Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑92/23 Kommissionen/Ungern (Rätt att tillhandahålla medietjänster på en radiofrekvens)

I. Inledning

1. Genom sin talan om fördragsbrott har Europeiska kommissionen yrkat att EU-domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt ett flertal unionsbestämmelser som rör regelverket för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (nedan kallat EU-regelverket för elektronisk kommunikation) liksom proportionalitetsprincipen, icke-diskrimineringsprincipen, principen om lojalt samarbete och principen om god förvaltningssed samt artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2. I allt väsentligt har kommissionen gjort gällande att Médiatanács (Medierådet, Ungern) i kraft av nationell medielagstiftning och i strid med EU-regelverket för elektronisk kommunikation har hindrat den ungerska radiostationen Klubrádió från att tillhandahålla medietjänster medelst nyttjande av radiofrekvenser genom att neka att förnya stationens rätt att tillhandahålla sådana tjänster, genom att utesluta stationen från anbudsförfarandet för tilldelning av den rätten och genom att förbjuda stationen att tillfälligt tillhandahålla sådana tjänster, något som i slutändan ska ha skadat mediernas frihet och mångfald i Ungern.

3. I förevarande mål uppkommer inledningsvis en fråga om unionsrättens tillämplighet i en situation där EU-regelverket för elektronisk kommunikation överlappar med nationell lagstiftning om medier. Mer konkret handlar det om att slå fast i vilken utsträckning administrativa beslut av den nationella myndighet som ansvarar för mediefrågor – beslut som huvudsakligen rör tillstånd att bedriva radioutsändningsverksamhet och indirekt rör nyttjanderätten till en radiofrekvens – omfattas av EU:s regler för tilldelning av radiofrekvenser. I sak rör målet väsentligen hur proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen ska tillämpas i samband med tilldelning och förnyelse av nyttjanderätter till radiofrekvenser.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Auktorisationsdirektivet

4. I punkterna 2 och 3 i artikel 5 i auktorisationsdirektivet, vars rubrik lyder ”Nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer”, stadgas följande:

”2. Om individuella rättigheter måste beviljas för nyttjandet av radiofrekvenser och nummer ska medlemsstaterna på begäran bevilja företag sådana rättigheter för tillhandahållandet av nät eller tjänster enligt den allmänna auktorisation som avses i artikel 3, om detta inte strider mot bestämmelserna i artikel 6, artikel 7 och artikel 11.1 c i det här direktivet eller andra bestämmelser som ska säkerställa att dessa resurser används på ett effektivt sätt i enlighet med [ramdirektivet].

Utan att det påverkar de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja nyttjanderätter till radiofrekvenser för leverantörer av innehåll i radio- och tv-sändningar för att verka för de mål som avser allmänintressena i enlighet med gemenskapslagstiftningen, ska nyttjanderätterna till radiofrekvenser och nummer beviljas genom öppna, objektiva, icke-diskriminerande och proportionella förfaranden med god insyn och, i fråga om radiofrekvenser, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i [ramdirektivet]. Ett undantag från kravet på öppna förfaranden kan tillämpas om det krävs att man beviljar leverantörerna av innehållstjänster för radio- eller tv-sändning individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser för att uppnå ett mål av allmänt intresse som medlemsstaterna fastställt i enlighet med gemenskapslagstiftningen.

…

3. Beslut om beviljande av nyttjanderätt ska fattas, meddelas och offentliggöras så snart som möjligt, … för radiofrekvenser som har tilldelats för att användas av elektroniska kommunikationstjänster i den nationella frekvensplanen inom sex veckor efter det att fullständig ansökan mottagits av den nationella regleringsmyndigheten. …”

5. I punkterna 3 och 4 i artikel 7 i auktorisationsdirektivet, vars rubrik lyder ”Förfarande för att begränsa det antal nyttjanderätter som skall beviljas till radiofrekvenser”, föreskrivs följande:

”3. Om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas ska medlemsstaterna bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna ska vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i [ramdirektivet] och kraven i artikel 9 i samma direktiv har uppnåtts.

4. Om konkurrensförfaranden eller jämförande urvalsförfaranden skall användas får medlemsstaterna förlänga den period på högst sex veckor som anges i artikel 5.3 med så lång tid som behövs, dock högst med åtta månader, för att garantera rättvisa, rimliga, öppna och tydliga förfaranden för alla berörda parter.

…”

6. I punkt 3 i artikel 10 i auktorisationsdirektivet, vars rubrik lyder ”Uppfyllande av villkoren för den allmänna auktorisationen eller för nyttjanderätter och av särskilda skyldigheter”, stadgas följande:

”3. Den berörda myndigheten ska ha befogenhet att kräva att den överträdelse som avses i punkt 2 upphör, antingen omedelbart eller inom en rimlig tidsperiod, och ska vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att villkoren uppfylls.

…”

2. Ramdirektivet

7. I artikel 2 i ramdirektivet, vars rubrik lyder ”Definitioner” anges följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

c) elektronisk kommunikationstjänst: en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, däribland teletjänster och överföringstjänster i nät som används för rundradio, men inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll. Den omfattar inte de av informationssamhällets tjänster enligt definitionen i artikel 1 i direktiv 98/34/EG[] som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät.

…”

8. Artikel 8 i ramdirektivet, vars rubrik lyder ”Allmänna mål och regleringsprinciper”, har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.

…

De nationella regleringsmyndigheterna får inom sitt behörighetsområde bidra till att säkerställa genomförandet av sådan politik som syftar till att främja kulturell och språklig mångfald och mediemångfald.

2. De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat

a) säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet,

b) säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation, bland annat i samband med överföring av innehåll,

…

d) främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.

…

5. De nationella regleringsmyndigheterna ska för att nå de politiska mål som avses i punkterna 2, 3 och 4 tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper bland annat genom att

a) främja förutsägbarhet i lagstiftningen genom att säkerställa en konsekvent regleringsstrategi under avpassade granskningsperioder,

b) säkerställa att företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster inte behandlas olika under lika omständigheter,

c) skydda konkurrensen till förmån för konsumenterna och när så är möjligt främja infrastrukturbaserad konkurrens,

…”

9. I punkt 1 i artikel 9 i ramdirektivet, vars rubrik lyder ”Förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster”, föreskrivs följande:

”Med hänsyn till att radiofrekvenser är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde ska medlemsstaterna säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artiklarna 8 och 8a. De ska säkerställa att spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster och utfärdande av allmän auktorisation eller individuella nyttjanderätter till sådana radiofrekvenser som utförs av behöriga nationella myndigheter grundas på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella kriterier.

…”

3. Konkurrensdirektivet

10. I artikel 4 i konkurrensdirektivet, vars rubrik lyder ”Rätt att nyttja radiofrekvenser”, stadgas följande:

”Utan att det påverkar de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja tillhandahållare av innehållstjänster för radio- och TV-sändningar rätt att nyttja radiofrekvenser i syfte att fullfölja allmänna intressemål i enlighet med gemenskapslagstiftningen gäller följande:

…

2. Tilldelningen av radiofrekvenser för särskilda kommunikationstjänster skall grundas på objektiva, genomblickbara, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier.”

B. Ungersk rätt

11. I 22 § 8 medielagen, i dess på de aktuella omständigheterna tillämpliga lydelse, föreskrivs följande:

”Tillhandahållare av medietjänster ska varje månad redovisa uppgifter för Medierådet som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av sändningskvoter. …”

12. I 48 § 5 och 48 § 7 medielagen stadgas följande:

”5. En rätt att tillhandahålla analoga linjära medietjänster med användning av begränsade resurser som tillhör staten gäller i högst tio år såvitt avser radiosändningar …. När denna rätt löper ut kan den på begäran av tillhandahållaren av medietjänster förnyas en gång med högst sju år utan anbudsförfarande, varvid avtal om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster emellertid upphör att gälla den dag som anges i 38 § 1 lag LXXIV/2007 om regler för radioutsändning och övergång till digitalradio …. Önskemål om förnyelse ska anmälas till Medierådet fjorton månader före dagen för utlöpandet. Vid underlåtenhet att iaktta den fristen ska ingen förnyelse beviljas. I samband med utövande av äganderätt i statens namn ska Medierådet underrätta tillhandahållaren av medietjänster om att den ifrågavarande rätten har förnyats, eller om att Medierådet inte avser att förnya denna, tidigast sex månader och senast fyra månader innan rätten löper ut. Tillhandahållaren av medietjänster kan inte kräva förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, och den omständigheten att önskemål om förnyelse har framförts medför inte någon skyldighet för Medierådet att ingå ett avtal.

…

7. Rätten kan inte förnyas

a) om Medierådet i ett slutligt beslut har konstaterat att tillhandahållaren av medietjänster har gjort sig skyldig till upprepade eller allvarliga avtalsbrott eller överträdelser av bestämmelserna i pressfrihetslagen eller denna lag, eller

b) om tillhandahållaren av medietjänster vid tiden för ingivandet eller prövningen av önskemålet om förnyelse har underlåtit att i tid betala medietjänstavgift.

…”

13. I 55 § 1 medielagen föreskrivs följande:

”I anbudsförfarandet får delta företag som

…

c) under de fem åren närmast före offentliggörandet av anbudsinbjudan inte

ca) har varit föremål för ett slutligt administrativt beslut i vilket har konstaterats en allvarlig överträdelse i form av underlåtenhet att efterleva det administrativa avtalet, eller

cb) har fått sitt administrativa avtal uppsagt av Medierådet,

…”

14. I 65 § 1 och 65 § 11 medielagen föreskrivs följande:

”1. På begäran får Medierådet, med hänsyn tagen till marknaden och mediepolitiken, ingå ett tillfälligt administrativt avtal med en längsta tillåtna löptid om 180 dagar för utnyttjande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster

…

c) i fall där Myndigheten kan visa att det är möjligt att tillhandahålla medietjänster utan att ge upphov till störningar för andra och utan att bryta mot internationella normer.

…

11. Om en rätt att tillhandahålla linjära medietjänster i form av radiosändningar löper ut efter att redan ha förnyats en gång av Medierådet, och anbudsförfarandet avseende möjligheten att tillhandahålla medietjänster redan har inletts, kan Medierådet, i förekommande fall upprepade gånger, på begäran av den tillhandahållare av medietjänster som tidigare har innehaft nämnda rätt ingå ett tillfälligt administrativt avtal med denne vars löptid uppgår till högst 60 dagar. Ett tillfälligt administrativt avtal som ingås med stöd av denna punkt får inte gälla längre än till dess att anbudsförfarandet har avslutats eller, om beslutet om avslutande av anbudsförfarandet har överklagats till förvaltningsdomstol, till dess att målet slutligt har avgjorts. Det tillfälliga administrativa avtalet ska upphöra att gälla den dag då det administrativa avtalet med den vinnande anbudsgivaren ingås.”

15. I 187 § 5 medielagen stadgas följande:

”En överträdelse ska anses vara upprepad i den mening som avses i punkterna 1–4 om den som har begått överträdelsen inom 365 dagar ådagalägger samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som har konstaterats genom slutligt administrativt beslut, varvid smärre överträdelser ska lämnas utan avseende.”

