Domstolens Dom (sjunde avdelningen) den 20 april 2023
I mål C‑52/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 17 januari 2022, som inkom till domstolen den 26 januari 2022, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún (referent) samt domarna N. Wahl och J. Passer, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: BF, genom M. Riedl, Rechtsanwalt, Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och F. Werni, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B.-R. Killmann och D. Martin, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2.1, 2.2 a och 6.1 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT L 303, 2000, s. 16; rättelse i EGT L 2, 2001, s. 42) samt principerna om rättssäkerhet, skydd för förvärvade rättigheter och unionsrättens effektivitet.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan BF och Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB) (sjukkassan för tjänstemän och andra anställda vid offentliga myndigheter samt inom järnvägarna och gruvsektorn, Österrike) angående BF:s ålderspensionsbelopp.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I artikel 1 i direktiv 2000/78, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, för att principen om likabehandling skall kunna genomföras i medlemsstaterna.”
4. I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Begreppet diskriminering”, föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1.
2. Enligt punkt 1 skall
a) direkt diskriminering anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation,
b) indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer med en viss religion eller övertygelse, ett visst funktionshinder, en viss ålder, eller en viss sexuell läggning jämfört med andra personer, om inte
i) bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och om medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga, eller
…”
5. I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1 c:
”Inom ramen för [Europeiska] gemenskapens befogenheter skall detta direktiv tillämpas på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om följande:
…
c) Anställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner.
…”
6. I artikel 6 i direktivet, med rubriken ”Befogad särbehandling på grund av ålder”, föreskrivs följande:
”1. Utan hinder av artikel 2.2 får medlemsstaterna föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte skall utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga.
…
2. Utan hinder av artikel 2.2 får medlemsstaterna föreskriva att följande inte utgör diskriminering på grund av ålder: fastställande av åldersgräns för att, när det gäller företags- och yrkesbaserade system för social trygghet, komma i fråga för pensions- eller invaliditetsförmåner, inbegripet fastställande av olika åldersgränser för arbetstagare eller grupper eller kategorier av arbetstagare och för tillämpningen inom ramen för dessa system av ålderskriterier för försäkringstekniska beräkningar, under förutsättning att detta inte leder till diskriminering på grund av kön.”
7. I artikel 9 i direktiv 2000/78, med rubriken ”Tillvaratagande av rättigheter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att alla som anser sig förfördelade på grund av att principen om likabehandling inte har tillämpats på dem har tillgång till rättsliga och/eller administrativa förfaranden, inbegripet, när de anser det lämpligt, förlikningsförfaranden, för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv, även efter det att den situation i vilken diskrimineringen uppges ha förekommit har upphört.”
Österrikisk rätt
8. Genom pensionsharmonisierungsgesetz (lag om harmonisering av pensioner) av den 15 december 2004 (BGBl. I, 142/2004) infördes Allgemeines Pensionsgesetz (allmän pensionslag, nedan kallad APG), som trädde i kraft den 1 januari 2005. APG innehöll bestämmelser om ett nytt enhetligt pensionssystem för alla personer födda efter den 1 januari 1955, inklusive i princip statliga tjänstemän.
9. Innan APG trädde i kraft omfattades statliga tjänstemän uteslutande av pensionssystemen i Bundesgesetz über die Pensionsansprüche der Bundesbeamten, ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen (Pensionsgesetz 1965) (federal lag om pensionsrättigheter för statliga tjänstemän, deras efterlevande och familjemedlemmar (1965 års pensionslag)) av den 18 november 1965 (BGBl. 340/1965) (nedan kallad PG 1965).
10. Av 41 § PG 1965, i dess lydelse enligt lag av den 15 december 2020 (BGBl. I, 135/2020) (nedan kallad PG 2020) framgick följande:
”1. De ändringar av denna federala lag som varken ändrar storleken av förmånerna enligt denna lag eller de villkor som ger rätt till dessa förmåner ska även tillämpas på personer som vid tidpunkten för lagens ikraftträdande har rätt till månatliga kontantförmåner enligt samma lag. Ändringar av beräkningsregler eller villkor som ger rätt till förmåner ska endast om detta uttryckligen föreskrivs tillämpas på personer som vid tidpunkten för denna federala lags ikraftträdande har rätt till förmåner enligt lagen.
