Förslag till avgörande av generaladvokat Pitruzzella – Mål C‑1/23 PPU Afrin
1. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5.1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, artiklarna 23 och 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) samt av artiklarna 7 och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2. Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan X och Y och deras underåriga barn A och B (nedan tillsammans kallade sökandena i det nationella målet) och Belgiska staten angående Belgiska statens vägran att behandla en ansökan om visering för familjeåterförening som X och hennes barn har lämnat in.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
3. Skälen 2, 4, 6, 8 och 13 i direktiv 2003/86 har följande lydelse:
(”(2) Åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
…
(4) Familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att möjliggöra familjelivet. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som även främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.
…
(6) För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör de materiella villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier.
…
(8) Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av förmånligare villkor.
…
(13) Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för prövning av ansökan om familjeåterförening och för familjemedlemmars inresa och vistelse. Dessa förfaranden bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter, samt tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet.”
4. Enligt artikel 1 i direktiv 2003/86 är syftet med direktivet ”att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.”
5. I artikel 2 c och d i direktivet definieras begreppen ”referensperson” och ”familjeåterförening”, varvid det förstnämnda avser ”en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne” och det andra, ”inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa”.
6. I artikel 3.1 i direktivet anges att det ska tillämpas ”när referenspersonen innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år som utfärdats av en medlemsstat och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, om hans eller hennes familjemedlemmar är tredjelandsmedborgare, oberoende av deras rättsliga ställning.” I artikel 3.5 anges att det ”inte [ska] påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.”
7. I artikel 4.1 a och b i direktiv 2003/86 anges följande:
”1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:
a) Referenspersonens make/maka.
b) Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/maka …”
8. Kapitel III i direktiv 2003/86, som har rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”, består endast av artikel 5 som, i den del som är av intresse i det nu aktuella förfarandet, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.
2. Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.
Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.
…
3. Ansökan skall lämnas in och behandlas när familjemedlemmarna vistas utanför den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas. …
4. Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.
…
5. Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet.”
9. Artikel 7 i direktivet hör till kapitel IV som har rubriken ”Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening”. I artikel 7.1 a, b och c föreskrivs att den berörda medlemsstaten ”[n]är ansökan om familjeåterförening lämnas in får … kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har ”en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden,” ”en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar” och ”stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten.”
10. Kapitel V i direktiv 2003/86 är särskilt ägnat åt ”Familjeåterförening för flyktingar”. I artikel 11.1 i detta kapitel anges följande: ”Vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan skall artikel 5 tillämpas, med förbehåll för punkt 2 i den här artikeln.” I artikel 11.1 anges också att medlemsstaten ”[o]m en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga handlingar, skall … beakta andra bevis för att sådana band föreligger enligt nationell lagstiftning” och att ett ”beslut om avslag på ansökan … inte uteslutande [får] bygga på avsaknad av skriftlig bevisning.” I artikel 12.1 första stycket i samma direktiv, som också ingår i kapitel V, föreskrivs också att medlemsstaterna ”[m]ed avvikelse från artikel 7 … i samband med ansökningar som rör sådana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 inte [får] kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar skall styrka att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.” I tredje stycket i samma punkt anges att ”[m]edlemsstaterna får kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats.”
B. Belgisk rätt
11. I artikel 10 i Loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (lag av den 15 december 1980 om utlänningars inresa, uppehållsrätt, bosättning och utvisning) (nedan kallad utlänningslagen), genom vilken bland annat artikel 12.1 i direktiv 2003/86 införlivades i nationell rätt, föreskrivs följande:
”1 § ”. Om inget annat följer av bestämmelserna i artiklarna 9 och 12, får följande personer vistas i Belgien längre än tre månader:
…
4. Nedan angivna familjemedlemmar till en utlänning som sedan minst tolv månader har tillstånd att vistats i Konungariket på obegränsad tid eller som sedan minst tolv månader har tillstånd att bosätta sig i Konungariket. Tolvmånadersfristen gäller inte om utlänningen var gift eller hade ingått registrerat partnerskap innan han eller hon kom till Konungariket från utlandet eller om de har ett gemensamt underårigt barn. Dessa villkor avseende typen av vistelse och vistelsens längd är inte tillämpliga i fråga om familjemedlemmar till en utlänning som i enlighet med artikel 49, 1 § styckena 2 eller 3, eller artikel 49/2 2 eller 3 §§ har beviljats uppehållstillstånd i riket som internationellt skyddsbehövande:
…
Utländsk make/maka …
Deras barn, vilka kommer för att bo tillsammans med dem, som ännu inte har fyllt 18 år …
…
2 §. Utlänning som avses i 1 § första stycket led 2 och 3 ska bevisa att han eller hon har stabila, tillräckliga och regelbundna försörjningsmedel för att tillgodose sina egna behov och inte bli en belastning för de offentliga myndigheterna.
Utlänning som avses i 1 § första stycket led 4–6 ska bevisa att den utlänning som han eller hon återförenas med har en tillräcklig bostad för att rymma den eller de familjemedlemmar som ansöker om återförening och som uppfyller villkoren för fastighet som hyrs ut för bostadsändamål i artikel 2 i bok III, avdelning VIII, kapitel II, avsnitt 2 i civillagen samt en sjukförsäkring som omfattar alla risker i Belgien för honom eller henne och för hans eller hennes familjemedlemmar …
Utlänning som avses i 1 § första stycket led 4 och 5 ska också bevisa att den utlänning som han eller hon återförenas med har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel enligt vad som föreskrivs i 5 § för att tillgodose sina egna och familjemedlemmarnas behov och inte bli en belastning för de offentliga myndigheterna. Detta villkor gäller inte om utlänningen endast återförenas med de familjemedlemmar som avses i 1 § första stycket led 4 andra och tredje strecksatserna.
Utlänning som avses i 1 § första stycket led 6 ska bevisa att den utlänning som han eller hon återförenas med har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel enligt vad som föreskrivs i 5 § för att tillgodose sina egna och familjemedlemmarnas behov och inte bli en belastning för de offentliga myndigheterna.
Det andra, tredje och fjärde stycket gäller inte familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats flyktingstatus … om familjebanden genom släktskap, äktenskap eller registrerat partnerskap uppkom innan utlänningen reste in i Konungariket och såvitt ansökan om uppehållstillstånd enligt denna artikel ingavs senast ett år efter det att den person som han eller hon återförenas med beviljades flyktingstatus eller subsidiärt skydd.
…”
12. Artikel 12bis 1 § i lagen av den 15 december 1980, genom vilken artikel 5.1 i direktiv 2003/86 har införlivats i belgisk rätt, har följande lydelse:
”En utlänning som uppger sig omfattas av något av de fall som avses i artikel 10 ska ge in sin ansökan till det belgiska diplomatiska eller konsulära ombud som är behörig att pröva hans eller hennes hemvist eller vistelse i utlandet.
Utlänningen kan emellertid lämna in sin ansökan till den [belgiska] kommunala förvaltningen på den ort där han eller hon vistas i följande fall:
1. Om utlänningen redan har beviljats rätt att vistas mer än tre månader i Konungariket på annan grund och lägger fram alla bevis som avses i 2 § innan den tillåtna vistelseperioden löper ut.
