201 av den 6 december 2011 med brådskande bestämmelser för tillväxt, rättvisa och konsolidering av offentliga räkenskaper) (GURI nr 284 av den 6 december 2011), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 214 av den 22 december 2011) (GURI nr 300 av den 27 december 2011).
7 Legge n. 266, recante ”Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (finanziaria 2006)” (Legge del 23 dicembre 266, n. 266, - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266 av den 23 december 2005 – Bestämmelser om utarbetande av statens årliga och fleråriga budget (2006 års finanslag)) (GURI nr 302 av den 29 december 2005).
8 Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (GURI, Allmän del nr 95, av den 24 april 2017, ordinarie tillägg nr 20), (lagdekret nr 50 av den 24 april 2017 om brådskande finansiella åtgärder, initiativ för att bistå regionala eller lokala myndigheter, ytterligare åtgärder för stöd till områden som drabbats av seismiska händelser och utvecklingsåtgärder), convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 (omvandlat, med ändringar, genom lag nr 96 av den 21 juni 2017) (GURI nr 96 av den 23 juni 2017).
9 Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67. Enligt artikel 22.1 i samma direktiv ska medlemsstaterna utse nationella tillsynsmyndigheter.
10 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi av den 16 mars 2016 i målet DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:168, punkt 22).
11 Det ska klargöras huruvida de ska finansiera alla kostnader, även allmänna (gemensamma) kostnader, eller bara de kostnader som är strikt hänförliga till de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter inom postsektorn. Det är här av avgörande betydelse hur det otydliga begreppet ”operativa kostnader” i direktiv 97/67 ska tolkas.
12 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 29).
13 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 31), och förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i det målet (EU:C:2016:168, punkt 46).
14 I den mening som den hänskjutande domstolen ger detta begrepp.
15 ”Operativa kostnader” motsvaras i den franska versionen av direktiv 97/67 av ”coûts de fonctionnement”, i den italienska av ”costi operativi”, i den tyska av ”betrieblichen Aufwendungen”, i den engelska av ”operational costs”, i den portugisiska av ”custos de funcionamento” och i den rumänska av ”costurile operaționale.
16 Dom av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 42).
17 Den otydliga formuleringen i artikel 9 i direktiv 97/67 när det gäller detta kan jämföras med den detaljerade regleringen av de kostnader (direkta och gemensamma) som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska återspegla i sina redovisningssystem (artikel 14).
18 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 337, 2009, s. 37).
19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21).
20 Direktiven 2002/20 och 2002/21 var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, men den 20 december 2020 upphävdes de genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).
21 Postsektorn och sektorn för elektronisk kommunikation har vissa beröringspunkter (i vissa medlemsstater, exempelvis Italien, är det samma nationella myndighet som utövar tillsyn över båda sektorerna), men även betydande skillnader. Därför måste försiktighet iakttas då lösningar som bygger på direktiven överförs från en sektor till en annan.
22 Av artiklarna 3.3 och 3.3a i direktiv 2002/21 framgår, enligt dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 36), att ”[direktiv 2002/21] numera kräver att medlemsstaterna, för att garantera de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och opartiskhet, ska se till att samtliga regleringsmyndigheter har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att fullgöra sina uppgifter …”. Min kursivering.
23 Skäl 30 i direktiv 2002/20/EG har följande lydelse: ”Administrativa avgifter får åläggas leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens arbete med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten. Avgifterna bör begränsas till att omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för arbetet. …” I skäl 31 anges vidare att ”[s]ystem för administrativa avgifter … inte [bör] leda till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på marknaden”.
24 Dessa kostnader ”får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik”.
25 Dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkterna 38–40 och 42), och dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 45).
26 Dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkterna 41 och 42), och dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 46).
27 Beslut av den 29 april 2020, BRT Italia m.fl. ( C‑399/19, EU:C:2020:346, punkt 43): ”Artikel 12.1 a i [direktiv 2002/20] ska tolkas så, att de kostnader som får täckas av en avgift som enligt denna bestämmelse åläggs företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät endast är kostnader som hänför sig till de tre kategorier av den nationella regleringsmyndighetens verksamhet som anges i denna bestämmelse, inbegripet uppgifter som avser reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, utan att dessa är begränsade till de kostnader som uppkommer genom en förhandsreglering av marknaden.”
28 Det finns också andra aspekter av domstolens rättspraxis rörande de nationella tillsynsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation som utan vidare kan tillämpas på postsektorn. Se punkterna 72 och 79 i detta förslag till avgörande.
29 Särskilt att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, samt att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn (artikel 22.2 i direktiv 97/67).
30 Liksom alla andra pålagor har avgifter som fastställs för att finansiera offentlig verksamhet ett uppenbart inslag av politisk bedömning. En avgift som fastställs på grundval av postoperatörernas intäkter, som den som godkänts i Italien, i form av en viss promille av intäkterna, förefaller inte påverka operatörernas konkurrenskraft inom den sektorn eller hota deras överlevnad.
