Förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe – Mål C‑359/22 Minister for Justice (Diskretionär bedömning – Överklagande)

1. I förevarande begäran om förhandsavgörande har High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) bett domstolen att tolka artiklarna 17.1, 27.1 och 27.3 i förordning (EG) nr 604/2013 (nedan kallad Dublin III‑förordningen), samt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2. Bakgrunden till frågorna är de särskilda bestämmelser som nu är gällande i Irland och som införlivar Dublin III‑förordningen med den irländska lagstiftningen. Enligt dessa bestämmelser ankommer en medlemsstats beslut om huruvida den suveränitetsklausul som föreskrivs i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen ska utnyttjas eller inte på en annan administrativ myndighet än den som ansvarar för att tillämpa de kriterier för fastställandet av ansvarig medlemsstat som föreskrivs i förordningen och för att fatta beslut om överföring. De möjligheter till rättslig omprövning som föreskrivs avseende det förstnämnda och det senare beslutet omfattas vidare av två olika nationella myndigheters behörighet.

3. Samspelet mellan dessa båda förfaranden, som båda existerar utan någon samordning dem emellan, väcker komplexa rättsliga frågor i samband med Dublin III‑förordningen. Domstolen kommer således, i sin kommande dom, att beredas tillfälle att ge förtydliganden avseende räckvidden av rätten till ett effektivt rättsmedel, såsom den föreskrivs i artikel 27 i denna förordning, särskilt beträffande frågan om huruvida någon av de båda ovannämnda bestämmelserna innebär en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva en möjlighet att, genom ett rättsmedel som är åtskilt från det som avser beslutet om överföring, begära en rättslig prövning av hur det utrymme för diskretionär bedömning som följer av suveränitetsklausulen har utnyttjats. Vidare har domstolen ombetts att uttala sig om huruvida ett sådant överklagande nödvändigtvis ska leda till att verkställigheten av beslutet om överföring skjuts upp.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. I artikel 3.1 i Dublin III‑förordningen föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska pröva varje ansökan om internationellt skydd som lämnas in av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som är tillämplig på någon av medlemsstaternas territorium, inklusive vid gränsen eller i transitområden. Ansökan ska prövas av en enda medlemsstat, som ska vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig.”

5. I artikel 17 i den förordningen, med rubriken ”Diskretionär bedömning”, föreskrivs i punkt 1 följande:

”1. Genom undantag från artikel 3.1 får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning.

Den medlemsstat som beslutar att pröva en ansökan om internationellt skydd enligt denna punkt ska bli ansvarig medlemsstat och ska påta sig de skyldigheter som följer av detta ansvar. I tillämpliga fall ska denna medlemsstat, genom det elektroniska kommunikationsnätet ’DubliNet’ som inrättats genom artikel 18 i [kommissionens förordning (EG) nr 1560/2003 av den 2 september 2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EGT L 22, 2003, s. 3)], underrätta den tidigare ansvariga medlemsstaten, den medlemsstat som genomför ett förfarande för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig eller den medlemsstat som har mottagit en framställan om övertagande eller återtagande.

Den medlemsstat som blir ansvarig enligt denna punkt ska omedelbart ange detta i Eurodac i enlighet med [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av den 26 juni 2013 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (EUT L 180, 2013, s. 1)] genom att föra in det datum när beslutet att pröva ansökan fattades.”

6. Artikel 27 i denna förordning, som har rubriken ”Rättsmedel” har följande lydelse:

”1. En sökande eller annan person som avses i artikel 18.1 c eller d ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller [detta] beslut om överföring.

2. Medlemsstaterna ska föreskriva en skälig tidsperiod inom vilken den berörda personen får utöva sin rätt till ett effektivt rättsmedel enligt punkt 1.

3. Vad gäller överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring ska medlemsstaterna i sin nationella rätt föreskriva att

a) överklagandet eller omprövningen innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen,

b) överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas, eller

c) den berörda personen har möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställandet av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat.

4. Medlemsstaterna får föreskriva att de behöriga myndigheterna på eget initiativ får besluta att avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på utfallet av överklagandet eller omprövningen.”

7. I artikel 29.1 och 29.2 i samma förordning föreskrivs följande:

”1. Överföringen av sökanden eller en annan person som avses i artikel 18.1 c eller d från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3.

Om överföringar till den ansvariga medlemsstaten sker genom kontrollerad avresa eller avresa med eskort ska medlemsstaterna se till att de genomförs på ett humant sätt och med full respekt för de berörda personernas grundläggande rättigheter och mänskliga värdighet.

Vid behov ska den anmodande medlemsstaten förse sökanden med en passersedel. Kommissionen ska genom genomförandeakter fastställa passersedelns utformning. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 44.2.

Den ansvariga medlemsstaten ska alltefter omständigheterna underrätta den anmodande medlemsstaten om huruvida den berörda personen kommit fram i god ordning eller inte har infunnit sig inom den fastställda tidsfristen.

2. Om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten. Denna tidsfrist får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den berörda personen varit frihetsberövad, eller till högst 18 månader om den berörda personen håller sig undan.”

B. Irländsk rätt

1. European Union (Dublin System) Regulations 2018

8. Artikel 3 i European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) (Europeiska unionens förordningar (om Dublinsystemet) av år 2018 (S. I. nr. 62 av år 2018), nedan kallad 2018 års förordning), med rubriken ”Utövande av befogenheter enligt EU-förordningen”, ger tjänstemän för internationellt skydd (tjänstemän som ingår i International Protection Office (byrån för internationellt skydd, Irland) (nedan kallad IPO)) befogenhet att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en begäran om internationellt skydd enligt de kriterier som anges i kapitel III i Dublin III‑förordningen och att fatta beslut om överföring. I artikel 6 i 2018 års förordning, med rubriken ”Överklagande av ett beslut om överföring”, föreskrivs att International Protection Appeals Tribunal (appellationsnämnden i utlänningsärenden, Irland) (nedan kallad IPAT) har behörighet att pröva ett överklagande av ett beslut om överföring.

9. Genom artikel 8 i 2018 års förordning, med rubriken ”Avbrytande av verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på utgången av överklagandeförfarandet”, implementeras den suspensiva verkan som föreskrivs i artikel 27.3 a i Dublin III‑förordningen. I den artikeln anges i huvudsak att en person som söker internationellt skydd och som överklagar ett beslut enligt artikel 6 i 2018 års förordning har rätt att stanna i medlemsstaten i väntan på utgången av överklagandeförfarandet.

10. Utnyttjandet av det utrymme för diskretionär bedömning som föreskrivs i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen omfattas av justitieministerns (nedan kallad ministern) behörighet. Det förfarande som leder fram till ett beslut om överföring av IPO enligt 2018 års förordning innebär inget beaktande av artikel 17.1 i denna förordning och IPAT:s behörighet enligt artikel 6 i denna förordning är begränsad till överklaganden av sådana beslut om överföring. Denna nämnd har inte behörighet att pröva ett överklagande av ett beslut av ministern avseende utnyttjande av det utrymme för diskretionär bedömning som föreskrivs i artikel 17.1 i denna förordning, eftersom det enda möjliga överklagandet av ett sådant beslut är genom ”judicial review (rättslig prövning)”.