2. Ålderspensioner och efterlevandepensioner som ska betalas ut enligt denna federala lag, med undantag för det kompletterande tilläggsbelopp som föreskrivs i artikel 26, ska justeras vid samma tidpunkt och i samma omfattning som pensioner som omfattas av den lagstadgade pensionsförsäkringen,
1) när rätten till pension redan har inträtt före den 1 januari det aktuella året,
2) om de härrör från en ålderspension och rätten till denna ålderspension har inträtt före den 1 januari det aktuella året.
Med avvikelse från första meningen ska den första justeringen av ålderspensionen göras först från och med den 1 januari det andra kalenderåret efter det att rätten till ålderspension har inträtt.
…
7. Det förfarande för justering av pensioner som föreskrivs i 744 § punkterna 1 och 2 [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (allmän lag om social trygghet) av den 9 september 1955 (BGBl., 189/1955) (nedan kallad ASVG)] för kalenderåret 2021 ska tillämpas analogt, med beaktande av att en persons totala pensionsinkomst omfattar summan av alla ålders- och efterlevandepensioner som ska betalas ut i december 2020
med stöd av denna federala lag på grund av ett offentligrättsligt tjänsteförhållande med förbundsstaten,
…
och som ska justeras den 1 januari 2021. Vid justeringen av pensionerna för tjänstemän i de delstater som omfattas av denna federala lag ska ingen total pensionsinkomst fastställas. Vid höjning enligt 744 § punkt 1 led 4 ASVG ska det totala beloppet av höjningen läggas till ålders- eller efterlevandepensionen. Om en person uppbär två eller flera ålders- eller efterlevandepensioner ska 744 § punkt 3 ASVG tillämpas i tillämpliga delar.”
11. I 41 § PG 1965, i dess lydelse enligt Pensionsanpassungsgesetz 2022 (2022 års lag om anpassning av pensioner) av den 13 december 2021 (BGBl. I, 210/2021) (nedan kallad PG 2022) föreskrivs följande:
”1. De ändringar av denna federala lag som varken ändrar storleken av förmånerna enligt denna lag eller de villkor som ger rätt till dessa förmåner ska även tillämpas på personer som vid tidpunkten för lagens ikraftträdande har rätt till månatliga kontantförmåner enligt samma lag. Ändringar av beräkningsregler eller villkor som ger rätt till förmåner ska endast om detta uttryckligen föreskrivs tillämpas på personer som vid tidpunkten för denna federala lags ikraftträdande har rätt till förmåner enligt lagen.
2. Ålderspensioner och efterlevandepensioner som ska betalas ut enligt denna federala lag, med undantag för det kompletterande tilläggsbelopp som föreskrivs i artikel 26, ska justeras vid samma tidpunkt och i samma omfattning som pensioner som omfattas av den lagstadgade pensionsförsäkringen,
1) när rätten till pension redan har inträtt före den 1 januari det aktuella året,
2) om de härrör från en ålderspension och rätten till denna ålderspension har inträtt före den 1 januari det aktuella året.
Med avvikelse från första meningen ska den första justeringen av ålderspensionen göras på följande sätt:
Ålderspensioner som ska betalas ut från och med den första dagen i den månad under det föregående kalenderåret som anges i den vänstra kolumnen ska från och med den 1 januari multipliceras med procentsatsen för den justeringskoefficient som anges i den högra kolumnen. 1 januari 100 % … …
För ålderspension som ska betalas från och med den 1 november eller den 1 december föregående kalenderår ska den första justeringen göras från och med den 1 januari det andra kalenderåret efter det att rätten till ålderspension inträtt. Dessa procentsatser ska också tillämpas vid den första justeringen av efterlevandepensioner som härrör från ålderspension som ännu inte har justerats för första gången. Vid den första justeringen av efterlevandepensioner som härrör från tjänstemän som avlidit när de var i aktiv tjänst ska den procentsats tillämpas som skulle ha tillämpats om tjänstemannen hade pensionerats den första dagen i den månad som följer på dödsfallet.
