Förslag till avgörande av generaladvokat Collins – Mål C‑237/22 P Mylan IRE Healthcare/kommissionen

I. Inledning

1. ”Särläkemedel” är läkemedel för behandling av sjukdomar som är relativt ovanliga (också benämnda sällsynta sjukdomar), vilket gör det svårt att framställa och saluföra den på ett lönsamt sätt. För att ta itu med de problem som följer av den begränsade tillgången till läkemedel för patienter som lider av sådana sjukdomar har unionslagstiftaren antagit en rättslig ram för att uppmuntra tillverkning av dem. Den ramen, som i synnerhet består av förordning (EG) nr 141/2000 och förordning (EG) nr 847/2000, ger flera incitament för läkemedelsindustrin, däribland en ”belöning” i form av en flerårig ensamrätt på marknaden.

2. För att få ett läkemedel klassificerat som särläkemedel och erhålla en sådan ensamrätt, måste produkten bland annat vara till stor nytta jämfört med de godkända behandlingarna.

3. Samtidigt är ensamrätten på marknaden inte absolut. Ett undantag kan beviljas bland annat när ett liknande läkemedel kort sagt är säkrare, mer ändamålsenligt eller i andra hänseenden kliniskt överlägset i förhållande till det klassificerade särläkemedlet.

4. Förevarande mål rör i huvudsak två läkemedel: ”Tobi Podhaler – Tobramycin” (nedan kallat Tobi Podhaler) och ”Tobramycin VVB och associerade namn” (nedan kallat Tobramycin VVB). Båda produkterna är avsedda för behandling av en lunginfektion som orsakas av bakterien Pseudomonas aeruginosa hos patienter med cystisk fibros som är sex år eller äldre.

5. Tobi Podhaler har närmare bestämt klassificerats som ett särläkemedel och har därefter beviljats ett godkännande för försäljning och därmed den ensamrätt på marknaden som följer därav. Efter detta blev Mylan IRE Healthcare Ltd (Mylan) innehavare av detta godkännande för försäljning.

6. Under den tid som denna ensamrätt på marknaden varade erhöll dock ett annat företag, UAB VVB (nedan kallat VVB), ett godkännande för försäljning för Tobramycin VVB, som är en produkt som liknar Tobi Podhaler. VVB ansökte därför om ett undantag från Tobi Podhalers ensamrätt på marknaden, vilket kommissionen beviljade.

7. Det beslutet överklagades till tribunalen, men talan ogillades. Genom förevarande överklagande vill Mylan angripa vad det företaget hävdar är en felaktig tolkning av kriterierna för att få göra undantag från ensamrätten på marknaden i fråga om särläkemedel.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Förordning nr 141/2000

8. I artikel 3.1 i förordning nr 141/2000 slås följande fast:

”Ett läkemedel skall klassificeras som särläkemedel om dess sponsor kan påvisa

a) att läkemedlet är avsett för att diagnostisera, förebygga eller behandla livshotande tillstånd eller tillstånd med kronisk funktionsnedsättning och som högst fem av 10000 personer i gemenskapen lider av vid ansökningstillfället, eller att det är avsett för att diagnostisera, förebygga eller behandla livshotande, svårt funktionsnedsättande eller allvarliga och kroniska tillstånd inom gemenskapen och att det utan stimulansåtgärder inte är troligt att en försäljning av läkemedlet inom gemenskapen skulle generera tillräcklig avkastning för att motivera den nödvändiga investeringen, och

b) att det inte finns någon tillfredsställande metod som godkänts inom gemenskapen för att diagnostisera, förebygga eller behandla det aktuella tillståndet eller, om det finns en sådan metod, att läkemedlet kommer att vara till stor nytta för dem som lider av detta tillstånd.”

9. I artikel 8 i förordning nr 141/2000 föreskrivs följande:

”1. Om ett godkännande för försäljning i enlighet med förordning (EEG) nr 2309/93 beviljas för ett särläkemedel eller om samtliga medlemsstater har godkänt försäljning av detta läkemedel i enlighet med förfarandena för ömsesidigt erkännande enligt artiklarna 7 och 7a i direktiv 65/65/EEG eller artikel 9.4 i rådets direktiv 75/319/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av bestämmelser som fastställts genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter, och utan att det påverkar bestämmelserna om immateriella rättigheter eller någon annan bestämmelse i gemenskapslagstiftningen, får gemenskapen och medlemsstaterna under en period på tio år inte godta någon annan ansökan om godkännande för försäljning, bevilja något godkännande för försäljning eller tillmötesgå en ansökan om att utvidga ett befintligt godkännande för försäljning för ett liknande läkemedel för samma behandlingsindikation.

…

3. Trots vad som sägs i punkt 1 och utan att det påverkar bestämmelser om immateriella rättigheter eller någon annan bestämmelse i gemenskapslagstiftningen får ett godkännande för försäljning beviljas ett liknande läkemedel för samma behandlingsindikation, om

a) innehavaren av godkännandet för försäljning för det ursprungliga särläkemedlet har gett sitt medgivande till den andra sökanden, eller om

b) innehavaren av godkännandet för försäljning för det ursprungliga särläkemedlet inte är i stånd att producera tillräckliga kvantiteter av läkemedlet, eller om

c) den andra sökanden i sin ansökan kan påvisa att det andra läkemedlet – även om det liknar det särläkemedel som godkännande för försäljning redan har beviljats för – är säkrare, mer ändamålsenligt eller i andra hänseenden kliniskt överlägset.”

B. Förordning nr 847/2000

10. Artikel 3.2 i förordning nr 847/2000 har följande lydelse:

”Vid genomförandet av artikel 3 i [förordning nr 141/2000] avses med

stor nytta: en kliniskt relevant fördel eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården.”