2. Order 84, Superior Courts Rules

11. I Order 84, Rules of the Superior Courts (Reglemente 84, rättegångsregler för överdomstolar, vars artiklar benämns ”rules” (regler) föreskrivs, bland annat i avsnitt V, processbestämmelser som är tillämpliga på en ansökan om rättslig prövning. High Court (Förvaltningsöverdomstolen) är den domstol som i första instans behandlar ansökningar om rättslig prövning. Således avser alla hänvisningar till domstolen i Reglemente 84 High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) som förstainstansdomstol.

12. Regel 20 i Reglemente 84 anger i huvudsak att domstolen måste bevilja prövningstillstånd (application for leave) innan en ansökan om rättslig prövning kan behandlas och att klaganden måste ha ett giltigt intresse för att prövningstillstånd ska beviljas. I regel 21 i reglemente 84 föreskrivs en tidsfrist om tre månader för en ansökan till domstolen, men denna tidsperiod kan förlängas, särskilt om det finns goda och giltiga skäl för detta.

13. Reglemente 84 föreskriver ingen suspensiv verkan. Regel 20 punkt 8 b i reglemente 84 föreskriver att domstolen, när ett prövningstillstånd beviljas, om den anser att det är rättvist och lämpligt får fatta ett beslut om att verkställigheten av ett beslut som prövningstillståndet avser ska avbrytas, när klaganden har ansökt om att domstolen ska fatta ett beslut om förbud eller certiorari (ett beslut i syfte att ogiltigförklara ett förvaltningsrättsligt beslut), fram till dess att ansökan om rättslig prövning prövas eller fram till dess att domstolen fattar ett annat beslut.

II. Bakgrund till tvisten, det nationella förfarandet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen

14. Klaganden i det nationella målet, AHY, är en somalisk medborgare född den 21 oktober 1987.

15. Den 21 januari 2020 ansökte han om internationellt skydd i Irland, med motiveringen att han hade utsatts för ett bombattentat i Somalia, vilket hade förstört hans butik, dödat en av hans anställda och gett honom ärr på händerna och ena armen.

16. Det framkom vid en Eurodac-sökning att han redan hade lämnat in två ansökningar om internationellt skydd i Sverige den 5 november 2012 och den 2 oktober 2017. Dessa ansökningar hade avslagits.

17. Den irländska myndigheten riktade följaktligen, på grundval av artikel 18.1 b i Dublin III‑förordningen, en ansökan om återtagande till Sverige. Denna sistnämnda medlemsstat godtog ansökan den 19 februari 2020.

18. Den 23 juli 2020 delgavs AHY ett beslut om överföring till Sverige. AHY överklagade detta beslut till IPAT och yrkade tillämpning av den klausul som föreskrivs i artikel 17.1 Dublin III‑förordningen, samt gjorde gällande att han led av depression.

19. IPAT avslog överklagandet den 5 oktober 2021 och fastställde överföringsbeslutet.

20. Den 8 november 2021 upplystes AHY om att han var kallad till Garda National Immigration Bureau (nationella immigrationsmyndigheten, Irland) den 16 december samma år för att förbereda sin överföring till Sverige, vilken skulle ske senast den 6 april 2022.

21. Den 15 november 2021 lämnade han in en ansökan till ministern om att denne skulle utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen, bland annat med motiveringen att han riskerade att begå självmord i händelse av en sådan överföring. AHY lämnade i detta hänseende in en medicinsk-juridisk rapport som angav att det fanns stor risk att han skulle skada sig själv och eventuellt begå självmord om han överfördes till Sverige. Under förfarandet lämnade han in en andra medicinsk-juridisk rapport, i vilken det angavs att självmordsrisken var högre än vad som hade beskrivits i den första rapporten.

22. Den 16 februari 2022 avslogs ansökan om att ministern skulle utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen.

23. Till följd av den andra medicinsk-juridiska rapporten gjorde ministern ett tillägg till beslutet om avslag på ansökan om att hon skulle utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning, i vilket hon angav att den andra medicinsk-juridiska rapporten inte hade lett till någon ändring av den ståndpunkt som hon uttryckt i detta beslut.

24. AHY har överklagat detta beslut till den hänskjutande domstolen. Han har bland annat gjort gällande att det av artikel 27 i Dublin III‑förordningen följer att ett överklagande av beslut att vägra utnyttja det utrymme för diskretionär bedömning som föreskrivs i artikel 17 i denna förordning automatiskt har en suspensiv verkan.

25. Den hänskjutande domstolen har fastställt och utökat de interimistiska åtgärder som AHY beviljades i december 2021 vilka förbjöd att han överfördes till Sverige och har beslutat att begära ett förhandsavgörande av EU-domstolen.

26. I detta sammanhang önskar den hänskjutande domstolen bland annat få klarhet i om ett överklagande av ett beslut av ministern att inte utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen kan medföra en suspensiv verkan för ett överföringsbeslut, särskilt när detta sistnämnda beslut redan har överklagats enligt artikel 27.1 i denna förordning.

27. Mot denna bakgrund har High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Omfattar rätten till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna i samband med ett ’beslut om överföring’ enligt bestämmelserna i artikel 27.1 i [Dublin III‑]förordningen, rätten till ett sådant effektivt rättsmedel när det gäller ett beslut som fattats av en medlemsstat i enlighet med artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen beträffande huruvida den ska utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 av huruvida den ska pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i Dublin III‑förordningen?

2) Om fråga 1 ska besvaras jakande:

a) Följer det av detta att en anmodande medlemsstat är förhindrad att verkställa ett beslut om överföring till dess att en sökandes begäran om utnyttjande av detta utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen har avgjorts?

b) Innefattar bestämmelserna i artikel 27.3 [i Dublin III‑]förordningen, enligt vilken medlemsstaterna i sin nationella rätt ska föreskriva en av tre former av suspensiv verkan vid överklagande eller omprövning av beslut om överföring, ett överklagande av ett beslut enligt artikel 17.1 [i denna förordning] om att vägra utnyttja möjligheten att ta på sig ansvaret för en ansökan om internationellt skydd?

c) Är nationella domstolar, för det fall att ingen av de tre formerna av suspensiv verkan i artikel 27.3 [i Dublin III‑]förordningen föreskrivs i någon specifik nationell bestämmelse, skyldiga att, vid ett överklagande av ett beslut om avslag enligt artikel 17, bevilja uppskov i någon av dessa tre former i enlighet med nationell rätt och, om så är fallet, vilken? …

d) Ska vart och ett av de suspensiva rättsmedel som avses i artikel 27.3 i [Dublin III‑]förordningen tolkas så, att de medför att tidsfristen för verkställighet av ett beslut om överföring enligt artikel 29.1 i [Dublin III‑]förordningen skjuts upp?