2. Om utlänningen har tillstånd att vistas i landet i högst tre månader och han eller hon, om lagen så kräver, har en giltig visering för att ingå äktenskap eller partnerskap i Belgien, om detta äktenskap eller partnerskap faktiskt har ingåtts innan tillståndet löpt ut och om han eller hon lägger fram alla bevis som avses i 2 § innan tillståndet löper ut.
3. Om utlänningen befinner sig i särskilda svårigheter som hindrar honom eller henne från att återvända till sitt land för att ansöka om erforderlig visering enligt artikel 2 hos behörigt belgiskt diplomatiskt eller konsulärt ombud och lägger fram alla bevis som avses i 2 § samt en handling som styrkas hans eller hennes identitet.
4. Om utlänningen har tillstånd att vistas högst tre månader i landet och är ett underårigt barn enligt artikel 10 1 § första stycket, led 4 andra och tredje strecksatsen, eller om utlänningen är förälder till ett underårigt barn som beviljats flyktingstatus eller till ett underårigt barn som beviljats subsidiärt skydd enligt artikel 10 1 § första stycket led 7”.
II. Det nationella målet och tolkningsfrågan
13. X och Y är syriska medborgare. De gifte sig i Syrien 2016. De har två barn, A och B, som föddes 2016 respektive 2018. Y har uppgett att han lämnade Syrien 2019 via Turkiet medan hans hustru och barn stannade kvar i staden Afrin i nordvästra Syrien. Den hänskjutande domstolen har understrukit att Konungariket Belgien inte har bestridit dessa faktiska omständigheter. Den hänskjutande domstolen har även angett att det är utrett att X och de två barn som hon fått med Y fortfarande befann sig i staden Afrin när beslutet om hänskjutande fattades.
14. Y beviljades flyktingstatus i Belgien den 25 augusti 2022.
15. Den advokat som företräder sökandena i det nationella målet ingav genom e-postmeddelande av den 28 september 2022 (nedan kallat e-postmeddelandet av den 28 september 2022) till Office des étrangers (Migrationsmyndigheten, Belgien) en ansökan om familjeåterförening för X och barnen A och B för att de skulle kunna återförenas med Y i Belgien. I detta e-postmeddelande redogjorde advokaten för att X och barnen ”befinner sig i särskilt svåra omständigheter som faktiskt hindrar dem från att ta sig till en belgisk diplomatisk beskickning för att lämna in en ansökan om familjeåterförening med sin make och far” och att detta var skälet till att han gav in ansökan med e-post. Ansökan i original, tillsammans med handlingar som lades fram till stöd för ansökan, översändes till samma myndighet i rekommenderat brev den 29 september 2022.
16. Den 29 september 2022 bekräftade Migrationsmyndigheten att den mottagit e-postmeddelandet av den 28 september 2022 och svarade sökandenas advokat att ”ansökan om visering för familjeåterförening inte kan ges in med e-post” och anmodade honom ”att kontakta den belgiska ambassaden för att se vad som kunde göras” (nedan kallat e-postmeddelandet av den 29 september 2022). Det framgår av handlingarna i det nationella målet att advokaten till sökandena i det nationella målet genom ett e-postmeddelande av den 11 oktober 2022 tog ny kontakt med Migrationsmyndigheten och insisterade på att ansökan om familjeåterförening som lämnats in för X och barnen A och B kunde tas emot. Migrationsmyndigheten svarade genom ett e-postmeddelande av den 12 oktober 2022 genom att hänvisa till sitt e-postmeddelande av den 29 september 2022 och ange att detta var deras ”sista svar i ärendet”.
17. Sökandena i det nationella målet har genom stämningsansökan av den 9 november 2022 väckt talan mot Belgiska staten vid den hänskjutande domstolen och bland annat yrkat att den ska förpliktas att registrera viseringsansökan från X och barnen A och B med stöd av artikel 10 1 § led 4 i lagen av den 15 december 1980. Sökandena har gjort gällande att deras familjeåterförening blir omöjlig om de inte får ge in sin ansökan om familjeåterförening i Belgien och att direktiv 2003/86 därmed förlorar sin ändamålsenliga verkan.
18. Efter att ha konstaterat att Y, som beviljats flyktingstatus, inte kan åka till Syrien och att X och barnen A och B inte kan lämna in en ansökan om familjeåterförening vid en belgisk diplomatisk beskickning, har den hänskjutande domstolen angett att under dessa förutsättningar är en vägran att ge sökandena i det nationella målet möjlighet att ge in en ansökan om familjeåterförening i Belgien ett hinder för deras familjeliv. Den hänskjutande domstolen anser att det ”följer av artikel 5.1 i direktiv 2003/86 och är således obestridligt” att en sådan vägran är lagenlig och att det enda som återstår är att pröva huruvida denna vägran undergräver direktivets ändamålsenliga verkan eller strider mot de grundläggande rättigheter som avses i skäl 2 i direktivet. Den hänskjutande domstolen har angett att Belgiska staten, för att motivera sin vägran att låta X och barnen A och B ge in sin ansökan om familjeåterförening i Belgien, har anfört att det är nödvändigt att de inställer sig vid en belgisk diplomatisk beskickning i Turkiet, Libanon eller Jordanien för att deras identitet ska kunna kontrolleras med hjälp av deras biometriska uppgifter. Den hänskjutande domstolen anser att syftet att identifiera alla som beviljas familjeåterförening visserligen är legitimt, men vill få klarhet i huruvida det medel som Belgiska staten använder sig av för att nå detta syfte – det vill säga att kräva att familjemedlemmarna ska inställa sig vid en diplomatisk beskickning redan i början av förfarandet – är förenligt med proportionalitetsprincipen såsom krävs enligt artikel 52.1 i stadgan.
19. Mot denna bakgrund har Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Är en medlemsstats lagstiftning enligt vilken familjemedlemmar till en person som beviljats flyktingstatus endast får lämna in en ansökan om inresa och vistelse på en av denna stats diplomatiska beskickningar, även när dessa familjemedlemmar inte har möjlighet att bege sig till denna beskickning, förenlig med artikel 5.1 i direktiv 2003/86/EG, eventuellt jämförd med direktivets syfte att främja familjeåterförening, artiklarna 23 och 24 i [direktiv 2011/95], artiklarna 7 och 24 i [stadgan] och skyldigheten att garantera unionsrättens ändamålsenliga verkan?”
20. Den hänskjutande domstolen har begärt att EU-domstolen ska handlägga målet enligt förfarandet för brådskande mål som föreskrivs i artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
III. Förfarandet vid domstolen
21. Domstolen (tredje avdelningen) beslutade den 11 januari 2023 att målet ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande, med tillämpning av artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler. Skriftliga yttranden har inkommit från sökandena i det nationella målet, den belgiska regeringen, Europeiska unionens råd och från Europeiska kommissionen. Vid förhandlingen den 1 mars 2023 yttrade sig dessa berörda parter och den tyska, spanska, franska och nederländska regeringen.