…
7. Det förfarande för justering av pensioner som föreskrivs i 744 § punkterna 1 och 2 ASVG för kalenderåret 2021 ska tillämpas analogt, med beaktande av att en persons totala pensionsinkomst omfattar summan av alla ålders- och efterlevandepensioner som ska betalas ut i december 2020.
med stöd av denna federala lag på grund av ett offentligrättsligt tjänsteförhållande med förbundsstaten,
…
och som ska justeras den 1 januari 2021. Vid justeringen av pensionerna för tjänstemän i de delstater som omfattas av denna federala lag ska ingen total pensionsinkomst fastställas. Vid höjning enligt 744 § punkt 1 led 4 ASVG ska det totala beloppet av höjningen läggas till ålders- eller efterlevandepensionen. Om en person uppbär två eller flera ålders- eller efterlevandepensioner ska 744 § punkt 3 ASVG tillämpas i tillämpliga delar.”
12. Av 99 § PG 1965, i dess lydelse enligt lag av den 17 juni 2015 (BGBl. I, 65/2015) (nedan kallad PG 2015), framgick följande:
”1. Avsnitt XIII är endast tillämpligt på tjänstemän födda efter den 31 december 1954 och före den 1 januari 1976, vilka rekryterats till en statlig tjänst på federal nivå före den 1 januari 2005 och innehar en tjänst den 31 december 2004.
2. En tjänsteman har endast rätt till ålderspension eller pension för professor i högre utbildning beräknad i enlighet med bestämmelserna i denna federala lag i förhållande till den procentsats, angiven i 7 § eller 90 § punkt 1, som följer av den totala pensionsgrundande tjänstetid som tjänstemannen har fullgjort fram till den 31 december 2004.
3. Utöver ålderspensionen eller pensionen för professor i högre utbildning ska det beräknas en pension för tjänstemannen i enlighet med bestämmelserna i APG samt med 6 § punkt 3 och 15 § punkt 2 i denna lag, i den lydelse som var i kraft den 31 december 2013. Artiklarna 15 och 16.5 APG är inte tillämpliga. Pensionen enligt APG ska betalas med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den procentsats som avses i punkt 2 och 100 procent.
4. De perioder som inräknats enligt 9 1 ska inte beaktas vid tillämpningen av punkterna 2, 3 och 6. Vad gäller de perioder som ska beaktas är det den faktiska tidpunkt då den beaktade perioden fullgjorts som är avgörande.
5. Tjänstemannens totala pension ska bestå av den proportionella ålderspension eller tjänstepension för professor i den högre utbildningen som avses i punkt 2 och den proportionella pension som avses i punkt 3.”
13. Enligt 109 § punkt 90 PG 2022 träder 41 § punkterna 2 och 3 samt 99 § punkterna 3, 5 och 6 i samma lag i kraft den 1 januari 2022.
14. I 108h § ASVG, i dess lydelse enligt lag av den 22 oktober 2019 (BGBl. I, 98/2019), föreskrevs följande i punkt 1:
”Med verkan från den 1 januari varje år ska
a) alla pensioner som betalas ut från pensionsförsäkringen, för vilka referensdagen (223 § punkt 2) infaller före den 1 januari det året,
…
multipliceras med justeringskoefficienten. …”
15. I 108h § ASVG, i dess lydelse enligt lag av den 28 januari 2021 (BGBl. I, 28/2021) föreskrivs följande:
”1. Med verkan från den 1 januari varje år ska
a) alla pensioner som betalas ut från pensionsförsäkringen, för vilka referensdagen (223 § punkt 2) infaller före den 1 januari det året,
…
multipliceras med justeringskoefficienten.
…
1a. Med avvikelse från punkt 1 ska den första justeringen göras på ett sådant sätt att pensioner, vars referensdatum (223 § punkt 2) infaller under den kalendermånad som anges i den vänstra kolumnen för det kalenderår som föregår justeringen, ska höjas från och med den 1 januari med den procentsats som anges i den högra kolumnen av det ökningsbelopp som skulle bli följden av tillämpningen av justeringskoefficienten: februari 90 % … …
Om referensdatumet är i november eller december det kalenderår som föregår justeringen ska den första justeringen göras från och med den 1 januari det andra kalenderåret efter referensdatumet. …”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
16. BF är född år 1958 och gick i pension från en österrikisk offentlig tjänst den 1 juli 2020.
17. BVAEB fastställde genom beslut av den 2 december 2020 BF:s ålderspension till ett månatligt bruttobelopp om 4455,43 euro. Nämnda belopp fastställdes på grundval av en så kallad parallell beräkning, fastställd i enlighet med 99 § PG 2015, enligt vilken en del av ålderspensionen – viktad genom fördelning av anställningsperioder som fullgjorts före eller från och med år 2005 – utbetalas enligt PG 1965, medan den andra delen utbetalas enligt APG (nedan kallad den parallella beräkningen).
