Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Förenade målen C‑608/22 och C‑609/22 Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl m.fl. (Afghanska kvinnor)

I. Inledning

1. Sedan talibanregimens återkomst i Afghanistan har situationen för flickor och kvinnor i landet snabbt försämrats till den grad att man kan tala om att de har förnekats själva sin identitet. Afghanska flickor och kvinnor som vill undvika denna outhärdliga situation flyr sitt land eller vägrar att återvända dit och kommer då bland annat till Europeiska unionen för att söka asyl. Mot bakgrund av den rådande situationen är myndigheterna i medlemsstaterna osäkra på om de kan bevilja sådana kvinnor flyktingstatus enbart med hänvisning till deras kön eller om de behöver göra individuella bedömningar av huruvida det föreligger en risk för förföljelse.

2. Förevarande mål ger EU-domstolen tillfälle att slå fast vad som gäller.

3. Närmare bestämt innebär de båda aktuella fallen av begäran om förhandsavgörande att EU-domstolen har ombetts att precisera hur bedömningen av huruvida det föreligger en välgrundad fruktan för ”förföljelse” i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 2011/95/EU ska gå till i fall där en kvinna har ansökt om internationellt skydd med hänvisning till att hon, om hon återvänder till sitt ursprungsland, riskerar att utsättas för en ackumulation av diskriminerande handlingar och åtgärder som inskränker hennes utövande av sina medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

4. Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) har särskilt bett EU-domstolen att slå fast huruvida sådana handlingar som talibanregimen har vidtagit sedan den 15 augusti 2021 – handlingar som inskränker flickors och kvinnors tillgång till utbildning, förvärvsarbete och hälso- och sjukvård, som begränsar deras deltagande i samhällsliv och politik liksom deras rörelsefrihet och deras möjligheter att idrotta, som därutöver ålägger dem att täcka hela kroppen och ansiktet, och som innebär att de saknar skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet – med tanke på sin kumulerade effekt och sin intensitet kan anses utgöra ”förföljelse” i den mening som avses i artikel 9.1 b i direktiv 2011/95. Således har EU-domstolen i detta sammanhang uppmanats att komplettera de principer som den tidigare har slagit fast i domen av den 5 september 2012, Y och Z, och i domen av den 7 november 2013, X m.fl., såvitt avser tolkningen av begreppet förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 a i direktiv 2004/83/EG, vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2011/95, med tanke på att artikel 9 i båda direktiven har väsentligen samma lydelse.

5. Därutöver har den hänskjutande domstolen också bett EU-domstolen att slå fast huruvida en behörig myndighet som prövar en sökandes personliga ställning och förhållanden, något som den måste göra inom ramen för sin individuella bedömning av en ansökan om internationellt skydd, kan konstatera att det föreligger en välgrundad fruktan för sådan förföljelse på grund av sökandens kön utan att myndigheten behöver undersöka några andra omständigheter hänförliga till sökandens personliga förhållanden.

6. Denna andra tolkningsfråga, vilken rör omfattningen av den individuella bedömning som unionslagstiftaren i artikel 4.3 i direktiv 2011/95 har ställt krav på, är att hänföra till ett särskilt sammanhang. Vissa medlemsstater – däribland Konungariket Sverige och Konungariket Danmark samt Republiken Finland – har nämligen redan beslutat att kvinnliga afghanska medborgare mer eller mindre automatiskt ska beviljas flyktingstatus enbart med hänvisning till sitt kön. Därmed har dessa medlemsstater agerat i linje med dem som redan i augusti 2021 övervägde att tillämpa den tillfälliga skyddsordning som fastställs i direktiv 2001/55/EG. Europeiska unionens asylbyrå (EUAA) har för sin del bedömt, i sin senaste informationsrapport om Afghanistan (2023), att det i allmänhet kan anses föreligga en välgrundad fruktan för förföljelse hos afghanska flickor och kvinnor mot bakgrund av de åtgärder som talibanregimen har vidtagit, och Förenta nationernas (FN:s) flyktingkommissarie (UNHCR) har i en förklaring avgiven med anledning av de förevarande målen om förhandsavgörande på liknande sätt framhållit att det finns en presumtion för beviljande av flyktingstatus till afghanska flickor och kvinnor.

7. I detta förslag till avgörande kommer jag att redovisa varför jag anser att de åtgärder som den hänskjutande domstolen åsyftar är att betrakta som ”förföljelse” i den mening som avses i artikel 9.1 b i direktiv 2011/95. Jag kommer att förklara att den allvarliga, systematiska och institutionaliserade diskrimineringen av afghanska flickor och kvinnor medför att dessa fråntas de rättigheter som är allra mest väsentliga för att de ska kunna leva tillsammans med andra och innebär att deras värdighet som människor inte respekteras helt och fullt, vilket krävs både enligt artikel 2 FEU och enligt artikel 1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

8. Jag kommer också att redogöra för varför jag anser att det inte finns något som hindrar att en behörig myndighet konstaterar att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse enbart på grund av en sökandes kön, utan att myndigheten behöver undersöka några andra omständigheter hänförliga till sökandens personliga förhållanden.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Europakonventionen

9. I punkterna 1 och 2 i artikel 15 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vars rubrik lyder ”Avvikelse från konventionsförpliktelse vid nödläge”, stadgas följande:

”1. Under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens får en hög fördragsslutande part vidta åtgärder som innebär avvikelser från dess skyldigheter enligt denna konvention i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder inte strider mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten.

2. Inga inskränkningar får med stöd av denna bestämmelse göras i artikel 2 [’Rätt till livet’], utom i fråga om dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3 [’Förbud mot tortyr’], 4 (punkten 1) [’Förbud mot … slaveri’] och 7 [’Inget straff utan lag’].”

B. Direktiv 2011/95

10. Skäl 14 i direktiv 2011/95 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna bör ha befogenhet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser än de normer som fastställs i detta direktiv för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ansöker om internationellt skydd i en medlemsstat, om en sådan ansökan anses bygga på förutsättningen att personen i fråga antingen är flykting i den mening som avses i artikel 1 A i [konventionen angående flyktingars rättsliga ställning i dess lydelse enligt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning (nedan kallad Genèvekonventionen)] eller en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande.”

11. I artikel 2 d i samma direktiv föreskrivs följande:

”I detta direktiv gäller följande definitioner:

…

d) flykting: en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl som nämnts ovan befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av artikel 12.”

12. Artikel 3 i nämnda direktiv, vars rubrik lyder ”Förmånligare bestämmelser”, har följande lydelse:

”Medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med detta direktiv.”

13. Artikel 4 i direktiv 2011/95, vars rubrik lyder ”Bedömning av fakta och omständigheter”, har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna får betrakta det som den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. Det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med den sökande bedöma de relevanta faktorerna i ansökan.

2. De faktorer som det hänvisas till i punkt 1 utgörs av den sökandes utsagor och alla handlingar som den sökande förfogar över angående den sökandes ålder, bakgrund, inklusive relevanta släktingars bakgrund, identitet, nationalitet(er), tidigare bosättningsland(-länder) och -ort(er), tidigare asylansökningar, resvägar och resehandlingar samt orsakerna till ansökan om internationellt skydd.

3. Bedömningen av en ansökan om internationellt skydd ska vara individuell, och följande ska beaktas:

a) Alla relevanta uppgifter om ursprungslandet vid den tidpunkt då beslut fattas om ansökan, inbegripet lagar och andra författningar i ursprungslandet samt det sätt på vilket dessa tillämpas.

b) De relevanta utsagor och handlingar som den sökande har lämnat, inklusive information om huruvida sökanden har varit eller kan bli utsatt för förföljelse eller allvarlig skada.

c) Sökandens personliga ställning och förhållanden, inklusive faktorer som bakgrund, kön och ålder, så att det kan bedömas huruvida de handlingar den sökande har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av sökandens personliga omständigheter, skulle innebära förföljelse eller allvarlig skada.