3) Om fråga 1 ska besvaras nekande:

a) Utgör rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i [stadgan] hinder för att en anmodande medlemsstat verkställer ett beslut om överföring till dess att en sökandes begäran om utnyttjande av detta utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen har avgjorts?

b) Utgör rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i [stadgan] hinder för att en anmodande medlemsstat verkställer ett beslut om överföring till dess att ett överklagande i form av en ansökan om rättslig omprövning av ett beslut om avslag enligt artikel 17 i [Dublin III‑]förordningen som framställts i enlighet med nationell rätt har avgjorts?

c) Alternativt, innebär ett överklagande i form av en ansökan om rättslig omprövning av ett beslut om avslag enligt artikel 17 [i Dublin III‑förordningen] som framställts i enlighet med nationell rätt att tidsfristen för verkställighet av ett beslut om överföring enligt artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen skjuts upp eller har det på annat sätt suspensiv verkan på beslutet om överföring?”

28. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att denna begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål enligt artikel 107 i domstolens rättegångsregler.

29. Den hänskjutande domstolen har, till stöd för sin ansökan åberopat AHY:s hälsotillstånd. Nämnda domstol har härvid bland annat har preciserat att den, mot bakgrund av de medicinska bevis som den förfogade över, fruktar att tidsåtgången i ett normalt förfarande skulle kunna utgöra ett faktiskt hot mot hans hälsa, för att inte säga liv, eftersom han ska ha utvecklat självmordstankar till följd av beslutet om hans överföring till Sverige. Den hänskjutande domstolen har även angett att ärendet är än mer brådskande då rättsfrågorna i målet även är aktuella i ett antal andra pågående mål. Den juridiska osäkerheten beträffande prövningen av beslut om att inte utnyttja klausulen i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen och den suspensiva verkan av överklaganden av dessa beslut har en systematisk effekt på hur det system som har inrättats genom denna förordning i Irland fungerar och medför förseningar.

30. Vid det administrativa sammanträdet den 21 juni 2022, beslutade domstolens andra avdelning att avslå den hänskjutande domstolens sistnämnda begäran.

31. Inom ramen för det ordinarie förfarandet för förhandsavgöranden har skriftliga yttranden ingetts av AHY, ministern, den irländska och den grekiska regeringen samt Europeiska kommissionen.

III. Rättslig bedömning

32. Det ska inledningsvis påpekas att tolkningsfrågorna i förevarande mål – som avser rättslig prövning av ett beslut som fattas av medlemsstaternas myndigheter enligt klausulen i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen och huruvida ett överklagande vid domstol av detta beslut har en suspensiv verkan på beslutet om överföring – enligt den hänskjutande domstolen är motiverade av två överväganden.

33. Det första övervägandet avser särdragen i det irländska systemet, i vilket ett beslut att genomföra eller inte genomföra en överföring av en sökande av internationellt skydd och ett beslut att utnyttja eller inte utnyttja det utrymme för diskretionär bedömning som följer av artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen inte omfattas av samma myndighets behörighet. Medan det förstnämnda beslutet fattas av IPO, omfattas det sistnämnda av ministerns befogenheter. Vidare ska beslut om överföring överklagas till IPAT, men denna myndighet är däremot inte behörig att pröva överklaganden av ministerns beslut avseende utnyttjandet av nämnda utrymme för diskretionär bedömning. Detta sistnämnda beslut får nämligen endast överklagas genom ”judicial review”, vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland).

34. Det framgår även av beslutet om hänskjutande att dessa två åtskilda förfaranden enligt gällande irländsk rätt kan inledas vid olika tidpunkter utan samordning bland annat när det gäller frister. Det finns således ingenting som hindrar en sökande av internationellt skydd, vilken är föremål för ett beslut om överföring i Irland, från att framställa en begäran enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen vid en tidpunkt efter det att vederbörandes överklagande av ett beslut om överföring har fått avslag av IPAT. Detta har skett i förevarande mål och, enligt de källor som finns, i ett flertal andra fall.

35. Det andra övervägandet rör de frågor som uppkom i målet M.A. m.fl., i vilket domstolen uttalade sig om särdragen i det irländska systemet i ett sammanhang som avsåg andra faktiska omständigheter än dem i förevarande mål. Den hänskjutande domstolen har anfört att det är svårt att fastställa den exakta räckvidden av domstolens avgörande i det målet.

A. Den första tolkningsfrågan

36. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen ska tolkas så, att den innebär en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva ett effektivt rättsmedel mot en medlemsstats beslut att utnyttja eller inte utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning, enligt artikel 17.1 i denna förordning, i syfte att ta på sig ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning.

37. Domstolens svar kommer enligt den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida frågan i det nationella målet om ett överklagande genom judicial review som föreskrivs i irländsk rätt medför suspensiv verkan ska bedömas mot bakgrund av artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen (den andra delen av tolkningsfrågorna) eller artikel 47 i stadgan (den tredje delen av tolkningsfrågorna).

38. Jag kommer, för att illustrera min ståndpunkt, att gå till väga på följande sätt. Först kommer jag att ange de komponenter som bestämmelsen i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen utgörs av (avsnitt 1). Därefter kommer jag att gå igenom rättspraxis avseende den rätt till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 27.1 i denna förordning, i syfte att fastställa huruvida denna rättighet omfattar en rätt att överklaga ett beslut att utnyttja eller inte utnyttja den bestämmelse som föreskrivs i artikel 17.1 i denna förordning (avsnitt 2). Slutligen kommer jag att jämföra den tolkning som jag därmed har gjort med de slutsatser som följer av domen M.A. m.fl. (avsnitt 3), för att komma fram till mitt förslag till svar på tolkningsfrågorna (avsnitt 4).

1. Klausulen i artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen

39. Det ska erinras om att Dublin III‑förordningen har till syfte att fastställa kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat.

40. Det system som har införts genom denna förordning grundar sig på principen, som anges i dess artikel 3.1, att en enda medlemsstat är behörig att pröva huruvida en sökande behöver internationellt skydd.

41. I kapitel III i denna förordning föreskrivs i detta syfte en hierarki av objektiva och rättvisa kriterier för både medlemsstaterna och de berörda personerna. Dessa kriterier, som anges i artiklarna 8–15 i denna förordning, har till syfte att tillhandahålla ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig, för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt.

42. Kapitel IV i Dublin III‑förordningen innehåller, utöver artikel 16, vilken avser personer i beroendeställning, artikel 17, med rubriken ”Diskretionär bedömning”. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs att genom undantag från artikel 3.1 i samma förordning får varje medlemsstat besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i Dublin III‑förordningen.

43. Denna bestämmelse har i huvudsak tre karaktärsdrag.

44. För det första rör det sig om en flexibilitet i det aktuella rättsliga systemet. Artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen återger den ”suveränitets-”klausul som fanns i artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 (nedan kallad Dublin II‑förordningen), och tidigare i artikel 3.4 i Dublinkonventionen om flyktingars rättsliga ställning. Att denna klausul har överlevt unionens alla lagstiftningsreformer på detta område beror på att den ger uttryck för principen, som följer av folkrätten och särskilt av Genèvekonventionen, att erkännandet av asylrätten är en statlig befogenhet. Med andra ord ska medlemsstaterna, enligt denna princip, förfoga över rätten att göra en sakprövning av alla asylansökningar som de mottar.