IV. Bedömning
A. Den belgiska regeringens påstående att det saknas anledning att döma i saken
22. Sökandena i det nationella målet och den belgiska regeringen har i sina skriftliga yttranden meddelat domstolen att Migrationsmyndigheten genom ett e-postmeddelande av den 3 februari 2023 (nedan kallat e-postmeddelandet av den 3 februari 2023), underrättade ombudet till sökandena i det nationella målet om att X och barnen A och B fick lämna in sina ansökningar om visering för familjeåterförening utan att behöva inställa sig vid en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning ”i detta skede”. E-post:meddelandet av den 3 februari 2023, som sökandena i det nationella målet har ingett i sin helhet i bilaga till sitt skriftliga yttrande, har följande lydelse:
”Vi återkommer i ert ärende till följd av ert rekommenderade brev av den 29 september 2022, vilket inkom den 3 oktober 2022, och ert e-postmeddelande av den 11 oktober 2022. Såvitt vi vet har era klienter inte kontaktat någon belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning efter vårt e-postmeddelande av den 12 oktober 2022. Jag har beslutat, med beaktande av de mycket särskilda omständigheterna i fallet, att undantagsvis tillåta att era klienter lämnar in sina viseringsansökningar utan att i detta skede behöva inställa sig vid en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning. Ansökningarna måste emellertid ges in vid en sådan beskickning, och därför är det viktigt att era klienter väljer vilken belgisk ambassad eller vilket belgiskt generalkonsulat som de vill lämna in sina viseringsansökningar till och meddelar Migrationsdomstolen vilken beskickning de har valt. Den omständigheten att era klienter inte behöver inställa sig personligen vid den ambassad eller det konsultat som de valt påverkar inte deras skyldighet att fylla i blanketterna för viseringsansökan, betala viseringsavgifterna (om sådana ska betalas) och lämna in en fullständig ansökan (eller, om ansökan inte är fullständig, en handling i vilken de redogör för de exakta skälen till att de inte kan lämna in en fullständig ansökan). Jag uppmanar er att i detta undantagsfall skicka ansökningshandlingarna avseende visering till Migrationsmyndigheten. Ansökningarna kommer att vidarebefordras till den belgiska ambassad eller det belgiska generalkonsulat som era klienter har valt så att de ska kunna registreras och den valda beskickningen i förekommande fall ska kunna utfärda ett mottagningsbevis (om ansökningshandlingarna är fullständiga) …” Migrationsmyndigheten angav också i samma e-postmeddelande att X och barnen A och B i varje fall kunde bli tvungna att inställa sig vid valda den diplomatiska eller konsulära beskickningen ”om så krävs vid handläggningen av ansökningarna (för intervju, identitetskontroll eller för eventuella DNA-prov) och, i varje fall, för att erhålla viseringarna (om de beviljas)”.
23. Den belgiska regeringen har i första hand gjort gällande att tolkningsfrågan inte längre behöver besvaras för att tvisten ska kunna lösas, eftersom det framgår av e-postmeddelandet av den 3 februari 2023 att X och barnen A och B fick tillåtelse av Migrationsmyndigheten att lämna in sina viseringsansökningar utan att behöva inställa sig personligen vid en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning. Därmed saknas anledning att meddela ett förhandsavgörande.
24. Jag vill i detta avseende framhålla att det framgår av beslutet om hänskjutande att sökandena i det nationella målet har yrkat att den hänskjutande domstolen ska förelägga Belgiska staten, med stöd av artikel 10, 1 § led 4 i lagen av den 15 december 1980, att registrera ansökan om visering avseende familjeåterförening för X och barnen A och B som gavs in till Migrationsmyndigheten genom e-postmeddelandet av den 28 september 2022 samt originalkopian av denna ansökan vilken översändes till denna myndighet i rekommenderat brev av den 29 september 2022 (nedan kallad ansökan av den 28 och den 29 september 2022). Det framgår också av beslutet om hänskjutande att sökandena i det nationella målet har yrkat att den hänskjutande domstolen ska förena föreläggandet med ett vitesbelopp för varje dags försening av registreringen av ansökan.
25. Såsom sökandena i det nationella målet har framhållit anges inte ansökan av den 28 och den 29 september 2022 i e-postmeddelandet av den 3 februari 2023. Genom detta meddelande underrättas advokaten till sökandena i det nationella målet endast om att X och barnen A och B har getts tillåtelse att lämna in en (ny) viseringsansökan avseende familjeåterförening utan att bege sig till en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning. E-post:meddelandet kan därmed inte tolkas som ett återkallande, efter omprövning, av vägran att registrera ansökan av den 28 och den 29 september 2022, vilken meddelades ombudet till sökandena i det nationella målet genom e-postmeddelandet från Migrationsmyndigheten av den 29 september 2022 och bekräftades i ett annat e-postmeddelande från samma myndighet av den 12 oktober 2022.
26. Tolkningsfrågan från Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) är under dessa omständigheter fortfarande lika ändamålsenlig för tvistens lösning. EU-domstolens svar på tolkningsfrågan kommer nämligen att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att bedöma giltigheten av de argument som sökandena i det nationella målet har fört fram för att bestrida lagenligheten av den aktuella vägran att registrera deras ansökan mot bakgrund av unionsrätten och att avgöra om deras yrkanden är välgrundade.
27. Beroende på vilket svaret blir och vilka skäl det grundar sig på, kan det också vara användbart för den hänskjutande domstolen när den ska avgöra den senare fråga som uppkommer till följd av e-postmeddelandet av den 3 februari 2023, det vill säga huruvida den omständigheten att X och barnen A och B inte har uppfyllt de formella krav som de enligt Migrationsmyndigheten borde ha uppfyllt för att kunna lämna in en viseringsansökan avseende familjeåterförening utan att personligen bege sig till en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning, i sig kan leda till att deras anspråk avvisas eller om ansökan av den 28 och den 29 september 2022 ändå ska kunna godtas i efterhand.
28. Om den hänskjutande domstolen med stöd av domstolens svar på tolkningsfrågan finner att ansökan av den 28 och den 29 september 2022 ingavs på ett giltigt sätt och – i förekommande fall efter avhjälpande av eventuella brister – registreras, uppstod prövningsskyldigheten för den behöriga myndigheten, det vill säga Migrationsmyndigheten, senast den 29 september 2022, då den frist som fastställs i artikel 5.4 i direktiv 2003/86 började löpa. Den dag då ansökan om visering för familjeåterförening för X och barnen A och B ska anses ha lämnats in är därför av avgörande betydelse för dem. Detta gäller i än högre grad med tanke på den situation de för närvarande befinner sig i sitt ursprungsland, inte bara på grund av den fortsatta väpnade konflikten i det område där de är bosatta, utan också, enligt uppgifter som deras företrädare lämnade vid förhandlingen, till följd av jordbävningen som nyligen drabbade Turkiet och norra Syrien. Under dessa omständigheter är det uppenbart att varje otillbörligt dröjsmål i handläggningen av deras ansökan förlänger deras osäkerhet och nöd på ett omotiverat sätt.
29. Av alla de skäl som anges ovan uppmanar jag därför domstolen att inte bifalla den belgiska regeringens yrkande och inte fastställa att anledning saknas att döma i saken.
B. Tolkningsfrågan
30. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artiklarna 7 och 24 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att familjemedlemmar till en person som beviljats flyktingstatus ska lämna in sin ansökan om familjeåterförening personligen vid en diplomatisk beskickning till denna medlemsstat, även om de inte har möjlighet att ta sig till denna beskickning.
1. Inledande synpunkter
31. Inledningsvis vill jag först och främst påpeka att artiklarna 23 och 24 i direktiv 2011/95, även om de nämns i tolkningsfrågan, inte tycks ha någon betydelse för svaret på tolkningsfrågan. De avser nämligen en situation där familjemedlemmarna befinner sig tillsammans med flyktingen på den berörda medlemsstatens territorium, medan X och barnen A och B i det nationella målet fortfarande befinner sig i sitt ursprungsland.