…”

14. I punkterna 1 och 2 i artikel 9 i det direktivet, vars rubrik lyder ”Förföljelse”, stadgas följande:

”1. För att betraktas som förföljelse enligt lydelsen i artikel 1 A i Genèvekonventionen krävs att handlingarna i fråga

a) är tillräckligt allvarliga till sin natur eller på grund av sin upprepning för att innebära en allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna, särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt artikel 15.2 i [Europakonventionen], eller

b) är en ackumulation av olika åtgärder, däribland sådana överträdelser av de mänskliga rättigheterna som är tillräckligt allvarliga för att påverka en individ på ett liknande sätt som i led a.

2. Förföljelse, enligt punkt 1, kan bl[and] a[nnat] ta sig uttryck i:

a) fysiskt eller psykiskt våld, inklusive sexuellt våld,

b) rättsliga, administrativa, polisiära och/eller judiciella åtgärder som i sig är diskriminerande eller som genomförs på ett diskriminerande sätt,

c) åtal eller straff som är oproportionerliga eller diskriminerande,

…

f) köns- eller barnspecifika handlingar.”

III. Bakgrund till de nationella målen och tolkningsfrågorna

15. Klaganden i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑608/22, AH, är en kvinnlig afghansk medborgare född år 1995. Hon reste in i Österrike den 31 augusti 2015 och ansökte därefter i den medlemsstaten om internationellt skydd. Till stöd för sin ansökan anförde hon bland annat att hon hade rymt från ett tvångsäktenskap som hennes far planerade. AH uppgav att hon vid ungefär 14 års ålder hade flytt tillsammans med sin mor till Iran, där hon sedan hade bott med sina båda systrar till år 2015. Att hon lämnade in sin ansökan just i Österrike berodde enligt vad hon påstod på att hennes make, som hon hade gift sig med under en vistelse i Grekland, redan bodde där.

16. Klaganden i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑609/22, FN, är likaledes en kvinnlig afghansk medborgare, född år 2007. Hon ansökte om internationellt skydd i Österrike år 2020. Enligt egen uppgift hade hon aldrig bott i Afghanistan. Senast hade hon bott med sin mor och sina båda systrar i Iran, ett land som hon hade flytt från på grund av att hennes familjemedlemmar saknade tillstånd att vistas och förvärvsarbeta där samt att hon själv inte fick gå i skolan där. Hon uppgav att hon, om hon återvände till Afghanistan, riskerade att i egenskap av kvinna bli bortförd och att hon där inte skulle kunna gå till skolan och skulle riskera att inte kunna tillgodose sina behov med tanke på att hon saknade nära släktingar i landet. Till stöd för sin ansökan gjorde FN därutöver också gällande att hon ville leva fritt och åtnjuta samma rättigheter som män.

17. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Federala myndigheten för invandring och asyl, Österrike) gjorde bedömningen att AH:s argument rörande skälen till flykten inte var trovärdiga respektive att FN – mot bakgrund av de rapporter som fanns att tillgå vid tidpunkten för beslutet, det vill säga i oktober 2020 – inte löpte någon verklig risk att drabbas av förföljelse i Afghanistan. Därför beslutade nämnda myndighet att inte bevilja vare sig AH eller FN flyktingstatus i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2011/95. Däremot beviljade myndigheten både AH och FN subsidiärt skydd med motiveringen att de i avsaknad av socialt nätverk i Afghanistan skulle utsättas för ekonomiska och sociala svårigheter om de återvände dit.

18. AH och FN överklagade båda – till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) – det beslut varigenom de hade förvägrats flyktingstatus. Därvid gjorde de bland annat gällande att situationen i Afghanistan efter talibanregimens maktövertagande sommaren 2021 hade förändrats på ett sådant sätt att kvinnor nu utsattes för omfattande förföljelser. Att vara afghansk kvinna borde enligt FN i sig vara tillräcklig grund för att beviljas flyktingstatus, något som hon hävdade att Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) hade godtagit i sin praxis från den period då talibanerna förra gången satt vid makten.

19. Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) lämnade i båda fallen överklagandet utan bifall, bland annat med motiveringen att AH respektive FN med tanke på sin livsföring i Österrike inte hade tillägnat sig ett ”västerländskt levnadssätt” som hade blivit till en så väsentlig del av deras identitet att det vore omöjligt för dem att i ursprungslandet avstå från detta levnadssätt för att undgå hot om förföljelse.

20. Både AH och FN överklagade vidare till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) och gjorde ånyo gällande att situationen för kvinnor under den nya talibanregimen i sig utgjorde tillräcklig grund för att bevilja dem flyktingstatus.

21. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målen och att ställa följande tolkningsfrågor (som är identiska i båda målen) till EU-domstolen:

”1) Ska en ackumulation av åtgärder som en aktör, vilken i praktiken innehar regeringsmakten i ett land, vidtar, främjar eller tolererar, och vilka särskilt består i att tillsammans anses vara så allvarliga, i den mening som avses i artikel 9.1 b i [direktiv 2011/95], att en kvinna ska anses påverkas av dessa åtgärder på liknande sätt som av de handlingar som beskrivs i artikel 9.1 a i detta direktiv?

kvinnor förbjuds att inneha politiska uppdrag och att medverka i politiska beslutsprocesser,

kvinnor inte tillhandahålls rättsliga medel för att få skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet,

kvinnor generellt utsätts för risken för tvångsäktenskap, med tanke på att sådana visserligen har förbjudits av den aktör som i praktiken innehar regeringsmakten men att kvinnor inte ges effektivt skydd mot tvångsäktenskap och att sådana äktenskap emellanåt också ingås under medverkan av personer som i praktiken innehar offentlig makt och är medvetna om att det rör sig om tvångsäktenskap,

kvinnor inte får yrkesarbeta eller får utföra yrkesarbete i begränsad omfattning, huvudsakligen i hemmet,

tillgång till hälso- och sjukvård försvåras för kvinnor,

kvinnor – helt eller i stor utsträckning (exempelvis genom att flickor endast får grundskoleutbildning) – nekas tillträde till utbildning,

kvinnor inte får vistas eller förflytta sig på offentlig plats utan att åtföljas av en man (som står i ett visst släktskapsförhållande till kvinnan), åtminstone om ett visst avstånd från bostadsorten överskrids,

kvinnor ska täcka sin kropp helt och dölja sitt ansikte på offentlig plats,

kvinnor inte får utöva sport,

2) Är det, för att beviljas status som asylberättigad, tillräckligt att en kvinna drabbas av dessa åtgärder i ursprungslandet enbart på grund av sitt kön, eller krävs det en prövning av kvinnans individuella situation för att bedöma huruvida hon drabbas av – en ackumulation av – åtgärder, i den mening som avses i artikel 9.1 b i [direktiv 2011/95]?”

22. EU-domstolens ordförande har genom beslut av den 13 oktober 2022 förenat de båda målen vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

23. Skriftliga yttranden har inkommit från klagandena, från den belgiska, den franska, den spanska och den österrikiska regeringen och från Europeiska kommissionen.

IV. Bedömning

24. Vad som krävs för att en medborgare i det ifrågavarande tredjelandet ska beviljas flyktingstatus är enligt artikel 2 d i direktiv 2011/95 att denne hyser en välgrundad fruktan för förföljelse i sitt ursprungsland på grund av sin ras, sin religion, sin nationalitet, sin politiska åskådning eller sin tillhörighet till en viss samhällsgrupp.

25. För att en behörig myndighet ska kunna bevilja flyktingstatus måste den alltså dra slutsatsen att det föreligger förföljelse eller en risk för förföljelse av den berörda personen.

26. Härvidlag ska det till att börja med noteras att det följer av artikel 9 jämförd med artikel 10 i direktiv 2011/95 att begreppet förföljelse är knutet till två rekvisit.