11. I artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 har följande lydelse:

”klinisk överlägsenhet: innebär att man visar att ett läkemedel ger en signifikant terapeutisk eller diagnostisk fördel framför ett godkänt särläkemedel i ett eller flera av följande hänseenden:

1. Läkemedlet är effektivare än ett godkänt särläkemedel (mätt som effekt på en kliniskt meningsfull händelse (endpoint) i adekvata och välkontrollerade kliniska prövningar). Detta utgör i allmänhet samma slags bevis som krävs för att underbygga effektivitetspåståenden vid jämförelsen av två olika läkemedel. Generellt krävs riktade, jämförande kliniska prövningar, men jämförelser baserade på andra meningsfulla händelser, inklusive ersättande meningsfulla händelser, får också användas. I samtliga fall bör metodologin motiveras.

2. Läkemedlet ökar säkerheten för en betydande del av målgrupperna. I vissa fall krävs riktade, jämförande kliniska prövningar.

3. Man kan visa att läkemedlet ger ett betydande bidrag till diagnostiken eller hälso- och sjukvården, om man i undantagsfall varken kan påvisa större säkerhet eller effektivitet.”

III. Bakgrund och kommissionens beslut

12. De faktiska omständigheterna anges i punkterna 1–38 i den överklagade domen. För förevarande förslag till avgörande vill jag lämna följande upplysningar.

13. År 1999 erhöll Novartis Pharmaceuticals UK ett godkännande för försäljning för TOBI. Det är ett läkemedel som är avsett för behandling av lunginfektion orsakad av bakterien Pseudomonas aeruginosa hos patienter med cystisk fibros som är sex år eller äldre. När godkännandet för försäljning beviljades med avseende på TOBI hade förordning nr 141/2000 ännu inte trätt i kraft.

14. År 2003, när den förordningen var i kraft, klassificerades läkemedlet ”Tobramycin (inhalationspulver)” (vilket motsvarar läkemedlet Tobi Podhaler) som särläkemedel. Detta läkemedel är också avsett för behandling av lunginfektion hos patienter med cystisk fibros som var sex år eller äldre. Eftersom det läkemedlet liknar TOBI behövde sponsorn till Tobi Podhaler påvisa, för att få läkemedlet klassificerat som särläkemedel, att det sistnämnda hade en stor nytta jämfört med TOBI. Det villkoret uppfylldes eftersom Tobi Podhaler kort sagt var överlägset lättare att administrera.

15. Denna klassificering som särläkemedel överfördes senare till Novartis Europharm Ltd

16. När kommissionen beviljade ett godkännande för försäljning för Tobi Podhaler år 2011 utlöste det beslutet en tioårig period av ensamrätt på marknaden, vilken förlängdes med två år. Denna ensamrätt utgör i princip hinder för att liknande läkemedel släpps ut på marknaden under den angivna perioden, med förbehåll för vissa undantag, bland annat när en liknande produkt är kliniskt överlägsen.

17. År 2016 beviljade kommissionen VVB, med stöd av denna grund för undantag, ett godkännande för försäljning för läkemedlet Tobramycin VVB. Vid antagandet av det beslutet (nedan kallat det omtvistade beslutet) grundade kommissionen sig, med tillämpning av relevanta bestämmelser, på det vetenskapliga yttrandet från kommittén för humanläkemedel, där det slogs fast att Tobramycin VVB var kliniskt överlägset Tobi Podhaler eftersom det var säkrare för en betydande del av målgruppen i och med att det ledde till en lägre förekomst av hosta och behov av att avbryta behandlingen.

IV. Den överklagade domen och förfarandet vid domstolen

18. Novartis Europharm väckte talan år 2016 och yrkade, bland annat, att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras bland annat på grund av det påstådda åsidosättandet av dess ensamrätt på marknaden.

19. Kommissionen, med stöd av VVB, yrkade att tribunalen skulle ogilla den talan.

20. Efter det att godkännandet för försäljning avseende läkemedlet Tobi Podhaler hade överförts till Mylan, tilläts det sistnämnda företaget träda i Novartis Europharms ställe i förfarandet vid tribunalen.

21. Tribunalen ogillade talan genom den överklagade domen.

22. Genom sitt överklagande, som ingavs den 4 april 2022, har Mylan (klaganden) för det första yrkat att EU-domstolen ska slå fast att överklagandet kan tas upp till prövning och bifalla det. Mylan har för det andra yrkat att EU-domstolen ska upphäva den överklagade domen. För det tredje har företaget yrkat att EU-domstolen ska ogiltigförklara det omtvistade beslutet, om målet tillåter det, och, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen. För det fjärde har företaget yrkat att EU-domstolen ska förplikta kommissionen att ersätta Mylans rättegångskostnader såväl i förfarandet vid tribunalen som i förfarandet vid EU-domstolen. Slutligen har företaget yrkat att EU-domstolen ska förplikta VVB att bära sina rättegångskostnader i båda instanserna.

23. Kommissionen och VVB inkom den 15 juni 2022 med svarsskrivelser i vilka de har yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

24. Mylan ingav en replik den 22 augusti 2022 efter att ha erhållit ett bemyndigande från EU-domstolen i det avseendet. Kommissionen och VVB ingav sina respektive dupliker den 3 oktober 2022.

25. Under tiden biföll EU-domstolen den ansökan som Europeiska läkemedelsmyndigheten (nedan kallad EMA) hade ingett om att få intervenera till stöd för kommissionens ståndpunkt. I sin interventionsinlaga har EMA yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att bära sina rättegångskostnader. Mylan och kommissionen inkom med yttranden över den interventionsinlagan den 14 respektive den 6 december 2022.

26. Mylan, VVB, kommissionen och EMA framförde muntliga argument vid en förhandling som ägde rum den 20 september 2023.

V. Bedömning

27. Det finns två grunder till stöd för förevarande överklagande. Genom den första har Mylan hävdat att tribunalen har gjort en felaktig tolkning av begreppet klinisk överlägsenhet i den mening som avses i artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000. Genom den andra har Mylan gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning på grund av bristande motivering.