45. För det andra visar placeringen av suveränitetsklausulen i kapitel IV i Dublin III‑förordningen att den har en självständig karaktär i förhållande till de kriterier som anges i kapitel III i denna förordning.

46. För det tredje och i synnerhet innebär denna klausul att medlemsstaterna åtnjuter ett brett utrymme för diskretionär bedömning. Som vid upprepade tillfällen har erkänts i rättspraxis, rör det sig om en möjlighet (”… varje medlemsstat [får] besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person …”) som inte är underställd några särskilda villkor. Det ankommer enligt domstolen på varje medlemsstat att fastställa under vilka omständigheter den vill använda sig av denna möjlighet och besluta att själv pröva en ansökan om internationellt skydd som den inte är ansvarig för enligt kriterierna i Dublin III‑förordningen.

47. Som framgår av kommissionens förslag som ledde fram till antagandet av Dublin II‑förordningen, infördes nämligen den aktuella klausulen i syfte att ge varje medlemsstat rätt att själv, på grundval av politiska, humanitära eller praktiska överväganden, bestämma om den ska pröva en ansökan om internationellt skydd trots att den inte är ansvarig.

48. Varje argument om att de specifika omständigheterna i målet medförde en sådan begränsning av den berörda medlemsstatens utrymme för diskretionär bedömning att det uppstod en skyldighet för denna att utnyttja suveränitetsklausulen har hittills underkänts av domstolen.

49. I synnerhet följer det av domstolens praxis att denna klausul inte är utformad som en garanti mot de funktionsfel i Dublinsystemet som kan leda till åsidosättanden av de grundläggande rättigheterna för sökande av internationellt skydd.

50. Det ska i detta hänseende erinras om att detta system grundar sig på ömsesidigt förtroende, vilket inbegriper en presumtion om de andra medlemsstaternas iakttagande av de grundläggande rättigheterna. Ett sådant förtroende kan rubbas i två situationer.

51. Den första situationen är när det finns allvarliga skäl att anta att det i den medlemsstat som ursprungligen har fastställts som ansvarig föreligger systemfel i asylförfarandet och villkoren för mottagandet av asylsökandena som kan medföra en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. Om denna situation leder till att den medlemsstat som har fastställt vilken medlemsstat som är ansvarig, för det fall det är omöjligt att identifiera en annan ansvarig medlemsstat, själv blir ansvarig, är detta en skyldighet som följer av artikel 3.2 andra och tredje styckena i Dublin III‑förordningen och inte av ett utnyttjande av suveränitetsklausulen. Den andra situationen är när det finns en faktisk risk att en sökande av internationellt skydd på grund av hans eller hennes hälsotillstånd utsätts för en omänsklig och förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. I domen C.K. m.fl., slog domstolen fast att även om denna risk kan berättiga att verkställigheten av överföringen avbryts, innebär den inte att den medlemsstat i vilken ansökan har lämnats in har någon skyldighet att förklara sig ansvarig för prövningen av denna enligt suveränitetsklausulen.

52. Sammanfattningsvis kan kravet på att skydda de grundläggande rättigheterna visserligen medföra en skyldighet för den medlemsstat där ansökan har lämnats in att, åtminstone tillfälligt, avvika från tillämpningen av de kriterier som anges i kapitel III i Dublin III‑förordningen, men detta krav får inte tvinga medlemsstaterna att utnyttja sin prövningsrätt enligt artikel 17.1 i denna förordning. Av detta följer att den situation där skyddet för de grundläggande rättigheterna berättigar att avvika från de kriterier som föreskrivs i Dublin III‑förordningen skiljer sig från utnyttjandet av suveränitetsklausulen. Domstolen upprepade nyligen, i domen M.A. m.fl., sin ståndpunkt och angav att överväganden rörande barnets bästa inte heller kan medföra att en medlemsstat är skyldig att utnyttja denna klausul och själv pröva en ansökan som den inte är ansvarig för.

53. Det ska slutligen tilläggas att det av rättspraxis följer att inte ens humanitära kriser i vissa medlemsstater, såsom den som inträffade på västra Balkan mellan slutet av 2015 och början av 2016, kan medföra någon skyldighet, för de övriga medlemsstaterna, att utnyttja suveränitetsklausulen avseende ansökningar om internationellt skydd som de mottar. Domstolen har emellertid understrukit att utnyttjandet av möjligheten att tillämpa en sådan klausul i en sådan situation är förenligt med den solidaritetsprincip som föreskrivs i artikel 80 FEUF och ligger till grund för Dublin III‑förordningen.

2. Rätten till ett effektivt rättsmedel i Dublin III‑förordningen

54. I artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen föreskrivs att en sökande av internationellt skydd ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller ett beslut om överföring.

55. Räckvidden av det rättsmedel som erbjuds en sökande av internationellt skydd mot ett beslut om överföring som har fattats beträffande vederbörande preciseras i skäl 19 till Dublin III‑förordningen, i vilket det anges att för att säkerställa respekten för internationell rätt bör det effektiva rättsmedel som införs genom denna förordning omfatta prövning såväl av tillämpningen av denna förordning som av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs.

56. När det gäller syftet med en prövning av tillämpningen av den aktuella förordningen, har domstolen i fast praxis bekräftat den extensiva tolkning som följer av resonemanget i dom av den 7 juni 2016, Ghezelbash ( C‑63/15, EU:C:2016:409) (nedan kallad domen Ghezelbash).

57. Detta resonemang grundar sig på två väsentliga överväganden. För det första har unionslagstiftaren, genom att anta Dublin III‑förordningen, kopplat asylsökandena till förfarandet för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig genom att föreskriva en skyldighet för medlemsstaterna att informera dem om ansvarskriterierna och ge dem möjlighet att lämna upplysningar som gör det möjligt att tillämpa dessa kriterier på rätt sätt och genom att garantera dem en rätt till ett effektivt rättsmedel mot det beslut om överföring som eventuellt fattas vid utgången av detta förfarande. För det andra har Dublin III‑förordningen till syfte att förbättra skyddet för dessa sökande, vilket bland annat garanteras av det domstolsskydd som de åtnjuter.

58. En restriktiv tolkning av räckvidden av det överklagande som föreskrivs i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen skulle således, enligt domstolen, kunna utgöra hinder för uppfyllandet av detta mål genom att de övriga rättigheter som asylsökanden har enligt denna förordning fråntas deras ändamålsenliga verkan.

59. Således fastställde domstolen, i domen Ghezelbash, att en asylsökande, i samband med överklagandet av ett beslut om överföring av vederbörande, får åberopa en felaktig tillämpning av ett av de i kapitel III i Dublin III‑förordningen angivna kriterierna. I senare domar har domstolen slagit fast att samma asylsökande även får göra gällande ett åsidosättande av bestämmelserna i andra kapitel i Dublin III‑förordningen som ger asylsökande garantier av processrättslig karaktär.