27. Det första rekvisitet är objektivt och avser den ”förföljelse” som definieras i artikel 9. Förföljelsen har avgörande betydelse, eftersom den ligger till grund för den enskildes fruktan och förklarar varför denne inte kan eller inte vill begagna sig av sitt ursprungslands skydd. Den hänskjutande domstolen har i linje med detta ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida de diskriminerande åtgärder som talibanregimen har vidtagit mot flickor och kvinnor är tillräckligt allvarliga för att kunna kvalificeras som ”förföljelse” enligt artikel 9. Det andra rekvisitet är subjektivt. Det slås fast i artikel 10 och avser skälen till den eller de handlingar eller åtgärder som utgör förföljelse. Detta andra rekvisit är inte i fråga i förevarande mål.

28. Vidare ska det också noteras att den behöriga myndigheten – i samband med att den gör en sådan bedömning av fakta och omständigheter kring en ansökan om internationellt skydd som krävs enligt artikel 4 i direktiv 2011/95 – ska pröva huruvida det finns fog för sökandens fruktan att bli utsatt för förföljelse om han eller hon återvänder till sitt ursprungsland. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida en afghansk kvinna, särskilt mot bakgrund av artikel 4.3 i direktivet, kan komma i åtnjutande av internationellt skydd utan att det behöver göras någon individuell prövning av hennes situation, med tanke på att det är tänkbart att vissa kvinnor inte motsätter sig, och kanske till och med stöder, de åtgärder som talibanerna har vidtagit eller tolererar, så att de åtgärderna inte får någon inverkan på dessa kvinnors konkreta situation.

A. Räckvidden för begreppet förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 (den första tolkningsfrågan)

29. Den hänskjutande domstolen har genom sin första tolkningsfråga i allt väsentligt bett EU-domstolen att klargöra huruvida artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att diskriminerande handlingar och åtgärder som innebär att flickor och kvinnor dels åläggs långtgående begränsningar i fråga om rörelsefrihet, medverkan i samhällsliv och politik, tillgång till utbildning och hälso- och sjukvård, förvärvsarbete och idrottsutövning, dels inte ges skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet, dels åläggs klädregler som innebär att de måste täcka hela kroppen och ansiktet, ska anses utgöra ”förföljelse”.

1. Inledande synpunkter

30. I sina yttranden har AH, den belgiska regeringen och kommissionen uttryckt tvivel om räckvidden för denna tolkningsfråga.

31. För det första har kommissionen och den belgiska regeringen framhållit att det inte ankommer på EU-domstolen att hypotetiskt uttala sig om huruvida den ackumulation av åtgärder som den hänskjutande domstolen uttryckligen har hänvisat till utgör ”förföljelse” i den mening som avses i artikel 9.1 b i direktiv 2011/95. Det är riktigt att det i enlighet med artikel 4 i det direktivet och artikel 10.3 i direktiv 2013/32/EU uteslutande ankommer på den behöriga myndigheten att avgöra detta, varvid den myndigheten ska bedöma sökandens behov av internationellt skydd efter att ha utfört en korrekt och fullständig prövning grundad på aktuella uppgifter.

32. Jag anser emellertid inte att detta är vad som avses i den första tolkningsfrågan, utan enligt min uppfattning har den hänskjutande domstolen ställt den tolkningsfrågan enbart för att få klarhet i hur den grad av allvar hos dessa åtgärder som är en följd av deras kumulerade effekt ska bedömas i förhållande till den grad av allvar som krävs enligt artikel 9.1 a i direktiv 2011/95. Såsom framgår av användningen av adverbet ”särskilt” i tolkningsfrågans lydelse, har nämligen den hänskjutande domstolen inte haft för avsikt att räkna upp samtliga åtgärder som kvinnliga afghanska medborgare kan tänkas bli utsatta för om de återvänder till sitt ursprungsland. Till yttermera visso blir dessa åtgärder ständigt mer långtgående, något som illustreras av EUAA:s senaste informationsrapport om Afghanistan (2023) liksom av talibanregimens nyligen utfärdade dekret om stängning av skönhetssalonger, vilka utgjorde den enda ”offentliga” plats där kvinnor fortfarande fick samlas. Den hänskjutande domstolen är medveten om att de ifrågavarande åtgärderna var för sig visserligen är förkastliga men däremot inte innebär någon kränkning av en sådan absolut rättighet som avses i artikel 15.2 i Europakonventionen och som inte får bli föremål för någon inskränkning, och den är likaså medveten om att det är tänkbart att dessa åtgärder sammantagna inte kan anses uppnå den grad av allvar som krävs enligt artikel 9.1 a i direktiv 2011/95.

33. För det andra har AH i sitt yttrande gjort gällande att de diskriminerande åtgärder som den hänskjutande domstolen åsyftar inte behöver prövas mot bakgrund av artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 av det skälet att afghanska flickor och kvinnor även utsätts för handlingar som allvarligt påverkar deras grundläggande rättigheter i den mening som avses i artikel 9.1 a i det direktivet. Det är i själva verket uppenbart att det könsrelaterade våld och det våld i hemmet som afghanska flickor och kvinnor riskerar att drabbas av om de återvänder till sitt ursprungsland kan utgöra, antingen på grund av sin natur eller på grund av sin upprepning, en ”allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna”, och därmed också ”förföljelse”, i den mening som avses i den bestämmelsen.

34. Inte heller torde det råda något tvivel om att de åtal och straff som kvinnliga afghanska medborgare riskerar att bli föremål för om de inte följer de regler som de åläggs i sig kan utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95, med tanke på att dessa åtal och straff kan innebära allvarliga och oacceptabla kränkningar av människan.

35. Jag vill emellertid påpeka dels att tolkningsfrågorna rör kvalificeringen i förhållande till artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 av de diskriminerande åtgärder som vidtas mot afghanska flickor och kvinnor, dels att det åligger den behöriga myndigheten att fullständigt beskriva den förföljelse eller de allvarliga kränkningar som en kvinnlig sökande riskerar att utsättas för om hon återsänds till sitt ursprungsland.

36. Till att börja med följer det av kraven enligt artikel 4 i direktiv 2011/95 att den behöriga nationella myndigheten ska utföra en korrekt och effektiv prövning av en ansökan om internationellt skydd, så att det kan garanteras att det görs en uttömmande bedömning av sökandens skyddsbehov. I linje med detta uttalade EU-domstolen i domen Y och Z att ”när behöriga myndigheter i enlighet med artikel 4.3 i direktivet genomför en individuell bedömning av en ansökan om internationellt skydd ska de beakta samtliga handlingar som sökanden har varit eller kan bli utsatt för vid bedömningen av om dessa handlingar med hänsyn till sökandens personliga omständigheter kan anses utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 i direktivet”.

37. Vidare ska detta göra det möjligt att undvika delikata situationer där det med stöd av artikel 11.1 e i direktiv 2011/95 slås fast, på grundval av en otillräcklig riskbeskrivning, att en person till följd av ändrade omständigheter i dennes ursprungsland inte längre kan anses berättigad till flyktingstatus och det därefter fattas ett – förhastat – beslut att frånta personen denna status.

38. Således är det visserligen uppenbart att vissa av de ifrågavarande diskriminerande åtgärderna ovedersägligen utgör förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95, men icke desto mindre ankommer det på den behöriga nationella myndigheten att efter att ha gjort en riskbedömning slå fast i vilken utsträckning de kvinnliga sökandena även riskerar att utsättas för förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 b i samma direktiv.

2. Prövning i sak

39. I artikel 9 i direktiv 2011/95 anges rekvisit för att en handling ska anses utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 1 A i Genèvekonventionen.

40. I artikel 9.1 uppställs krav som rör handlingens art och allvar, medan artikel 9.2 innehåller en icke-uttömmande förteckning över uttryck som förföljelse kan ta sig.