28. Såsom EU-domstolen har begärt kommer endast den första grunden för överklagandet att behandlas i förevarande förslag till avgörande. I detta syfte, och med hänsyn till förevarande måls tekniska karaktär, kommer jag inledningsvis att redogöra för de relevanta delarna av det tillämpliga regelverket och koppla dem till de viktigaste sakförhållandena i målet (A). Utifrån detta kommer jag därefter att ange skälen till att jag anser att överklagandet ska ogillas såvitt avser den första grunden (B).

A. De relevanta delarna av regelverket och de viktigaste sakförhållandena

29. Det följer av artikel 3.1 i förordning nr 141/2000 att för att ett läkemedel ska anses vara ett ”särläkemedel” ska det antingen vara avsett för att behandla ett livshotande tillstånd eller tillstånd med kronisk funktionsnedsättning som högst fem av 10000 personer i Europeiska unionen lider av (förekomstkriteriet) eller vara ett läkemedel som det utan stimulansåtgärder (oavsett prevalens) inte är troligt att en försäljning av det skulle generera tillräcklig avkastning för att motivera den nödvändiga investeringen (kriteriet avkastning på investeringar).

30. Det finns två scenarier som kan leda till att ett läkemedel klassificeras som ett särläkemedel, vilka anges i den bestämmelsen.

31. Det första är när sponsorn till produkten påvisar att det inte finns någon tillfredsställande metod för att diagnostisera, förebygga eller behandla det aktuella tillståndet. Enligt det andra scenariot kan läkemedlet, när en sådan metod finns, ändå klassificeras som ett särläkemedel när sponsorn påvisar att läkemedlet kommer att vara till stor nytta för dem som lider av tillståndet.

32. Det sistnämnda scenariot är relevant i förevarande mål.

33. Tobi Podhaler är ett läkemedel som liknar TOBI. För att kunna klassificeras som ett särläkemedel behövde dess sponsor därför påvisa att det finns en stor nytta jämfört med redan godkända behandlingar, såsom TOBI.

34. I artikel 3.2 i förordning nr 847/2000 definieras stor nytta som ”en klinisk relevant fördel eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården”.

35. I förevarande fall bestod den stora nytta som Tobi Podhaler innebar i att läkemedlet utgjorde ”ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården”, i den mening som avses i artikel 3.2 i förordning nr 847/2000, eftersom det ”tog avsevärt kortare tid att administrera det läkemedlet jämfört med TOBI och att det kunde användas tillsammans med ett bärbart administreringssystem, vilket innebar en ökad bekvämlighet för patienterna och eventuellt ett bättre fullföljande av behandlingen”. Såsom framgår av handlingarna i målet och såsom Mylan i synnerhet har förklarat i förevarande mål, är TOBI en flytande produkt som ska användas för inhalationsbehandling med en nebulisator, som är en utrustning som väger mellan 1,5 och 2 kilo, medan Tobi Podhaler är ett pulver som ska administreras med hjälp av en bärbar inhalationsutrustning som väger 20 gram. Dessutom tar det längre tid att administrera TOBI än vad det tar att administrera Tobi Podhaler.

36. Det ska tilläggas att de uppgifter som samlades in för att påvisa den stora nyttan med Tobi Podhaler (för att erhålla klassificeringen som särläkemedel och därefter godkännandet för försäljning som särläkemedel) även visade att Tobi Podhaler innebar en ökad incidens av hosta jämfört med TOBI och resulterade i en större andel avbrutna behandlingar i alla relevanta åldersgrupper (barn, ungdomar och vuxna). Denna intolerans var känd i det skedet och nämndes i sammanfattningen av egenskaperna hos Tobi Podhaler, i vilken det togs med en särskild varning och rekommenderades att TOBI skulle användas vid intolerans. Samtidigt utgjorde dessa biverkningar inte hinder för slutsatsen att ”Tobi Podhaler var lika effektivt och säkert som TOBI” och tribunalens konstaterande att ”dessa profiler [således] ansågs vara jämförbara eller desamma för målgruppen i stort”.

37. För att nu övergå till frågan om ensamrätten på marknaden, såsom den som har beviljats på grund av att Tobi Podhaler har klassificerats och godkänts för försäljning som särläkemedel, är den ensamrätten inte absolut, såsom redan har påpekats. Det följer av artikel 8.3 i förordning nr 141/2000, där det föreskrivs att ett godkännande för försäljning får beviljas ett liknande läkemedel för samma behandlingsindikation bland annat om den andra sökanden (såsom VVB) kan påvisa att dennes läkemedel (såsom Tobramycin VVB) ”– även om det liknar det särläkemedel som godkännande för försäljning redan har beviljats för [såsom Tobi Podhaler] – är säkrare, mer ändamålsenligt eller i andra hänseenden kliniskt överlägset”.

38. Det var på grundval av denna kliniska överlägsenhet som VVB beviljades ett undantag från Tobi Podhalers ensamrätt på marknaden och erhöll ett godkännande för försäljning för Tobramycin VVB. I detta hänseende konstaterade kommissionen närmare bestämt att Tobramycin VVB var kliniskt överlägset Tobi Podhaler genom att det ”ökade säkerheten för en betydande del av målgruppen”. Det sistnämnda är ett särskilt kriterium för klinisk överlägsenhet som uttryckligen föreskrivs i artikel 3.3 d 2 i förordning nr 847/2000 (som specificerar, tillsammans med artikel 3.3 d 1 och 3.3 d 3, bestämmelserna i artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000 och som jag kommer att kommentera mer utförligt längre fram i förevarande förslag till avgörande).

39. Med detta i åtanke kan förevarande mål förefalla något invecklat, eftersom Tobramycin VVB i själva verket är en generisk kopia av TOBI, vilket framgår av den överklagade domen och har påpekats vid upprepade tillfällen i förevarande mål. Detta innebar att VVB kunde hänvisa till de uppgifter som tidigare hade inhämtats med avseende på TOBI, inbegripet de som tidigare hade använts för jämförelsen mellan TOBI och Tobi Podhaler. Utifrån dessa uppgifter kunde den slutsatsen dras att Tobramycin VVB, liksom TOBI, är säkrare än Tobi Podhaler för en del av målgruppen och att det därför är kliniskt överlägset Tobi Podhaler eftersom det, kort sagt, inte medför biverkningar i form av hosta och leder till behandlingsavbrott (på samma sätt som TOBI).