32. I domen av den 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Sammanhållning av familjer), angav domstolen visserligen att det i artikel 23.1 i direktiv 2011/95 föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att se till att familjen till den person som beviljats internationellt skydd hålls samlad, och att det därmed erkänns att det finns ett nära samband mellan, å ena sidan, nödvändiga åtgärder till skydd för flyktingens familj och säkerställandet av att flyktingfamiljens enhet bibehålls och, å andra sidan, den logiska grunden för internationellt skydd. När det gäller en situation där denna enhet ska återskapas genom familjeåterförening, konkretiseras nämnda samband genom bestämmelserna i direktiv 2003/86. Jag menar att det alltså enbart är dessa bestämmelser som ska ligga till grund för svaret på tolkningsfrågan från Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien).
33. Det är också viktigt att redan inledningsvis understryka, för att undanröja alla tvetydigheter om tolkningsfrågans innebörd och räckvidd, att tolkningsfrågan endast avser det villkor som ställs upp, bland annat för familjemedlemmar till en person som beviljats flyktingstatus, att personligen bege sig till en diplomatisk eller konsulär beskickning till den berörda medlemsstaten för att lämna in en ansökan om visering för familjeåterförening i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2003/86. Trots att de diskussioner som fördes vid förhandlingen utvidgades till att mer allmänt avse kravet – som av de närvarande medlemsstaternas ansågs vara av största vikt – att familjemedlemmar ska inställa sig personligen vid en sådan diplomatisk eller konsulär beskickning vid någon tidpunkt under återföreningsförfarandet, bland annat för att deras biometriska uppgifter ska kunna inhämtas och nödvändiga kontroller kunna företas såväl i säkerhetssyfte som i syfte att förhindra bedrägerier, är det emellertid inte domstolens sak att i detta mål uttala sig om något annat än frågan huruvida unionsrätten utgör hinder för en lagstiftning eller en administrativ i en medlemsstat som systematiskt och undantagslöst kräver en sådan inställelse från och med det skede då ansökan om visering för familjeåterförening ges in.
34. Slutligen ankommer det inte på domstolen att uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser i ett mål om förhandsavgörande. Det åligger nämligen EU-domstolen, i enlighet med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna, att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande. I begäran om förhandsavgörande har Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) förklarat att det enligt belgisk rätt är obligatoriskt att lämna in en ansökan om visering för familjeåterförening personligen och att det inte föreskrivs några undantag från denna huvudregel, inte ens om referenspersonen är en person som beviljats flyktingstatus. Det är alltså denna tolkning av belgisk rätt och administrativ praxis som ska utgöra utgångspunkten för domstolens bedömning, även om den i sak har bestritts av den belgiska regeringen.
2. Syftet med direktiv 2003/86 och sökandenas rättigheter enligt direktivet
35. Det framgår av fast rättspraxis att syftet med direktiv 2003/86 i första hand är att främja familjeåterförening och att det också är avsett att ge skydd för tredjelandsmedborgare, särskilt underåriga. I direktiv 2003/86 fastställs i detta syfte, vilket framgår av dess artikel 1, villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.
36. Enligt skäl 8 i direktiv 2003/86 är det också avsett att ge flyktingar ett ökat skydd, i och med att deras situation bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. De har eventuellt skiljts från sin familj under en lång period innan de beviljas flyktingstatus och det är ofta omöjligt eller farligt för flyktingar eller deras familjemedlemmar att inge officiella handlingar eller kontakta ursprungslandets myndigheter. Av denna anledning föreskrivs det i direktivet att flyktingars rätt till familjeåterförening ska regleras av förmånligare villkor.
37. Domstolen har även upprepade gånger anget att medlemsstaterna genom artikel 4.1 i direktiv 2003/86 åläggs vissa positiva, exakt angivna skyldigheter, som svarar mot tydligt definierade rättigheter. Medlemsstaterna åläggs, i de fall som anges i detta direktiv, en skyldighet att tillåta familjeåterförening för vissa medlemmar av referenspersonens familj – till vilka hör, enligt artikel 4.1 a och b i direktivet, referenspersonens make eller maka och parets underåriga barn – utan något utrymme för skönsmässig bedömning.
38. De positiva skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt direktiv 2003/86 gäller huvudsakligen i förhållande till referenspersonen i egenskap av tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatt på medlemsstaternas territorium. Av detta följer att Y, i egenskap av referensperson i den mening som avses i artikel 2 c i direktiv 2003/86, har en subjektiv rätt, som ska utövas på de villkor som anges i direktivet, att få återförenas med X och barnen A och B i Belgien.
39. Jag anser emellertid att direktiv 2003/86 även medför vissa positiva skyldigheter för medlemsstaterna i förhållande till de av referenspersonens familjemedlemmar som anges i artikel 4.1 a–d i detta direktiv och som uppfyller villkoren i denna bestämmelse. Även om de inte har rätt till familjeåterförening på samma sätt som referenspersonen, omfattas de ändå av direktivet i och med att de indirekta är berättigade till de rättigheter som medges referenspersonen. Jag menar att X och barnen A och B, i egenskap av Y:s maka respektive underåriga barn till paret, enligt direktiv 2003/86 och på de villkor som föreskrivs i direktivet, åtminstone har rätt till att det inte ställs upp oskäliga hinder för Y:s utövande av rätten till familjeåterförening enligt direktivet.
40. En nödvändig förutsättning för att kunna utöva denna rätt är enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86 att en ansökan om inresa och vistelse ges in till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, tillsammans med de styrkande handlingar som anges i artikel 5.2 i direktivet. Därför hade sökandena i det nationella målet också en rätt till en faktiskt och konkret möjlighet att utan oskäliga hinder lämna in en sådan ansökan. Sökandena i det nationella målet har närmare bestämt, såsom de anfört vid den hänskjutande domstolen, en rätt enligt direktiv 2003/86 att lämna in en ansökan om familjeåterförening och att få sin ansökan registrerad och prövad av de belgiska myndigheterna med iakttagande av de villkor som föreskrivs i direktivet.
41. Eftersom artikel 5.1 i detta direktiv såsom framgår nedan inte innebär någon harmonisering (eller åtminstone inte någon fullständig harmonisering) av de praktiska formerna för ingivandet av ansökningar om inresa och vistelse med avseende på familjeåterförening, utan låter medlemsstaterna fastställa detta, var sökandena i det nationella målet tvungna att rätta sig efter föreskrifterna i belgisk rätt för detta ändamål. I dessa föreskrifter anges, utom i några undantagsfall som inte är tillämpliga på den situation som X och barnen A och B befinner sig i, att en sådan ansökan ska inges personligen av referenspersonens familjemedlemmar vid den belgiska diplomatiska eller konsulära beskickning som är territoriellt behörig för deras bostadsort eller för den ort där de vistas utomlands.
42. Här är det, i motsats till vad Belgiska staten har anfört i det nationella målet, just fråga om att bedöma huruvida den belgiska lagstiftaren, genom att inte föreskriva några undantag från huvudregeln om personligt ingivande av en ansökan om familjeåterförening för de fall där de berörda personerna inte har någon möjlighet att rätta sig efter denna regel, har använt sig av sitt handlingsutrymme enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86 i överensstämmelse med direktivets syften och med de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan och som direktivet är avsett att genomföra.