41. I det aktuella fallet råder det inget som helst tvivel om att de åtgärder som den hänskjutande domstolen har hänvisat till omfattas av den förteckningen, och tolkningen av artikel 9.2 i direktiv 2011/95 är inte heller i fråga i förevarande mål. Unionslagstiftaren har nämligen inte avsett att ”förföljelse” uteslutande ska innefatta fysiska våldshandlingar utan har valt en lydelse som är tillräckligt öppen och anpassningsbar för att kunna omfatta synnerligen varierade former av förföljelse liksom de nya former som ständigt utvecklas. I linje med detta kan förföljelse enligt artikel 9.2 b, c och f ta sig uttryck ”bl[and] a[nnat]” i ”rättsliga, administrativa, polisiära och/eller judiciella åtgärder som i sig är diskriminerande eller som genomförs på ett diskriminerande sätt”, i ”åtal eller straff som är oproportionerliga eller diskriminerande” och i ”köns- eller barnspecifika handlingar”.

42. Frågan är däremot om sådana åtgärder kan uppnå den grad av allvar som krävs enligt artikel 9.1 i direktiv 2011/95.

43. Där görs åtskillnad beroende på huruvida en handling kränker grundläggande mänskliga rättigheter (artikel 9.1 a) eller övriga mänskliga rättigheter (artikel 9.1 b).

44. Till att börja med föreskrivs det i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95 att de ifrågavarande handlingarna måste vara ”tillräckligt allvarliga till sin natur eller på grund av sin upprepning för att innebära en allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna, särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt artikel 15.2 i [Europakonventionen]”.

45. En handling som på grund av sin natur inte är tillräckligt allvarlig för att innebära en allvarlig överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheterna kan på grund av sin upprepning ändå uppnå den grad av allvar som krävs och därmed utgöra en sådan överträdelse.

46. De rättigheter som avses i artikel 15.2 i Europakonventionen är vars och ens ”absoluta” eller ”oförytterliga” rättigheter. Dessa rättigheter får inte begränsas på något sätt, inte ens i ett exceptionellt nationellt nödläge ”som hotar nationens existens”. Det rör sig om rätten till livet, rätten att inte utsättas för tortyr eller för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rätten att inte hållas i slaveri eller träldom och rätten att inte godtyckligt frihetsberövas. Redan i gemensam ståndpunkt 96/196/RIF angav rådet att begreppet förföljelse skulle anses omfatta omständigheter som innebär en väsentlig kränkning av de mänskliga rättigheterna, såsom rätten till livet, rätten till frihet eller rätten till fysisk integritet, eller som uppenbart medför att den person som har utsatts för kränkningarna inte kan fortsätta att leva i sitt ursprungsland. I enlighet med artikel 9.1 a i direktiv 2011/95 måste således förföljelse innebära en allvarlig och oacceptabel kränkning av människan, särskilt av hennes allra mest väsentliga rättigheter.

47. Hänvisningen i den artikeln till artikel 15.2 i Europakonventionen är emellertid, såsom EU-domstolen har påpekat, avsedd ”som vägledning” när det gäller att avgöra vilka handlingar som i synnerhet ska anses utgöra förföljelse. Av detta följer att när en person grundar sin ansökan om internationellt skydd på en styrkt kränkning av en absolut rättighet som åsyftas i den bestämmelsen, ska förföljelse anses föreligga i kraft av själva det sakförhållandet, förutsatt att skälen till kränkningen har samband med personens ras, religion, nationalitet, politiska åskådning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp.

48. Däremot har EU-domstolen funnit att när en person grundar sin ansökan på en styrkt kränkning av en grundläggande rättighet som inte är en absolut rättighet, medför denna kränkning inte i sig att den behöriga myndigheten måste bevilja personen flyktingstatus, utan EU-domstolen anser att en sådan kränkning måste uppnå ”en viss allvarlighetsgrad” som ”påverkar den berörda personen på ett väsentligt sätt”. Enligt EU-domstolen behöver det således prövas huruvida kränkningen inte utgör en legitim begränsning i utövandet av den ifrågavarande grundläggande rättigheten; om den gör det, kan det inte vara fråga om förföljelse. Dessutom behöver det slås fast huruvida kränkningen är så allvarlig att den kan likställas med eller anses vara likvärdig med en kränkning av de absoluta rättigheter som avses i artikel 15.2 i Europakonventionen. I detta sammanhang har EU-domstolen funnit att det är nödvändigt att bortse från benämningen på den ifrågavarande rättigheten eller friheten och beakta inte endast handlingens eller åtgärdens inneboende grad av allvar och de konsekvenser som denna får för den berörda personen utan även arten av och allvaret i det förtryck som den berörda personen utsätts för. I domen Y och Z och i domen av den 4 oktober 2018, Fathi, fann EU-domstolen i linje med detta att de sökande var utsatta för förföljelse därför att de på grund av sitt utövande av sin religionsfrihet i sitt ursprungsland löpte en verklig risk bland annat för att en sådan aktör som avses i artikel 6 i direktiv 2011/95 skulle åtala dem eller utsätta dem för behandling eller straff av omänsklig eller förnedrande beskaffenhet.

49. I artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 – som den hänskjutande domstolen har hänvisat till – anges vidare att förföljelse även kan bestå i en ackumulation av olika åtgärder, däribland överträdelser av de mänskliga rättigheterna, som är tillräckligt allvarlig för att påverka en individ på ett liknande sätt som det som åsyftas i artikel 9.1 a i samma direktiv.

50. Vad unionslagstiftaren här avser är handlingar eller åtgärder, inbegripet kränkningar av mänskliga rättigheter, som tagna var för sig inte utgör någon kränkning av sökandens grundläggande rättigheter. Bestämmelsens lydelse ger vid handen att sådana handlingar eller åtgärder inte kan vara likvärdiga med förföljelse annat än om de ”ackumulerat” påverkar sökanden på ett liknande sätt som en allvarlig kränkning av en grundläggande mänsklig rättighet i den mening som avses i artikel 9.1 a.

51. Det sistnämnda rekvisitet har avgörande betydelse, eftersom det ska göra det möjligt att dra en rågång mellan ”förföljelse” och alla andra diskriminerande åtgärder. Syftet med det gemensamma europeiska asylsystemet är nämligen inte att skydd ska beviljas i samtliga fall där en person i sitt ursprungsland inte fullständigt och på ett ändamålsenligt sätt kan utöva de fri- och rättigheter som han eller hon garanteras genom stadgan eller Europakonventionen, utan de enda som ska tillerkännas flyktingstatus är de som riskerar att på ett allvarligt sätt förnekas sina mest väsentliga rättigheter eller att få dessa systematiskt kränkta och som på grund av detta inte kan leva ett acceptabelt liv i det berörda landet.

52. Vid bedömning av huruvida det objektiva rekvisitet för förföljelse är uppfyllt behöver det således undersökas i vilken mån de inskränkningar eller den diskriminering som en sökande utsätts för i utövandet av sina rättigheter – inbegripet i utövandet av en grundläggande rättighet – på grund av sin kumulerade effekt medför konsekvenser för sökanden i dennes ursprungsland som är så allvarliga att graden av allvar är likvärdig med den hos en allvarlig kränkning av en av sökandens grundläggande rättigheter. Såvitt avser Genèvekonventionen har UNHCR framhållit att det inom ramen för den konventionen inte är möjligt att slå fast någon allmän regel i fråga om vilka kumulativa skäl som kan föranleda att en ansökan om flyktingstatus bifalls. Enligt UNHCR utgör en diskriminerande åtgärd inte förföljelse annat än om den får allvarligt skadliga konsekvenser för den berörda personen, exempelvis allvarliga inskränkningar i dennes rätt att försörja sig, utöva sin religion eller få tillträde till utbildningsinrättningar, och vid bedömning av huruvida så är fallet ska hänsyn tas till samtliga omständigheter, särskilt det geografiska, historiska och etnologiska sammanhanget i det enskilda fallet.