18. Genom skrivelse av den 26 februari 2021 begärde BF omprövning och yrkade att BVAEB skulle göra en ny beräkning av det månatliga bruttobeloppet av hans ålderspension från och med den 1 januari 2021. BF motiverade sin begäran med att han ansåg sig vara missgynnad i förhållande till före detta statliga tjänstemän som uppbar en pension som fastställts enbart på grundval av APG och vars belopp utan dröjsmål justerats redan det första nya utbetalningsåret, medan BF:s pension, som fastställts på grundval av den parallella beräkningen, inte skulle justeras förrän den 1 januari det andra året efter det att rätten till ålderspension inträtt, i förevarande fall den 1 januari 2022.
19. Genom beslut av den 19 mars 2021 fastställde BVAEB att BF:s ålderspension skulle bestämmas till ett månatligt bruttobelopp om 4455,43 euro och att den första justeringen av pensionen inte skulle ske förrän den 1 januari 2022, i enlighet med 41 § punkt 2 PG 2020.
20. BF överklagade genom skrivelse av den 6 april 2021 BVAEB:s beslut till den hänskjutande domstolen, Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike), och yrkade att den första justeringen av hans ålderspensionsbelopp skulle göras med verkan från och med den 1 januari 2021.
21. BF har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att 41 § punkt 2 PG 2020 – i vilken det föreskrivs att den första justeringen av pensionsbeloppet ska göras först från och med det andra kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt – är författningsstridig, eftersom de ålderspensioner som fastställts enligt 108h § punkt 1a ASVG, i dess lydelse enligt lag av den 28 januari 2021, ska justeras utan dröjsmål redan från det första nya utbetalningsåret. BF har vidare gjort gällande att 41 § punkt 2 PG 2020 ger upphov till diskriminering på grund av ålder, i strid med unionsrätten, eftersom justeringen av ålderspensionsbeloppet på grundval av den parallella beräkningen till största delen berör statliga tjänstemän födda mellan år 1955 och år 1975.
22. BF har även gjort gällande att nämnda diskriminering har avskaffats för framtiden genom 41 § punkt 2 PG 2022. Eftersom det i nämnda paragraf inte föreskrivs någon retroaktiv verkan bibehålls dock diskrimineringen av före detta statliga tjänstemän, såsom BF, vars ålderspensionsbelopp är föremål för en parallell beräkning, i förhållande till före detta statliga tjänstemän som uppbär ålderspension som fastställts enbart på grundval av APG, för förfluten tid.
23. För det första påpekar den hänskjutande domstolen att man, vad gäller den situation som påstås missgynna före detta statliga tjänstemän vars pensionsbelopp är föremål för en parallell beräkning i förhållande till dem som uppbär pension uteslutande enligt APG, måste beakta Verwaltungsgerichtshofs (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) praxis angående huruvida pensionssystemen enligt PG 1965 och APG är jämförbara. Den hänskjutande domstolen anser dessutom i detta sammanhang att den ålderspension som fastställs enligt 99 § punkt 5 PG 2015 ska likställas med lön i den mening som avses i artikel 3.1 c i direktiv 2000/78.
24. För det andra har den hänskjutande domstolen, med anledning av BF:s argument att tillämpningen av den parallella beräkningen innebär att en del av hans ålderspension betalas ut enligt APG, angett att denna andel är minimal och att den endast utgör cirka 9,2 procent av pensionsbeloppet.
25. För det tredje har den hänskjutande domstolen erinrat om att den nationella lagstiftaren har ett relativt stort handlingsutrymme när det gäller att reglera tjänsteföreskrifter, löner och pensioner för offentliganställda.