43. Därmed är det befogat att i detta skede titta närmare på omfattningen och gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning.
3. Omfattningen av och gränserna för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86
44. Som jag understryker ovan innebär direktiv 2003/86 inte en fullständig harmonisering av formerna för ingivande av en ansökan om visering för familjeåterförening. I artikel 5.1 anges endast att medlemsstaterna ska fastställa huruvida ansökan ”skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar” och, i artikel 5.2, att denna ansökan ska åtföljas av ”skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i [direktivet] är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.”
45. Det framgår av förarbetena till direktiv 2003/86, som både kommissionen och sökandena i det nationella målet har hänvisat till, att kommissionens förslag till direktiv ursprungligen föreskrev att ansökan om familjeåterförening skulle inges av referenspersonen, eftersom det är ”lättare för [referenspersonen], som redan är bosatt i landet, att följa den administrativa gången, eftersom han eller hon har kunskap om landets språk och om hur den nationella förvaltningen fungerar.” Detta förslag avsåg alltså att underlätta utövandet av rätten till familjeåterförening redan vid ingivandet av ansökan. Det bästa alternativet ansågs alltså vara att den familjemedlem som i princip befann sig i den gynnsammaste situationen för att genomföra detta första steg i förfarandet direkt skulle vända sig till den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten. Detta förslag ändrades till följd av ett ändringsförslag från rådet, varvid de medlemsstater som så önskade gavs en valmöjlighet bestående i möjligheten att föreskriva att ansökan om familjeåterförening ska inges utomlands av referenspersonens familjemedlemmar. I det ändrade förslaget förklarade kommissionen att den nya lydelsen var avsedd att ”förena de två typer av förfaranden som tillämpas av medlemsstaterna”. Vid domstolen har kommissionen förklarat att ändringen gjordes för att medlemsstaterna skulle kunna genomföra samtal med de berörda personerna och utredningar i syfte att effektivt motverka bedrägerier kopplade till sökandenas identitet och äktheten i familjeband som dessa påstod sig ha med referenspersonen.
46. Enligt den lydelse av artikel 5.1 i direktiv 2003/86 som slutligen antogs är det alltså medlemsstaterna som ska avgöra såväl vem som ska ge in en sådan ansökan och vilka myndigheter som ska vara behöriga att ta emot ansökan liksom vilka formella krav som ska vara uppfyllda.
47. Här ska det klargöras att den omständigheten att unionslagstiftaren gav medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om fastställandet av de praktiska formerna för ingivande av ansökningar om familjeåterförening, i motsats till vad den hänskjutande domstolen har angett, och såsom rådet har gjort gällande, inte innebär att det automatiskt följer av artikel 5.1 i direktiv 2003/86 att en vägran att registrera en sådan ansökan, som motiveras av att regler som fastställts i detta avseende av den berörda medlemsstaten inte har iakttagits, är lagenlig och inte kan bestridas. Huruvida en sådan vägran är lagenlig beror i stället på hur medlemsstaten har använt sig av detta utrymme för skönsmässig bedömning.
48. Jag menar, efter detta klargörande, att det finns tre typer av begränsningar av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av artikel 5.1 i direktiv 2003/86.
49. Den första typen av begränsningar härrör från kravet att iaktta syftet och andemeningen i direktiv 2003/86.
50. Domstolen har flera gånger angett att ”huvudregeln” är att familjeåterförening ska beviljas och att det eventuella utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna genom direktiv 2003/86 ”inte får användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller direktivets ändamålsenliga verkan.” Det handlingsutrymme som artikel 5.1 i direktiv 2003/86 ger medlemsstaterna kan således inte utan att äventyra direktivets syfte eller ändamålsenliga verkan, utövas på ett sådant sätt att det förhindrar eller gör det överdrivet svårt eller omöjligt att ge in en ansökan enligt denna bestämmelse och följaktligen utöva rätten till familjeåterförening.
51. Den andra typen av begränsningar avser respekt för de grundläggande rättigheterna.
52. Det framgår av skäl 2 i direktiv 2003/86 att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i stadgan. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att bestämmelserna i detta direktiv ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan. Artikel 7 i stadgan, i vilken bland annat erkänns rätten till respekt för familjelivet – som rätten till familjeåterförening utgör en särskild aspekt av – ska enligt domstolen tolkas mot bakgrund av skyldigheten att se till att barnets bästa kommer i främsta rummet i enlighet med artikel 24.2 i stadgan och med beaktande av att det är nödvändigt för ett barn att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda föräldrarna, vilket anges i artikel 24.3. Domstolen har i detta sammanhang även erinrat om betydelsen av vissa internationella instrument, däribland konventionen om barnets rättigheter, i vilken det anges i artikel 9.1 att konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja och i artikel 10.1 att det följer av denna förpliktelse att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat i familjeåterföreningssyfte ska behandlas på ett positivt, humant och skyndsamt sätt av konventionsstaterna.
53. Enligt artikel 51.1 i stadgan ankommer det mer allmänt på medlemsstaterna att respektera stadgans rättigheter, iaktta dess principer och främja tillämpningen av dem när de genomför unionsrätten, alltså även när de använder sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att införliva ett direktiv. Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som tillerkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Detta innebär att ”[b]egränsningar [endast får] göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
54. En nationell lagstiftning som leder till att en person utestängs från det land där hans eller hennes nära anhöriga lever, inbegripet genom att förhindra en familjeåterförening som uppfyller de erforderliga materiella villkoren, kan utgöra ett ingrepp i rätten till respekt för familjelivet och ska därför, för att vara förenlig med stadgan, iaktta villkoren i artikel 52.1 i stadgan, vilka erinras om ovan.
55. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har uttryckt sig på ett liknande sätt när den tolkat artikel 8 i Europakonventionen, som i sak har samma innehåll som artikel 7 i stadgan. Europadomstolen har visserligen, som den belgiska regeringen mycket riktigt har erinrat om, angett att Europakonventionen, och i synnerhet dess artikel 8, inte garanterar rätten för en utlänning att resa in eller bosätta sig i ett visst land, men den kontrollerar systematiskt att åtgärder som utgör hinder för familjeåterförening är proportionerliga, vilka bedöms som begränsningar av rätten till respekt för familjelivet som stadfästs i denna artikel. Europadomstolen har således nyligen angett, i ett mål som rör både familjeliv och invandring, att ”omfattningen av en stats skyldighet att tillåta inresa för närstående till personer som är bosatta där varierar beroende på de berörda personernas särskilda situation och på det allmännas bästa och kräver en avvägning mellan de motstående intressen som står på spel”, varvid barnets bästa i ett sådant sammanhang utgör en ”tungt vägande” omständighet. Europadomstolen har också klargjort att beslutsprocessen i fråga om en ansökan om familjeåterförening ska ”garantera den flexibilitet, skyndsamhet och effektivitet som krävs för att iaktta de berördas rätt till respekt för familjelivet enligt artikel 8 i Europakonventionen”. När det i synnerhet gäller flyktingars familjeåterförening har Europadomstolen flera gånger erinrat om ”att familjesammanhållning är en väsentlig rätt för flyktingen och att familjeåterförening är grundläggande för att personer som har flytt från förföljelse ska kunna återuppta ett normalt liv” och att ”det råder internationell och europeisk konsensus om att flyktingar måste beviljas ett mer fördelaktigt förfarande för familjeåterförening än andra utlänningar”.