40. Mot denna bakgrund kan det förefalla förbryllande att slutsatsen att Tobramycin VVB var kliniskt överlägset Tobi Podhaler, på grund av att det var säkrare för en betydande del av målgruppen, drogs efter konstaterandet att säkerhetsprofilen (och effektivitetsprofilen) för Tobi Podhaler motsvarade säkerhetsprofilen för TOBI, medan detsamma måste anses gälla för Tobramycin VVB (kopian av det första läkemedlet), eftersom det är en generisk kopia av TOBI.

41. Tribunalen prövade denna aspekt av målet och slog fast att ”den omständigheten att Tobi Podhaler, för målgruppen i sin helhet, är av stor nytta som motiveras av ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården … eftersom dessa fördelar uppväger riskerna för biverkningar[,] är inte oförenlig med den omständigheten att Tobramycin VVB, samtidigt och på grundval av samma uppgifter, ökar säkerheten för patienter med en eventuell intolerans mot Tobi Podhaler, vilka utgör en betydande del av målgruppen”. Mot denna bakgrund underkände tribunalen Mylans argument avseende inkonsekvens i kommissionens slutsats om den kliniska överlägsenheten hos Tobramycin VVB jämfört med Tobi Podhaler.

42. I förevarande mål har Mylan hävdat att ett läkemedel inte kan anses vara av till stor nytta för ett annat, samtidigt som det är kliniskt underlägset. Kärnan i den första grunden för överklagandet består i kritik mot tribunalens tolkning av villkoret om klinisk överlägsenhet, som anges i artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000, eftersom tribunalen inte tillämpade, vad klaganden anser vara, ett ”övergripande” synsätt med avseende på de tre (alternativa) kriterier som ligger till grund för det begreppet (dessa är sammanfattningsvis, en större säkerhet för en betydande del av målgruppen, en större effektivitet eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården).

43. Jag kommer nedan att förklara varför det yrkandet, och därmed den första grunden för överklagandet, ska ogillas.

B. Skälet till att överklagandet inte kan vinna bifall på den första grunden

44. Klaganden har, i huvudsak, bestridit det som tribunalen anförde i punkt 132 i den överklagade domen.

45. I den punkten uttalade tribunalen sig om begreppet klinisk överlägsenhet och fokuserade mer specifikt på kriteriet ”större säkerhet för en betydande del av målgrupperna”. Jag vill erinra om att detta är ett särskilt kriterium för klinisk överlägsenhet, vilket föreskrivs i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 (där en utveckling görs av bestämmelsen i artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000), vilken kommissionen in casu hänvisade till för att bevilja VVB ett godkännande för försäljning för Tobramycin VVB, med undantag för Tobi Podhalers ensamrätt på marknaden.

46. I det sammanhanget och i den punkten fann tribunalen ”att punkt 2 i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000) uttryckligen fastställer kriteriet större säkerhet ’för en betydande del av målgrupperna’”, och tribunalen slog därefter fast ”att detta kriterium avseende klinisk överlägsenhet måste bedömas separat, utan att det fastställs något övergripande nytta/risk-förhållande för målgruppen som helhet, såsom är fallet vad gäller stor nytta”.

47. Klaganden anser att det uttalandet strider mot uttalandet i punkt 124 i den överklagade domen.

48. I den punkten uttalade tribunalen sig (huvudsakligen) om begreppet stor nytta och påpekade bland annat att det kriterium som ligger till grund för bedömningen av stor nytta ”ska bedömas i sin helhet på grundval av en viktning och helhetsbedömning av nytta/risk‑förhållandet”.

49. Skälet till att klaganden anser att uttalandet i punkt 132 (som klaganden inte instämmer i) strider mot punkt 124 (som klaganden instämmer i, såsom jag uppfattar klaganden) är att enligt klagandens uppfattning grundar sig båda begreppen (stor nytta och klinisk överlägsenhet) på samma kriterier (effektivitet, säkerhet och ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården) och att de därför är likabetydande och ska bedömas på samma sätt.

50. I motsats därtill tillämpade tribunalen på ett felaktigt sätt, enligt klagandens mening, å ena sidan, ett ”individuellt” synsätt på begreppet klinisk överlägsenhet, varför tribunalen ansåg det räcker att endast ett av de tre kriterierna (en större säkerhet för en betydande del av målgruppen) är uppfyllt för att villkoret om klinisk överlägsenhet ska vara uppfyllt (utan att göra en bedömning av den övergripande balansen mellan samtliga kriterier). Å andra sidan krävde tribunalen (helt riktigt enligt klagandens mening) en ”helhetsbedömning” av samma kriterier vad gäller den stora nyttan, vilket innebär att den övergripande balansen mellan de tre kriterierna ska vara positiv för att villkoret stor nytta ska vara uppfyllt.

51. Detta differentierade synsätt innebär, enligt klaganden, att villkoret om klinisk överlägsenhet är underkastat mindre stränga villkor än villkoret om stor nytta, vilket dock inte är motiverat enligt klagandens mening och leder till en situation som är oförenlig med den teleologiska tolkningen av undantagsbestämmelsen i artikel 8.3 i förordning nr 141/2000 och patienternas intressen.

52. Jag kommer att inleda prövningen av dessa argument genom att kort sammanfatta klagandens antagande att båda de omtvistade begreppen är likabetydande samt de relevanta kriteriernas karaktär (1). Jag kommer därefter att förklara att klagandens ståndpunkt bygger på en felaktig tolkning av ovannämnda punkter i den överklagade domen (2) och avslutningsvis klargöra att den slutsats som tribunalen kom fram till i den överklagade domen är förenlig med det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000, i motsats till vad klaganden har hävdat (3).

1. De omtvistade begreppen och de relevanta kriteriernas karaktär

53. För det första har en stor del av diskussionen i förevarande mål kretsat kring frågan huruvida begreppen stor nytta och klinisk överlägsenhet är likabetydande (vilket är Mylans ståndpunkt) eller huruvida de skiljer sig åt (vilket VVB, kommissionen och EMA anser).