26. För det fjärde frågar sig den hänskjutande domstolen om den lagändring som gjordes genom antagandet av 41 § punkt 2 PG 2022 strider mot medlemsstaternas skyldighet att omedelbart och fullständigt undanröja en konstaterad diskriminering, såsom framgår av punkt 24 i domen av den 7 oktober 2019, Safeway ( C‑171/18, EU:C:2019:839) (nedan kallad domen Safeway).
27. För det femte och slutligen anser den hänskjutande domstolen att en lagändring med retroaktiv verkan på pensionsområdet skulle kunna medföra justeringar av ålderspensionen för tidigare diskriminerade statliga tjänstemän och således betydande utbetalningar från förbundsstatens budget. En sådan retroaktiv verkan skulle således kunna äventyra den ekonomiska balansen i det berörda pensionssystemet och därmed utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som gör det möjligt för den österrikiska lagstiftaren att motivera att en sådan retroaktiv verkan inte tillämpas, på samma sätt som domstolen fann i punkt 43 i domen i målet Safeway.
28. Den hänskjutande domstolen har påpekat att unionsrätten inte utgör hinder för att medlemsstaterna beaktar budgethänsyn parallellt med politiska, sociala eller demografiska överväganden, under förutsättning att de därvid särskilt iakttar den allmänna principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende erinrat om att budgetöverväganden förvisso kan ligga till grund för en medlemsstats socialpolitiska val och påverka arten och omfattningen av de åtgärder som medlemsstaten önskar vidta. Enbart sådana överväganden kan däremot inte utgöra ett berättigat mål i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2000/78. Den hänskjutande domstolen har emellertid konstaterat att det inte är uppenbart att det i förevarande fall föreligger så tungt vägande skäl att de kan jämföras med en risk för att ett pensionssystem allvarligt skadas, vilka skulle kunna utgöra ett sådant tvingande skäl av allmänintresse.
29. Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Ska artiklarna 2.1, 2.2 a och 6.1 i … direktiv 2000/78 … samt principerna om rättssäkerhet, skydd för förvärvade rättigheter och unionsrättens effektivitet tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet, i vilken det föreskrivs att den första justeringen av pension för en viss kategori av tjänstemän som senast den 1 december 2021 hade rätt till pension [enligt PG 2020] ska genomföras först från och med den 1 januari under det andra kalenderåret efter det att rätten till pension inträdde, medan den första justeringen av pension för kategorin av tjänstemän som hade eller kommer att ha rätt till pension [enligt PG 2022] först från och med den 1 januari 2022 ska genomföras redan från och med den 1 januari under kalenderåret efter det att rätten till pension inträdde?”
Prövning av tolkningsfrågan
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
30. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den inte uppfyller kraven i artikel 94 c i domstolens rättegångsregler, då den hänskjutande domstolen inte har redogjort för på vilket sätt den österrikiska lagstiftning som är aktuell i det nationella målet medför en direkt diskriminering på grund av ålder, i strid med artiklarna 2.1, 2.2 a och 6.1 i direktiv 2000/78.
31. Den österrikiska regeringen har anfört att den hänskjutande domstolen endast har uppgett att statliga tjänstemän befinner sig i en ogynnsam situation i förhållande till de personer som omfattas av det allmänna pensionsförsäkringssystemet och ställt frågan huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet strider mot medlemsstaternas skyldighet att undanröja en diskriminering. Begäran om förhandsavgörande innehåller således bara en enda hänvisning till en särbehandling av äldre tjänstemän, i den del av begäran där den återger BF:s argument i detta avseende.
32. Vidare har den hänskjutande domstolen inte på något sätt redogjort för skälen till att den ställt en fråga till EU-domstolen angående huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med principerna om rättssäkerhet, skydd för förvärvade rättigheter och unionsrättens effektivitet.