56. Slutligen finns det en tredje typ av begränsningar av medlemsstaternas handlingsutrymme enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86, som jag menar följer av deras skyldighet att göra individuella bedömningar vid genomförande av direktivet. Enligt denna skyldighet, som domstolen har härlett ur artikel 17 i direktivet och som är övergripande tillämplig på allt beslutsfattande inom direktivets tillämpningsområde, ankommer det på medlemsstaterna att se till att behöriga nationella myndigheter i varje enskilt fall gör en individuell bedömning av de berörda personernas situation som beaktar alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet och som, i förekommande fall, fäster särskild uppmärksamhet vid de berörda barnens bästa och strävar efter att främja familjelivet.
57. Tolkningsfrågan från Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) ska besvaras med hänsyn till de olika begränsningar som anges ovan.
4. Svaret på tolkningsfrågan
58. Den belgiska lagstiftaren har, såsom medges genom artikel 5.1 i direktiv 2003/86, valt att föreskriva att en ansökan om familjeåterförening ska ges in av familjemedlemmarna. Enligt artikel 12bis 1 § i lagen av den 15 december 1980 ska en sådan ansökan ges in vid behörig diplomatisk eller konsulär beskickning. Lagen föreskriver inga undantag från denna huvudregel för familjemedlemmar som är bosatta utomlands. Det framgår också av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet, och det är ostridigt mellan parterna, att en ansökan om familjeåterförening i praktiken, även om det inte uttryckligen framgår av artikel 12bis 1 § i lagen av den 15 december 1980, ska lämnas in personligen av familjemedlemmarna vid den nämnda diplomatiska beskickningen, även om referensperson har beviljats flyktingstatus.
59. Jag anser, av de skäl som anförs nedan, att sådana genomförandebestämmelser till artikel 5.1 i direktiv 2003/86 som dem som är tillämpliga i belgisk rätt överskrider gränserna för medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt denna bestämmelse, vilka erinras om ovan.
60. I och med att det inte uttryckligen, öppet och generellt föreskrivs några alternativ till ett personligt ingivande av en ansökan om familjeåterförening om det visar sig omöjligt för de berörda familjemedlemmarna att ta sig till den behöriga diplomatiska eller konsulära beskickningen, innebär sådana genomförandebestämmelser klart och tydligt att syftet med direktiv 2003/86, vilket är att främja familjeåterförening, undergrävs. Samma sak gäller det mer specifika syftet med direktivet, som är att ge starkare skydd för personer som beviljats flyktingstatus, eftersom skyldigheten att inställa sig personligen vid en sådan beskickning för att lämna in en ansökan om familjeåterförening såsom framgår av det nationella målet gäller lika strikt även för familjemedlemmar till en flykting. I och med att genomförandebestämmelserna i de ovan beskrivna situationerna utmynnar i att de i praktiken gör det omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening, även när alla villkor som föreskrivs i direktiv 2003/86 för att en sådan återförening ska vara tillåten är uppfyllda, undergräver de också direktivets ändamålsenliga verkan.
61. Den ovan angivna slutsatsen påverkas inte av den omständigheten att de berörda – som den belgiska regeringen har anfört både i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen – kan vända sig till den behöriga diplomatiska eller konsulära beskickningen och försöka utverka ett åtminstone tillfälligt undantag från skyldigheten att personligen lämna in ansökan om visering för familjeåterförening. Även under förutsättningen att det såsom den belgiska regeringen har påstått verkligen är möjligt att beviljas ett undantag från huvudregeln om personligt ingivande, framgår det för det första av den belgiska regeringens egna uttalanden att ett beslut att bevilja ett sådant undantag fattas helt skönsmässigt och inte mer än mycket sporadiskt, enbart för det fall Migrationsmyndigheten bedömer det som objektivt omöjligt för sökandena att inställa sig vid den behöriga diplomatiska beskickningen, eftersom det är den sistnämnda som ska ge den diplomatiska eller konsulära myndigheten tillåtelse att besluta om alternativa åtgärder till att sökandena inställer sig personligen. För det andra följer det klart och tydligt av den ståndpunkt som intagits av Belgiska staten i fråga om bedömningen av villkoret brådskande i det nationella målet, att den belgiska förvaltningen har tolkat begreppet omöjligt osedvanligt restriktivt och i sak funnit att villkoret inte är uppfyllt även om de berörda personerna bor i konfliktområden och genom en resa riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. För det tredje har de berörda ingen kännedom om att det finns en sådan möjlighet till undantag, eftersom den endast gäller i undantagsfall och är helt upp till förvaltningen att avgöra genom skönsmässig bedömning.
62. Utöver de fall där det är objektivt omöjligt att resa, är det befogat att fråga sig om det är förenligt med direktiv 2003/86 att det redan i det första steget i ett återföreningsförfarande ställs krav på familjemedlemmarnas fysiska närvaro vid en diplomatisk eller konsulär beskickning i alla de fall där en resa, med hänsyn till sökandenas specifika situation och de omständigheter som råder i det land där de är bosatta, allvarligt försvårar fullgörandet av de formella kraven för att ge in en ansökan om återförening.
63. Det ska i detta avseende framhållas att återföreningsförfarandet genomförs i flera steg och ofta kräver att de berörda familjemedlemmarna efter ingivandet av ansökan inställer sig flera gånger vid en diplomatisk eller konsulär beskickning, bland annat för att lämna in handlingar, bli intervjuade, göra DNA-prov och, om ansökan beviljas, hämta ut viseringarna. Att kräva att dessa personer – som i allmänhet inbegriper de svagaste i en familj, till exempel småbarn – ska klara av flera resor, som ofta kan vara långa, svåra, till och med direkt farliga, eller alltför kostsamma, till diplomatiska eller konsulära beskickningar som ibland, som i det nationella målet, kan vara belägna i andra länder än det land där de är bosatta, bara för att fullgöra formaliteter som lätt kan genomföras på distans, är i mina ögon inte förenligt med andemeningen i direktiv 2003/86, utan tycks snarare härröra från en vilja att göra vägen till en sådan återförening så svår att den avskräcker från att utöva denna rätt. Detta gäller i synnerhet när det är fråga om familjemedlemmar till flyktingar, för vilka det kan vara ännu svårare att resa. Skyldigheten att inge sin ansökan om familjeåterförening personligen tenderar således att ytterligare missgynna den kategori av tredjelandsmedborgare som direktiv 2003/86 särskilt avser att skydda, vilket får den paradoxala effekten att de omständigheter som har fått dem att fly från sitt land och som, med de ord som används i skäl 8 i direktivet, har föranlett unionslagstiftaren att föreskriva förmånligare villkor för utövandet av deras rätt till familjeåterförening, tillåts göra det objektivt sett svårare eller i praktiken omöjligt att utöva denna rätt.