III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet

16. Klubrádió är en kommersiell ungersk radiostation som med början år 1999 sände sina program på den analoga frekvensen 95,3 MHz i sändningsområdet Budapest (Ungern). Efter ett stort antal administrativa och rättsliga förvecklingar avslutade Medierådet och Klubrádió den 13 februari 2014 sitt inbördes avtal om radiosändningar på frekvensen 95,3 MHz och ingick ett nytt avtal om nyttjande av frekvensen 92,9 MHz i sändningsområdet Budapest (nedan kallad den omtvistade frekvensen) under perioden från den 14 februari 2014 till den 14 februari 2021 som skulle kunna förnyas med en ytterligare löptid om fem år (nedan kallat avtalet om nyttjande av den omtvistade frekvensen).

17. Genom beslut nr 830/2020 av den 8 september 2020 (nedan kallat avslagsbeslutet) avslog Medierådet ansökan om förlängning av det avtalet med motiveringen att Klubrádió under perioden mellan den 26 september 2016 och den 31 maj 2017 vid flera tillfällen hade åsidosatt sin skyldighet enligt 22 § 8 medielagen att redovisa månadsvis information rörande sändningskvoter (nedan kallad skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter).

18. Den 4 november 2020 offentliggjorde Medierådet en ny anbudsinbjudan avseende tillhandahållande av medietjänster på den omtvistade frekvensen (nedan kallad den omtvistade anbudsinbjudan). Anbud inkom från Klubrádió och två andra tillhandahållare av medietjänster, men alla anbuden befanns vara ogiltiga. Enligt beslut 180/2021 av den 10 mars 2021 (nedan kallat ogiltighetsbeslutet) fanns det tre skäl till att Klubrádiós anbud befanns vara ogiltigt. Det första var att det i programtablån fanns ett program som utgjorde en sammanfattning av ett annat program i samma tablå och som inte nämndes i anbudet. Det andra skälet var en avvikelse på fem minuter mellan uppgifterna om ett programs längd på två olika ställen på den blankett som var fogad till anbudsinbjudan. Det tredje skälet var att det hade förekommit negativt eget kapital i Klubrádiós räkenskaper under de fem åren närmast före ingivandet av dess anbud.

19. Den 30 mars 2021 ingick Medierådet tillfälliga administrativa avtal med en av de tillhandahållare av medietjänster som hade deltagit i det misslyckade anbudsförfarandet. Dessa avtal avsåg nyttjande av den ifrågavarande frekvensen under perioden från den 3 maj till den 29 oktober 2021.

20. Kommissionen ansåg att de ungerska myndigheternas agerande och den relevanta nationella rättsliga ramen var oförenliga med Ungerns skyldigheter enligt ett flertal bestämmelser i EU-regelverket för elektronisk kommunikation liksom artikel 11 i stadgan. Därför inledde kommissionen ett överträdelseförfarande mot Ungern. Kommissionen ansåg inte att de argument som Ungern framförde i de olika skedena av överträdelseförfarandet var övertygande och väckte därför förevarande talan om fördragsbrott.

IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

21. Genom ansökan av den 17 februari 2023 har kommissionen, med stöd av Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna, yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet, artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet och artikel 4.2 i konkurrensdirektivet, enligt de allmänna principerna om proportionalitet, icke-diskriminering och god förvaltningssed och enligt artikel 11 i stadgan samt enligt artikel 45 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation: genom Medierådets antagande av avslagsbeslutet och den nationella lagstiftarens antagande av artikel 48 § 7 medielagen samt den därav följande omöjligheten för Klubrádió att fortsätta sin verksamhet inom radioutsändning, genom underlåtenhet att inom sexveckorsfristen fatta beslut om ansökan om förnyelse av nyttjanderätten till den frekvens som Klubrádió tidigare hade använt och underlåtenhet att anordna ett förfarande för tilldelning av den frekvensen i tillräckligt god tid för att beslut skulle hinna fattas innan Klubrádiós nyttjanderätt löpte ut, genom Medierådets uppställande, i anbudsinbjudan och i ogiltighetsbeslutet, av oproportionella villkor för tilldelning av nyttjanderätter till den ifrågavarande frekvensen, dess underlåtenhet att i förväg fastställa kriterierna för tilldelning av dessa nyttjanderätter, dess underlåtenhet att lämna utrymme för skönsmässig bedömning vid värderingen av det allvarliga och relevanta i sådana fel i inlämnade handlingar som kunde föranleda diskvalificering av anbudsgivare och dess underlåtenhet att beakta att de överträdelser som Klubrádió hade begått var obetydliga, och genom antagandet av 65 § 11 medielagen, samt ska förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

22. Ungern har yrkat att domstolen ska avvisa eller i andra hand ogilla talan, och ska förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

V. Bedömning

23. Kommissionens invändningar innebär för det första att avslagsbeslutet och den nationella lagstiftning som ligger till grund för detta är oförenliga med EU-regelverket för elektronisk kommunikation, för det andra att ogiltighetsbeslutet (detta och avslagsbeslutet kallas nedan tillsammans för de omtvistade besluten) är oförenligt med det regelverket, för det tredje att den nationella lagstiftningen om ingående av tillfälliga avtal om nyttjande av radiofrekvenser är oförenlig med nämnda regelverk och för det fjärde att artikel 11 i stadgan har åsidosatts.

24. Innan jag ser närmare på dessa invändningar behöver jag inledningsvis pröva den ungerska regeringens argument till styrkande dels av att EU-regelverket för elektronisk kommunikation (och följaktligen även stadgan) inte ska tillämpas på lagstiftning och beslut som rör medietjänster, dels av att talan om fördragsbrott inte kan upptas till sakprövning i den del som den rör individuella beslut av Medierådet.

A. Huruvida unionsrätten är tillämplig

1. Huruvida EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt

25. Den ungerska regeringen har gjort gällande att EU-regelverket för elektronisk kommunikation inte är tillämpligt på de omtvistade besluten och den omtvistade anbudsinbjudan (nedan tillsammans kallade de omtvistade åtgärderna), vilka rör tillhandahållande av medietjänster via radio och inte nyttjanderätt till radiofrekvenser. Tilldelningen av radiofrekvenser i samband med rätten att tillhandahålla medietjänster regleras enligt den ungerska regeringen visserligen av regler för elektronisk kommunikation, men rätten att tillhandahålla medietjänster regleras däremot uteslutande av medielagen. För övrigt anser den ungerska regeringen att auktorisationsförfaranden knutna till reglering av medier enligt artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet är undantagna från tillämpningsområdet för nämnda regelverk. Vidare anser den ungerska regeringen att stadgan i och med denna avsaknad av tillämpning av unionsrätt inte heller är tillämplig.

26. Kommissionen har hävdat att EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt på grund av att de omtvistade åtgärderna inte enbart syftar till att fastställa tillhandahållandet av medietjänster utan även till att fastställa nyttjandet av radiofrekvenser, eftersom rätten att tillhandahålla medietjänster innefattar rätten att nyttja radiofrekvenser.

27. Härvidlag är det lämpligt att först närmare avgränsa tillämpningsområdet för EU-regelverket för elektronisk kommunikation, därefter undersöka de omtvistade åtgärdernas innebörd och slutligen med ledning av denna bedömning dra slutsatser om i vilken mån nämnda regelverk är tillämpligt på nämnda åtgärder.

28. Inledningsvis erinrar jag om att vad som är relevant för förevarande mål är att det i EU-regelverket för elektronisk kommunikation fastställs detaljerade och harmoniserade regler för beviljande av nyttjanderätt till radiofrekvenser, varvid det i allt väsentligt anges att sådana rättigheter ska beviljas genom öppna, objektiva, icke-diskriminerande och proportionella förfaranden med god insyn, dock utan att detta ska påverka de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna, i syfte att eftersträva mål av allmänt intresse i överensstämmelse med unionsrätten, kan ha antagit för beviljande av nyttjanderätt till radiofrekvenser för tillhandahållare av innehåll i radio- eller tv-sändningar. Vidare görs i nämnda regelverk åtskillnad mellan å ena sidan reglering av tjänster i fråga om överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät och å andra sidan reglering av tjänster som består i tillhandahållande av innehåll med hjälp av sådana överföringstjänster eller i utövande av redaktionellt ansvar över sådant innehåll.

29. Vidare påpekar jag att de omtvistade besluten är att hänföra till förfaranden som rör nyttjandet av den omtvistade frekvensen och att de grundar sig på nationell lagstiftning (i det aktuella fallet medielagen) avseende bland annat tillhandahållande av innehåll via radiofrekvenser.

30. I detta hänseende har den ungerska regeringen framhållit skillnaden mellan å ena sidan rätten att tillhandahålla medietjänster, som är föremål för de omtvistade åtgärderna, vilka har vidtagits av Medierådet, och å andra sidan rätten att nyttja radiofrekvenser, som är föremål för ett separat administrativt förfarande och ett separat beslut, vilka är att hänföra till NMHH:s behörighetsområde.

31. I mina ögon förefaller det emellertid som om de omtvistade åtgärderna inte uteslutande rör reglerna för tillhandahållande av medietjänster utan även – i överensstämmelse med medielagen – påverkar tilldelningen av rätten att använda radiospektrum. Med andra ord är det genom dessa åtgärder som de i punkt 28 i detta förslag till avgörande nämnda bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation genomförs.

32. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget anser jag att EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt på de omtvistade åtgärderna.

33. Visserligen är det riktigt, som också har erinrats om i punkt 28 i detta förslag till avgörande, att det i det regelverket görs tydlig åtskillnad mellan ”elektroniska kommunikationstjänster” och ”tjänster som består i tillhandahållande av innehåll” (medietjänster), men jag anser ändå att nämnda regelverk är tillämpligt på åtgärder, såsom de i det nationella målet aktuella, genom vilka den nationella myndigheten med ansvar för medier, i det aktuella fallet Medierådet, beaktar kriterier med koppling till tillhandahållandet av dessa tjänster, i det aktuella fallet kriterier avseende programinnehåll, när den tilldelar rätten att tillhandahålla medietjänster, med tanke på att den rätten innefattar en rätt att nyttja en radiofrekvens. Dessutom är det regelverket också tillämpligt på alla förfaranden genom vilka medlemsstaterna tilldelar nyttjanderätt till radiofrekvenser, oberoende av huruvida användarna själva är tillhandahållare av medietjänster eller leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster som sänder innehåll producerat av tredje part och utan att arten av de villkor som åläggs har betydelse. Om så inte vore fallet, skulle medlemsstaterna kunna kringgå regelverkets bestämmelser om tilldelning av radiofrekvenser och därmed undergräva dessa bestämmelsers ändamålsenliga verkan.

34. I detta hänseende kan den ungerska regeringen inte heller vinna framgång med sitt argument att de omtvistade åtgärderna skulle omfattas av undantaget enligt artikel 5.2 andra stycket andra meningen i auktorisationsdirektivet. I den bestämmelsen anges nämligen, såsom också påpekades under det lagstiftningsförfarande som utmynnade i antagandet av det direktivet, endast att mål som avser i unionsrätten erkända allmänintressen kan gå före kravet på att tillämpa öppna och icke-diskriminerande förfaranden med god insyn när radiofrekvenser tilldelas leverantörer av innehåll i radio- och tv-sändningar. Någon omständighet av det aktuella slaget förefaller emellertid inte framgå av de handlingar som domstolen förfogar över.