60. I domen Karim angav domstolen att en annan av dessa bestämmelser är artikel 19.2 andra stycket i denna förordning, enligt vilken när en tredjelandsmedborgare, efter att ha lämnat in en första asylansökan i en medlemsstat, har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader innan han lämnar in en ny asylansökan i en annan medlemsstat, har denna sistnämnda stat en skyldighet att genomföra förfarandet för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av denna nya ansökan.

61. I domen Mengesteab, ansåg domstolen att en annan av dessa bestämmelser är artikel 21.1 i Dublin III‑förordningen, enligt vilken, om framställan om övertagande av en sökande inte görs inom de tidsfrister som föreskrivs i denna, den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd lämnades in ska ansvara för prövningen. I domen Shiri, inkluderade domstolen i den aktuella kategorin även artikel 29.2 i Dublin III‑förordningen, enligt vilken, för det fall överföringen från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten inte görs inom den tidsfrist som föreskrivs i denna artikel, den ansvariga medlemsstaten ska befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten.

62. I denna rättspraxis förefaller domstolen ha fäst en avgörande vikt vid att var och en av de undersökta bestämmelserna fastställer den ram inom vilken förfarandet för fastställande av ansvarig medlemsstat ska genomföras och även, på samma sätt som kriterierna i kapitel III, bidrar till att fastställa den ansvariga medlemsstaten.

63. Av detta följer, enligt min uppfattning, att räckvidden av det effektiva rättsmedel som föreskrivs i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen mot ett beslut om överföring omfattar en prövning av tillämpningen av dessa bestämmelser med motiveringen att de föreskriver regler som, på grund av deras tvingande karaktär för den berörda medlemsstaten, är av sådant slag att de ger en sökande av internationellt skydd en rätt att få sin ansökan prövad av den ansvariga medlemsstaten.

64. Detta är inte faller med artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen, eftersom aktiveringen av den suveränitetsklausul som föreskrivs i denna, såsom anges ovan, är av rent fakultativ karaktär.

65. Således kan slutsatsen dras att den rätt till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 27.1 i denna förordning inte omfattar rätten att överklaga ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen som fattas av den medlemsstat i vilken ansökan om internationellt skydd har lämnats in.

66. Jag anser inte att denna bedömning påverkas av domen av den 1 augusti 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avslag på framställan om övertagande av ett egyptiskt ensamkommande barn) ( C‑19/21, EU:C:2022:605).

67. Domstolen slog visserligen fast att en person som ansöker om internationellt skydd ska kunna ansöka om domstolsprövning enligt artikel 27 i Dublin III‑förordningen inte bara för det fall den anmodande medlemsstaten fattar ett beslut om överföring, utan även när den anmodade medlemsstaten vägrar att överta den berörda personen. Denna breda tolkning från domstolens sida möjliggjordes emellertid av att lagliteten av beslutet att vägra överta den berörda skyddssökande hade bestritts mot bakgrund av ett av de ansvarskriterier som anges i kapitel III i denna förordning. Detta framgår tydligt av den punkt i domen som har följande lydelse: ”Vad gäller iakttagandet av det obligatoriska ansvarskriteriet i artikel 8.2 i Dublin III‑förordningen får domstolsskyddet för ett ensamkommande barn emellertid inte variera beroende på om sökanden är föremål för ett beslut om överföring, fattat av den anmodande medlemsstaten, eller ett beslut genom vilket den anmodade medlemsstaten avslår framställan om övertagande av sökanden”. Jag drar av detta slutsatsen att ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen inte är ett av de beslut som avses med den rätt till ett effektivt domstolsskydd som föreskrivs i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen.

3. Räckvidden av domen M.A. m.fl.

68. Den tolkning som jag just har föreslagit förefaller fullt förenlig med domen M.A. m.fl.

69. Två delar av domen har bland annat åberopats av den hänskjutande domstolen.

70. För det första slog domstolen fast att det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ges enligt suveränitetsklausulen är en integrerad del av de mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan som unionslagstiftaren har utarbetat.

71. För det andra uttalade domstolen sig beträffande samma frågeställning som den som förevarande begäran om förhandsavgörande avser. Domstolen angav i detta hänseende för det första att det i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen inte uttryckligen anges att det ska finnas ett rättsmedel mot ett beslut att inte utnyttja möjligheten i artikel 17.1 i denna förordning och att det för att uppnå målet att snabbt fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig, vilket ligger till grund för det förfarande som inrättats genom Dublin III‑förordningen, är lämpligt att inte införa ett flertal olika rättsmedel. Vidare angav domstolen att det visserligen i artikel 47 i stadgan föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. Om en medlemsstat beslutar att inte tillämpa suveränitetsklausulen medför det emellertid med nödvändighet, enligt domstolen, att den medlemsstaten ska fatta ett beslut om överföring. Medlemsstatens beslut att inte tillämpa nämnda bestämmelse kan i så fall bestridas i samband med ett överklagande av beslutet om överföring. Följaktligen slog domstolen fast att artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen ska tolkas så, att ”den inte innebär ett krav på att det ska finnas ett rättsmedel mot ett beslut att inte utnyttja den möjlighet som ges genom artikel 17.1 i samma förordning. Detta påverkar dock inte möjligheten att bestrida nämnda beslut i samband med ett överklagande av beslutet om överföring”.

72. Det ska erkännas att domstolens resonemang inte är lätt att förstå och att den hänskjutande domstolens tvivel således inte är förvånade. Den hänskjutande domstolen förefaller förespråka en tolkning, som även AHY och kommissionen har försvarat i sina respektive skriftliga yttranden, enligt vilken den rätt till ett effektivt rättsmedel mot ett beslut om överföring som föreskrivs i artikel 17 i Dublin III‑förordningen även ska inkludera rätten till ett effektivt rättsmedel mot ett beslut som fattas enligt artikel 27.1 i denna förordning, eftersom artikel 17.1 utgör en integrerad del av mekanismerna för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen.

73. Det råder, enligt min uppfattning, inga tvivel om att denna tolkning är felaktig.

74. Det ska inledningsvis påpekas att sökandena, i målet som ledde fram till domen M.A. m.fl., inte hade begärt att ministern skulle tolka suveränitetsklausulen till deras fördel till följd av antagandet av beslutet om överföring. Däremot hade Office of the Refugee Applications Commission (Flyktingkommissarien med ansvar för att pröva överklaganden inlämnade av flyktingar, Irland) rekommenderat att de skulle överföras till Förenade kungariket efter att ha vägrat att utnyttja denna klausul. Av detta följer att domstolens svar nödvändigtvis grundar sig på premissen att ett sådant beslut att inte utnyttja klausulen har fattats före beslutet om överföring. Domstolen angav, beträffande denna situation, i huvudsak att de krav som ingår i principen om ett effektivt domstolsskydd är uppfyllda genom möjligheten att vid överklagandet av beslutet om överföring bestrida nämnda beslut att inte utnyttja klausulen.