31 Peter Dunn, Postal operators contribute to NRAs’ costs but at very different levels (2021), finns på https://www.cullen-international.com/news/2021/04/Postal-operators-contribute-to-NRAs--costs-but-at-very-different-levels.html.
32 I skäl 47 i direktiv 2008/6 betonas de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och opartiskhet: ”… I enlighet med principen om att skilja mellan myndighetsutövning och operativ verksamhet, bör medlemsstaterna garantera de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och på så sätt säkerställa opartiskhet vid beslutsfattandet …”
33 I skäl 47 i direktiv 2008/6 anges det att ”[d]e nationella tillsynsmyndigheterna bör erhålla de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter”.
34 OECD, The Governance of Regulators – Being an independent Regulator, OECD Publishing, Paris, 2016, finns på https://read.oecd-ilibrary.org/governance/being-an-independent-regulator_9789264255401-en#page4, s. 79 och 80, och OECD, Creando una cultura de independencia: Guía práctica contra influencias indebidas, Éditions OCDE, Paris, 2017, finns på https://www.oecd-ilibrary.org/fr/governance/creando-una-cultura-de-independencia_9789264287877-es, s. 27 och 28.
35 OECD, The Governance of Regulators – Equipping Agile and Autonomous Regulators, OECD Publishing, Paris, 2022, finns på https://read.oecd-ilibrary.org/governance/equipping-agile-and-autonomous-regulators_7dcb34c8-en#page52, s. 50: ”Appropriate funding mechanisms should ensure that regulators receive sufficient funds for an effective and efficient execution of their activities, and should contain adequate safeguards that prevent undue influence in the work of regulators through the appropriation or restriction of funds.”
36 Punkt 78 i beslutet att begära förhandsavgörande.
37 En nationell tillsynsmyndighet som finansieras med privata bidrag kan bli ekonomiskt blockerad även om avgifterna drivs in på exekutiv väg, om indrivningen stoppas på grund av utdragna överklagandeförfaranden. I avsaknad av andra åtgärder skulle i det här sammanhanget en obstruerande inställning från postoperatörernas sida, vilka är de enda som finansierar den nationella tillsynsmyndigheten, kunna göra det svårare eller till och med omöjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att utföra sina övervaknings- och tillsynsuppgifter (se punkt 78 i begäran om förhandsavgörande).
38 Dom av den 12 november 2014, Guardian Industries och Guardian Europe/kommissionen ( C‑580/12 P, EU:C:2014:2363, punkt 51), dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 ( C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 35), och dom av den 7 mars 2017 RPO ( C‑390/15, EU:C:2017:174, punkt 41).
39 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 20).
40 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 ochC‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 38) och dom av den 21 november 2019, Deutsche Post m.fl. ( C‑203/18 och C-374/18, EU:C:2019:999, punkt 65).
41 Postsektorn har utvecklats snabbt och den verksamhet som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster bedriver och den som tillhandahållare av expresstjänster bedriver tenderar att allt mer likna varandra.
42 Med den ändring av direktiv 97/67 som gjordes genom direktiv 2008/6, avsåg unionslagstiftaren, enligt skäl 13 och 16 i det sistnämnda direktivet att fullborda liberaliseringen av marknaden för posttjänster och bekräfta slutdatumet för genomförandet av den inre marknaden för posttjänster, genom att inte bara undanröja de sista hindren för att helt öppna marknaden för vissa tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, utan även alla andra hinder för att tillhandahålla posttjänster. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 mars 2019, Pawlak ( C‑545/17, EU:C:2019:260, punkt 31).
43 Dom av den 21 juli 2011, Telefónica de España (C‑284/10, EU:2011:513, punkterna 31 och 32: ”När det gäller frågan om medlemsstaterna har rätt att bestämma avgiftens storlek med utgångspunkt i den avgiftsskyldiges bruttointäkter, såsom görs i de bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, bör det beaktas att det … rör sig om ett objektivt, genomblickbart och icke-diskriminerande kriterium. [Det] saknas … dessutom inte ett samband mellan detta kriterium och de kostnader som uppkommer för den behöriga nationella myndigheten … Mot bakgrund av detta kan inte direktiv 97/13 utgöra hinder för att medlemsstaterna bestämmer storleken på en avgift enligt artikel 6 i direktivet med utgångspunkt i de avgiftsskyldigas bruttointäkter.”
44 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 49).
45 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 50).
46 Med de nyanseringar som har beskrivits i punkterna 60–62 i detta förslag till avgörande.
47 Dom av den 21 juli 2011, Telefónica de España (C‑284/10, EU:2011:513, punkt 28): ”direktiv 97/13 … [kan] inte tolkas så, att det måste föreligga en exakt överensstämmelse mellan storleken på den avgift som åläggs en operatör och de kostnader för den behöriga nationella myndigheten som är hänförliga till den operatören under en viss tidsperiod, eftersom det inte finns någon bestämmelse i direktiv 97/13 som kräver en sådan överensstämmelse”. Detsamma gäller direktiv 97/67.