54. Jag anser att denna fråga kan behandlas ganska kortfattat i förevarande mål. De tre kriterierna (sammanfattningsvis en större säkerhet, en större effektivitet och ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården) är visserligen relevanta för båda dessa begrepp, såsom tribunalen har påpekat utan att ha blivit ifrågasatt i förevarande mål. Detta innebär dock inte att de begreppen är likabetydande, i motsats till vad Mylan har hävdat.

55. Jag vill härvidlag påpeka att det finns textuella skillnader i fråga om hur dessa tre kriterier tas upp. Definitionen av stor nytta i artikel 3.2 i förordning nr 847/2000 är närmare bestämt mycket mer öppen, eftersom det inte hänvisas till de särskilda kriterierna säkerhet och effektivitet utan till ett mer allmänt uttryck, nämligen ”kliniskt relevant fördel”. Det framgår dessutom av redogörelsen i föregående avsnitt att de båda begreppen förekommer i olika sammanhang och följaktligen har olika syften.

56. Det är korrekt, och tämligen förvånande, att det i skäl 8 i förordning nr 141/2000 hänvisas till stor nytta även om undantag från ensamrätt på marknaden (som skälet avser) vilar på begreppet klinisk överlägsenhet. Jag vet inte riktigt hur denna inkonsekvens ska förklaras och förarbetena lämnar inte heller någon vägledning i denna fråga. När det är sagt delar jag inte klagandens åsikt att detta visar att begreppen är utbytbara. Frågan om så är fallet måste bedömas mot bakgrund av ordalydelsen, syftet och det sammanhang som de ingår i. Även om skäl bidrar till tolkningen kan de inte ersätta själva lagtexten. Jag har redan förklarar hur begreppen skiljer sig åt i den relevanta lagtexten.

57. För det andra har en stor del av diskussionen i förevarande mål även kretsat kring frågan huruvida de tre relevanta kriterierna (som återigen sammanfattningsvis är en större säkerhet, en större effektivitet och ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården) är alternativa eller kumulativa, i båda de omtvistade begreppens respektive sammanhang.

58. Vad gäller begreppet stor nytta finns det inget i den överklagade domen som tyder på att tribunalen slog fast att de ska tillämpas kumulativt. Tribunalen var tämligen tydlig när den slog fast att de kriterierna inte är kumulativa. Förevarande mål om överklagande rör dock inte tolkningen av det begreppet som sådant.

59. Vad som är relevant är att tribunalen kom fram till samma slutsats i fråga om kriterierna vad gäller begreppet klinisk överlägsenhet (vars tolkning har bestritts i förevarande mål om överklagande). Den slutsatsen är enligt min mening helt förenlig med den tydliga ordalydelsen i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 (som det hänvisas till i punkt 11 ovan) och i synnerhet med användningen av konjunktionen ”eller” i den definition som ges där. Den omständigheten att ett av de tre kriterierna för klinisk överlägsenhet som anges däri är uppfyllt (en större effektivitet eller en större säkerhet för en betydande del av målgruppen eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården) är således tillräcklig för att den slutsatsen ska kunna dras att ett läkemedel är kliniskt överlägset ett visst särläkemedel.

60. Klaganden har emellertid förklarat att klaganden inte har hävdat att de tre kriterierna för klinisk överlägsenhet är kumulativa, utan anser att deras övergripande balans ska bedömas och vara positiv för att ett undantag från ett särläkemedels ensamrätt på marknaden ska beviljas. Klaganden har påpekat, såsom jag förstår klagandens argument, att det vid en ”helhetsbedömning” in casu skulle ha krävts att Tobramycin VVB uppvisade en större effektivitet (utöver en större säkerhet för en betydande del av målgruppen).

61. Det argumentet är emellertid detsamma som att säga att de två nyssnämnda kriterierna för klinisk överlägsenhet – större säkerhet och större effektivitet – i själva verket ska tillämpas kumulativt (trots att klaganden har hävdat motsatsen). Mot detta kan den klara ordalydelsen i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 hävdas, såsom jag redan har förklarat.

62. Slutligen kan jag, i motsats till vad klaganden har låtit förstå, inte se hur användningen av uttrycket fördel framför i definitionen av begreppet klinisk överlägsenhet i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 påverkar min slutsats ovan. Jag delar VVB:s uppfattning att det argumentet inte är tillräckligt underbyggt. Det följer i vilket fall som helst av ovannämnda bestämmelse att ”fördelen framför” ska visas i ett eller flera av de hänseenden som därefter preciseras, vilka är en större effektivitet, en större säkerhet för en betydande del av målgruppen eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården. Uttrycket fördel framför påverkar således inte de kriteriernas alternativa karaktär.

63. Jag anser följaktligen att den åtskillnad som klaganden gör mellan vad klaganden betecknar som ett ”övergripande” och ”individuellt” synsätt som tribunalen ska ha tillämpat i punkterna 124 och 132 i den överklagade domen följer dels av en felaktig tolkning av de hänvisningar som tribunalen har gjort till ”helhetsbedömning av nytta/risk-förhållandet” (punkt 124 och den stora nyttan), dels av avsaknaden av ett behov av att fastställa ”ett övergripande nytta/risk‑förhållande för målgruppen som helhet” (punkt 132 och den kliniska överlägsenheten).

64. Jag kommer att behandla denna fråga nu.

2. Felaktig tolkning av de relevanta punkterna i den överklagade domen

65. Jag måste medge att det kanske inte står omedelbart klart vilka konsekvenserna blir av den åtskillnad som nämns i punkt 63 i förevarande förslag till avgörande. De blir dock klarare när de delarna av texten sätts in i sitt sammanhang.

66. Såsom VVB, kommissionen och EMA har hävdat, särskilt under förhandlingen, är hänvisningen till ”helhetsbedömning av nytta/risk‑förhållandet” med avseende på kriterierna för en stor nytta (punkt 124 i den överklagade domen) en uppföljning till förklaringen i punkterna 122 och 123 i den överklagade domen.