75. Det skulle enligt min uppfattning vara en oriktig bedömning att, liksom AHY och kommissionen, av detta e contrario dra slutsatsen att om beslutet att inte utnyttja suveränitetsklausulen fattats efter beslutet om överföring skulle dessa krav innebära att det måste finnas en möjlighet att överklaga det förstnämnda beslutet separat. Denna tolkning skulle nämligen svårligen vara förenlig med den bokstavstolkning och teleologiska tolkning som domstolen gjort i de första punkterna i svaret på denna tolkningsfråga, enligt vilka det i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen inte uttryckligen anges att det ska finnas ett rättsmedel mot ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen, respektive att det för att uppnå målet att snabbt fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig är lämpligt att inte införa ett flertal olika rättsmedel.

76. Dessutom ska formuleringen i punkt 79 i den aktuella domen, såsom den återges ovan, förstås så, att ett specifikt rättsmedel mot en medlemsstats beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen, rent allmänt, inte följer av denna artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen och att själva möjligheten att överklaga detta beslut vid överklagandet av beslutet om överföring är beroende av att det förstnämnda beslutet har fattats innan det senare.

77. Dessa överväganden förefaller vara nyckeln till tolkningen av den punkt i den ovannämnda domen, enlig vilken det utrymme för diskretionär bedömning som medlemsstaterna ges genom suveränitetsklausulen utgör en integrerad del av den mekanism för fastställande av ansvarig medlemsstat som föreskrivs i Dublin III‑förordningen.

78. Det ska inledningsvis påpekas att domstolen, i en rad domar ända sedan domen N.S. m.fl., har grundat sin bedömning på detta konstaterande och dragit slutsatsen att ett beslut som en medlemsstat fattat på grundval av suveränitetsklausulen innebar en tillämpning av unionsrätten och således skulle vara förenlig med de rättigheter som föreskrivs i stadgan.

79. Jag anser att detta konstaterande inte med framgång kan åberopas för att göra gällande att lagstiftningen i den berörda medlemsstaten nödvändigtvis ska tillerkänna sökande av internationellt skydd ett särskilt rättsmedel mot ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen.

80. Domstolen förefaller nämligen, genom att förklara att medlemsstaternas utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen omfattas av ”mekanismer” för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig, ha använt ett språkbruk som visar att denna artikel inte ingår i den samling bestämmelser i Dublin III‑förordningen som medför en skyldighet för medlemsstaterna och samtidigt en rättighet för sökande av internationellt skydd.

81. Utnyttjandet av detta utrymme för diskretionär bedömning innebär en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, i den mån det leder till att beslut om överföring fattas. Följaktligen får varje grund som bygger på ett åsidosättande av stadgan göras gällande inom ramen för ett rättsmedel mot detta sistnämnda beslut, såsom det föreskrivs i artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen. För det fall en sökande av internationellt skydd bestrider legaliteten av beslutet om överföring mot bakgrund av ett fel avseende beslutet att inte utnyttja suveränitetsklausulen, måste däremot de grunder som görs gällande nödvändigtvis finna stöd i nationell rätt.

4. Slutsats avseende den första tolkningsfrågan

82. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan så, att artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen ska tolkas på så sätt att den inte medför någon skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva ett effektivt rättsmedel mot ett beslut av medlemsstaten att utnyttja, eller inte utnyttja, sitt utrymme för diskretionär bedömning i syfte att ta ansvar för prövningen av en ansökan om internationellt skydd enligt artikel 17.1 i denna förordning.

83. Mot bakgrund av mina påpekanden ovan avseende suveränitetsklausulens karaktär, innebär inte den omständigheten att sökanden i det nationella målet, till stöd för sin begäran om tillämpning av denna klausul, har åberopat en handling i syfte att bevisa risken för ett åsidosättande av en av dessa grundläggande rättigheter, nämligen en medicinsk rapport om hans psykiska hälsotillstånd, att den föreslagna tolkningen påverkas. I avsaknad av de begränsningar som föreskrivs i unionsrätten, kan ministerns beslut att avstå från att utnyttja denna klausul endast bli föremål för en domstolsprövning såvitt gäller dess formella lagenlighet enligt irländsk rätt.

84. Denna tolkning kan inte heller anses oförenligt med domstolens konstaterande i domen M.A. m.fl. att Dublin III‑förordningen inte kräver att fastställandet av vilken medlemsstat som är ansvarig enligt de kriterier som anges i denna förordning och utnyttjandet av utrymmet för diskretionär bedömning som följer av denna suveränitetsklausul görs av samma nationella myndighet.

85. Det undgår mig emellertid inte att den tolkning som jag förespråkar inte bara innebär en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva att ett beslut som fattas enligt suveränitetsklausulen alltid ska föregå beslutet om överföring, utan även att vissa medlemsstater, som Irland, måste förnya behörighetsfördelningen mellan rättsliga myndigheter för att säkerställa att den myndighet vid vilken beslutet om överföring har överklagats är behörig att pröva beslutet att inte utnyttja nämnda klausul. Även om det föreskrevs att varje beslut avseende utnyttjandet av suveränitetsklausulen skulle fattas innan IPO fattar ett beslut om överföring, skulle IPAT inte vara behörig att pröva argumenten som åberopats i syfte att bestrida lagenligheten av ett sådant beslut.

86. Det kan emellertid konstateras att detta inte utgör något skäl till att göra en annan tolkning, eftersom en medlemsstat, som bekant, inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrätten.

87. Eftersom den andra tolkningsfrågan endast ska behandlas för det fall denna fråga besvaras jakande, ska endast den hänskjutande domstolens tredje tolkningsfråga besvaras nedan.

B. Den tredje tolkningsfrågan

88. Den hänskjutande domstolen har, genom sin tredje tolkningsfråga, i huvudsak och i första hand, önskat få klarhet i huruvida den rätt till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 47 i stadgan utgör hinder för att en medlemsstat genomför ett beslut om överföring så länge ingen prövning har gjorts av begäran att denna medlemsstat ska utnyttja sin diskretionära bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen eller av ett specifikt överklagande till domstol, som framställs enligt bestämmelserna i den nationella rätten, av det svar som getts på en sådan begäran.

89. Med andra ord hyser den hänskjutande domstolen tvivel beträffande frågan om huruvida en sökande av internationellt skydd som inte har uppnått ogiltigförklaring av ett beslut om överföring genom att åberopa kriterierna i kapitel III i Dublin III‑förordningen och av vilket ett överklagande genom judicial review av ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen ännu inte har avgjorts, kan överföras innan detta överklagande har avgjorts. Således kan en viss form av suspensiv verkan av beslutet om överföring i väntan på utgången av överklagandet av detta beslut att inte utnyttja klausulen enligt den hänskjutande domstolen vara lämplig, för att undvika risken för att artikel 47 i stadgan åsidosätts.