33. EU-domstolen erinrar i detta hänseende om att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten enligt fast rättspraxis presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. Det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör emellertid ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva. Syftet med en begäran om förhandsavgörande är nämligen inte att erhålla rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor, utan att tillgodose ett behov som är direkt knutet till den faktiska lösningen av en tvist. Såsom framgår av ordalydelsen i artikel 267 FEUF ska det begärda förhandsavgörandet vara ”nödvändigt” för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den. Enligt artikel 94 c i rättegångsreglerna ska den hänskjutande domstolen dessutom med precision redogöra för de skäl som fått den att undra över tolkningen av unionsrätten, och för det samband som den har funnit föreligga mellan unionsbestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (dom av den 24 mars 2021, NAMA m.fl., C‑771/19, EU:C:2021:232, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
34. Den hänskjutande domstolen har i förevarande fall redogjort för sin tveksamhet angående huruvida 41 § punkt 2 PG 2022 är förenlig med artiklarna 2.1, 2.2 a och 6.1 i direktiv 2000/78 eller med principerna om rättssäkerhet, skydd för förvärvade rättigheter och unionsrättens effektivitet. Den har härigenom redogjort för de skäl som fått den att fråga EU-domstolen om tolkningen av dessa unionsrättsliga bestämmelser och principer.
35. Den österrikiska regeringen har med rätta påpekat att den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har angett vilket samband den anser föreligger mellan de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet och de principer om rättssäkerhet, skydd för förvärvade rättigheter och unionsrättens effektivitet som tolkningsfrågan avser.
36. Det framgår emellertid av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har bett EU-domstolen att tolka dessa principer mot bakgrund av domen i målet Safeway och de slutsatser som kan dras av den domen vad gäller medlemsstaternas skyldighet att omedelbart och fullständigt undanröja en diskriminering.
37. Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar EU-domstolen att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
38. Det framgår av fast rättspraxis att det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Den omständigheten att en nationell domstol formellt sett har formulerat sin tolkningsfråga med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten, utgör nämligen inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. EU-domstolen ska härvid, utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique och Premier ministre (Statens ansvar för luftförorening), C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
39. Det framgår inte av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att det endast är en eventuell direkt diskriminering i den mening som avses i led a i artikel 2.2 i direktiv 2000/78, och inte en indirekt diskriminering i den mening som avses i led b i artikel 2.2, som kan vara relevant i det nationella målet. EU-domstolen konstaterar därför att den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 2.1, 2.2 a och b samt 6.1 i direktiv 2000/78 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det, i syfte att gradvis anpassa tjänstemännens pensionssystem till det allmänna pensionssystemet, föreskrivs att den första justeringen av ålderspensionen för en kategori tjänstemän ska göras från och med det andra kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt, medan justeringen för en annan kategori tjänstemän ska göras från och med det första kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt.
40. För att kunna besvara denna fråga ska det prövas huruvida den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/78 och, om så är fallet, huruvida den inför en särbehandling på grund av ålder och, om så är fallet, huruvida denna särbehandling kan motiveras med hänsyn till artikel 6.1 i direktiv 2000/78.
41. Först prövas frågan huruvida den aktuella lagstiftningen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/78. Det kan i detta hänseende konstateras att det såväl av rubriken och ingressen till direktivet som av dess innehåll och ändamål framgår att syftet med direktivet är att inrätta en allmän ram för att tillförsäkra varje person likabehandling ”i arbetslivet”, genom att vederbörande ges ett effektivt skydd mot diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1 i direktivet, däribland ålder (dom av den 15 april 2021, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, C‑511/19, EU:C:2021:274, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
42. Det framgår dessutom av artikel 3.1 c i direktiv 2000/78 att direktivet, inom ramen för Europeiska unionens befogenheter, ska tillämpas ”på alla personer, såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn, inklusive offentliga organ” i fråga om bland annat ”[a]nställnings- och arbetsvillkor, inklusive avskedande och löner”.
43. EU-domstolen har redan, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande som även den avsåg den ålderspension som betalas ut till österrikiska statliga tjänstemän enligt PG 1965, haft tillfälle att erinra om att en sådan ålderspension omfattas av begreppet ”lön” i den mening som avses i artikel 157 FEUF, eftersom beloppet är beroende av tjänstgöringsperioder och därmed likställda perioder samt av den lön som tjänstemannen erhåller och eftersom pensionen utgör en framtida kontant utbetalning som arbetsgivaren betalar ut till sina anställda som en direkt följd av anställningsförhållandet. Nämnda pension betraktas nämligen i den nationella lagstiftningen som en lön som fortsätter att betalas ut inom ramen för ett anställningsförhållande som fortgår efter det att tjänstemannen har beviljats pension (dom av den 5 maj 2022, BVAEB, C‑405/20, EU:C:2022:347, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
44. Denna slutsats påverkas inte av att en del av BF:s ålderspension, med tillämpning av den parallella beräkningen, utbetalas till honom enligt APG, eftersom denna andel är minimal, såsom framgår av punkt 24 ovan.