53. Med utgångspunkt i de principer som EU-domstolen har slagit fast för tolkningen av artikel 9.1 a i direktiv 2011/95 ska den behöriga myndigheten göra en prövning, mot bakgrund av den berördes personliga förhållanden, av den konkreta situation som han eller hon utsätts för i sitt ursprungsland. Därvid ska den behöriga myndigheten inte endast beakta arten av och allvaret i de diskriminerande åtgärder som personen riskerar att drabbas av och de konsekvenser som dessa åtgärder kan medföra för honom eller henne, utan den ska också beakta arten av och allvaret i de straff som personen riskerar att få om han eller hon inte rättar sig efter de begränsningar och inskränkningar som han eller hon därigenom åläggs. Det följer nämligen av EU-domstolens praxis att det vid fastställande av huruvida handlingar kan anses utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2011/95 ska tas hänsyn till graden av allvar både hos de åtgärder som har vidtagits eller kan komma att vidtas mot den berörda personen och hos de straff som denne har fått eller kan komma att få.

54. I det aktuella fallet råder det inget tvivel om att de ifrågavarande diskriminerande handlingarna och åtgärderna – oberoende av arten av det förtryck som afghanska flickor och kvinnor utsätter sig för om de underlåter att rätta sig efter de av talibanregimen införda föreskrifterna, vilka i sig kan utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95 av det skälet att de kan föranleda allvarliga och oacceptabla kränkningar av människan – uppnår en allvarlighetsgrad likvärdig med den som föreligger vid kränkning av de absoluta rättigheter som avses i artikel 15.2 i Europakonventionen, såväl i fråga om sin intensitet och sin kumulerade effekt som i fråga om de konsekvenser som de föranleder för den berörda personen.

55. Begränsningarna av tillgången till hälso- och sjukvård är så allvarliga att de kränker den grundläggande rätt till hälsoskydd som har stadfästs i artikel 35 i stadgan. Avsaknaden av tillgång till kompetent vård gör också att afghanska flickor och kvinnor utsätts för en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. Begränsningarna i fråga om tillträde till allmän utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknaden kränker kvinnornas rätt att få utbilda sig och deras rätt att förvärvsarbeta, vilka i synnerhet har erkänts i artiklarna 14 och 15 i stadgan. Därigenom utsätts de för en risk att inte kunna tillgodose sina och sina barns mest grundläggande behov, däribland behovet av mat, hygienmöjligheter och tak över huvudet. Sådana begränsningar kan, på grund av allvaret i de umbäranden som de medför, undergräva de berörda personernas fysiska eller mentala integritet i lika hög grad som mer direkta hot mot livet. Därutöver saknar afghanska flickor och kvinnor också rättsligt skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet, något som – utöver att det strider mot principen om likhet inför lagen och mot rätten till ett effektivt rättsmedel – kan vara oförenligt med rätten till livet och med förbudet mot tortyr och mot omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.

56. Utöver dessa åtgärder tillkommer de andra diskriminerande åtgärder som har vidtagits mot afghanska flickor och kvinnor, vilka inskränker eller helt undanröjer deras rörelsefrihet på offentlig plats, deras yttrande- och föreningsfrihet och deras frihet att inneha politiska uppdrag och medverka i politiska beslutsprocesser. Tillsammans vittnar alla dessa åtgärder om en tydlig vilja hos dem som utövar förföljelsen att utestänga flickor och kvinnor från möjligheten att leva tillsammans med andra genom att frånta dem sina rättigheter – såväl medborgerliga som politiska, såväl ekonomiska som sociala och kulturella. Genom sin kumulerade effekt och sin avsiktliga och systematiska tillämpning bär dessa åtgärder vittnesbörd om införandet av en samhällsorganisation grundad på en ordning där flickor och kvinnor segregeras och förtrycks, utestängs från civilsamhället och fråntas rätten att leva ett värdigt och anständigt liv i sitt ursprungsland.

57. I sitt förslag till avgörande i de förenade målen Y och Z framhöll generaladvokaten Bot att ”[f]örföljelse syftar … på en ytterst allvarlig handling, eftersom förföljelse består i att på ett flagrant sätt och med ihärdighet förneka människans mest väsentliga rättigheter, på grund av personens hudfärg, nationalitet, kön och sexuella läggning, politiska åsikter eller trosriktning. Oavsett vilken form förföljelsen antar, och utöver den diskriminering som den medför, åtföljs förföljelsen av ett förnekande av människan och utnyttjas för att utesluta personen från samhället. Bakom förföljelsen avtecknar sig tanken på ett förbud, nämligen förbudet mot att leva tillsammans med andra på grund av [sitt] kön, förbudet mot att behandlas på ett likvärdigt sätt på grund av sina åsikter eller förbudet mot att få tillgång till vård och utbildning på grund av [sin] ras. Dessa förbud innebär i sig en bestraffning, nämligen bestraffning på grund av vad personen är eller vad personen representerar.”

58. I det aktuella fallet torde det inte råda något tvivel om att de diskriminerande åtgärderna oavsett form – oberoende av huruvida det rör sig om dekret utfärdade av den regim som sitter vid makten eller om handlingar som tolereras av den regimen – i sig innebär en bestraffning, nämligen en bestraffning av vad kvinnor är eller vad de representerar i Afghanistan. Dessa åtgärder får nämligen till effekt att flickor och kvinnor på grund av sitt kön får sina mest väsentliga rättigheter förnekade på ett flagrant sätt och med ihärdighet genom att de fråntas sin identitet och genom att deras vardagsliv görs outhärdligt.

59. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att artikel 9.1 b i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att en ackumulation av diskriminerande handlingar och åtgärder som i ett land vidtas mot flickor och kvinnor och som inskränker eller helt undanröjer bland annat dessas möjligheter att få tillträde till utbildning och tillgång till hälso- och sjukvård, att förvärvsarbeta, att delta i samhällslivet och politiken, att resa dit de vill och att idrotta, som medför att de saknar skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet och som innebär att de åläggs att täcka hela kroppen och ansiktet ska anses utgöra ”förföljelse” i den mån som dessa handlingar och åtgärder genom sin kumulerade effekt medför att flickor och kvinnor fråntas de av sina rättigheter som är mest väsentliga för möjligheterna att leva tillsammans med andra och därmed strider mot kravet på fullständig respekt för människans värdighet såsom detta krav har stadfästs i artikel 2 FEU och i artikel 1 i stadgan.

B. Omfattningen av den individuella bedömning som den behöriga myndigheten ska göra enligt artikel 4.3 i direktiv 2011/95 (den andra tolkningsfrågan)

60. Den hänskjutande domstolen har genom sin andra tolkningsfråga i allt väsentligt bett EU-domstolen att klargöra huruvida artikel 4.3 c i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att den innebär att den behöriga myndigheten måste beakta en kvinnlig sökandes personliga förhållanden utöver hennes kön när den ska avgöra huruvida de diskriminerande åtgärder som hon i sitt ursprungsland har utsatts för eller riskerar att utsättas för utgör förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 b i det direktivet.

61. I synnerhet undrar den hänskjutande domstolen om det är tillräckligt att slå fast att sökanden är kvinna eller om det är nödvändigt att styrka att hon är en kvinna som specifikt träffas av åtgärderna på grund av andra omständigheter med koppling till hennes personliga förhållanden.