90. Vad gäller artikel 47 i stadgan, ska det inledningsvis påpekas att ingressen i Dublin III‑förordningen innehåller hänvisningar till denna bestämmelse. Enligt dess skäl 19 har denna förordning till syfte att garantera rätten till ett effektivt rättsmedel i samband med beslut om överföring, särskilt i enlighet med artikel 47 i stadgan. Enligt dess skäl 39 syftar förordningen till att trygga full respekt för den rätt till asyl som garanteras i artikel 18 i stadgan och för de rättigheter som erkänns i artiklarna 1, 4, 7, 24 och 47 i stadgan.

91. Artikel 47 i stadgan har följande lydelse: ”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel”.

92. Av rättspraxis följer att detta rättsmedel ska ha en effektiv karaktär krävs, i exceptionella fall, att det ges en suspensiv verkan. Domstolen har närmare bestämt, beträffande direktiv 2008/115/EG, slagit fast att när det finns allvarliga skäl att anta att avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare skulle medföra ett åsidosättande av vederbörandes rätt att inte utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, krävs att tredjelandsmedborgaren har tillgång till ett rättsmedel med suspensiv verkan, i syfte att undvika att en allvarlig och irreparabel skada uppkommer i väntan på utgången av överklagandet.

93. Vidare har domstolen, när det gäller Dublin III‑förordningen, inte uteslutit att ett beslut om överföring undantagsvis kan medföra en sådan skada och att det för att ett överklagande av ett sådant beslut ska vara effektivt är nödvändigt att det har en suspensiv verkan.

94. Det är emellertid uppenbart att frågan om kravet på att säkerställa en sådan effektivitet inte uppkommer i en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål.

95. Artikel 47 i stadgan föreskriver nämligen endast att det ska finnas ett effektivt rättsmedel när det gäller att skydda en unionsrättsligt garanterad rättighet (eller frihet). Däremot och som förklarats ovan förfogar inte en sökande av internationellt skydd över någon unionsrättsligt garanterad rättighet som innebär att den medlemsstat i vilken hans ansökan har lämnats in ska genomföra prövningen av denna ansökan enligt artikel 17 i Dublin III‑förordningen. I avsaknad av en sådan rättighet är den rätt till ett sådant effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 47 i stadgan inte tillämplig.

96. Följaktligen ska frågan huruvida rättsmedlet judicial review som föreskrivs i den irländska rätten ska anses ha en suspensiv verkan endast avgöras mot bakgrund av bestämmelserna i denna irländska rätt.

97. I andra hand har den hänskjutande domstolen framfört tvivel beträffande tolkningen av artikel 29.1 första stycket i Dublin III‑förordningen.

98. Det ska erinras om att det i denna artikel föreskrivs att överföringen av den berörda personen ska verkställas så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning meddelades och suspensiv verkan beviljades i enlighet med artikel 27.3 i denna förordning.

99. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak önskat få klarhet i huruvida ett specifikt domstolsöverklagande av ett beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen medför att den frist för verkställandet av ett beslut om överföring som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen avbryts eller på annat sätt medför en suspensiv verkan för beslutet om överföring. Närmare bestämt förefaller den önska få veta om artikel 29.1 första stycket i Dublin III‑förordningen ska tolkas så, att den föreskrivna fristen på sex månader börjar löpa från datumet för det slutliga avgörandet av ett överklagande av en medlemsstats beslut att inte utnyttja suveränitetsklausulen, som fattats efter beslutet om överföring, såsom genom den judicial review som föreskrivs i den irländska rätten.

100. Svaret måste enligt min uppfattning nödvändigtvis vara nekande.

101. Som jag har visat ovan, kräver inte artikel 47 i stadgan att medlemsstaterna ger ett rättsmedel enligt bestämmelserna i den nationella rätten, såsom denna judicial review en suspensiv verkan. Den logiska följden av detta är att fristen på sex månader för att genomföra överföringen av sökanden av internationellt skydd i denna situation börjar löpa det datum då ett överklagande av ett beslut om överföring avslås.

102. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan så, att artikel 47 i stadgan inte utgör hinder för att en medlemsstat genomför ett beslut om överföring innan en prövning har gjorts av begäran om att denna medlemsstat ska utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen eller av en specifik begäran om rättslig omprövning, som har framställts enligt bestämmelser i den nationella rätten, av det svar som har lämnats på en sådan begäran. I detta fall börjar fristen på sex månader för att genomföra överföringen av den internationellt skyddssökande, såsom den föreskrivs i artikel 29.1 första stycket i Dublin III‑förordningen, att löpa från det datum då ett överklagande av ett beslut om överföring avslås.

C. Avslutande anmärkningar

103. Det framgår av en studie som inleddes av Europeiska kommissionen och publicerades år 2016 att de irländska myndigheterna, redan vid denna tidpunkt, hade uttryckt sin frustration över den stora ökningen av tvister som hade uppkommit genom artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen. Enligt dessa myndigheter uppfattades denna bestämmelse nationellt så, att den införde ett ”näst intill nytt förfarande”, vilket ledde till en betydande administrativ börda för de nationella domstolarna.

104. Enligt min uppfattning kan artikel 17.1 i Dublin III‑förordningen inte förstås så, att den gör det möjligt att införa ett administrativt förfarande som skiljer sig från det som avslutas genom antagandet av beslutet om överföring. Tvärtom är jag övertygad om att Dublin III‑förordningen har skapat ett rättssystem inom vilket ingen administrativ akt som antas efter beslutet om överföring kan påverka giltigheten av detta beslut.

105. I detta syfte förefaller de nationella bestämmelser som särskiljer utövandet av det utrymme för diskretionär bedömning som följer av suveränitetsklausulen från det beslut om överföring som fattats enligt Dublin III‑förordningen, vilka gör det möjligt att en begäran om utnyttjande av detta utrymme för diskretionär bedömning framställs och bedöms oberoende av antagandet av ett beslut om överföring och efter detta antagande, kunna utgöra ett allmänt hinder för förordningens fungerande, liksom kommissionen har erkänt i sitt skriftliga yttrande.

106. Jag anser att en slutsats som innebär att medlemsstaterna har en skyldighet att föreskriva ett särskilt rättsmedel mot ett beslut att utnyttja eller inte utnyttja suveränitetsklausulen inte bara grundar sig på en felaktig tolkning av de relevanta sekundärrättsliga bestämmelserna, utan även skulle innebära en bekräftelse i medlemsstaternas ögon av nationella lagstiftningsval som kan medföra de konsekvenser som beskrivs i slutet av föregående punkt.