45. Följaktligen omfattas de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet av tillämpningsområdet för direktiv 2000/78.
46. Härefter prövas frågan huruvida denna lagstiftning medför en särbehandling i arbetslivet på grund av ålder. EU-domstolen erinrar om att det av artikel 2.1 i direktiv 2000/78, jämförd med artikel 1 i samma direktiv, framgår att principen om likabehandling, vid tillämpningen av detta direktiv, förbjuder all direkt eller indirekt diskriminering på grund av ålder. I artikel 2.2 a i direktivet preciseras att direkt diskriminering, med avseende på tillämpningen av artikel 2.1, anses förekomma bland annat när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 i direktivet behandlas mindre förmånligt än en annan person som befinner sig i en jämförbar situation. Enligt artikel 2.2 b i direktiv 2000/78 anses indirekt diskriminering förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer i en viss ålder jämfört med andra personer.
47. I förevarande fall ska det påpekas att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, det vill säga 41 § punkt 2 PG 2022, inte förefaller medföra någon direkt diskriminering, eftersom den är tillämplig oberoende av de berörda statliga tjänstemännens ålder och endast hänvisar till den tidpunkt från och med vilken en sådan tjänsteman kan göra gällande sin rätt till ålderspension.
48. EU-domstolen konstaterar emellertid härefter att det av beslutet om hänskjutande framgår att den första justeringen av en ålderspension enligt 41 § punkt 2 sista meningen PG 2020 ska ske först från och med den 1 januari det andra kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt, medan ålderspensionen för statliga tjänstemän som hade eller kommer att ha rätt till pension först från och med den 1 januari 2022 enligt 41 § punkt 2 PG 2022 ska justeras för första gången på grundval av en proportionell beräkning med verkan från och med den 1 januari det kalenderår som följer efter det att rätten till pension har inträtt. I och med att den hänvisar till den tidpunkt från och med vilken en federal tjänsteman kan göra gällande sin rätt till ålderspension, kan nämnda nationella lagstiftning följaktligen tolkas så, att den indirekt grundar sig på ett ålderskriterium, eftersom rätten till ålderspension i allmänhet förutsätter att tjänstemannen har fullgjort ett visst antal tjänsteår och har uppnått en viss ålder.
49. EU-domstolen har i detta hänseende slagit fast att indirekt diskriminering på grund av ålder endast kan konstateras om det styrks att den nationella lagstiftning som ligger till grund för en sådan diskriminering, bland samtliga personer som omfattas av tillämpningsområdet för denna lagstiftning, missgynnar en betydligt större andel personer i en viss ålder än andra personer, utan att det finns sakliga skäl för detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 2020, YS (Tjänstepension till högre tjänstemän), C‑223/19, EU:C:2020:753, punkt 71).
50. Vidare kan inte enbart den omständigheten att ett nytt regelverk tillämpas på personer som inte har uppnått en viss ålder medföra att andra personer på vilka det äldre regelverket är tillämpligt utsätts för indirekt diskriminering på grund av ålder (dom av den 24 september 2020, YS (Tjänstepension till högre tjänstemän), C‑223/19, EU:C:2020:753, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
51. På samma sätt förefaller en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet – som medför att statliga tjänstemän behandlas olika beroende på om de blir berättigade till ålderspension före den 1 januari 2022 eller efter detta datum – inte heller indirekt grunda sig på de berörda tjänstemännens ålder, eftersom den enbart grundar sig på den objektiva tidpunkten för denna rättighets uppkomst, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
52. Dessutom, såsom framgår av den österrikiska regeringens skriftliga yttrande, går statliga tjänstemän visserligen i princip i pension vid 65 års ålder, men de kan, i likhet med BF, i undantagsfall och på vissa villkor, gå i pension tidigare eller senare. Detta tyder på att den åtskillnad som görs i den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte kan leda till en särskild nackdel för personer i en viss ålder jämfört med andra personer i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2000/78.