67. Av dessa punkter framgår att eftersom den stora nyttan hävdades bestå i ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården för hela målpopulationen, krävde EMA och särläkemedelskommittén, i det förfarande som ledde fram till att Tobi Podhaler klassificerades som särläkemedel, att det sistnämnda åtminstone skulle vara likvärdigt (med TOBI) vad gäller säkerhet och effektivitet. Mot bakgrund av det kravet (som inte i sig är i fråga i förevarande mål) och med tanke på att den stora nyttan gjordes gällande för hela målgruppen, såsom jag redan har påpekat, nödvändiggjorde detta, såsom jag uppfattar det, en ”helhetsbedömning av nytta/risk-förhållandet” (för hela målgruppen).

68. Grunden för den kliniska överlägsenhet som åberopades vad gäller det omtvistade läkemedlet Tobramycin VVB var däremot en större säkerhet för en betydande del av målgruppen. Detta är en tydlig grund för fastställande av klinisk överlägsenhet vilken föreskrivs i artikel 3.3 d 2 i förordning nr 847/2000, såsom jag redan har förklarat och VVB har påpekat.

69. Jag vill erinra om att målgruppen för alla de tre aktuella läkemedlen är patienter med cystisk fibros orsakad av bakterien Pseudomonas aeruginosa som är 6 år eller äldre. När Tobi Podhaler bedömdes i jämförelse med TOBI hade emellertid biverkningar i form av hosta rapporterats i alla relevanta grupper, det vill säga barn, ungdomar och vuxna. Den delen av målgruppen, i den mening som avses i den bestämmelsen (patienter i alla relevanta åldersgrupper som lider av de aktuella biverkningarna), identifierades således som den undergrupp med avseende på vilken Tobramycin ansågs vara kliniskt överlägset Tobi Podhaler.

70. Enligt min mening är det denna särskilda aspekt av målet som förklarar varför tribunalen, i punkt 132 i den överklagade domen, slog fast att det omtvistade kriteriet för klinisk överlägsenhet (”en större säkerhet för en betydande del av målgruppen”) ”ska bedömas separat, utan att det fastställs något övergripande nytta/risk‑förhållande för målgruppen som helhet, såsom är fallet vad gäller stor nytta”.

71. Tobramycin VVB:s kliniska överlägsenhet jämfört med Tobi Podhaler behövde i själva verket enbart fastställas med hänvisning till en bättre säkerhet för den specifika undergruppen av målgruppen (eftersom detta var tillåtet enligt de tillämpliga bestämmelserna, det vill säga artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000), medan den stora nyttan i form av, kort sagt, den enklare administreringen av Tobi Podhaler jämfört med TOBI (och i förlängningen jämfört med Tobramycin VVB), samt likvärdigheten vad gäller säkerheten och effektiviteten, skulle fastställas med avseende på hela målgruppen.

72. Mot denna bakgrund anser jag inte att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av villkoret om klinisk överlägsenhet som föreskrivs i artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000 och som närmare anges i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000. Av det ovan anförda följer att den slutsatsen faktiskt kan dras att Tobramycin VVB är säkrare än Tobi Podhaler för en viss undergrupp av målgruppen, såsom beskrivs ovan, eftersom det läkemedlet inte framkallar de ifrågavarande bieffekterna, utan att detta motsäger slutsatsen att Tobi Podhaler och TOBI/Tobramycin VVB har en likvärdig säkerhetsprofil för hela målgruppen. Såsom tribunalen har slagit fast och VVB har erinrat om innebär inte den omständigheten att de båda läkemedlens säkerhetsprofiler är jämförbara för målgruppen som helhet att de är likvärdiga för alla undergrupper av samma målgrupp.

73. Denna slutsats är för övrigt, enligt min mening, helt i linje med det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000, tvärtemot vad Mylan har hävdat. Jag kommer att behandla denna sista aspekt av förevarande mål nedan.

3. Överväganden avseende det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000

74. Klaganden har åberopat två argument som består i att den överklagade domen påstås utgöra hinder för uppnåendet av det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000, vilket i korthet är att säkerställa att de patienter som lider av sällsynta sjukdomar och vars medicinska behov inte tillgodoses får tillgång till adekvat behandling.

75. För det första har klaganden hävdat att det strider mot patienternas intressen att tribunalen underlät att tillämpa en ”helhetssyn” på begreppet klinisk överlägsenhet, eftersom detta kan leda till att läkemedel med en på det hela taget negativ balans släpps ut på marknaden. Detta skulle inträffa om produkt A (som utmanar ensamrätten på marknaden för ett särläkemedel, produkt B) visar sig vara säkrare för 10 procent av målpopulationen, men mindre säker för resterande 90 procent än produkt B.

76. Jag vill påpeka att det, för att pröva det argumentet, i princip skulle behöva klargöras huruvida de andra (två) kriterierna måste bedömas som åtminstone likvärdiga, oavsett vilken grund för klinisk överlägsenhet som åberopas. EMA förklarade utförligt under förhandlingen att ett jakande svar vad gäller kriterierna säkerhet och effektivitet är en naturlig följd av den bedömning som görs i ett sådant sammanhang.

77. Jag anser emellertid inte att de faktiska omständigheter som ligger till grund för förevarande mål om överklagande nödvändiggör någon djupgående bedömning av den frågan. Det är riktigt att när det har fastställts att ett läkemedel ökar säkerheten för en betydande del av målgruppen ger detta emellertid inte nödvändigtvis något svar på frågan huruvida läkemedlet har en åtminstone likvärdig säkerhetsprofil för resten av målgruppen. Min uppfattning i förevarande mål är dock att likvärdighet ansågs föreligga. Av förklaringen ovan följer nämligen att eftersom Tobramycin VVB är en generisk kopia av TOBI och eftersom det hade fastställts att TOBI och Tobi Podhaler har jämförbara effektivitets- och säkerhetsprofiler, är det svårt att se hur det omtvistade beslutet skulle ha kunnat leda till godkännande av ett läkemedel (Tobramycin VVB) som, i dessa avseenden, skulle vara sämre än Tobi Podhaler.