64. Den belgiska regeringen har gjort gällandet att det är nödvändigt att sökandena lämnar in ansökan om visering för familjeåterförening personligen, så att sökandenas identitet och biometriska uppgifter ska kunna registreras, i synnerhet för att motverka bedrägerier som rör identitet och familjeband. Hur legitimt ett sådant mål än må vara kan det enligt min mening inte motivera att man systematiskt ålägger sökandena att personligen inställa sig vid en diplomatisk eller konsulär beskickning redan i början av återföreningsförfarandet. Utan att förneka att det krav på en sådan registrering som den belgiska regeringen har framhållit är befogat – bland annat för att möjliggöra nödvändiga säkerhetskontroller i enlighet med bland annat artikel 6.1 i direktiv 2003/86 – och därmed att sökandena i något skede av förfarandet måste inställa sig personligen vid en diplomatisk eller konsulär beskickning bland annat för att deras biometriska uppgifter ska kunna registreras, tror jag nämligen inte att en sådan registrering måste göras redan då ansökan om familjeåterförening ges in. Det finns nämligen anledning att undvika att familjemedlemmarna tvingas göra flera resor, särskilt om de blir svåra eller riskfyllda, i synnerhet i ett för tidigt skede av förfarandet, då prövningen av ansökan ännu inte har inletts och de berörda ännu inte kan bedöma chanserna till en positiv utgång.
65. Den omständigheten att en medlemsstat systematiskt kräver att familjemedlemmarna till en referensperson, även när referenspersonen har beviljats flyktingstatus, ska inställa sig vid medlemsstatens diplomatiska eller konsulära beskickning bara för att lämna in en ansökan om familjeåterförening, till och med när det objektivt sett är omöjligt eller alltför svårt eller riskfyllt för sökandena att resa till denna beskickning, undergräver vidare, i sak av samma skäl som dem som anförs ovan, rätten till respekt för familjesammanhållning enligt artikel 7 i stadgan, i förekommande fall jämförd med artikel 24.2 och 24.3 i stadgan. Ett sådant krav utgör nämligen ett oproportionerligt ingripande i denna rätt i förhållande till syftet att bekämpa bedrägerier i samband med familjeåterförening, vilket strider mot artikel 52.1 i stadgan.
66. Ett sådant genomförande av artikel 5.1 i direktiv 2003/86 som det som följer av belgisk lagstiftning och administrativ praxis strider slutligen även mot skyldigheten att göra en individuell bedömning som erinras om ovan i punkt 56. I ett system där referenspersonens familjemedlemmars närvaro vid behörig diplomatisk beskickning är obligatorisk och tenderar att vara undantagslös, är det nämligen i princip omöjligt att ta hänsyn till de berörda personernas situation och i synnerhet till omständigheter som domstolen har ansett ägnade att påverka omfattningen och intensiteten i granskningen av en ansökan om återförening, till exempel de berörda barnens ålder och deras situation i ursprungslandet. Dessa omständigheten bör väga ännu tyngre i ett mindre framskridet skede av det formella förfarandet för ingivande av en sådan ansökan.
67. Medlemsstaterna ska mer allmänt se till att artikel 5.1 i direktiv 2003/86 genomförs så flexibelt som möjligt och, såsom Europadomstolen har angett, ger de garantier om smidighet, skyndsamhet och effektivitet som erfordras för att de berördas rätt till respekt för deras familjeliv ska iakttas. Mot den bakgrunden menar jag att den överdrivna formalism som framträder i synnerhet i e-postmeddelandet av den 3 februari 2023, tillsammans med Migrationsmyndighetens vägran att ta emot ansökningarna av den 28 och den 29 september 2022 som tidigare hade meddelats till sökandenas ombud, huvudsakligen på grund av att ansökan lämnats in direkt till behörig förvaltning för prövning och inte via en belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning, är oacceptabel, i synnerhet av hänsyn till den situation som X och barnen A och B befinner sig i.
68. Avslutningsvis vill jag också understryka, som rådet mycket riktigt har gjort i sitt skriftliga yttrande, att lydelsen i artikel 5.1 i direktiv 2003/86 är tillräckligt vid för att det ska vara möjligt att utforma förfarandet för ingivande av en ansökan om visering för familjeåterförening på ett sätt som är förenligt med direktivets syfte och med de bakomliggande grundläggande rättigheterna, till och med om medlemsstaten som i Konungariket Belgiens fall väljer en lösning som innebär att det är referenspersonens familjemedlemmar som ska lämna in en sådan ansökan. Denna artikel utesluter inte möjligheten att ansökan inges vid behörig diplomatisk eller konsulär beskickning via ombud, med post eller e-post och alltså utan att referenspersonens familjemedlemmar är fysiskt närvarande. Inte heller är det uteslutet att ansökan inges av familjemedlemmarna, såsom X och barnen A och B har gjort, direkt i den aktuella medlemsstaten, till den förvaltning som ska pröva ansökan. Det följer av fast rättspraxis att det ankommer på medlemsstaterna, och bland annat på deras domstolar, inte bara att tolka sin nationella rätt på ett sätt som står i överensstämmelse med unionsrätten, utan även att se till att de inte grundar sig på en tolkning av en sekundärrättslig bestämmelse som står i strid med de grundläggande rättigheter som skyddas genom unionens rättsordning. Artikel 5.1 i direktiv 2003/86 kan alltså inte i något fall tolkas så, att den tillåter en sådan restriktiv och rigid ordning som den som tillämpas i Belgien.
69. På grundval av allt det ovan anförda anser jag att domstolen som svar på tolkningsfrågan ska uttala att artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artikel 7 och artikel 24.2 i stadgan, utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som kräver att familjemedlemmarna, bland annat till en person som beviljats flyktingstatus, som befinner sig i ett tredjeland, ska lämna in sin ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening personligen vid den medlemsstatens territoriellt behöriga diplomatiska eller konsulära beskickning, utan att föreskriva några undantag för det fall att det skulle visa sig omöjligt, alltför svårt eller riskfyllt att resa till en sådan beskickning med hänsyn till de berörda personernas specifika situation och de omständigheter som råder i det land där de är bosatta.
V. Förslag till avgörande
70. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts av Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) på följande sätt:
”Artikel 5.1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, jämförd med artikel 7 och artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som kräver att familjemedlemmarna, bland annat till en person som beviljats flyktingstatus, som befinner sig i ett tredjeland, ska lämna in sin ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening personligen vid den medlemsstatens territoriellt behöriga diplomatiska eller konsulära beskickning, utan att föreskriva några undantag för det fall att det skulle visa sig omöjligt, alltför svårt eller riskfyllt att resa till en sådan beskickning med hänsyn till de berörda personernas specifika situation och de omständigheter som råder i det land där de är bosatta.”
1 Originalspråk: franska.
2 EUT L 251, 2003, s. 12.
3 EUT L 337, 2011, s. 9.
4 Moniteur belge av den 31 december 1980, s. 145584.
5 Den belgiska regeringens företrädare var för övrigt tydlig i detta avseende vid förhandlingen, då hon klargjorde att sökandena i det nationella målet inte kunde anses ha lämnat int någon viseringsansökan avseende familjeåterförening, eftersom de inte hade uppfyllt de formella kraven och vänt sig till den myndighet som är behörig att ta emot och registrera en sådan ansökan.
6 Se, bland annat, dokumentation från den ideella organisationen Human Rights Watch på följande webbadresser: https://www.hrw.org/news/2022/10/24/turkey-hundreds-refugees-deported-syria, https://www.hrw.org/news/2022/08/17/questions-and-answers-turkeys-threatened-incursion-northern-syria, https://www.hrw.org/world-report/2023/country-chapters/syria.