53. För det fall den hänskjutande domstolen, som är ensam behörig att tolka den tillämpliga nationella lagstiftningen, ändå skulle finna att den åtskillnad som görs i nämnda lagstiftning indirekt innebär att de berörda statliga tjänstemännen särbehandlas på grundval av ett skenbart neutralt kriterium, nämligen den tidpunkt då rätten till ålderspension inträder, ska det slutligen prövas huruvida en sådan särbehandling på grund av ålder är motiverad enligt artikel 6.1 i direktiv 2000/78.
54. Enligt nämnda bestämmelse utgör särbehandling på grund av ålder inte diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga.
55. EU-domstolen har i detta hänseende upprepade gånger slagit fast att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, inte bara vid valet av vilket konkret mål, bland flera social- och sysselsättningspolitiska mål, som ska eftersträvas, utan även vid fastställandet av vilka åtgärder som är lämpliga för att uppnå detta mål (dom av den 15 april 2021, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, C‑511/19, EU:C:2021:274, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
56. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att 41 § punkt 2 PG 2022, i likhet med ASVG, syftar till att fastställa en proportionell beräkning per månad av den första justeringen av pensionen från och med år 2022, samtidigt som skälig hänsyn ska tas till den tid som förflutit mellan pensioneringen och den första justeringen. Syftet med denna bestämmelse är således att anpassa de olika systemen för justering av ålderspensioner till varandra för att undvika att en alltför stor skillnad uppstår mellan de olika pensionssystemen enligt PG 1965 och APG.
57. Vidare framgår det av handlingarna i målet att 41 § punkt 2 PG 2022 har till syfte att, med hänsyn till den ökande värdeminskningen av valutan och de ökade levnadsomkostnaderna, öka köpkraften för före detta statliga tjänstemän redan från början av det första kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt, samtidigt som skälig hänsyn ska tas till den tid som förflutit mellan det att rätten till pension inträdde och den 1 januari påföljande år. Däremot skulle bibehållandet av ett ”karensår” för statliga tjänstemän som omfattas av 41 § punkt 2 PG 2020 säkerställa en hållbar finansiering av det nationella pensionssystemet.
58. Även om budgetmässiga överväganden inte kan motivera en diskriminering på grund av ålder, kan målen att säkerställa en hållbar finansiering av ålderspensionerna och att minska skillnaderna mellan nivåerna på de pensioner som finansieras av staten anses utgöra legitima socialpolitiska mål som helt saknar samband med diskriminering på grund av ålder (se, analogt, dom av den 5 maj 2022, BVAEB, C‑405/20, EU:C:2022:347, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
59. Av detta följer att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan eftersträva legitima socialpolitiska mål som helt saknar samband med diskriminering på grund av ålder.
60. Vad gäller frågan huruvida denna lagstiftning uppfyller de krav som det erinrats om i punkt 54 ovan, bland annat vad gäller dess lämplighet och nödvändighet, framgår det av handlingarna i målet att 41 § punkt 2 PG 2022 ska kompensera för de nackdelar som uppstår för statliga tjänstemän som gått i pension efter den 1 januari 2022 till följd av reformerna av pensionssystemet och de lägre pensionsnivåerna jämfört med statliga tjänstemän som gått i pension tidigare, och därmed minska skillnaderna mellan dessa pensionsnivåer.
61. Domstolen finner således att anpassningen av systemen för justering av ålderspensioner till varandra, såsom den som görs i 41 § punkt 2 PG 2022, kan utgöra ett berättigat sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiskt mål som enligt artikel 6.1 i direktiv 2000/78 under en övergångsperiod kan motivera en särbehandling på grund av ålder mellan statliga tjänstemän som gått i pension före eller efter den 1 januari 2022, med avseende på den årliga anpassningen av beloppen för deras ålderspension.
62. Mot bakgrund av dessa överväganden ska den fråga som ställts besvaras enligt följande. Artiklarna 2.1, 2.2 a och b samt 6.1 i direktiv 2000/78 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det, i syfte att gradvis anpassa tjänstemännens pensionssystem till det allmänna pensionssystemet, föreskrivs att den första justeringen av ålderspensionsbeloppet för en kategori tjänstemän ska göras från och med det andra kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt, medan justeringen för en annan kategori tjänstemän ska göras från och med det första kalenderåret efter det att rätten till pension har inträtt.
Rättegångskostnader
63. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.