78. För det andra har klaganden påpekat att den slutsatsen att ett generiskt läkemedel (såsom Tobramycin VVB) är kliniskt överlägset ett särläkemedel (såsom Tobi Podhaler) innebär att det kan beviljas ett undantag från ensamrätten på marknaden eftersom det inte har investerats i forskning. Enligt min mening återspeglar det argumentet klagandens ståndpunkt att eftersom det inte krävs några investeringar i forskning för att framställa ett generiskt läkemedel, utesluter detta att ett generiskt läkemedel kan lanseras på marknaden med undantag från den ensamrätt på marknaden som ett särläkemedel har beviljats. Jag tolkar dessutom det argumentet så, att eftersom det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000 även är att belöna läkemedelsföretag för deras investeringar i forskning för framställning av särläkemedel, kan sådana belöningar som föreskrivs i den förordningen inte beviljas företag som inte gör sådana investeringar.

79. Jag vill därvidlag erinra om att möjligheten att erhålla ett godkännande för försäljning för ett läkemedel som har klassificerats som ett särläkemedel och därmed ensamrätt på marknaden i själva verket har utformats, av unionslagstiftaren, som en ekonomisk belöning till läkemedelsindustrin för att den beslutar att ägna sig åt verksamhet som vid första påseendet och kort sagt är olönsam.

80. Den logiken ligger däremot inte till grund för artikel 8.3 i förordning nr 141/2000, genom vilken det införs en möjlighet att erhålla ett undantag från ett särläkemedels ensamrätt på marknaden. Unionslagstiftaren hade nämligen inte tänkt sig denna möjlighet som en belöning för investeringar i forskning, utan som en begränsning av den belöningen i patienternas uttryckliga intresse, såsom framgår av skäl 8 i förordning nr 141/2000.

81. Jag vill påpeka att ett positivt utfall av en ansökan om klassificering som särläkemedel kan resultera i ett (artificiellt och avsiktligt skapat) monopol på läkemedelsmarknaden som tillfälligt kan hindra patienter från att få tillgång till liknande läkemedel, inbegripet till generiska kopior av redan befintliga produkter jämfört med vilka det klassificerade särläkemedlet har visat sig ha en stor nytta. Mot denna bakgrund beslutade unionslagstiftaren att begränsa detta monopol genom att bevara möjligheten att på marknaden släppa ut kliniskt överlägsna läkemedel även, såsom när denna kliniska överlägsenhet är relevant för en betydande del av målgruppen. Det är enligt min mening irrelevant huruvida den avsevärt bättre behandlingen i detta sammanhang ges med hjälp av ett läkemedel för vars framställning det inte har krävts några investeringar i forskning. Det viktiga är huruvida en sådan produkts omsättning på marknaden uppfyller de tillämpliga villkoren och därmed är förenlig med det ovannämnda folkhälsomålet att säkerställa att de patienter som lider av en viss sällsynt sjukdom kan få tillgång till en avsevärt bättre behandling. Det ska i det sammanhanget inte förglömmas att det allmänna syftet med regelverket för särläkemedel är att tillgodose sådana patienters ouppfyllda behov.

82. Av samma skäl har jag slutligen lämnat klagandens argument att kommissionen, genom att anta den mer utförliga definitionen av klinisk överlägsenhet i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000, ändrade tillämpningsområdet för artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000, utan avseende. Oberoende av huruvida detta argument, som för övrigt anfördes i repliken och inte uttryckligen är en invändning om rättsstridighet, anser jag att det tillräckligt framgår av ovannämnda resonemang att den definition som ges i artikel 3.3 d i förordning nr 847/2000 inte ändrar tillämpningsområdet för det begrepp som definieras i artikel 8.3 i förordning nr 141/2000, utan att den är helt förenlig med ovannämnda mål som unionslagstiftaren eftersträvar.

83. Mot denna bakgrund anser jag att övervägandena avseende det mål som eftersträvas med förordning nr 141/2000 inte påverkar den slutsats som jag har kommit fram till i punkt 72 ovan.

VI. Förslag till avgörande

84. Av dessa skäl och utan att det påverkar prövningen av den andra grunden för överklagandet, föreslår jag att EU-domstolen slår fast att tribunalen inte gjorde någon felaktig tolkning av begreppet klinisk överlägsenhet enligt artikel 8.3 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 141/2000 av den 16 december 1999 om särläkemedel och att den första grunden för överklagandet därför ska ogillas.

1 Originalspråk: engelska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 december 1999 om särläkemedel (EGT L 18, 2000, s. 1).

3 Kommissionens förordning av den 27 april 2000 om tillämpningsföreskrifter för klassificeringen av läkemedel som särläkemedel och om definitionen av uttrycken ”liknande läkemedel” och ”klinisk överlägsenhet” (EGT L 103, 2000, s. 5).

4 Dom av den 26 januari 2022, Mylan IRE Healthcare/kommissionen ( T‑303/16, EU:T:2022:25) (nedan kallad den överklagade domen).

5 Cystisk fibros är en genetisk sjukdom som leder till kronisk lunginfektion, där infektion med Pseudomonas aeruginosa är det vanligaste. ”Den kan orsaka skada på lungvävnaden och andningsinsufficiens, vilket är livshotande.” Public summary of opinion on orphan designation Tobramycin (inhalation powder) for the treatment of Pseudomonas aeruginosa lung infection in cystic fibrosis, European medicines Agency, den 6 februari 2015, EMA/COMP/4684/2003 Rev.3.

6 Punkterna 3–6 i den överklagade domen.

7 Genomförandebeslut K(2011) 5394 slutligt om godkännande för försäljning enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004 av särläkemedlet avsett för människor ”Tobi Podhaler – Tobramycin”.