107. Jag hänvisar i detta hänseende, i illustrerande syfte, till artikel 26 i denna förordning.

108. Enligt denna artikel, som ingår bland de processuella garantier som Dublin III‑förordningen avser, ska meddelandet av beslutet om överföring till den berörda personen, i tillämpliga fall, omfatta ett beslut att inte pröva hans eller hennes ansökan om internationellt skydd, såsom, enligt min uppfattning, ett beslut om att inte utnyttja suveränitetsklausulen. Ett sådant beslut kan emellertid inte meddelas inom ramen för beslutet om överföring om det har fattats först efter beslutet om överföring. Vidare anser jag att den information om rättsmedel som, i en sådan situation, ska anges i det beslut som ska meddelas enligt artikel 26.2 i Dublin III‑förordningen nödvändigtvis skulle vara partiell, eftersom den inte skulle kunna omfatta de rättsmedel som finns tillgängliga mot beslutet att utnyttja eller inte utnyttja suveränitetsklausulen.

IV. Förslag till avgörande

109. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) har ställt på följande sätt: 1) Artikel 27.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat ska tolkas på följande sätt: Denna artikel medför inte en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva ett effektivt rättsmedel mot medlemsstatens beslut att utnyttja eller inte utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning i syfte att, enligt artikel 17.1 i denna förordning, ta ansvar för prövningen av en ansökan om internationellt skydd som inte åligger den enligt de kriterier som anges i denna förordning. 2) Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna utgör inte hinder för att en medlemsstat genomför ett beslut om överföring innan den har prövat en begäran om att denna medlemsstat ska utnyttja sitt utrymme för diskretionär bedömning enligt artikel 17.1 i förordning nr 604/2013 eller en specifik begäran om rättslig omprövning, som har framställts enligt bestämmelser i den nationella rätten, av svaret på en sådan begäran. I denna situation börjar fristen på sex månader för att genomföra en överföring av en sökande av internationellt skydd, enligt artikel 29.1 första stycket i förordning nr 604/2013, att löpa vid det datum då ett överklagande av beslutet om överföring avslås.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31).

3 Dom av den 23 januari 2019 (C‑661/17, nedan kallad domen M.A. m.fl., EU:C:2019:53).

4 Se skäl 5 i Dublin III-förordningen.

5 Se skäl 4 i Dublin III-förordningen.

6 Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1).

7 Konvention rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna – Dublinkonventionen (EGT C 254, 1997, s. 1).

8 Konvention angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, United Nations Treaty Series, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954).

9 Se dom av den 5 juli 2018, X ( C‑213/17, EU:C:2018:538, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

10 Min kursivering.

11 Dom av den 16 februari 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Barn som ännu inte har fötts vid tiden för asylansökan) ( C‑745/21, EU:C:2023:113, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

12 Förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (KOM(2001) 447 slutlig – 2001/0182(CNS)) (EGT C 304 E, 2001, s. 192).

13 Se dom av den 4 oktober 2018, Fathi ( C‑56/17, EU:C:2018:803, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

14 Se, bland annat, dom av den 14 november 2013, Puid ( C‑4/11, EU:C:2013:740), av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), och M.A. m.fl.

15 Se, i detta hänseende, analysen i Petralia V., ”Clausola di sovranità e tutela dei diritti umani nel sistema di Dublino”, Studi sull’integrazione europea, XII (2017), sidorna 553–568.

16 Dom av den 16 februari 2017 ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127).

17 Se dom av den 26 juli 2017, Jafari ( C‑646/16, EU:C:2017:586, punkt 100). Se även Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – En europeisk migrationsagenda (KOM/2015/0240 slutlig) i vilken kommissionen anger sin vilja att medlemsstaterna ”i större utsträckning utnyttjade urskillningsklausuler som ger dem möjlighet att pröva en asylansökan och minska belastningen på medlemsstaterna vid de berörda gränssträckorna”.

18 Se dom av den 2 april 2019, H. och R. ( C‑582/17 och C‑583/17, EU:C:2019:280, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

19 Se domen Ghezelbash ( C‑63/15, EU:C:2016:409, punkterna 51–53).

20 Dom av den 7 juni 2016 ( C‑155/15, EU:C:2016:410).

21 Dom av den 26 juli 2017 ( C‑670/16, EU:C:2017:587).

22 Dom av den 25 oktober 2017 ( C‑201/16, EU:C:2017:805).

23 Se dom av den 7 juni 2016, Karim ( C‑155/15, EU:C:2016:410, punkterna 23–25), dom av den 26 juli 2017, Mengesteab ( C‑670/16, EU:C:2017:587, punkt 53) och dom av den 25 oktober 2017, Shiri ( C‑201/16, EU:C:2017:805, punkt 39).

24 Det ska i detta hänseende påpekas att det nödvändiga sambandet mellan förekomsten av ett brett utrymme för diskretionär bedömning för de offentliga myndigheterna och avsaknaden av en rätt för mottagarna även har påtalats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) vid prövningen av huruvida villkoren för en tillämpning av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, signerad i Rom den 4 november 1950, (nedan kallad Europakonventionen) (rätten till en rättvis rättegång) var uppfyllda. Även om Europadomstolen upprepade gånger har slagit fast att enbart förekomsten av en diskretionär komponent i lydelsen av en bestämmelse inte i sig utesluter att det existerar en rättighet (se Europadomstolens dom av den 18 oktober 2016, Miessen/Belgien, CE:ECHR:2016:1018JUD003151712, § 48), har den nämligen även angett att en rättighet, i de situationer där den behöriga myndigheten förfogade över ett brett utrymme för diskretionär bedömning, inte kunde identifieras och att artikel 6 i Europakonventionen således inte var tillämplig (Europadomstolens domar av den 28 september 1995, Masson och Van Zon/Nederländerna, CE:ECHR:1995:0928JUD001534689, § 51, serie A nr 327-A, §§ 48–52, och av den 3 april 2012, Boulois/Luxemburg, CE:ECHR:2012:0403JUD003757504, bland annat § 102).

25 Dom av den 1 augusti 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avslag på framställan om övertagande av ett egyptiskt ensamkommande barn) ( C‑19/21, EU:C:2022:605, punkt 41) (min kursivering).

26 Domen M.A. m.fl., punkt 64.

27 Domen M.A. m.fl., punkterna 75 och 76.

28 Domen M.A. m.fl., punkt 77.

29 Domen M.A. m.fl., punkt 78.

30 Domen M.A. m.fl., punkt 79.

31 Detta framgår med större självklarhet av punkt 78 i rättegångsspråkets version av domen M.A. m.fl. (”if a Member State refuses to use the discretionary clause set out in Article 17(1) of the Dublin III Regulation, that necessarily means that that Member State must adopt a transfer decision”) (min kursivering).

32 Dom av den 21 december 2011 ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkterna 68 och 69). Se även dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl. ( C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 53).

33 Se dom av den 27 april 2023, M.D. (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21, EU:C:2023:341, punkt 82 och där angiven rättspraxis).

34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).

35 Se dom av den 18 december 2014, Abdida ( C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 50).

36 Se dom av den 30 mars 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist för överföring – Människohandel) ( C‑338/21, EU:C:2023:269, punkterna 45 och 46).

37 Se studie av den 18 mars 2016 utarbetad av Information and Cooperation Forum för kommissionen ”Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation – Final Report” (Utvärdering av genomförandet av Dublin III-förordningen – slutrapport), s. 35.