35. Min slutsats blir därför att EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt i det aktuella fallet. Eftersom unionsrätten alltså är tillämplig, är även artikel 11 i stadgan tillämplig i kraft av artikel 51.1 i denna.

2. Huruvida den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation är tidsmässigt tillämplig

36. Av uppgifterna om de unionsbestämmelser som Ungern påstås ha åsidosatt framgår att kommissionen anser att avslagsbeslutet (som antogs den 8 september 2020) och anbudsinbjudan (som offentliggjordes den 4 november 2020) omfattas av ram- och auktorisationsdirektiven men att ogiltighetsbeslutet (som antogs den 10 mars 2021) däremot omfattas av den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation, som upphävde och ersatte dessa båda direktiv med verkan den 20 december 2020. Den ungerska regeringen har bestritt att den kodexen skulle vara tillämplig på ogiltighetsbeslutet. Till stöd för detta har Ungern anfört att den anbudsinbjudan som utgjorde startpunkten för det förfarande som utmynnade i ogiltighetsbeslutet offentliggjordes innan nämnda kodex hade trätt i kraft, varför hela förfarandet, inbegripet ogiltighetsbeslutet, regleras av de bestämmelser som var i kraft när förfarandet inleddes.

37. Jag ansluter mig till den tolkning som den ungerska regeringen har förordat, en tolkning som kommissionen för övrigt inte har bestritt i repliken, samtidigt som jag vill framhålla att skyldigheterna enligt artikel 45.1 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation, vilka kommissionen har gjort gällande att Ungern har åsidosatt, är likvärdiga med skyldigheterna enligt artikel 9.1 i ramdirektivet. Enligt båda dessa bestämmelser är medlemsstaterna nämligen bland annat skyldiga att se till att tilldelning av radiospektrum för elektroniska kommunikationstjänster sker på grundval av öppet redovisade och proportionella kriterier.

38. Av detta följer, som jag ser saken, att den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation är ovidkommande för prövningen av förevarande talan om fördragsbrott.

B. Huruvida talan om fördragsbrott kan upptas till sakprövning

39. Den ungerska regeringen har framställt en invändning om rättegångshinder och därvid gjort gällande att talan om fördragsbrott inte kan upptas till sakprövning av det skälet att den inte avser en förvaltningspraxis utan två individuella administrativa beslut som till yttermera visso har fastställts genom lagakraftvunna domstolsavgöranden. Kommissionen har hävdat att den enligt domstolens fasta praxis får inleda överträdelseförfaranden inte endast med avseende på en förvaltningspraxis utan även med avseende på enskilda fall av felaktig tillämpning av unionsrätten.

40. I detta hänseende vill jag erinra om att förfarandet i artikel 258 FEUF enligt domstolens praxis grundar sig på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget eller en sekundärrättsakt samt att kommissionen inom ramen för detta förfarande har ett utrymme för skönsmässig bedömning, med avseende på lämpligheten av att inleda ett sådant förfarande, över vilket domstolen inte kan utöva någon prövning. Vidare följer det också av domstolens praxis att talan om fördragsbrott är av objektiv karaktär, varför en medlemsstat anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten oavsett omfattningen av de påtalade fallen och oberoende av hur ofta dessa har ägt rum. För övrigt har domstolen uttalat att kommissionen får yrka att domstolen ska fastställa ett fördragsbrott bestående i att en medlemsstat i ett bestämt fall inte har uppnått det resultat som eftersträvas med ett direktiv.

41. Även om kommissionen i allmänhet har brukat väcka talan om fördragsbrott med avseende på situationer där de berörda besluten har haft förhållandevis stor räckvidd, finns det således inget som hindrar att den väcker talan om fördragsbrott med avseende på individuella beslut för vilka alla rättsmedel i nationell rätt har uttömts, med tanke på att artiklarna 258 FEUF och 259 FEUF inte inskränker domstolens prövning till allmänna bestämmelser antagna av medlemsstaterna.

C. Den första invändningen, som avser avslagsbeslutet

42. Inom ramen för sin första invändning har kommissionen framfört fyra argument till styrkande av att i första hand avslagsbeslutet och i andra hand medielagen strider mot EU-regelverket för elektronisk kommunikation. Dessa argument rör för det första det proportionella i avslagsbeslutet, för det andra det proportionella i 48 § 7 medielagen (det första och det andra argumentet är inbördes uteslutande), för det tredje avslagsbeslutets diskriminerande karaktär och för det fjärde förvaltningsförfarandets oskäliga längd.

1. Huruvida avslagsbeslutet är proportionellt

43. Som första argument har kommissionen gjort gällande att Medierådet genom avslagsbeslutet åsidosatte de relevanta bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation – och i synnerhet proportionalitetsprincipen – i så måtto att avslaget på ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster uteslutande grundade sig på att Klubrádió under år 2017 vid två tillfällen hade underlåtit att fullgöra skyldigheten att redovisa månatliga uppgifter rörande sändningskvoter, vilket Medierådet emellertid inte hade betecknat som allvarliga överträdelser. I detta hänseende har kommissionen åberopat principen om sanktioners proportionalitet, som innebär att hänsyn ska tas bland annat till en överträdelses beskaffenhet och grad av allvar. Kommissionen har också understrukit att medlemsstaterna inte får utnyttja sin rätt att fastställa villkor för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster till att kringgå de skyldigheter som följer av artikel 7 i auktorisationsdirektivet och av proportionalitetsprincipen.

44. Enligt den ungerska regeringen är de principer som kommissionen har anfört ovidkommande av det skälet att ett beslut att avslå en ansökan om förnyelse av tillstånd att tillhandahålla medietjänster inte utgör någon ”sanktion”. Den ungerska regeringen har gjort gällande att rätten att tillhandahålla medietjänster, som enligt dess uppfattning inte är att betrakta som en subjektiv rättighet, inte fråntogs Klubrádió utan naturligt upphörde när dess giltighetstid löpte ut, varför upphörandet var en följd av rättighetens inneboende natur. Av detta följer, som den ungerska regeringen ser saken, att medlemsstaterna har rätt att fastställa villkoren för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster.

45. Jag finner härvidlag för gott att först pröva huruvida proportionalitetsprincipen är tillämplig i det aktuella fallet. För den händelse att jag finner att den är tillämplig, behöver det därefter prövas huruvida den har åsidosatts.

46. När det till att börja med gäller proportionalitetsprincipens tillämplighet, ska det påpekas att nyttjanderätt till radiofrekvenser enligt artikel 9.1 i ramdirektivet, enligt artikel 5.2 andra stycket och artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet och enligt artikel 4.2 i konkurrensdirektivet ska beviljas på grundval av kriterier som är objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella. Det sistnämnda rekvisitet innebär att kriterierna ska vara ägnade att resultera i att det eftersträvade målet uppnås och att de inte får går utöver vad som är nödvändigt för att det målet ska kunna uppnås. Enligt domstolens praxis måste de aktuella kriterierna beaktas inte endast vid den första tilldelningen av radiofrekvenser utan även vid varje ytterligare tilldelning, vid varje förnyelse och vid radiofrekvensomvandling i samband med den digitala övergången.

47. Således förefaller det – oberoende av huruvida ett avslag på en förnyelseansökan avseende radiofrekvenser är att betrakta som en ”sanktion”, något som för övrigt ingen av rättegångsdeltagarna anser – uppenbart att förnyelsebeslut, även sådana som innebär avslag på en ansökan om förnyelse, ska fattas på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella kriterier.

48. Den ungerska regeringen har med gott fog gjort gällande att nyttjandet av radiofrekvenser i det aktuella fallet inte upphörde till följd av en handling från de behöriga myndigheternas sida och än mindre utgjorde en konsekvens av en sanktion, utan att orsaken helt enkelt var att en nyttjanderätt till en radiofrekvens, vars giltighetstid föreskrevs i avtalet om nyttjande av den omtvistade frekvensen, löpte ut. Det är också riktigt att möjligheten att tillhandahålla medietjänster, som medger nyttjande av radiofrekvenser, inte torde vara att anse som en subjektiv rättighet eller en äganderätt. Man kan således rent hypotetiskt tänka sig att det i nationell lagstiftning skulle saknas en föreskrift om förnyelse vid utlöpandet av en nyttjanderätt till radiofrekvenser eller att det i sådan lagstiftning skulle föreskrivas annorlunda regler eller villkor från och med en viss tidpunkt.

49. I det aktuella fallet medger emellertid den nationella lagstiftningen sådan förnyelse, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. I och med att det faktiskt föreskrivs en möjlighet till förnyelse, måste villkoren för denna förnyelse vara förenliga med de principer som slås fast i de relevanta bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation, inbegripet den av kommissionen här åberopade proportionalitetsprincipen.

50. Proportionalitetsprincipen är alltså tillämplig, varför det i nästa steg ska undersökas huruvida den har åsidosatts.

51. I detta hänseende vill jag erinra om att det anförda skälet till att avtalet om nyttjande av den omtvistade frekvensen inte förnyades var åsidosättande av villkoret enligt 48 § 7 a medielagen, nämligen att tillhandahållaren av medietjänster inte får ha begått allvarliga eller upprepade överträdelser av pressfrihetslagen, medielagen eller villkoren i det avtalet. Jag vill också påpeka att begreppet ”upprepad överträdelse” enligt 187 § 5 medielagen inte omfattar smärre överträdelser.

52. Förbudet enligt medielagen mot att förnya ett avtal om nyttjande av en radiofrekvens vid upprepade överträdelser kan inte i sig anses strida mot de principer som har nämnts i punkt 46 i detta förslag till avgörande. Däremot är Medierådets tillämpning av det förbudet med anledning av överträdelser hänförliga till skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter ägnad att väcka visst tvivel. En sådan skyldighet är visserligen betydelsefull för möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av villkoren för beviljandet av sändningsrättigheter, men underlåtenheten att fullgöra den skyldigheten under de omständigheter som är för handen i det aktuella fallet förefaller inte vara så allvarlig att den skulle kunna motivera tillämpning av nämnda förbud. Som kommissionen har framhållit, inskränkte sig överträdelsen nämligen till underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att lämna uppgifter, en skyldighet som Klubrádió fullgjorde under förfarandets gång, och det konstaterades alltså inte på grundval av de aktuella uppgifterna någon överträdelse av skyldigheten att iaktta sändningskvoter.

53. Min slutsats blir att Medierådet genom avslagsbeslutet åsidosatte proportionalitetsprincipen.

2. Huruvida 48 § 7 medielagen är proportionell

54. Som andra argument har kommissionen gjort gällande att 48 § 7 medielagen i sig strider mot de relevanta bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation genom att automatiskt och i samtliga fall utesluta möjligheten till förnyelse av en nyttjanderätt till radiofrekvenser när en tillhandahållare av medietjänster vid upprepade tillfällen alltför sent har fullgjort sin skyldighet att lämna information om iakttagandet av sändningskvoterna, utan att Medierådet får något utrymme att göra en proportionalitetsbedömning vid antagande av beslut (exempelvis om förnyelse av nyttjanderätt till radiofrekvenser) hänförliga till artiklarna 7 och 10 i auktorisationsdirektivet, vilket medför att Medierådet fråntas möjligheten att bedöma huruvida en överträdelse är av försumbar karaktär och huruvida de rättsliga konsekvenserna av en sådan överträdelse är proportionella.

55. Den ungerska regeringen har framhållit att det i den nationella lagstiftningen fastställs villkor för när förnyelse av nyttjanderätt till radiofrekvenser inte får ske och att dessa villkor grundar sig på objektiva regler som gör det fullständigt uteslutet med skönsmässig bedömning i samband med deras tillämpning och som innebär att proportionalitetsprincipen beaktas genom att det enda som omöjliggör förnyelse är allvarligare överträdelser (varvid överträdelsernas grad av allvar bedöms inom ramen för sanktionsförfarandet och inte i ett senare skede under förnyelseförfarandet) och upprepade överträdelser (som inte innefattar försumbara överträdelser).

56. Jag erinrar inledningsvis om att de bestämmelser som kommissionen har anfört innebär att nyttjanderätt till radiofrekvenser ska beviljas på grundval av kriterier som är objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella.

57. Såvitt avser det aktuella fallet innebär 48 § 7 a medielagen att rätten att tillhandahålla medietjänster inte kan förnyas om Medierådet i ett slutligt beslut har konstaterat att tillhandahållaren av medietjänster har gjort sig skyldig till bland annat allvarliga eller upprepade överträdelser av medielagen, varvid emellertid smärre överträdelser enligt 187 § 5 medielagen ska lämnas utan avseende vid bedömningen av huruvida överträdelser är att anse som upprepade.

58. I detta hänseende förefaller det mig inte möjligt att i linje med vad kommissionen har gjort gällande dra slutsatsen att 48 § 7 medielagen automatiskt och i samtliga fall utesluter möjligheten till förnyelse av en nyttjanderätt till radiofrekvenser när en tillhandahållare av medietjänster vid upprepade tillfällen alltför sent har fullgjort skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter. Den bestämmelsen jämförd med 187 § 5 medielagen medger nämligen att Medierådet prövar en ansökan om förnyelse av en rätt att tillhandahålla medietjänster mot bakgrund av de överträdelser som sökanden har begått, med tanke på att Medierådet åläggs att vid sin bedömning av huruvida dessa överträdelser är att anse som upprepade inte fästa något avseende vid smärre överträdelser.

59. Således föreskrivs det i medielagen objektiva villkor för när möjligheten att förnya en rätt att tillhandahålla medietjänster ska vara utesluten, samtidigt som det överlåts på den nationella behöriga myndigheten att i samband med sin prövning av huruvida begångna överträdelser är att anse som upprepade bedöma huruvida en viss överträdelse är att anse som en smärre överträdelse.

60. Under dessa omständigheter anser jag inte att 48 § 7 medielagen strider mot villkoren enligt artikel 9 i ramdirektivet, artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet enbart genom att det där stadgas om förbud mot förnyelse efter upprepade överträdelser. Därför föreslår jag att kommissionens andra argument ska lämnas utan avseende.

3. Huruvida avslagsbeslutet är diskriminerande

61. Som tredje argument har kommissionen gjort gällande att den automatik som föreskrivs i 48 § 7 medielagen även strider mot likabehandlingsprincipen, eftersom den kan medföra att överträdelser av synnerligen olika betydelse föranleder samma rättsliga konsekvenser. Detta är enligt kommissionen visat av att Medierådet inte förnyade Klubrádiós rätt att tillhandahålla medietjänster men däremot förnyade sådana rättigheter för andra radiostationer, nämligen Inforádió, Rádió Smile och KARCAG, trots att dessa hade begått allvarliga och upprepade överträdelser av medielagen.

62. I detta hänseende har den ungerska regeringen gjort gällande att det inte hade begåtts någon upprepad överträdelse vare sig i fallet Inforádió eller i de båda andra fall som kommissionen har nämnt, utan att det har rört sig om förfaranden där både de faktiska omständigheterna och det rättsliga sammanhanget har varit annorlunda än i förfarandet avseende Klubrádió.

63. Jag erinrar inledningsvis om att det framgår av domstolens fasta praxis rörande bevisbördan i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF att det ankommer på kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. Således ska det kontrolleras, med hänsyn tagen till de upplysningar som den ungerska regeringen har lämnat under förfarandet, huruvida kommissionen har fullgjort sin bevisbörda.

64. Vad kommissionen grundar sig på är uppgifterna i en tabell över skäl till Medierådets avslagsbeslut som Ungern lade fram under det administrativa förfarandet och som återfinns i en bilaga till ansökan. Av den tabellen framgår enligt kommissionen att Medierådet utom i fallet Klubrádió aldrig har avslagit en ansökan om förnyelse av en rätt att tillhandahålla medietjänster enbart med motiveringen att tillhandahållaren inte hade fullgjort sin skyldighet att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter. Eftersom tabellen inte innehåller några uppgifter om beslut att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster, kan det dessutom enligt kommissionen inte uteslutas att Medierådet tidigare har beviljat förnyelse i fall där tillhandahållarna hade begått jämförbara överträdelser som Klubrádió eller till och med allvarligare överträdelser.

65. Oberoende av huruvida den ungerska regeringen i förekommande fall har åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete, som kommissionen i alla händelser inte har åberopat, förefaller det mig inte som om den bevisning som kommissionen har lagt fram är tillräcklig för att styrka att de ungerska myndigheterna skulle ha diskriminerat Klubrádió. Således föreslår jag att kommissionens tredje argument ska lämnas utan avseende.

4. Huruvida avslagsbeslutet antogs inom skälig tid

66. Som fjärde argument har kommissionen gjort gällande att avslagsbeslutet fattades efter ett förfarande som hade pågått i tio månader, samtidigt som det i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet föreskrivs att beslut om beviljande av nyttjanderätt till radiofrekvenser ska fattas inom sex veckor, varvid kommissionen har hävdat att beviljandet av en rätt att tillhandahålla medietjänster utgör en integrerande del av förfarandet för tilldelning av radiofrekvenser.

67. Den ungerska regeringen har invänt att det i medielagen föreskrivna förfarandet för förnyelse av tillstånd inte utgör ett sådant förfarande för tilldelning av radiofrekvenser som avses i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet och att det varken i den nationella införlivandelagstiftningen eller i någon annan unionsbestämmelse föreskrivs någon frist för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster.

68. Som jag ser saken är det aktuella argumentet oupplösligt förbundet med frågan huruvida EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt på avslagsbeslutet. Om man anser att det beslutet, trots att det grundar sig på nationell lagstiftning rörande rätten att tillhandahålla medietjänster, även påverkar rätten att nyttja radiofrekvenser för tillhandahållare av innehåll i radiosändningar, förefaller det mig nämligen rimligt att dra slutsatsen att avslagsbeslut måste vara förenliga med de kriterier och principer som slås fast i det regelverket, inbegripet dess bestämmelser om tidsfrister för fattande av beslut. För övrigt är det, som har påpekats i punkt 31 i detta förslag till avgörande, de omtvistade åtgärderna som reglerar tilldelningen av sådana begränsade resurser som radiospektrum, i överensstämmelse med de relevanta bestämmelserna i nämnda regelverk.

69. Därför finner jag att den omständigheten att Medierådet antog avslagsbeslutet efter längre tid än vad som föreskrivs i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet innebär att Ungern åsidosatte den bestämmelsen.

D. Den andra invändningen, som avser ogiltighetsbeslutet

70. Inom ramen för sin andra invändning har kommissionen gjort gällande att Klubrádiós anbud efter den omtvistade anbudsinbjudan förkastades med hänvisning till att det var ogiltigt i materiellt hänseende av tre skäl (två som avsåg fel i Klubrádiós programtablå och ett som avsåg förekomsten av negativt eget kapital i radiostationens räkenskaper) vilka grundade sig på kriterier som var oproportionella, inte hade fastställts i förväg och inte gav den behöriga nationella myndigheten något utrymme för skönsmässig bedömning. Dessutom har kommissionen kritiserat de ungerska myndigheterna för att förfarandet tog oskäligt lång tid.

1. De ogiltighetsgrunder som avser programtablån

71. De båda första ogiltighetsgrunderna avser två avvikelser i Klubrádiós veckoprogramtablå. Klubrádió uppgavs dels ha underlåtit att fylla i formuläret för veckoslutsprogrammet ”Reggeli Gyors ismétlés”, vilket bestod av ett urval av utdrag från det under veckan sända programmet ”Reggeli Gyors”, dels i tablån ha tagit upp ett program med titeln ”Kovátsműhely” med en angiven längd av 45 minuter samtidigt som längden i formuläret för det programmet angavs till 50 minuter.

72. Kommissionen anser att dessa avvikelser var att betrakta som rena administrativa fel vilka enkelt skulle ha kunnat korrigeras i överensstämmelse med medielagen. Den ungerska regeringen har däremot gjort gällande att det visserligen görs åtskillnad i medielagen mellan formella fel som gör ett anbud ogiltigt och formella fel som inte får den konsekvensen men att de ovannämnda underlåtenheterna inte kunde korrigeras, eftersom detta skulle ha medfört en materiell ändring av Klubrádiós anbud och således skulle ha åsidosatt principen att samtliga anbudsgivare ska konkurrera på lika villkor.

73. I detta hänseende är det ostridigt mellan parterna att programtablån i Klubrádiós anbud var behäftad med de aktuella bristerna. Det framstår emellertid även för mig som uppenbart att dessa brister är så försumbara att det förefaller oproportionellt att låta dem föranleda en ogiltigförklaring av anbudet. Till att börja med framgick det, som kommissionen också har gjort gällande, inte tydligt av anbudsinbjudan att ett sådant program som ”Reggeli Gyors ismétlés”, vilket bestod uteslutande av utdrag från ett annat program, utgjorde ett separat program som behövde beskrivas individuellt. Vidare framstår det som uppenbart att en skillnad på fem minuter mellan två olika uppgifter om längden på programmet ”Kovátsműhely” i Klubrádiós anbud inte kunde vara annat än ett skrivfel som inte i realiteten torde kunna påverka anbudet i materiellt hänseende.

74. De åsyftade felen förefaller således inte kunna påverka anbudet i materiellt hänseende utan framstår som fullt möjliga att korrigera med anledning av en begäran om förtydliganden från Medierådets sida utan att detta i realiteten skulle kunna påverka principen att alla anbudsgivare ska konkurrera på lika villkor.

2. Den ogiltighetsgrund som avser eget kapital

75. Den tredje ogiltighetsgrunden var att Klubrádió hade haft negativt eget kapital under åren närmast före ingivandet av anbudet, vilket enligt Medierådet gjorde Klubrádiós affärsplan olämplig.

76. I detta hänseende har kommissionen gjort gällande att den slutsatsen inte grundade sig på ett åsidosättande av de villkor i fråga om ekonomisk bärkraftighet som angavs i anbudsinbjudan, vilka Klubrádió uppfyllde, utan på att anbudet inte ansågs vara ägnat att göra det möjligt att uppnå målet att bidra till skapandet av en stabil marknad för radiosändning. Vidare berodde försämringen av Klubrádiós finanser på att Medierådet hade underlåtit att ingå administrativa avtal med radiostationen, vilket var olagligt och något som hade föranlett denna att väcka skadeståndstalan, och dessutom framgick det enligt kommissionen av Klubrádiós årsredovisningar för 2020 och 2021 (och av förklaringar från dess huvudsakliga borgenär om att denne avstod från sina fordringar) att dess ekonomiska situation hade förbättrats. Till yttermera visso underlät Medierådet enligt kommissionen att beakta möjligheten för Klubrádió att täcka sina driftskostnader med hjälp av sponsormedel, något som radiostationen tidigare hade gjort och som enligt kommissionens bedömning utgör ett legitimt och allt vanligare sätt att finansiera medier.

77. Den ungerska regeringen har framhållit att Klubrádiós omsättning vid tidpunkten för offentliggörandet av anbudsinbjudan hade minskat under en rad år och att radiostationen vid tidpunkten för bedömningen av dess anbud inte ens uppfyllde grundkraven enligt den ungerska civillagen för att kunna bedriva verksamhet lagligt. De av kommissionen åberopade förklaringarna om avstående från fordringar var vidare enligt den ungerska regeringen inte tillräckliga, eftersom de var villkorade, och det egna kapitalet var fortfarande negativt i årsredovisningen för 2020 (medan årsredovisningen för 2021 däremot inte var relevant, eftersom den upprättades efter bedömningen av anbudet).

78. Jag anser det viktigt att inledningsvis framhålla att den tredje ogiltighetsgrunden inte avser åsidosättande av de villkor i fråga om anbudsgivares ekonomiska bärkraftighet som angavs i punkt 1.8.2 i anbudsinbjudan utan i stället åsidosättande av villkoren enligt punkt 1.11.9.2 c i anbudsinbjudan, med innebörden att ett anbud skulle anses ogiltigt i materiellt hänseende om det saknade grund och därför inte var ”ägnat att göra det möjligt att uppnå målen” enligt medielagen eller enligt anbudsinbjudan. Det här aktuella målet var det som angavs i punkt 1.2 i anbudsinbjudan, nämligen att ”bidra till skapandet av en stabil och funktionsmässigt förutsägbar marknad för radiosändning”.

79. I detta hänseende noterar jag till att börja med att situationen i fråga om ett anbudsgivande företags eget kapital visserligen enligt min åsikt är en omständighet som definitionsmässigt har ett nära samband med det företagets ekonomiska bärkraftighet men att denna omständighet inte nämndes bland kriterierna för ekonomisk bärkraftighet i anbudsinbjudan och inte heller ifrågasattes av Medierådet vid dess prövning av dessa kriterier. Däremot togs nämnda omständighet upp i ett helt annat sammanhang, nämligen med hänsyn till målet att skapa en stabil och förutsägbar marknad för radiosändning. Därför anser jag att användningen av det aktuella kriteriet i den ovan beskrivna situationen inte var förutsägbar, något som i linje med vad kommissionen har gjort gällande kan utgöra ett åsidosättande av skyldigheten att tillämpa öppet redovisade kriterier.

80. Vidare anser jag att det också kan diskuteras huruvida den omständigheten att Klubrádió uppvisade negativt eget kapital, något som såvitt jag förstår dittills inte hade inneburit något problem, och som inte kan påverka Klubrádiós ekonomiska bärkraftighet, trots detta kan undergräva skapandet av eller funktionsmöjligheterna för marknaden för radiosändning i dess helhet.

81. Slutligen anser jag inte att det var rimligt att vid bedömningen av Klubrádiós anbud betrakta det som helt ovidkommande att radiostationen kunde tänkas vända sig till sponsorer eller utomstående gräsrotsfinansiärer, något som i linje med vad kommissionen har påpekat är ett vanligt förekommande sätt att finansiera medier.

82. Således finner jag att förekomsten av negativt eget kapital i Klubrádiós räkenskaper inte är ett sakförhållande som under omständigheterna i det aktuella fallet borde ha föranlett att Klubrádiós anbud förkastades.

3. Huruvida ogiltighetsbeslutet antogs i tid

83. Kommissionen har gjort gällande att Medierådet, mot bakgrund av att avslagsbeslutet antogs så sent (något som är föremål för det fjärde argumentet inom ramen för den första invändningen i förevarande mål), fastställde en tidsplan som var alltför snäv för att anbudsförfarandet skulle kunna slutföras innan avtalet om nyttjande av den omtvistade frekvensen skulle löpa ut, i och med att Medierådet endast hade två månader på sig för att utvärdera anbuden och ingå ett nytt administrativt avtal. Enligt kommissionen medförde detta att artiklarna 8.2 d, 8.4 e och 9.1 i ramdirektivet liksom principen om god förvaltningssed åsidosattes.

84. Den ungerska regeringen har hävdat att sexveckorsfristen för förfarandet för tilldelning av radiofrekvenser inte var tillämplig på anbudsförfarandet och att den fristen i alla händelser iakttogs i det aktuella fallet med tanke på att det enligt artikel 7.4 i auktorisationsdirektivet är tillåtet att förlänga den tvisten till högst åtta månader för sådana konkurrensförfaranden som det aktuella anbudsförfarandet.

85. Härvidlag förefaller det mig, mot bakgrund av möjligheten enligt artikel 7.4 i auktorisationsdirektivet att förlänga fristen enligt artikel 5.3 i samma direktiv, som om den aktuella invändningen inte är tillräckligt precis, med tanke på att kommissionen inte har anfört någon konkret omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att tidsplanen för anbudsförfarandet inte gav Klubrádió möjlighet att lämna ett adekvat anbud eller inte gav Medierådet möjlighet att utvärdera anbuden på lämpligt sätt.

86. Jag anser därför att kommissionen inte har fullgjort den bevisbörda som åvilar den i enlighet med den praxis från domstolens sida som har nämnts i punkt 63 i detta förslag till avgörande.

87. Mitt förslag blir således att domstolen ska göra bedömningen att det finns fog för kommissionens andra invändning till den del som kommissionen har hävdat att Ungern åsidosatte artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet genom att efter den omtvistade anbudsinbjudan avvisa, på grundval av oproportionella kriterier, Klubrádiós anbud som ogiltigt i materiellt hänseende.

E. Den tredje invändningen: vägran att ingå ett tillfälligt administrativt avtal

88. Inom ramen för sin tredje invändning har kommissionen hävdat att medielagen föranleder ojämlik behandling i så måtto att den i enlighet med 65 § 11 inte medger ingående av ett tillfälligt administrativt avtal om tillhandahållande av medietjänster i fall där det föreligger smärre men upprepade överträdelser av den lagens bestämmelser men däremot i enlighet med 55 § 1 c medger tilldelning av en frekvens genom anbudsförfarande utan att överträdelser av den lagens bestämmelser tas i beaktande, vilket enligt kommissionen innebär att lika situationer behandlas olika.

89. Enligt den ungerska regeringen är villkoren för den tillfälliga rätten att tillhandahålla medietjänster inte jämförbara med de villkor som anbudsgivare behöver uppfylla inom ramen för ett anbudsförfarande, och villkoren för ingående av sådana tillfälliga administrativa avtal är i alla händelser inte striktare än villkoren för deltagande i ett nytt anbudsförfarande, med tanke på att smärre men upprepade överträdelser utgör hinder även för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster.

90. Jag erinrar inledningsvis om att det följer av 65 § 11 medielagen att när en rätt att tillhandahålla medietjänster via radio som redan har förnyats en gång löper ut, får Medierådet, medan anbudsförfarandet för tilldelning av den rätten pågår, bevilja en tillfällig rätt att tillhandahålla medietjänster genom ett tillfälligt administrativt avtal, förutsatt att Medierådet inte har konstaterat att tillhandahållaren av medietjänster har gjort sig skyldig till allvarliga eller upprepade överträdelser. I 55 § 1 c medielagen föreskrivs däremot inte några sådana villkor för tilldelning inom ramen för ett anbudsförfarande av en rätt att tillhandahålla sådana tjänster.

91. Den aktuella invändningen grundar sig på premissen att beviljandet av en tillfällig rätt att tillhandahålla medietjänster är jämförbart med beviljandet av en rätt att tillhandahålla sådana tjänster genom ett nytt anbudsförfarande, varför det skulle strida mot principen om likabehandling att ställa upp striktare villkor för tillfälligt beviljande av en sådan rätt.

92. Den premissen anser jag vara felaktig. De båda situationerna (tillfälligt avtal och tilldelning genom anbudsförfarande) har visserligen gemensamma drag, däribland möjligheten att fortsätta att tillhandahålla medietjänster, men det finns också väsentliga skillnader mellan dem.

93. Till att börja med utgör ingåendet av ett tillfälligt avtal en provisorisk lösning som motiveras av praktiska skäl, närmare bestämt kravet på att garantera oavbrutet nyttjande av radiofrekvenser. Enligt min åsikt kan det vara motiverat att ställa upp särskilt strikta villkor för denna övergångs- och nödfallslösning. I och med att det saknas möjlighet att göra en grundlig bedömning av det berörda företagets situation på liknande sätt som man kan göra inom ramen för ett anbudsförfarande, är det nämligen inte orimligt att kräva att det företagets tidigare agerande inte får ha varit materiellt felaktigt på något sätt.

94. Vidare krävs det för tilldelning genom anbudsförfarande en noggrann bedömning av de anbudsgivande företagens situation på grundval av ett stort antal kriterier som bland annat kan avse deras sakkunskap och deras ekonomiska bärkraftighet. Denna omständighet motiverar, som jag ser saken, att det tillämpas andra kriterier än vid ingående av ett tillfälligt avtal. Under ett anbudsförfarande har nämligen Medierådet möjlighet att mer ingående bedöma anbudsgivarnas situation och att avgöra huruvida, och i vilken mån, eventuella överträdelser som dessa tidigare har begått kan hindra dem från att på ett ändamålsenligt sätt delta i anbudsförfarandet.

95. I alla händelser anser jag, mot bakgrund av de betydande skillnaderna mellan de båda aktuella fallen, att medlemsstaterna har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vilka villkor de önskar ställa upp i det aktuella hänseendet.

96. Jag föreslår således att kommissionens tredje invändning ska lämnas utan avseende.

F. Den fjärde invändningen: åsidosättande av artikel 11 i stadgan

97. Inom ramen för sin fjärde invändning har kommissionen gjort gällande att de omtvistade åtgärderna och den omtvistade lagstiftningen har hindrat Klubrádió från att sända sina program på en radiofrekvens, vilket enligt kommissionen utgör en synnerligen allvarlig kränkning av mediernas frihet och kan jämställas med att nationella myndigheter tvingar ett medieföretag att upphöra med sin verksamhet. Yttrandefriheten och mediernas frihet utgör visserligen inte absoluta rättigheter, men kommissionen anser att de begränsningar som har gjorts i det aktuella fallet dels inte är nödvändiga för de mål som eftersträvas, dels inte är proportionella, med tanke på att dessa mål kan uppnås med mindre ingripande medel, exempelvis genom framförande av krav på klargörande och i förekommande fall genom återkallande av beslutet om beviljande av spektrum för den händelse att företaget skulle bli föremål för likvidation eller försättas i konkurs.

98. Enligt den ungerska regeringen rör förevarande mål enbart en fråga om reglering av medier, vilken inte har blivit föremål för harmonisering inom unionsrätten och således i överensstämmelse med artikel 51.1 i stadgan inte omfattas av bestämmelserna i denna. Därutöver anser den ungerska regeringen att den omständigheten att en aktör inte beviljas rätt att ställa sin medietjänst till förfogande på en viss spridningsplattform inte nödvändigtvis innebär en kränkning av yttrandefriheten.

99. Mediernas frihet och mångfald ska enligt artikel 11.2 i stadgan respekteras. Av domstolens fasta praxis framgår att den bestämmelsen utgör en av grundvalarna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle och ingår i de värden som unionen enligt artikel 2 FEU bygger på samt att eventuella ingrepp i de rättigheter och friheter som garanteras i den bestämmelsen ska begränsas till vad som är strängt nödvändigt.

100. Eftersom det i tidigare punkter i detta förslag till avgörande har konstaterats att EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt och att kommissionen har fog för vissa av sina invändningar, behöver det bedömas huruvida – och i så fall i vilken utsträckning – de konstaterade överträdelserna undergräver mediernas frihet och mångfald i Ungern, med tanke på att det handlande som kommissionen har kritiserat påverkar rättigheterna för ett specifikt företag.

101. Kommissionen, som har bevisbördan i kraft av den praxis från domstolens sida som har nämnts i punkt 63 i detta förslag till avgörande, förefaller grunda sig på att Klubrádió är en radiostation som är oberoende av och kritisk mot regeringen. Talan bygger emellertid inte på någon specifik analys av förhållandet mellan Klubrádiós verksamhet och den mer allmänna situationen för medierna i Ungern, utan kommissionen har inskränkt sig till att erinra om att miljön i Ungern är särskilt ogynnsam för mediernas mångfald på grund av den ungerska regeringens långtgående ingripanden på medieområdet, något som också har erkänts av ett flertal organ inom unionen och Europarådet.

102. Det är riktigt att medielagstiftningen i Ungern – och i synnerhet medielagen – på senare år har blivit föremål för kritik vid ett stort antal tillfällen, bland annat från ett flertal internationella institutioner och organisationer, där det har pekats på inskränkningar i mediernas frihet och mångfald. Dessutom är det ytterst sannolikt att en situation där mediernas frihet och mångfald är under press kan påverkas i särskilt hög grad av att en tillhandahållare av medietjänster som har uppmärksammat politiken i landet och har varit särskilt kritisk mot den politiska makten berövas möjligheten att bedriva sin verksamhet.

103. Även om det uppenbart är omöjligt att vid prövningen av de omtvistade åtgärderna bortse från under vilka omständigheter och i vilket sammanhang de har vidtagits, och även om det således inte kan uteslutas att dessa åtgärder faktiskt har påverkat mediernas frihet och mångfald, förefaller det mig emellertid som om kommissionen under omständigheterna i det aktuella fallet inte har styrkt någon sådan påverkan och således inte har fullgjort sin bevisbörda. Utöver en allmänt hållen beskrivning av situationen på mediemarknaden i Ungern har kommissionen nämligen inte anfört någon omständighet som visar på konsekvenserna av de omtvistade åtgärderna för den situationen.

104. För den händelse att domstolen ändå finner att de konstaterade överträdelserna har begränsat mediernas frihet och mångfald i Ungern, behöver det i överensstämmelse med artikel 52 i stadgan kontrolleras huruvida den aktuella begränsningen är förenlig med proportionalitetsprincipen, det vill säga huruvida nämnda begränsning är nödvändig för att de eftersträvade målen av allmänintresse ska kunna uppnås och huruvida den inte går utöver vad som är nödvändigt för att de målen ska kunna uppnås.

105. De mål som eftersträvas med den nationella lagstiftningen, nämligen att stärka den nationella och kulturella identiteten, säkerställa konkurrens på mediemarknaden och slå vakt om yttrandefriheten, utgör i princip mål av allmänintresse som unionen har erkänt, men däremot betvivlar jag att de begränsningar som har införts genom de omtvistade besluten är nödvändiga och proportionella för uppnåendet av dessa mål. De underlåtenheter som i det aktuella fallet har lagts Klubrádió till last och som har hindrat radiostationen från att fortsätta sin verksamhet utgör nämligen antingen smärre överträdelser eller formella oriktigheter eller omständigheter som inte i sig borde ha medfört att radiostationen inte kunde fortsätta sin sändningsverksamhet.

VI. Rättegångskostnader

106. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna, och jag föreslår att domstolen i allt väsentligt ska bifalla kommissionens yrkanden. Således bör Ungern förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

VII. Förslag till avgörande

107. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8.1 och 9.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, enligt artiklarna 5.2, 5.3 och 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, enligt artikel 4.2 i kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (konkurrensdirektiv) och enligt proportionalitetsprincipen genom Medierådets antagande av avslagsbeslut nr 830/2020 av den 8 september 2020 och ogiltighetsbeslut nr 180/2021 av den 10 mars 2021 mot Klubrádió och genom dess underlåtenhet att inom den frist om sex veckor som föreskrivs i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet meddela beslut om Klubrádiós ansökan om förnyelse av avtalet om nyttjande av frekvensen 92,9 MHz i sändningsområdet Budapest, ogilla talan i övrigt, och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: franska.

2 Detta regelverk består bland annat av dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet), dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21) i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat auktorisationsdirektivet), dels kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 249, 2002, s. 21) (nedan kallat konkurrensdirektivet).

3 A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lag nr CLXXXV/2010 om medietjänster och masskommunikationsmedel) (nedan kallad medielagen), Magyar Közlöny 2010. évi 202. száma.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37) i dess lydelse enligt direktiv 2009/140.

5 Denna bestämmelse har senare ändrats till följande: ”Uppgifter som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av sändningskvoter ska till Medierådet redovisas varje månad, senast den sista dagen i månaden efter den berörda månaden, av tillhandahållare av linjära medier och senast den 31 januari året efter referensåret av tillhandahållare av medier på beställning. …”

6 Vid tiden för antagandet av besluten 354/2017 och 1224/2017 återfanns denna bestämmelse i 187 § 4 medielagen.

7 Det rörde sig väsentligen om program i ämnen med koppling till samhällslivet i Ungern, inte – vilket är fallet med de flesta kommersiella radiostationer – om musikprogram.

8 Klubrádió ingav år 2010, då Országos Rádió és Televízió Testület (Nationella radio- och TV-nämnden, Ungern) (nedan kallad ORTT) ännu inte hade inlett något anbudsförfarande avseende nyttjandet av den radiofrekvens som Klubrádió sände på, ett anbud avseende nyttjande av den omtvistade radiofrekvensen, men Klubrádió behövde gå till domstol för att få ingå det avtalet (ORTT hade valt ut Klubrádió under anbudsförfarandet men hade inte skrivit under avtalet om radiosändningar). Senare inledde Medierådet (som då hade efterträtt ORTT som regleringsmyndighet på medieområdet) ett anbudsförfarande avseende frekvensen 95,3 MHz, och den 13 mars 2013 tilldelade Medierådet den frekvensen till Klubrádió, även denna gång efter en domstolsprocess (Medierådet hade först valt ut en annan anbudsgivare än Klubrádió och hade sedan, efter det att en domstol hade ogiltigförklarat dess tilldelningsbeslut, förklarat att anbudsinbjudan hade misslyckats eftersom alla anbud hade haft formella brister som gjorde dem ogiltiga), och ingick ett avtal om radiosändningar med Klubrádió som trädde i kraft den 3 maj 2013 (innan dess hade Klubrádió under en viss tid kunnat sända sina program på den ifrågavarande radiofrekvensen i kraft av tillfälliga tillstånd med en giltighetstid på 60 dagar).

9 Bakgrunden till förevarande mål är att Medierådet avslog Klubrádiós ansökan om förnyelse av det avtalet och inte lät stationen delta i det nya anbudsförfarande som inleddes med anledning av detta avslag. De beskrivna omständigheterna innan dess, vilka ägde rum mellan åren 2010 och 2014, föranledde däremot, som kommissionen har angett, Klubrádió att väcka skadeståndstalan mot Medierådet. Detta utmynnade i att Klubrádió fick det fastställt att stationen hade lidit dels ekonomisk skada genom att behöva betala omkostnader för nyttjande av frekvensen 95,3 MHz samtidigt som nyttjandet av den omtvistade radiofrekvensen borde ha varit kostnadsfritt, dels ideell skada i så måtto att Medierådet genom sina företrädares uttalanden i medier hade skadat Klubrádiós renommé.

10 Klubrádió överklagade beslutet, som genom dom av den 9 februari 2021 fastställdes av Fővárosi Törvényszék (Domstolen i Budapest, Ungern). Den domen fastställdes sedan i sin tur efter överklagande av Kúria (Högsta domstolen, Ungern) genom dom av den 17 juni 2021. Genom dom av den 8 februari 2022 ogillade dessutom Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern) en talan om grundlagsstridighet som Klubrádió hade väckt i det aktuella hänseendet.

11 Klubrádió hade ingett ansökan om förnyelse den 8 november 2019 med stöd av 48 § 5 medielagen.

12 Dessa överträdelser hade konstaterats genom två beslut som antogs under år 2017 (nämligen besluten 354/2017 och 1224/2017) och som Klubrádió inte anförde besvär mot. I dessa båda beslut beaktade Medierådet att Klubrádió hade fullgjort skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter innan respektive beslut hade antagits men ålade likväl Klubrádió böter på 30000 ungerska forint (HUF) (ungefär 75 euro) respektive 36000 HUF (omkring 90 euro). Enligt Medierådet hade överträdelsen skett två gånger under en 365-dagarsperiod, vilket betydde att det rörde sig om en ”upprepad överträdelse” i den mening som avses i 187 § 5 medielagen och att Klubrádió därför i kraft av 48 § 7 medielagen inte kunde få sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad.

13 Klubrádiós överklagande av det beslutet ogillades genom dom av den 6 maj 2021 av Fővárosi Törvényszék (Domstolen i Budapest), och den domen fastställdes efter överklagande av Kúria (Högsta domstolen) genom dom av den 28 september 2021.

14 Kommissionen tillställde den ungerska regeringen en formell underrättelse den 9 juni 2021 och ett motiverat yttrande den 21 december 2021. Den ungerska regeringen besvarade dessa med skrivelser av den 9 augusti 2021 respektive den 2 februari 2022.

15 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).

16 Tillstånd att tillhandahålla medietjänster uppges närmare bestämt vara att hänföra till behörighetsområdet för myndigheten med ansvar för reglering av medier, alltså Medierådet, medan tillstånd att nyttja radiofrekvenser ska vara att hänföra till behörighetsområdet för myndigheten med ansvar för att reglera elektronisk kommunikation, alltså Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (Nationella kommunikations- och mediemyndigheten, Ungern) (nedan kallad NMHH). Vinnaren av anbudsförfarandet för tillhandahållande av medietjänster har visserligen rätt att ansöka om en radiosändningslicens; utfärdandet av sådana licenser sker emellertid enligt den ungerska regeringen inte automatiskt, utan vissa tekniska villkor måste vara uppfyllda.

17 Se artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet. Se även artikel 9.1 i ramdirektivet, artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet och artikel 4.2 i konkurrensdirektivet, där det likaså föreskrivs att tilldelning av nyttjanderätt till radiofrekvenser ska ske på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier.

18 Se, bland annat, skäl 5 och artikel 2 c i ramdirektivet. Domstolen har i linje med detta uttalat att det i nämnda regelverk görs tydlig åtskillnad mellan produktion av innehåll, som medför ett redaktionellt ansvar, och överföring av innehåll, som inte medför något redaktionellt ansvar, och därvid har domstolen påpekat att innehåll och överföring av innehåll regleras av olika bestämmelser som eftersträvar olika ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Vivendi, C‑719/18, EU:C:2020:627, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

19 Mer specifikt är det 48 § medielagen som reglerar tilldelning av medietjänster ”med användning av begränsade resurser som tillhör staten” via ett administrativt avtal som ingås inom ramen för ett av Medierådet anordnat anbudsförfarande i enlighet med 48 § 1 och som i förekommande fall kan förnyas utan anbudsförfarande i enlighet med 48 § 5 och 48 § 7.

20 I detta sammanhang innebär NMHH:s beslut om beviljande av licens för radiosändningar, som den ungerska regeringen har hänvisat till, enbart att en radiosändningslicens tilldelas efter kontroll av att relevanta tekniska villkor är uppfyllda.

21 Att det regelverket är tillämpligt beror – i motsats till vad den ungerska regeringen har gjort gällande – inte på att tillhandahållande av medieinnehåll (vilket är vad de omtvistade åtgärderna avser) förutsätter sändning av signaler utan i stället, i överensstämmelse med de bestämmelser som har nämnts i punkt 28 i detta förslag till avgörande, på att de omtvistade åtgärderna är de enda nationella åtgärder genom vilka spektrum tilldelas. Till yttermera visso uttalade domstolen i domen av den 31 januari 2008, Centro Europa 7 ( C‑380/05, EU:C:2008:59, punkterna 85 och 86), att friheten att tillhandahålla tjänster på tv-sändningsområdet, som fastställs i artikel 49 EG (numera artikel 56 FEUF) och som inom denna sektor genomförs genom EU-regelverket för elektronisk kommunikation, kräver inte enbart att sändningstillstånd beviljas utan även att sändningsfrekvenser tilldelas, med tanke på att en operatör inte på ett effektivt sätt kan utöva sina rättigheter enligt unionsrätten i fråga om tillträde till marknaden för tv-sändningar om operatören inte tilldelas några sändningsfrekvenser.

22 Domstolen har dessutom uttalat att medlemsstaterna i enlighet med artikel 1.3 i ramdirektivet ska utöva sina befogenheter i fråga om reglering av medier ”med iakttagande av unionsrätten” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Vivendi, C‑719/18, EU:C:2020:627, punkt 47).

23 Det bör nämligen erinras om att radiofrekvenser utöver att utgöra en begränsad resurs också utgör en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde (se bland annat, för ett liknande resonemang, artikel 9.1 i ramdirektivet). Det vore inkonsekvent att tillämpa de relevanta bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation enbart i den mån som dessa bestämmelser uteslutande eller huvudsakligen berör denna resurs.

24 I detta hänseende har domstolen uttalat att EU-regelverket för elektronisk kommunikation är tillämpligt på leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster som samtidigt är leverantörer av medietjänster (se dom av den 31 januari 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, och dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597).

25 Exempelvis villkor som har koppling till programutbudet och således till sändningsinnehållet.

26 Enligt domstolens fasta praxis får medlemsstaterna för övrigt inte använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av ett direktiv på ett sätt som äventyrar direktivets ändamålsenliga verkan eller dess syfte eller som strider mot proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2024, Sagrario, C‑63/23, EU:C:2024:739, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

27 Se, för ett liknande resonemang, meddelande av den 18 september 2001 från kommissionen till Europaparlamentet enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (SEK/2001/1411 slutlig – COD 2000/0188).

28 Samma bedömning är påkallad såvitt avser det argument som grundar sig på ”undantaget” enligt artikel 1.3 i ramdirektivet, som i allt väsentligt har innebörden att bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation inte får påverka åtgärder som på nationell nivå har vidtagits med syftet att uppnå mål av allmänintresse, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik. Såsom också framgår av Europaparlamentets betänkande av den 7 februari 2001 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (KOM(2000) 393 – C5–0428/2000 – 2000/0184(COD)), där den bestämmelsen infördes, innebär denna att ”åtskillnaden mellan audiovisuellt innehåll och sändningsinfrastruktur understryks”. Detta hindrar emellertid inte – såsom framgår av resonemanget i punkterna 28–33 i detta förslag till avgörande – att nämnda regelverk är tillämpligt på alla förfaranden genom vilka medlemsstaterna tilldelar nyttjanderätt till radiofrekvenser.

29 Svaret på denna fråga får således inga praktiska konsekvenser för det välgrundade i den tredje invändningen, särskilt inte med tanke på att kommissionen i sitt yrkande har hänvisat till artikel 45 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation tillsammans med de motsvarande bestämmelserna i EU-regelverket för elektronisk kommunikation (däremot åberopas den förstnämnda bestämmelsen ensam inom ramen för den tredje invändningen, som jag i alla händelser föreslår att domstolen ska lämna utan avseende).

30 Detta argument är relevant enbart med avseende på de av kommissionens invändningar som rör de omtvistade åtgärderna, inte med avseende på dem som rör medielagen.

31 Se dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) ( C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

32 Se dom av den 28 januari 2020, kommissionen/Italien (Bekämpande av sena betalningar vid handelstransaktioner) ( C‑122/18, EU:C:2020:41, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

33 Se, bland annat, dom av den 14 april 2005, kommissionen/Spanien ( C‑157/03, EU:C:2005:225, punkterna 42–46 och där angiven rättspraxis), samt förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i målet kommissionen/Tyskland ( C‑441/02, EU:C:2005:337, punkterna 59–63 och där angiven rättspraxis). Det är endast i fall där det är en förvaltningspraxis som är föremål för en talan om fördragsbrott som denna förvaltningspraxis enligt domstolens rättspraxis behöver vara tillräckligt varaktig och generell (se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 111 och där angiven rättspraxis). Se även, i doktrinen, Lenaerts, K., Gutman, K., och Nowak, J. T., EU Procedural Law, Oxford, 2023, s. 180.

34 Visserligen har domstolen såvitt specifikt avser invändningar som rör genomförandet av en nationell bestämmelse funnit att det för att fördragsbrott ska anses vara styrkt krävs bevisning av särskilt slag i förhållande till den som normalt är i fråga vid en talan om fördragsbrott som endast avser innehållet i en nationell bestämmelse. Under sådana omständigheter kan nämligen fördragsbrott enligt domstolen styrkas endast genom en tillräckligt dokumenterad och utförlig bevisning avseende den praxis som läggs den nationella förvaltningen eller de nationella domstolarna till last och som den berörda medlemsstaten kan ställas till svars för (se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 113 och där angiven rättspraxis). Denna princip slog domstolen fast med avseende på en ”praxis”, men den är minst lika relevant när det, som i förevarande mål, är fråga om individuella beslut.

35 Kommissionen har i detta hänseende åberopat artikel 9.1 i ramdirektivet, artikel 5.2 andra stycket och artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet.

36 Enligt 48 § 7 medielagen kan en nyttjanderätt till radiofrekvenser inte förnyas bland annat om tillhandahållaren av medietjänster har gjort sig skyldig till upprepade eller allvarliga avtalsbrott eller överträdelser av bestämmelserna i medielagen.

37 Kommissionen har till att börja med angett att proportionalitetsprincipen är bindande för medlemsstaterna inte endast såvitt avser sanktioner utan även såvitt avser åtgärder som inskränker friheter vilka garanteras i unionsrätten (se dom av den 31 maj 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Vidare har kommissionen påpekat att beslutet att avslå ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster i det aktuella fallet faktiskt grundade sig, i enlighet med 48 § 7 medielagen, på tidigare begångna överträdelser. Slutligen har kommissionen noterat att den sanktion som föreskrivs i artikel 10.5 i auktorisationsdirektivet och ett avslag på en förnyelseansökan är jämförbara i fråga om rättsliga konsekvenser.

38 Att Klubrádió har möjlighet att sprida sina program på internet kan enligt kommissionen inte kompensera förlusten av radiofrekvenserna.

39 Den ungerska regeringen anser för övrigt att ett förnyelseärende inte blir till ett sanktionsärende enbart på grund av den omständigheten att ett av de fall där det enligt lag inte kan ske någon förnyelse är när tillhandahållaren av medietjänster tidigare har gjort sig skyldig till en allvarlig eller upprepad överträdelse.

40 Den ungerska regeringen anser dessutom att Klubrádió inte åsamkades någon skada genom att förnyelsen uteblev – vilka följder den uteblivna förnyelsen skulle få var förutsägbart mot bakgrund av de begångna överträdelserna och mot bakgrund av att avtalet om nyttjande av den omtvistade radiofrekvensen löpte ut – och att radiostationen fortfarande kunde tillhandahålla sina tjänster med hjälp av andra överföringssystem, inbegripet internet.

41 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Persidera ( C‑112/16, EU:C:2017:597, punkterna 39 och 40 samt där angiven rättspraxis).

42 I ansökan har kommissionen visserligen vid flera tillfällen hänvisat till domstolens praxis rörande sanktioner, men kommissionen förefaller därvid inte ha för avsikt att likställa det aktuella fallet med en sanktion utan snarare göra bedömningen att de principer som har slagits fast i denna rättspraxis är tillämpliga även på det aktuella fallet med tanke på att ett beslut om avslag på en ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster kan anses jämförbart med en sanktion såvitt avser de rättsliga konsekvenserna (i det aktuella fallet att rätten upphör).

43 Se punkt 46 i detta förslag till avgörande.

44 Vad som i det aktuella fallet lades Klubrádió till last var upprepad underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter, en skyldighet som åläggs genom 22 § 8 medielagen.

45 De böter som Klubrádió ålades att betala uppgick dessutom till relativt små belopp, vilket också skulle kunna tyda på att de konstaterade överträdelserna var av begränsad betydelse. Således förefaller det som om Medierådet, vid sin bedömning av huruvida det förelåg upprepade överträdelser som kunde läggas Klubrádió till last, underlät att beakta de aktuella överträdelsernas försumbara karaktär.

46 Närmare bestämt artikel 9 i ramdirektivet, artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet samt proportionalitetsprincipen.

47 En sådan överträdelse är enligt kommissionen inte så allvarlig och uppenbar att den motiverar ett avslag på en ansökan om förnyelse av nyttjanderätten till radiofrekvenser.

48 Detta argument utesluter det första, och omvänt. Antingen har nämligen Medierådet överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning och underlåtit att iaktta proportionalitetsprincipen (det första argumentet), eller också ger medielagen inte Medierådet något utrymme för skönsmässig bedömning, vilket betyder att den lagen i sig strider mot proportionalitetsprincipen (det andra argumentet).

49 Den ungerska regeringen har också hävdat att det skulle ha inneburit diskriminering av Klubrádiós konkurrenter om Klubrádió hade fått sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad under de aktuella omständigheterna.

50 Mer specifikt åsyftar jag artikel 9 i ramdirektivet, artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet. Däremot rör artikel 10 i auktorisationsdirektivet enbart sanktioner som åläggs av behörig nationell myndighet.

51 Såvitt lydelsen av 187 § 5 medielagen framstår som tydlig i detta hänseende i så måtto att det där föreskrivs att en överträdelse ska anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom 365 dagar ådagalägger samma rättsstridiga handlande som har konstaterats genom slutligt administrativt beslut, ”varvid smärre överträdelser ska lämnas utan avseende”, har jag svårt att förstå den ståndpunkt som den ungerska regeringen förfäktade vid förhandlingen, nämligen att det skulle framgå av den bestämmelsen att upprepade smärre överträdelser tillsammans ska anses utgöra en allvarlig överträdelse, något som kommissionen för övrigt har bestritt.

52 Av handlingarna i målet och särskilt av diskussionerna vid förhandlingen framgår i själva verket att det i medielagen inte anges några exakta kriterier för bedömningen av huruvida en överträdelse ska anses vara en smärre överträdelse, utan det överlåts troligtvis på Medierådet att göra den bedömningen i samband med sin prövning av en ansökan om förnyelse av en rätt att tillhandahålla medietjänster.

53 Enligt den ungerska regeringen hade Inforádió inte brutit mot någon bestämmelse i medielagen utan mot en bestämmelse i pressfrihetslagen, och vid den aktuella tidpunkten utgjorde överträdelser av den lagen ännu inte grund för avslag på en ansökan om förnyelse.

54 Vad som hade skett i fallen Rádió Smile och KARCAG var enligt den ungerska regeringen bland annat att samma radiofrekvenser hade använts av olika tillhandahållare.

55 Se, bland annat, dom av den 29 juli 2024, kommissionen/Portugal (Väg- och vattenbyggnadsingenjörer) ( C‑768/22, EU:C:2024:643, punkt 79 och där angiven rättspraxis). Kommissionen har förvisso i sina skriftliga yttranden hänvisat till en bristande samarbetsvilja från de ungerska myndigheternas sida som eventuellt skulle kunna utgöra ett åsidosättande av Ungerns skyldighet enligt den princip om lojalt samarbete som stadfästs i artikel 4.3 FEU, men kommissionen har inte vidareutvecklat denna potentiella invändning, som för övrigt inte heller nämns i yrkandena i dess ansökan.

56 Av tabellen framgår enligt kommissionen att Medierådet i de flesta av sina avslagsbeslut hade konstaterat överträdelser som rörde åldersklassificering av program eller avvikelser från programtablån enligt avtalet. Sådana överträdelser är enligt kommissionen allvarligare än den underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter som har lagts Klubrádió till last.

57 Så skulle enligt kommissionen kunna vara fallet såvitt avser Inforádió. Kommissionen har uppgett att den under det administrativa förfarandet begärde utförlig information i det aktuella hänseendet rörande Inforádió men inte fick något svar på sin begäran.

58 Se fotnot 55 i detta förslag till avgörande.

59 Till yttermera visso anser jag att kommissionens invändning inte är tillräckligt precis, med tanke på att kommissionen i sin redogörelse för denna invändning har angett att automatiken enligt 48 § 7 medielagen strider mot unionsrätten men i sina yrkanden har angett att avslaget på ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster i fallet Klubrádió (i kombination med att andra tillhandahållare fick sin rätt förnyad) strider mot principen om icke-diskriminering.

60 En rättelse i fråga om programtid skulle enligt den ungerska regeringen ha föranlett en ändring i väsentliga åtaganden och förklaringar i anbudet (bland annat avseende programtid och programlängd) och skulle därför ha stridit mot principen om rättvis konkurrens.

61 Medierådet betraktade detta program som ett nytt program eftersom det inte omfattades av definitionen av ”repris”. Enligt definitionerna i anbudsinbjudan var ett ”program” en serie ljud, rörliga bilder med eller utan ljud eller stillbilder som utgjorde en fristående enhet, oavsett längd, i en programtablå eller ett programutbud som hade upprättats av en tillhandahållare av medietjänster, medan en ”repris” var en utsändning, möjlig utan någon annan teknisk åtgärd, av ett inspelat ljudmaterial som tidigare hade sänts inom ramen för ett program.

62 I punkt 1.8.2 i anbudsinbjudan, som avsåg anbudsgivarnas ekonomiska bärkraftighet, ställdes bland annat ett flertal krav på att anbudsgivarna inte skulle ha några till betalning förfallna skulder av vissa slag (skulder avseende tull, sociala avgifter och skatt samt skulder till Medierådet), inte skulle ha till betalning förfallna betalningsskyldigheter av vissa slag och inte skulle vara föremål för konkurs-, likvidations- eller avvecklingsförfaranden.

63 Enligt punkt 1.11.9.2 c i anbudsinbjudan skulle ett anbud anses ogiltigt i materiellt hänseende om det saknade grund och därför inte var ägnat att göra det möjligt att uppnå målen enligt medielagen eller enligt anbudsinbjudan. Ett av de mål som angavs i anbudsinbjudan, närmare bestämt i punkt 1.2 i denna, var att bidra till skapandet av en stabil och funktionsmässigt förutsägbar marknad för radiosändning.

64 Kommissionen har också gjort gällande att Medierådet inom ramen för ett annat anbudsförfarande har tilldelat ett kontrakt till en anbudsgivare som tidigare hade haft negativt eget kapital. Den ungerska regeringen har bestritt detta.

65 Se fotnoterna 62 och 63 i detta förslag till avgörande.

66 Det förefaller mig som om den ungerska regeringen har utgått från en felaktig tolkning av kommissionens invändning, nämligen att denna skulle avse överskridande av sexveckorsfristen enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet.

67 I sina yrkanden har kommissionen angett att den önskar att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet, enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet och enligt principen om god förvaltningssed genom ”underlåtenhet att anordna ett förfarande för tilldelning av den radiofrekvens som Klubrádió tidigare använde i så god tid att ett beslut skulle hinna antas innan Klubrádiós nyttjanderätt löpte ut”.

68 Att bevilja en tillfällig nyttjanderätt skulle enligt kommissionen ha varit förenligt med skyldigheten enligt artikel 45.1 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation att säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiospektrum, med kravet enligt artikel 45.2 c i den kodexen på förutsebarhet och konsekvens vid förlängning och ändring av nyttjanderätter till radiospektrum och med kravet enligt 45.2 g i nämnda kodex på rättslig säkerhet, konsekvens och förutsebarhet.

69 Den ungerska regeringen har också påpekat att Klubrádió inte ansökte om tillfälligt tillstånd. Kommissionen har emellertid noterat att Klubrádió kände till att radiostationen inte uppfyllde de berörda villkoren och har därutöver framhållit att den bristande överensstämmelse med unionsrätten som den i det aktuella hänseendet har kritiserat Ungern för gäller medielagen och inte enbart det beslut som rör Klubrádió.

70 Denna tillfälliga rätt, vars giltighetstid som längst kan vara 60 dagar, upphör i alla händelser den dag då det administrativa avtalet ingås med den anbudsgivare som har valts ut efter anbudsförfarandet.

71 Här utgår jag från att bedömningen av förutsättningarna för förnyelse faktiskt omfattas av 187 § 5 medielagen, där det anges att smärre överträdelser inte ska beaktas vid fastställande av huruvida det föreligger upprepade överträdelser. Den ungerska regeringen vitsordade vid förhandlingen att det förhåller sig på det viset.

72 Klubrádiós möjlighet att sprida sina program på internet utgör enligt kommissionen inte ett likvärdigt alternativ till sändning på radiofrekvenser inom den ungerska mediemarknaden.

73 Enligt artikel 52.1 i stadgan måste alla begränsningar i dessa rättigheter vara föreskrivna i lag och förenliga med det väsentliga innehållet i nämnda rättigheter och friheter, och begränsningar får i enlighet med proportionalitetsprincipen göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

74 Såvitt avser avslagsbeslutet anser kommissionen att uppnåendet av målet att slå vakt om den nationella och kulturella identiteten med hjälp av sändningskvoter inte undergrävdes av den överträdelse som lades Klubrádió till last, med tanke på att denna överträdelse inte rörde underlåtenhet att iaktta sändningskvoter utan enbart underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att redovisa uppgifter rörande sändningskvoter. Såvitt avser ogiltighetsbeslutet anser kommissionen att uppnåendet av målet att garantera rättvis konkurrens inte äventyrades av formella fel av mindre betydelse samt att uppnåendet av målet att garantera en stabil närvaro på mediemarknaden inte undergrävdes av förekomsten av negativt eget kapital i Klubrádiós räkenskaper, eftersom radiostationens ekonomiska bärkraftighet kunde garanteras med hjälp av andra finansieringsmetoder.

75 Se dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol ( C‑633/22, EU:C:2024:843, punkt 49 och där angiven rättspraxis). Vidare gäller enligt artikel 52.3 i stadgan att rättigheterna i stadgan ska ha samma innebörd och räckvidd som motsvarande rättigheter som garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), något som emellertid inte hindrar att ett mer långtgående skydd tillförsäkras enligt unionsrätten. Vid tolkning av artikel 11 i stadgan måste EU-domstolen således – som lägsta tillåtna skyddsnivå – beakta de motsvarande rättigheter som garanteras i artikel 10 i Europakonventionen, såsom de har tolkats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen). Av Europadomstolens fasta praxis följer att undantag från yttrandefriheten ska tolkas restriktivt och att artikel 10.2 i Europakonventionen knappast lämnar något utrymme för inskränkningar i yttrandefriheten när det gäller politisk debatt eller frågor av allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, punkterna 51–53 och där angiven rättspraxis).

76 Kommissionen har med stöd av intervenienterna hänvisat bland annat till det yttrande som Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter år 2011 gjorde om den ungerska medielagstiftningen, till Europeiska audiovisuella observationsorganets publikation ”The independence of media regulatory authorities in Europe” från år 2019, till kommissionens rapport från år 2021 om rättsstatsprincipen, till 2021 års ”Memorandum on freedom of expression and media freedom in Hungary” från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, till 2022 års rapport från Förenta nationernas särskilda rapportör om främjande och skydd av åsikts- och yttrandefriheten, till 2023 års ”Media Pluralism Monitor” från Centrum för mediernas mångfald och frihet och till rapporter från Mérték Media Monitor. Den i dessa publikationer framförda kritiken avser bland annat avsaknaden av mångfald inom Medierådet, vars beslut i allt väsentligt påstås fattas av det parti som har majoritet i det ungerska parlamentet.

77 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 139).

78 Vad jag tänker på här är bland annat fakta eller statistik som kan visa vilken betydelse Klubrádió – som för övrigt är en radiostation som sänder inom ett enda område (om än ett viktigt sådant), nämligen Budapestområdet – har i det samlade ungerska medielandskapet, med hänsyn tagen till samtliga radiostationer eller medieföretag i Ungern.

79 Här åsyftar jag dels det åsidosättande av skyldigheten att lämna månatliga uppgifter rörande sändningskvoter som låg till grund för avslagsbeslutet, dels de precisionsbrister avseende programtablån som låg till grund för ogiltighetsbeslutet.

80 Här åsyftar jag den förekomst av negativt eget kapital i Klubrádiós räkenskaper som låg till grund för ogiltighetsbeslutet, en omständighet som i linje med vad som har påpekats i punkt 81 i detta förslag till avgörande enkelt skulle ha kunnat kompenseras genom utnyttjande av gräsrotsfinansiering.