8 Som en belöning för överensstämmelse med ett godkänt pediatriskt prövningsprogram. Se artikel 37 i Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1901/2006 av den 12 december 2006 om läkemedel för pediatrisk användning och om ändring av förordning (EEG) nr 1768/92, direktiv 2001/20/EG, direktiv 2001/83/EG och förordning (EG) nr 726/2004 (EUT L 378, 2006, s. 1). Den aktuella ensamrätten på marknaden upphörde således i juli 2023, vilket Mylan också påpekade under förhandlingen. Förevarande tvist hänför sig emellertid till faktiska omständigheter som inträffat före detta datum.

9 Genomförandebeslut C(2016) 2083 final av den 4 april 2016 angående, inom ramen för artikel 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG, godkännandena för försäljning av humanläkemedlen ”Tobramycin VVB och associerade namn” innehållande det verksamma ämnet ”tobramycin”.

10 Se särskilt punkterna 18137 i den överklagade domen.

11 Som det hänvisas till i fotnot 4 ovan.

12 Beslut av domstolens ordförande av den 22 september 2022, Mylan IRE Healthcare/kommissionen ( C‑237/22 P, EU:C:2022:726).

13 Punkt 4 i den överklagade domen.

14 Det ska tilläggas att den omständigheten att ett läkemedel klassificeras som ett särläkemedel inte automatiskt innebär att det får släppas ut på marknaden. För att uppnå detta måste sponsorn ansöka om och beviljas ett godkännande för försäljning. Se artikel 5.1 i förordning nr 141/2000. Det rör sig om två olika steg, såsom förklaras i punkt 92 och följande punkter i den överklagade domen.

15 Punkterna 137 och 138 i den överklagade domen.

16 Punkterna 122 in fine och 135 i den överklagade domen.

17 Punkt 136 i den överklagade domen.

18 Artikel 8.3 c i förordning nr 141/2000. Min kursivering.

19 Se punkterna 58 och 59 i den överklagade domen.

20 Mylan bestred denna aspekt i förfarandet vid tribunalen, men det yrkandet ogillades och ingår inte i förevarande mål om överklagande.

21 Punkt 141 i den överklagade domen. Min kursivering.

22 Jag vill påpeka att kommissionen, utan att göra en formell invändning om rättegångshinder, har konstaterat att det finns en överlappning mellan klagandens argument vid tribunalen och de som har framställts här. Jag håller visserligen med om att en överlappning finns, men jag anser inte att detta medför att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser den första grunden, såsom Mylan i princip har hävdat. Klaganden har i själva verket förklarat på vilket sätt tribunalens slutsats, enligt klagandens mening, grundar sig på en felaktig tolkning av det omtvistade rättsbegreppet. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2014, Acino/kommissionen ( C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

23 Se punkt 11 ovan.

24 Jag vill påpeka att i punkt 120 i den överklagade domen fann tribunalen följande: ”fastställandet av stor nytta och klinisk överlägsenhet grundar sig på samma kriterier, nämligen påvisande av en större effektivitet, en större säkerhet eller ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården”. Såsom jag just har påpekat håller jag med om att de kriterierna, i allmänhet, är relevanta för båda de omtvistade begreppen, men jag är inte säker på att den slutsatsen kan dras av den öppna definitionen av begreppet stor nytta att det begreppet med nödvändighet är begränsat till dessa kriterier. Se, även, kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 3, 5 och 7 i förordning (EG) nr 141/2000 om särläkemedel (EUT C 424, 2016, s. 3), s. 5.

25 VVB, kommissionen och EMA har lämnat utförliga kommentarer om skillnaderna mellan de båda begreppen, inbegripet vad gäller de respektive bedömningsområdena eller konsekvenserna av att de respektive villkoren stor nytta eller klinisk överlägsenhet inte är uppfyllda. Hur användbar denna förklaring än är i allmänhet, anser jag inte att de skillnaderna måste behandlas fullt ut i förevarande mål.

26 I sista meningen i skälet anges att ”[i] patienternas intresse får den ensamrätt som har beviljats ett särläkemedel inte hindra att en liknande produkt som skulle kunna vara till stor nytta för dem som lider av tillståndet släpps ut på marknaden”. Min kursivering.

27 Se, för den historiska bakgrunden, punkterna 116 och 117 i den överklagade domen och det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om särläkemedel, COM/99/0298 slutlig.

28 Punkt 121 i den överklagade domen.

29 Punkt 131 i den överklagade domen.

30 Samt i och med förtydligandet att ”en signifikant terapeutisk eller diagnostisk fördel framför ett godkänt särläkemedel” ska visas ”i ett eller flera av följande hänseenden”. Min kursivering.

31 Jag noterar att det (på s. 6) i kommissionens tillkännagivande, som det hänvisas till i fotnot 24 ovan, påpekas i fråga om stor nytta att ”[f]ör att produkten ska anses lämna ett betydande bidrag till hälso- och sjukvården bör den åtminstone vara likvärdig vad gäller effektivitet, säkerhet och nytta/risk-förhållandet jämfört med de godkända läkemedlen”.

32 Min kursivering.

33 Min kursivering.

34 Punkt 136 i den överklagade domen.

35 Se skäl 2 i förordning nr 141/2000 där det anges att ”[p]atienter som lider av sällsynta tillstånd bör ha rätt till samma kvalitet på behandling som andra patienter. Det är därför nödvändigt att främja läkemedelsindustrins forskning, utveckling och försäljning när det gäller lämpliga läkemedel …”.

36 Se fotnot 26 ovan.

37 Se, för ett liknande resonemang, kommissionens tillkännagivande, till vilket det hänvisas i fotnot 24 ovan, s. 6, avsnitt 6, näst sista stycket. Det är sannolikt av detta skäl som tribunalen vid flera tillfällen har slagit fast att kriterierna för klassificering som särläkemedel är strikta. Se den överklagade domen, punkt 95 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 september 2010, CSL Behring/kommissionen och EMA ( T‑264/07, EU:T:2010:371, punkt 94). Se, även, kommissionens tillkännagivande som det hänvisas till i fotnot 24 ovan, s. 5, avsnitt 5.