62. Denna tolkningsfråga grundar sig på överväganden av två slag.

63. Till att börja med står dess ursprung att finna i den hänskjutande domstolens egen praxis rörande prövning av ansökningar om internationellt skydd ingivna av afghanska flickor och kvinnor som hade flytt från den tidigare talibanregimen i Afghanistan. Enligt denna praxis, som är äldre än direktiv 2011/95, skulle situationen för sådana flickor och kvinnor i sin helhet anses vara tillräckligt allvarlig för att de diskriminerande åtgärder som riktade sig mot dem i sig skulle anses utgöra förföljelse i den mening som avses i Genèvekonventionen. En sökande som var afghansk flicka eller kvinna beviljades således flyktingstatus enbart med hänvisning till den omständigheten. Efter talibanregimens fall ändrade den hänskjutande domstolen sin praxis och gjorde då i stället bedömningen att de enda flickor och kvinnor som kunde ges internationellt skydd var de som riskerade förföljelse på grund av att de hade tillägnat sig ett ”västerländskt inspirerat levnadssätt” som i så hög grad hade blivit en del av deras identitet att de inte kunde förväntas avstå från det för att undgå hot om förföljelse, varvid bedömningen på denna punkt skulle göras med ledning av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

64. Vidare har den hänskjutande domstolen framhållit att talibanregimens åtgärder visserligen riktar sig mot samtliga flickor och kvinnor men att det i ett enskilt fall skulle kunna tänkas att en viss flicka eller kvinna inte konkret var utsatt för en eller flera av dessa åtgärder och att de diskriminerande åtgärder som hon faktiskt var utsatt för därför inte genom sin kumulerade effekt uppnådde en allvarlighetsgrad jämförbar med den som åsyftas i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95.

65. I artikel 4 i direktiv 2011/95 fastställs regler för bedömningen av de fakta och omständigheter som ska ligga till grund för prövningen av behovet av internationellt skydd. EU-domstolen har funnit att den artikeln är tillämplig på alla ansökningar om internationellt skydd, oavsett vilka skäl för förföljelse som har åberopats till stöd för dem.

66. Enligt artikel 4.3 i direktiv 2011/95 ska den behöriga myndigheten göra en individuell bedömning av ansökan. Syftet med bedömningen är att göra det möjligt för myndigheten att identifiera personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd och att bedöma deras trovärdighet. Inom ramen för denna bedömning ska myndigheten enligt artikel 4.3 c i direktivet beakta ”[s]ökandens personliga ställning och förhållanden, inklusive faktorer som bakgrund, kön och ålder, så att det kan bedömas huruvida de handlingar [han eller hon] har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av [sina] personliga omständigheter, skulle [kunna] innebära förföljelse”. Unionslagstiftaren har inte fastställt några särskilda regler för vilken vikt eller betydelse som ska tillmätas olika aspekter av sökandens personliga ställning eller förhållanden.

67. Emellertid har unionslagstiftaren i artiklarna 4.1 och 10.3 a i direktiv 2013/32 uppställt ett krav på att den behöriga myndigheten ska utföra en korrekt och fullständig prövning av ansökan. Därigenom har unionslagstiftaren gett den myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning som är tillräckligt för att denna i varje enskilt fall ska kunna avgöra, med ledning av den samlade information som den förfogar över, vilka faktorer i den aktuella ansökan som är relevanta för prövningen av sökandens behov av internationellt skydd. Det är i själva verket den myndigheten som har bäst förutsättningar att avgöra, mot bakgrund av de fakta och omständigheter som ligger till grund för ansökan, vilka faktorer i denna som ska beaktas.

68. EU-domstolen har också i sin praxis godtagit detta utrymme för skönsmässig bedömning.

69. I domen av den 2 december 2014, A m.fl., och i domen av den 25 januari 2018, F, vilka båda rörde fruktan för förföljelse på grund av sexuell läggning, fann EU-domstolen exempelvis att bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 2011/95 visserligen är tillämpliga på samtliga ansökningar om internationellt skydd, oavsett vilka skäl för förföljelse som har åberopats till stöd för dessa, men att det ankommer på de behöriga myndigheterna att anpassa de metoder som används vid bedömningen av utsagor och skriftlig eller annan bevisning utifrån vad som kännetecknar olika typer av ansökningar om internationellt skydd, varvid de ska iaktta de rättigheter som garanteras genom stadgan. I överensstämmelse med detta har EU-domstolen uttalat att det inte är uteslutet att vissa former av sakkunnigutlåtanden kan ha relevans för bedömningen av fakta och omständigheter, förutsatt att de kan inhämtas utan åsidosättande av de grundläggande rättigheterna för dem som ansöker om internationellt skydd.

70. Vidare godtog EU-domstolen i sin dom av den 17 februari 2009, Elgafaji, angående fruktan för allvarliga och personliga hot på grund av urskillningslöst våld i samband med en väpnad konflikt, att förekomsten av sådana hot i undantagsfall kan anses styrkt när det urskillningslösa våld som kännetecknar den pågående väpnade konflikten enligt de behöriga nationella myndigheternas bedömning är så allvarligt att en civilperson som återsänds till det aktuella landet eller, i förekommande fall, till den aktuella regionen genom sin blotta närvaro där skulle löpa en verklig risk att utsättas för sådana hot samt att den berörda civilpersonen då inte behöver visa att hoten är specifikt riktade mot honom eller henne på grund av omständigheter som är hänförliga till hans eller hennes personliga förhållanden.

71. Av detta följer att själva kravet på att bedömningen av ansökningar om internationellt skydd ska vara individuell medför att den behöriga myndigheten måste anpassa de metoder som den använder för att bedöma fakta och bevisning med ledning av de särskilda kännetecknen för varje enskild sådan ansökan.

72. Ansökningar om internationellt skydd som inges av flickor och kvinnor med ursprung i Afghanistan uppvisar enligt min uppfattning särskilda kännetecken som gör det berättigat att de behöriga myndigheterna anpassar sina metoder för att bedöma dessa ansökningar.

73. De diskriminerande åtgärder som afghanska flickor och kvinnor riskerar att utsättas för är nämligen att hänföra till en segregations- och förtrycksordning som de genom sin blotta närvaro i Afghanistan blir föremål för, utan att det spelar någon roll vem de är eller hur deras personliga förhållanden ser ut. Det är visserligen fullt tänkbart att en viss kvinnlig sökande på grund av sina särskilda kännetecken inte påverkas av en eller flera av dessa åtgärder, men oaktat detta är hon fortfarande utsatt för inskränkningar och umbäranden vilka enskilt eller sammantagna uppnår en allvarlighetsgrad likvärdig med den som krävs enligt artikel 9.1 a i direktiv 2011/95. Nämnda ordning, som är väl dokumenterad, har för övrigt befunnits sakna motstycke. Det har slagits fast i rapporter från EUAA, från Europarådsorgan, från FN-organ och från internationella icke-statliga organisationer att behandlingen av flickor och kvinnor i Afghanistan är av sådan art att den skapar ett allmänt behov av internationellt skydd hos dem som ansöker därom.

74. Under sådana omständigheter anser jag att det inte finns något som hindrar att en behörig myndighet, utifrån den samlade information som den förfogar över, drar slutsatsen att det inte behöver styrkas att en kvinnlig sökande är utsatt på grund av några andra personliga kännetecken än sitt kön.

75. Detta ligger också i linje med vad Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har kommit fram till. I mål där det har befunnits vara styrkt att sökanden tillhör en grupp som systematiskt utsätts i hans eller hennes ursprungsland och att den allmänna våldssituationen i det landet medför att han eller hon enbart genom att återvända dit skulle riskera att drabbas av en omänsklig eller förnedrande behandling som strider mot artikel 3 i Europakonventionen, har nämligen Europadomstolen lättat på kravet att en sökande ska kunna styrka förekomsten av en verklig risk för att bli illa behandlad på grund av sina personliga förhållanden eller kännetecken.

76. Ett sådant förhållningssätt förefaller mig också kunna godtas med hänvisning till det utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren genom artikel 3 i direktiv 2011/95 har gett medlemsstaterna. Med stöd av den artikeln får medlemsstaterna införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med direktivet. Som EU-domstolen påpekade i sin dom av den 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Sammanhållning av familjer), kan sådana bestämmelser bland annat bestå i mildare rekvisit för vem som ska betraktas som flykting, och de får inte strida mot systematiken i eller syftena med direktivet.

77. Enligt min uppfattning strider ett sådant förhållningssätt som det nu aktuella inte mot systematiken i eller syftet med direktiv 2011/95, förutsatt att beslutet att bevilja flyktingstatus fattas efter en korrekt och fullständig prövning av den kvinnliga sökandens behov av internationellt skydd och i enlighet med de villkor för beviljande av flyktingstatus som anges i kapitel II och kapitel III i det direktivet.

78. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att artikel 4.3 c i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en behörig nationell myndighet som prövar en kvinnlig sökandes personliga ställning och förhållanden, något som den måste göra inom ramen för sin individuella bedömning av en ansökan om internationellt skydd, konstaterar att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sökandens kön, utan att myndigheten behöver undersöka några andra omständigheter hänförliga till sökandens personliga förhållanden.

V. Förslag till avgörande

79. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) enligt följande: 1) Artikel 9.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet ska tolkas så, att en ackumulation av diskriminerande handlingar och åtgärder som i ett land vidtas mot flickor och kvinnor och som inskränker eller helt undanröjer bland annat dessas möjligheter att få tillträde till utbildning och tillgång till hälso- och sjukvård, att förvärvsarbeta, att delta i samhällslivet och politiken, att resa dit de vill och att idrotta, som medför att de saknar skydd mot könsrelaterat våld och våld i hemmet och som innebär att de åläggs att täcka hela kroppen och ansiktet, ska anses utgöra ”förföljelse” i den mån som dessa handlingar och åtgärder genom sin kumulerade effekt medför att flickor och kvinnor fråntas de av sina rättigheter som är mest väsentliga för möjligheterna att leva tillsammans med andra och därmed strider mot kravet på fullständig respekt för människans värdighet såsom detta krav har stadfästs i artikel 2 FEU och i artikel 1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 2) Artikel 4.3 c i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en behörig nationell myndighet som prövar en kvinnlig sökandes personliga ställning och förhållanden, något som den måste göra inom ramen för sin individuella bedömning av en ansökan om internationellt skydd, konstaterar att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sökandens kön, utan att myndigheten behöver undersöka några andra omständigheter hänförliga till sökandens personliga förhållanden.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

3 C‑71/11 och C‑99/11, nedan kallad domen Y och Z, EU:C:2012:518. Den domen rör bedömningen av en ansökan om internationellt skydd grundad på en risk för förföljelse på grund av sökandens religion. Se även dom av den 4 oktober 2018, Fathi ( C‑56/17, EU:C:2018:803).

4 C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720. Den domen rör bedömningen av en ansökan om internationellt skydd grundad på en risk för förföljelse på grund av sökandens homosexualitet.

5 Rådets direktiv av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12).

6 Se det svenska Migrationsverkets pressmeddelanden av den 7 december 2022 med rubriken ”Kvinnor från Afghanistan ska få asyl i Sverige” respektive ”Att vara kvinna från Afghanistan tillräckligt för att få skydd”.

7 Se pressmeddelandet ”Flygtningenævnet giver asyl til kvinder og piger fra Afghanistan” av den 30 januari 2023 från Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten, Danmark), som finns på följande webbadress: https://fln.dk/da/Nyheder/Nyhedsarkiv/2023/30012023.

8 Se det finländska Migrationsverkets pressmeddelande ”Flyktingstatus för afghanska kvinnor och flickor” av den 15 februari 2023.

9 Rådets direktiv av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 2001, s. 12). Se även den resolution som Europaparlamentet den 16 september 2021 antog om situationen i Afghanistan (2021/2877(RSP), punkt 41) med anledning bland annat av det uttalande som den 19 augusti 2021 hade gjorts av Josep Borrell, Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och tillika kommissionens vice ordförande.

10 Se EUAA, Country Guidance: Afghanistan, januari 2023, bland annat punkt 3.15 (s. 23) liksom s. 86 och följande sidor.

11 Se UNHCR, Statement on the concept of persecution on cumulative grounds in light of the current situation for women and girls in Afghanistan, issued in the context of the preliminary ruling reference to the Court of Justice of the European Union in the cases of AH and FN v. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (C‑608/22 and C‑609/22), punkt 5.1.11.

12 Nedan kallad stadgan.

13 Undertecknad i Rom den 4 november 1950; nedan kallad Europakonventionen.

14 Som undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954.

15 Som ingicks i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.

16 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

17 Se fotnot 10 ovan.

18 Jag hänvisar till mitt förslag till avgörande i målet Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Kvinnor som utsätts för våld i hemmet) ( C‑621/21, EU:C:2023:314, fotnot 17).

19 Se punkt 68 i domen. Mina kursiveringar.

20 Jag anser inte att användningen av konjunktionen ”eller” i artikel 9.1 i direktiv 2011/95 utgör hinder för en sådan tolkning.

21 Begreppet ”förföljelse” definieras inte i den konventionen, utan det anges endast i artikel 1 A 2 första stycket att uttrycket ”flykting” avser den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd” (min kursivering).

22 Se, såvitt avser direktiv 2004/83, kommissionens kommentarer till artikel 11, med rubriken ”Förföljelsens natur” (sedermera artikel 9 i direktiv 2004/83), i dess den 12 september 2001 framlagda förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredjeland och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM(2001) 510 slutlig).

23 Se domen Y och Z (punkt 57).

24 Dessa rättigheter avses i artiklarna 2, 3, 4.1 respektive 7 i Europakonventionen samt i artiklarna 2, 4, 5.1 respektive 49 i stadgan.

25 Gemensam ståndpunkt av den 4 mars 1996 antagen av rådet på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen om harmoniserad användning av uttrycket ”flykting” i artikel 1 i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (EGT L 63, 1996, s. 2).

26 Se punkt 4 i den gemensamma ståndpunkten. Jag vill också påpeka att när rådet – i egenskap av unionslagstiftare – i sitt arbete med det förslag till direktiv som har nämnts i fotnot 22 ovan hänvisade till de grundläggande mänskliga rättigheterna, framhöll det först ”liv, frihet eller … fysisk integritet” men utpekade sedan, efter det att vissa medlemsstater hade reserverat sig, de rättigheter som enligt artikel 15.2 i Europakonventionen inte får begränsas (se handlingar på rådets webbplats med numren 13620/01, 11356/02, 12620/02 och 13648/02).

27 Se domen Y och Z (punkt 57).

28 Se domen Y och Z (punkt 58).

29 Se dom av den 7 november 2013, X m.fl. ( C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, punkt 53), och dom av den 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl) ( C‑238/19, EU:C:2020:945, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

30 Se dom av den 4 oktober 2018, Fathi ( C‑56/17, EU:C:2018:803, punkt 94 och där angiven rättspraxis).

31 Se domen Y och Z, där EU-domstolen exempelvis angav att ”[h]andlingar som innebär begränsningar i utövandet av den grundläggande rätten till religionsfrihet i den mening som avses i artikel 10.1 i stadgan, som är föreskrivna i lag, utan att därvid kränka denna rätt, är … direkt uteslutna, då de omfattas av artikel 52.1 i stadgan” (punkt 60).

32 Se domen Y och Z, där EU-domstolen angav att ”handlingar som visserligen innebär en kränkning av de rättigheter som föreskrivs i artikel 10.1 [i stadgan] men som inte är tillräckligt allvarliga för att de ska utgöra en överträdelse av de grundläggande mänskliga rättigheter i vilka det enligt artikel 15.2 i Europakonventionen inte får göras inskränkningar, kan inte heller anses utgöra förföljelse i den mening som avses i artikel 9.1 i [direktiv 2004/83] och artikel 1 A i Genèvekonventionen” (punkt 61, min kursivering).

33 Se domen Y och Z, där EU-domstolen angav att man, vid fastställande av huruvida en handling kan anses utgöra förföljelse på grund av sitt inneboende allvar i kombination med allvaret i de konsekvenser som den får för den drabbade personen, inte ska utgå från vilken beståndsdel av religionsfriheten som begränsas utan i stället ska utgå från beskaffenheten av det förtryck som den berörda personen utsätts för och konsekvenserna av detta förtryck (punkterna 65 och 66).

34 C‑56/17, EU:C:2018:803.

35 Se domen Y och Z (punkt 67) och dom av den 4 oktober 2018, Fathi ( C‑56/17, EU:C:2018:803, punkt 95 och där angiven rättspraxis).

36 Se EUAA, Qualification for International Protection: Judicial Analysis. Second edition, januari 2023 (särskilt avsnitt 1.4.3, som rör artikel 9.1 b i direktiv 2011/95).

37 Se den rättsliga analys som hänvisas till i fotnot 36 ovan, där EUAA påpekar att ”en mindre gynnsam behandling som härrör från skillnader i behandling av olika grupper inte i sig utgör förföljelse. Diskriminerande lagstiftning eller lagtillämpning kan anses utgöra förföljelse endast om det föreligger allvarliga försvårande omständigheter, exempelvis konsekvenser som är i betydande grad skadliga för sökanden”. EEAA anser också att ”allvarliga inskränkningar i rätten att förvärvsarbeta, utöva sin religion eller få tillträde till utbildningsinrättningar – beroende på omständigheterna – antingen i sig eller genom den kumulerade effekten av dessa och andra inskränkningar kan vara likvärdiga med förföljelse om de påverkar den enskilde på ett liknande sätt som en allvarlig kränkning av en grundläggande mänsklig rättighet i den mening som avses i artikel 9.1 a i direktiv 2011/95. I detta sammanhang måste alla enskilda omständigheter beaktas, i synnerhet den effekt som ackumulationen av diskriminerande handlingar och/eller åtgärder får på en persons levnadsvillkor” (mina översättningar) (avsnitt 1.4.4.3).

38 Se HCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection under the [Geneva Convention], februari 2019 (punkterna 53–55).

39 Se HCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection under the [Geneva Convention], februari 2011 (punkterna 53–55), och HCR, Guidelines on International Protection No. 1: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1A(2) of the [Geneva Convention], 8 juli 2008 (punkt 14).

40 I domen Y och Z fann EU-domstolen att en kränkning av rätten till religionsfrihet kunde utgöra förföljelse i den mening som avsågs i artikel 9.1 a i direktiv 2004/83, om den asylsökande på grund av utövandet av denna frihet i sitt ursprungsland löpte en verklig risk bland annat för att en sådan aktör som avsågs i artikel 6 i det direktivet skulle åtala honom eller henne eller utsätta honom eller henne för behandling eller straff av omänsklig eller förnedrande beskaffenhet (punkt 67). Se även dom av den 4 oktober 2018, Fathi ( C‑56/17, EU:C:2018:803, punkt 95).

41 Den särskilt höga allvarlighetsgrad som åsyftas i artikel 4 i stadgan är enligt EU-domstolen uppnådd när den berörda personen befinner sig i en situation av extremt materiellt armod som gör det omöjligt för honom eller henne att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och som skadar hans eller hennes fysiska eller mentala hälsa eller utsätter honom eller henne för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet. I sin dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkt 92), hänvisade EU-domstolen till Europadomstolens dom av den 21 januari 2011, M.S.S. mot Belgien och Grekland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, §§ 252–263).

42 Se Europadomstolens dom av den 9 juni 2009, Opuz mot Turkiet (CE:ECHR:2009:0609JUD003340102, § 176).

43 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i de förenade målen Y och Z ( C‑71/11 och C‑99/11, EU:C:2012:224, punkt 56).

44 Se dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 36).

45 Se skäl 12 i direktiv 2011/95. Se även dom av den 30 januari 2014, Diakité ( C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33), dom av den 18 december 2014, M’Bodj ( C‑542/13, EU:C:2014:2452, punkt 37), dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 34), och dom av den 10 juni 2021, Bundesrepublik Deutschland (Begreppet allvarligt och personligt hot) ( C‑901/19, EU:C:2021:472, punkt 44). Jag vill erinra om att beaktandet av sökandens personliga förhållanden också ska ge den behöriga myndigheten möjlighet att dels bedöma huruvida sökanden är i behov av särskilda förfarandegarantier i enlighet med artikel 24 i direktiv 2013/32, dels i förekommande fall slå fast fördelar som den som beviljas internationellt skydd ska ges i enlighet med artikel 20.3 och 20.4 i direktiv 2011/95.

46 Min kursivering. Se EUAA, Judicial analysis: Evidence and credibility assessment in the context of the Common European Asylum System, 2018, där EUAA påpekar att den kombinerade effekten av diskriminerande åtgärder ska bedömas mot bakgrund av sökandens personliga förhållanden och med hänsyn tagen till samtliga handlingar som sökanden har utsatts för eller riskerar att utsättas för (avsnitt 4.3.1, s. 67).

47 Se skälen 18 och 20 i direktiv 2013/32.

48 I linje med detta följer det av artikel 18.1 i direktiv 2013/32 att den behöriga myndigheten, om den finner detta relevant för bedömningen i enlighet med artikel 4 i direktiv 2011/95 av en ansökan och förutsatt att sökanden lämnar sitt medgivande, kan låta genomföra en läkarundersökning av sökanden med avseende på tecken som skulle kunna tyda på tidigare förföljelse eller allvarlig skada.

49 C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406.

50 C‑473/16, EU:C:2018:36.

51 Se dom av den 2 december 2014, A m.fl. ( C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 54), och dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 36).

52 Se dom av den 25 januari 2018, F ( C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 37). De metoder som används måste vara förenliga med bestämmelserna i direktiven 2011/95 och 2013/32 liksom – såsom framgår av skäl 16 respektive skäl 60 i dessa direktiv – med de grundläggande rättigheter som garanteras genom stadgan, däribland rätten till människans värdighet (artikel 1 i stadgan) och rätten till respekt för privatlivet och familjelivet (artikel 7 i stadgan). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 2014, A m.fl. ( C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 53).

53 C‑465/07, EU:C:2009:94.

54 Se dom av den 17 februari 2009, Elgafaji ( C‑465/07, EU:C:2009:94, punkt 43), och dom av den 10 juni 2021, Bundesrepublik Deutschland (Begreppet allvarligt och personligt hot) ( C‑901/19, EU:C:2021:472, punkt 28).

55 Detta är också den åsikt som UNHCR har gett uttryck för i sin förklaring med anledning av de förevarande målen om förhandsavgörande: ”I vissa fall där en ansökan har samband med könstillhörighet riskerar sökanden förföljelse på grund av sina särskilda omständigheter – exempelvis att straffas för brott mot samhällsmoralen eller att utsättas för våld i hemmet – medan en sådan risk i andra fall föreligger på grund av den allmänna situationen i ett land när det gäller diskriminering och könsrelaterat våld” (min översättning) (punkt 5.2.4).

56 Se FN:s råd för mänskliga rättigheter (UNHRC), Situation of human rights in Afghanistan – Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in Afghanistan, 9 september 2022: ”Det finns inget annat land där kvinnor och flickor så snabbt har försvunnit från alla delar av det offentliga livet eller där de i så hög grad missgynnas i varje aspekt av sitt liv” (punkt 21).

57 Se, exempelvis, Europadomstolens dom av den 25 februari 2020, A.S.N. med flera mot Nederländerna (CE:ECHR:2020:0225JUD006837717, § 107 och där angiven rättspraxis).

58 C‑91/20, EU:C:2021:898.

59 Se punkterna 39 och 40 i domen, samt där angiven rättspraxis. EU-domstolen erinrade om att det i synnerhet råder förbud mot bestämmelser med innebörden att flyktingstatus kan beviljas tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation helt utan samband med den logiska grunden för internationellt skydd (punkt 40 och där angiven rättspraxis).