7 Den hänskjutande domstolen har i huvudsak endast erinrat om bestämmelsernas lydelse utan att närmare motivera varför de skulle användas. Vid förhandlingen förklarade företrädaren för sökandena i det nationella målet att det berodde på att artikel 10 i lagen av den 15 december 1980 utgör införlivandet av bland annat dessa bestämmelser.
8 Se artikel 2 j i direktiv 2011/95, där begreppet ”familjemedlem” i den mening som avses i detta direktiv definieras.
9 C‑91/20, EU:C:2021:898, punkterna 42 och 43.
10 Se dom av den 8 september 2022, Ametic ( C‑263/21, EU:C:2022:644, punkt 64).
11 Se dom av den 17 november 2022, Belgische Staat (Gift underårig flykting) ( C‑230/21, EU:C:2022:887, punkt 43 och angiven rättspraxis).
12 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) ( C‑279/20, EU:C:2022:618, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
13 Se dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 50).
14 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) ( C‑279/20, EU:C:2022:618, punkt 61).
15 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) ( C‑279/20, EU:C:2022:618, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
16 Förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(1999) 638 slutlig, s. 18 (nedan kallat det ursprungliga förslaget).
17 Se artikel 5 i det ändrade förslaget till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening, KOM(2002)225 slutlig (nedan kallat det ändrade förslaget).
18 Det är värt att notera att en ändring av den ändrade versionen av kommissionens ursprungliga förslag som föreslogs av parlamentet och syftade till att förtydliga att en ansökan om familjeåterförening i varje fall skulle inges i den medlemsstat där referenspersonen var bosatt, vilket motiverades bland annat av de svårigheter som familjemedlemmarna kunde ha med att bege sig till en diplomatisk beskickning till denna medlemsstat (se rapport angående ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (nytt samråd) – Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor | A5–0086/2003 | Europaparlamentet (europa.eu)), inte genomfördes.
19 Se dom av den 21 april 2016, Khachab ( C‑558/14, EU:C:2016:285, punkt 25). Såsom generaladvokat Mengozzi underströk i sitt förslag till avgörande i det mål som avgjordes genom denna dom (C‑558/14, EU:C:2015:852, punkt 38), om det är en ”huvudregel” att familjeåterförening ska beviljas så beror det på att familjeåterförening är en rättighet.
20 Se dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till flykting) ( C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet ( C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 52). Se även förslaget till avgörande av generaladvokat Mengozzi i målet Noorzia ( C‑338/13, EU:C:2014:288, punkt 20).
22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2022, Belgische Staat (Gift underårig flykting) ( C‑230/21, EU:C:2022:887, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
23 Konventionen antogs av FN:s generalförsamling i dess resolution 44/25 av den 20 november 1989 och trädde i kraft den 2 september 1990.
24 Se dom av den 27 juni 2006, parlamentet/rådet ( C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 57).
25 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) ( C‑279/20, EU:C:2022:618, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).
26 Se, analogt, dom av den 11 juli 2002, Carpenter ( C‑60/00, EU:C:2002:434, punkt 41), gällande artikel 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) och i fråga om skydd för unionsmedborgarnas familjeliv mot utvisningsbeslut, se även dom av den 25 juli 2002, MRAX ( C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 53).
27 Europadomstolen, 9 juli 2021, M.A. mot Danmark, (CE:ECHR:2021:0709JUD000669718, §§ 132 och 133).
28 Europadomstolen, 10 juli 2014, Senigo Longue m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2014:0710JUD001911309, § 75).
29 Europadomstolen, 10 juli 2014, Tanda-Muzinga mot Frankrike (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 75) och Europadomstolen, 10 juli 2014, Mugenzi mot Frankrike (ECLI:CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 54).
30 I artikel 17 i direktiv 2003/86 föreskrivs att ”medlemsstaterna [ska] ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.”
31 Se dom av den 13 mars 2019, E. ( C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 59).
32 Flera andra medlemsstater har gjort samma val, ibland tillsammans med en möjlighet för referenspersonen att också lämna in en ansökan (AT, CZ, DE, EE, FI, HR, HU, LU, LV, SE, SK). Andra medlemsstater har valt ett system där det endast är referenspersonen som kan ansöka om familjeåterförening (BG, CY, EL, ES, FR, PL, SI), se rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktiv 2003/86 om rätt till familjeåterförening, 29 mars 2019, COM(2019) 162 slutlig, s. 11.
33 Det framgår av beslutet om hänskjutande att det är det land där de berörda familjemedlemmarna för närvarande är bosatta som avgör vilken diplomatisk beskickning som är behörig. När det, som är fallet för sökandena i det nationella målet, det inte finns någon belgisk diplomatisk beskickning i det land där de berörda är bosatta, kan dessa välja någon av de diplomatiska beskickningarna i grannländerna.
34 Den hänskjutande domstolen har inte nämnt denna omständighet, utan har tvärtom utgått från att det inte föreskrivs något undantag för sådana situationer som den aktuella i det nationella målet. EU-domstolen måste, såsom jag erinrar om ovan i punkt 34, hålla sig till de tillämpliga bestämmelser som beskrivits i begäran om förhandsavgörande.
35 Jag framhåller också att det enda exempel i den meningen som har tillhandahållits av den belgiska regeringen rör ansökningar om viseringar för familjeåterförening från en belgisk medborgare som ingetts genom ombud, med hjälp av referenspersonen som ombud, enligt artikel 9 i lagen av den 15 december 1980 (se https://www.refworld.org/pdfid/58b04f134.pdf.). Vid förhandlingen hänvisade den belgiska regeringens företrädare till undersökningsrapporten för Belgien i en undersökning av Centre fédéral Migration (Myria), ”Le regroupement national des ressortissants des pays tiers en Europe: pratiques nationales”, juni 2017. I denna rapport talas om det ovan angivna beslutet varvid följande understryks: ”It is not possible for the sponsor to introduce the application. Only in very exceptional cases, the sponsor can be authorised to introduce the application. This should then be done in the same country as usually foreseen for the introduction of the application by its family members”. (se https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/FINAL%20BE%20report%20on%20Family%20Reunification%20with%20a%20TCN_1.pdf, s. 46). Det är tydligt att villkoret att ansökan ska ges in av referenspersonen i samma land som hans eller hennes familjemedlemmar är bosatta i, är omöjligt att uppfylla för flyktingar, om ansökan ska inges personligen.
36 Se, beträffande vikten av att de berörda ges tillgång till tydlig, öppen och ”skriftlig” information om de olika stegen i återföreningsförfarandet, UNHCR:s undersökning av F. Nicholson, ”The Essential Right” to Family Unity of Refugees and Others in Need of International Protection in the Context of Family Reunification”, FN:s flyktingkommissariat, s. 122.
37 Se, beträffande sökandenas svårigheter att få tillträde till ambassaderna och de många resor som krävs, undersökning av UNHCR, F. Nicholson, ”The Essential Right” to Family Unity of Refugees and Others in Need of International Protection in the Context of Family Reunification,op. Cit. s. 124 och följande sidor.
38 Vid förhandlingen kunde den belgiska regeringen dessutom inte förklara varför det var absolut oundgängligt att registrera de biometriska uppgifterna då ansökan om familjeåterförening lämnas in.
39 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2006, parlementet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 56.
40 Se den rättspraxis som jag erinrar om ovan i punkt 55.
41 Se dom av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Familjeåterförening för ett barn som blivit myndigt) ( C‑279/20, EU:C:2022:618, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis).