Förslag till avgörande av generaladvokat Collins – Förenade målen C‑146/23 och C‑374/23 Sąd Rejonowy w Białymstoku

Inledning

1. Så länge som det har funnits statssystem som grundar sig på maktdelning har domares löner ofrånkomligen varit en fråga av vikt. Såsom Alexander Hamilton så förutseende påpekade i The Federalist: ”NÄST efter fasta ämbeten, finns det inget som kan bidra mer till domarnas oavhängighet än en fast ersättning för deras uppehälle … I allmänhet ligger det i människans natur att MAKT ÖVER EN MÄNNISKAS FÖRSÖRJNING INNEBÄR MAKT ÖVER MÄNNISKANS VILJA. Och vi kan aldrig hoppas på att få se det förverkligat i praktiken att den dömande makten är helt skild från den lagstiftande makten, i ett system där den dömande makten i fråga om penningmedel är beroende av enstaka anslag från den lagstiftande makten.”

2. Respektive begäran om förhandsavgörande i förevarande mål ger EU-domstolen tillfälle att ompröva och utveckla sin nuvarande praxis om domares löner i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU inom ramen för principerna om domares oavhängighet och om ett effektivt domstolsskydd.

3. I dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, och dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel, slog EU-domstolen fast att den omständigheten att domstolsledamöter erhåller lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner de utövar är en garanti som är grundläggande för domarnas oavhängighet. För att uppfylla detta krav måste en domstol fullgöra sina uppgifter självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och således vara skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Domstolen likställde detta krav med det förhållandet att domstolsledamöter är oavsättliga, och skapade därigenom ett direkt samband mellan domarnas anställningstrygghet och deras materiella trygghet.

4. I likhet med andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn, är domare inte skyddade mot lönesänkningar. I domen Portugisiska domare och domen Escribano Vindel slog EU-domstolen fast att principen om domarnas oavhängighet i artikel 19.1 andra stycket FEU inte utgör hinder mot att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att sänka domarnas löner under vissa omständigheter. För att eliminera vad som ansågs vara alltför stora budgetunderskott, sänkte Republiken Portugal och Konungariket Spanien lönerna för alla innehavare av offentliga ämbeten och anställda inom den offentliga sektorn, inklusive de som arbetade inom statens lagstiftande, verkställande och dömande grenar. Dessa åtgärder var inte riktade mot domstolsledamöter eller pekade ut domstolsledamöter för en särskild behandling. De var även tillfälliga och av begränsad omfattning.

5. Respektive begäran om förhandsavgörande har framställts i samband med tillämpningen av allmänt tillämpliga åtgärder som reglerar domares löner i Polen och Litauen och som inte avser en sänkning av enskilda domares löner, som till exempel till följd av ett disciplinärt förfarande. Åtgärderna har även en vidare räckvidd än de åtgärder som EU-domstolen prövade i sin dom Portugisiska domare och dom Escribano Vindel. De hänskjutande domstolarna har bett EU-domstolen att bedöma den lagstiftande och den verkställande maktens roll i förfarandet för att fastställa domares löner och eventuella lönesänkningar. De vill även få klarhet i huruvida de relevanta kriterierna som ska vägleda detta förfarande kan följa av artikel 19.1 andra stycket FEU.

Tillämpliga bestämmelser – Nationell rätt

Polsk rätt

6. I artikel 178 i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republiken Polens konstitution) föreskrivs följande:

”1. Domare ska vid utövandet av sina uppgifter vara oavhängiga och styras endast av konstitutionen och lagarna.

2. Domare ska ges arbetsvillkor och lön som står i proportion till värdigheten i deras ämbete och omfattningen av deras uppgifter.

…”

7. I artikel 91 i Ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lag om allmänna domstolars organisation) av den 27 juli 2001 stadgas följande:

”…

§ 1c. Årlig grundlön för domare grundas på den genomsnittliga lön under det andra kvartalet föregående år som publicerats i Republiken Polens officiella tidning (Monitor Polski) av chefen för den centrala statistikbyrån …, med förbehåll för § 1d

§ 1d. Om den genomsnittliga lön som avses i § 1c är lägre än den genomsnittliga lön som publicerats för det andra kvartalet föregående år – ska domarens grundlön fastställas till det föregående beloppet.

§ 2. Grundlönen för domare fastställs utifrån en löneskala, varvid nivån fastställs medelst en tillämpning av en multiplikator på underlaget för beräkning av grundlönen enligt 1c §. Grundlönegraderna för enskilda domartjänster och de multiplikatorer som ska tillämpas för att beräkna nivån på grundlönen för domare i enskilda lönegrader anges i bilagan till denna lag.

…

§ 7. Ersättningen till domare ska dessutom differentieras genom ett tjänstetidstillägg från och med det sjätte tjänstgöringsåret med 5 procent av grundlönen och ökas med 1 procent varje år upp till högst 20 procent av grundlönen.”

8. Den 17 december 2021 antog den polska lagstiftaren Ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2022). Denna lag trädde i kraft den 1 januari 2022. Artikel 8 i lagen har följande lydelse:

”1. För år 2022 ska beräkningsgrunden för domares grundlön enligt artikel 91.1c i lag av den 27 juli 2001 om allmänna domstolars organisation (Dz.U. från år 2020, position 2072, och från år 2021, positioner 1080 och 1236) vara den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet 2020 som tillkännagavs i meddelandet från chefen för den centrala statistikbyrån.

2. Det grundbelopp som avses i punkt 1 ska ökas med 26 polska zloty.

3. När särskilda bestämmelser hänvisar till beräkningsgrunden för domares grundlön enligt artikel 91.1c i lag av den 27 juli 2001 om allmänna domstolars organisation, ska beräkningsgrunden för år 2022 motsvara den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet 2020 som tillkännagavs i meddelandet från chefen för den centrala statistikbyrån, jämte 26 polska zloty.

4. När särskilda bestämmelser hänvisar till domares lön, ska denna lön, för år 2022, motsvara den lön som beräknats i enlighet med punkterna 1 och 2.”

9. Den 1 december 2022 antog den polska lagstiftaren Ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lag av den 17 december om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023). Denna lag trädde i kraft den 1 januari 2023. Artikel 8 i lagen har följande lydelse:

”1. För år 2023 ska beräkningsgrunden för domares grundlön enligt artikel 91.1c i lag av den 27 juli 2001 om allmänna domstolars organisation (Dz.U. från år 2020, position 2072, i ändrad lydelse) uppgå till 5444,42 polska zloty.

2. När särskilda bestämmelser hänvisar till beräkningsgrunden för domares lön enligt artikel 91.1c i lag av den 27 juli 2001 om allmänna domstolars organisation, ska detta belopp för år 2023 uppgå till 5444,42 polska zloty.”

Litauisk rätt

10. I artikel 3 i Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Republiken Litauens lag om domares löner) (nedan kallad LRJ), i den version som var i kraft från och med den 1 januari 2022 till den 30 juni 2023, föreskrivs att basbeloppet för lön till statliga politiker, domare, statliga tjänstemän, tjänstemän och anställda vid statligt och kommunalt finansierade institutioner i Republiken Litauen för ett visst år, vilket antas av Lietuvos Respublikos Seimas (Republiken Litauens parlament), tillämpas för att beräkna domarlönerna. Basbeloppet för kommande räkenskapsår ska fastställas genom nationellt kollektivavtal med beaktande av den årliga inflationen föregående år (såsom denna beräknats i konsumentprisindex, lägsta månatliga lönenivå och genomsnittlig löneutveckling i offentlig sektor. Lietuvos Respublikos Seimas (Republiken Litauens parlament) ska godkänna det basbelopp som överenskommits i det nationella kollektivavtalet. Om det nationella kollektivavtalet inte ingås eller inte ändras före den 1 juni förevarande år antas basbeloppet för kommande räkenskapsår av parlamentet på förslag från Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Republiken Litauens regering), efter att ha bedömt och beaktat de omständigheter som nämns i denna artikel. Det nya basbelopp som ska godkännas får inte understiga det befintliga basbeloppet, såvida det inte föreligger exceptionella omständigheter som har fastställts och anmälts i enlighet med det förfarande som föreskrivs i den konstitutionella lagen om genomförande av Republiken Litauens skattefördrag.

11. Enligt artikel 4.2 LRJ bestod ersättningen till domare av följande: 1) den officiella lönen, 2) ett tillägg för tjänstgöringstid hos den litauiska staten, 3) ersättning för arbete och jourtjänstgöring under vilo- och helgdagar samt för vikariat, och 4) en bonus för ökad arbetsbelastning. Enligt kapitel II i bilagan till LRJ ska ersättningen till domare beräknas genom att den lönekoefficient som anges i bilagan till LRJ multipliceras med basbeloppet. Basbeloppet uppgick till 181 EUR år 2022, och till 186 EUR år 2023. Lönekoefficienten för en domare i en regional domstol var 17,2.

12. I artikel 3 i Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 (Republiken Litauens lag nr XIV-2011 av den 25 maj 2023 om fastställande av basbeloppet för lönen (ersättningen) och om ändring av anslagen till löner), av den 25 maj 2023 (TAR, 2023, Nr. 11589), anges följande:

”Basbeloppet för lönen (ersättningen)

1. Vid beräkningen av lönen (ersättningen) till de arbetstagare som avses i artikel 2 i denna lag, ska basbeloppet för lönen (ersättningen) motsvara den genomsnittliga månadslönen i landet (med enskilda företag) för år 2022, vilken har publicerats av Nationella statistikmyndigheten och har fastställts till 1785,4 EUR.

2. Vid tillämpningen av det basbelopp för lönen (ersättningen) som föreskrivs i punkt 1 i denna artikel, får den omräknade lönen inte understiga den lön (ersättning) som utgick före denna förändring.”

13. Det nya lönesystemet för domare vid Republiken Litauens allmänna domstolar och specialdomstolar trädde i kraft den 1 juli 2023. Genom beslut nr 1R-85 av Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (Republiken Litauens justitieminister) av den 2 april 2004 och genom en resolution av Lietuvos advokatų taryba (Litauens advokatsamfund) av den 26 mars 2004 godkändes rekommendationerna för de högsta arvoden för juridiska tjänster som tillhandahålls av en advokat i tvistemål.

Målen vid de nationella domstolarna och tolkningsfrågorna

Mål C‑146/23

14. XL utnämndes till domare vid Sąd Rejonowy w Suwałkach (Distriktsdomstolen i Suwałki, Polen) den 4 december 2003. Den 3 april 2007 förflyttades han till Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok, Polen), där han för närvarande tjänstgör. Sedan den 5 augusti 2021 var XL anställd i den ”femte” lönegraden. XL:s månadslön beräknades genom att hans grundlön på 5050,48 polska zloty år 2022 och 5444,42 zloty i januari 2023 multipliceras med en koefficient på 2,5, och till detta belopp tillkom ett tjänstetidstillägg på 20 procent. XL väckte talan mot sin arbetsgivare, Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok), och yrkade betalning av 10000 zloty för det arbete som han utfört från den 1 juli 2022 till den 31 januari 2023, jämte lagstadgad dröjsmålsränta på detta belopp. Detta motsvarar skillnaden mellan den lön som XL fick från den 1 juli 2022 till den 31 januari 2023 och den lön som skulle ha betalats till honom enligt mekanismen i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation. Enligt XL uppgår denna skillnad till 1362,12 zloty per månad för juli–november 2022, 1053,90 zloty för december 2022 och 2135,50 zloty för januari 2023.

15. Grunden för XL:s krav är att lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2021, 2022 och 2023 inte överensstämmer med lagen om allmänna domstolars organisation. Republiken Polens konstitution och unionsrätten, eftersom de, genom att sänka hans lön, undergräver principen om domares oavhängighet och skapar villkor som gör det möjligt för den lagstiftande och den verkställande makten att påverka innehållet i domstolsavgöranden. XL:s arbetsgivare har hävdat att den betalade honom i enlighet med lagen och att den inte kan fastställa domares löner på eget initiativ.

16. Båda parterna har hänvisat till regeringens motivering till lagförslaget om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2021, 2022 och 2023, men de har dragit diametralt motsatta slutsatser av denna. XL har framhållit ”frysningen” av domarlöner jämfört med en höjning av ersättningen till cheferna för vissa offentliga enheter (på mellan 40 och 60 procent). XL:s arbetsgivare har hänvisat till att det saknas andra tillgängliga medel än dem som har avsatts i dess budget.

17. Enligt den hänskjutande domstolen föreskrivs i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation mekanismen för att beräkna grundlönen för domare för ett visst år genom hänvisning till den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet föregående år. Denna mekanism, vilken infördes den 22 april 2009, syftar till att säkerställa att systemet för domares löner når upp till den standard som krävs enligt artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution. 2009 års ändring syftade till att säkerställa att beräkningen av domarlöner var mer objektiv och minskade andra myndigheters inflytande över fastställandet av nivån på domarnas grundlöner. Före denna ändring grundades systemet för att beräkna domarlöner bland annat på ett grundbelopp som fastställdes i den årliga stadsbudgeten.

18. Den hänskjutande domstolen har påpekat att ”mekanismen för att beräkna domarnas grundlön ändrades tre gånger på initiativ av den verkställande makten, genom lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för åren 2021, 2022 och 2023”. År 2021 infördes en ”frysning” av domarnas löner och deras grundlön beräknades genom hänvisning till den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år 2019, i stället för genom hänvisning till den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år 2020. År 2022 beräknades domarnas grundlöner genom hänvisning till den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år 2020. Detta ledde till en höjning jämfört med den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år 2021. År 2023 beräknades domarnas löner på grundval av ett fastställt grundbelopp, i stället för på grundval av den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år 2022.

19. Ändringarna i 2021 års statsbudget berodde på den ekonomiska situationen i Polen i kölvattnet av covid-19-utbrottet. I de bestämmelser som avsåg 2022 års statsbudget omnämndes inte några särskilda omständigheter, medan det i de bestämmelser som avser 2023 års statsbudget hänvisas till den betydande inverkan på budgeten som covid-19-pandemin och Rysslands invasion av Ukraina har haft.

20. I december 2022 väckte förste ordföranden för Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen), ordföranden för Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) och Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet) (nedan kallat KRS) var för sig talan vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen, Polen) för att ifrågasätta att budgetbestämmelserna för domares löner för år 2023 var förenliga med konstitutionen. Den hänskjutande domstolen delar den tveksamhet som kärandena i dessa mål har uttryckt. Den anser att en ”frysning” under tre år av systemet för beräkning av domarlöner genom hänvisning till en objektiv parameter, nämligen genomsnittslönen under det andra kvartalet föregående år, undergräver domarnas oavhängighet. Det innebär ett hot om en varaktig, upprepad och konsekvent lönesänkning för domare, i syfte att den dömande makten ska vara underordnad den verkställande och den lagstiftande makten. Detta hot är särskilt uppenbart mot bakgrund av rättsstatskrisen i Polen nyligen. Det är dessutom helt obegripligt med hänsyn till den polska statens stabila finansiella situation. Den hänskjutande domstolen anser även att ändringen av reglerna för att fastställa domares löner till domarnas nackdel – särskilt vid en jämförelse med ökningen av levnadskostnaderna – kan ha en negativ inverkan på initiativ för att förbättra domstolarnas funktionssätt. Det finns en betydande risk för att domare skulle anhängiggöra ett stort antal mål för att angripa nivån på de löner som de erhöll under åren 2021, 2022 och 2023.

21. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) beslutade därför att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen, som ger uttryck för de grundläggande värden som Europeiska unionen bygger på, med hänvisning till respekt för rättsstaten, och artikel 19.1 andra stycket i fördraget om Europeiska unionen, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken avser medlemsstaternas skyldighet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd grundat på rätten till en oavhängig och opartisk domstol, tolkas så, att principen om domstolarnas oavhängighet utgör hinder för en nationell lagstiftning som, med syfte att begränsa budgetutgifterna, frångår den mekanism som fastställer ersättningen för domare på grundval av objektiva kriterier som är oberoende av godtyckligt ingripande av den verkställande och lagstiftande makten och som leder till en permanent sänkning av denna ersättning, vilket innebär ett åsidosättande av konstitutionella garantier för att säkerställa att domare erhåller lön som motsvarar värdigheten i deras ämbete och omfattningen av deras uppgifter och att rättskipningen utförs av oberoende domstolar och oavhängiga domare?”

Mål C‑374/23

22. Sökandena SR och RB är domare vid Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen). De har väckt talan mot Lietuvos Respublika (Republiken Litauen) om skadestånd för underlåtenhet att vidta åtgärder. SR har yrkat 74286,09 EUR i skadestånd, medan RB:s yrkande avser 95620,17 EUR. I beslutet om hänskjutande anges inte hur sökandena kom till fram till dessa belopp.

23. SR och RB har hävdat att nivån på deras lön är avhängig den politiska viljan hos den verkställande och den lagstiftande makten. Detta är oförenligt med principen om domarnas oavhängighet, vilken fastslås i artikel 109 andra meningen i Lietuvos Respublikos Konstitucija (Republiken Litauens konstitution), och Republiken Litauens internationella förpliktelser.

24. Republiken Litauen har yrkat att SR:s och RB:s talan ska ogillas. Den har bland annat påpekat att basbeloppet för lön till anställda inom den offentliga sektorn fastställs årligen på grundval av statens ekonomiska resurser och åtaganden. Mellan åren 2018–2023 höjdes basbeloppet stadigt mot bakgrund av den rådande ekonomiska och sociala situationen, statens åtaganden och de ekonomiska resurser som förväntades stå till förfogande. Basbeloppet har ”en direkt ekonomisk inverkan på den privata sektorn och på den nationella genomsnittslönen”. Republiken Litauen har även hävdat att systemet för domares löner faller inom statens och dess institutioners exklusiva konstitutionella utrymme för skönsmässig bedömning.

25. Enligt Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) uppgick bruttomånadslönen för regionala domare till 2440,85 EUR år 2008 och 2362 EUR år 2021. Även om domarnas löner tycks ha ökat med cirka 8 procent under 13-årsperioden mellan åren 2008–2021, minskade domarnas löner i själva verket med 3,2 procent i nominella termer enbart på grund av skatteändringarnas inverkan. Den hänskjutande domstolen har uppgett att sedan utgången av år 2021 närmar sig domarnas löner nivån på den nationella genomsnittslönen. Under det första kvartalet av år 2022 uppgick den nationella genomsnittliga månadslönen till 1729,90 EUR, medan den genomsnittliga månadslönen till en domare uppgick till 3113,20 EUR.

26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) har påpekat att det rekommenderade timarvodet för en advokats tjänster uppgår till 179,90 euro, medan en regional domares bruttolön per timme uppgår till cirka 20 euro. Eftersom Republiken Litauen, bland annat genom att godkänna advokatarvodena, gör åtskillnad mellan advokater och domare vad beträffar deras respektive inkomster, åsidosätts artiklarna 29 och 48 i Republiken Litauens konstitution om icke-diskriminering och likabehandling med avseende på mänskliga rättigheter samt artikel 2 FEU. Den litauiska regeringen har underförstått erkänt att basbeloppet för domares löner inte ska vara avhängigt den lagstiftande eller den verkställande maktens politiska vilja, utan nationella ekonomiska indikatorer. I det sammanhanget har den litauiska regeringen påbörjat en lönereform inom den offentliga förvaltningen med målet att säkerställa att lönen till statstjänstemän beräknas med hänvisning till sådana ekonomiska indikatorer.

27. Mot bakgrund av det ovan anförda beslutade Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen:

”1) Ska värdena respekt för demokrati, rättsstaten, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättvisa, som stadfästs i artikel 2 FEU, och bestämmelserna i artikel 19.1 andra stycket FEU tolkas så, att de ger den lagstiftande och den verkställande makten i medlemsstaterna ett obegränsat och exklusivt utrymme för att skönsmässigt, genom nationell lagstiftning, fastställa lönen för domare till en nivå som är helt avhängig den lagstiftande och den verkställande maktens vilja?

2) Ska bestämmelserna i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämte bestämmelserna i artikel 47 i stadgan, som bland annat avser domstolarnas oavhängighet, tolkas så, att medlemsstaterna har rätt att, genom nationell lagstiftning, införa bestämmelser som fastställer löner för domare som understiger den ersättning eller de arvoden som fastställts av staten för andra typer av juristyrken?”

Förfarandet vid domstolen

28. I mål C‑146/23 har den polska regeringen och Europeiska kommissionen ingett skriftliga yttranden.

29. I sin dom av den 8 november 2023, K 1/23, slog Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) bland annat fast att artiklarna 8 och 9 i Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023) av den 1 december 2022 är ”oförenliga med” artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution.

30. Genom beslut av den 16 november 2023 begärde EU-domstolens ordförande att Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok), för det första, skulle ange huruvida den önskade vidhålla den del av dess begäran om förhandsavgörande som avsåg perioden den 1 januari 2023–31 januari 2023 och, för det andra, ange den eventuella inverkan av domen från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) på lagenligheten av artikel 8.1 och 8. 2 i Ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2022).

31. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) bekräftade i sitt svar av den 30 november 2023 att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) hade slagit fast att artiklarna 8 och 9 i Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023) är ”oförenliga med” bland annat artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution och att dessa bestämmelser därför inte längre är i kraft.

32. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) uppgav även att den önskade vidhålla hela sin begäran om förhandsavgörande, inbegripet den del som avser perioden den 1 januari 2023–31 januari 2023. Enligt Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) är domen från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) begränsad till att avse frågan huruvida artiklarna 8 och 9 i Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023) är förenliga med konstitutionen, mot bakgrund av artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution och domarämbetets värdighet, tillsammans med omfattningen av domarnas uppgifter. I den domen prövades inte principen om domarnas oavhängighet och frihet från kräkning av denna princip från den lagstiftande och/eller den verkställande maktens sida. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) prövade inte heller Ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lag om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2022).

33. I mål C‑374/23 har den litauiska och den polska regeringen samt kommissionen ingett skriftliga yttranden.

34. Den 23 januari 2024 beslutade EU-domstolen att förena mål C‑146/23 och mål C‑374/23 vad gäller det muntliga förfarandet och domen.

35. Vid förhandlingen den 12 mars 2024 yttrade sig den litauiska och den polska regeringen samt kommissionen muntligen och besvarade EU-domstolens frågor.

Bedömning

EU-domstolens behörighet i mål C‑374/23

36. Den litauiska regeringen har påpekat att medlemsstaterna är ensamma behöriga att reglera löner till domare och andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn i enlighet med nationell rätt. Unionsrätten fyller följaktligen inte någon funktion i det avseendet. Vid utarbetandet av sina budgetlagar måste den litauiska regeringen beakta bland annat den socioekonomiska situationen i Litauen, statens behov och resurser samt dess ekonomiska åtaganden. Genom de frågor som har hänskjutits av Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) har EU-domstolen ombetts att ta ställning till gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som Litauens lagstiftande och verkställande makt åtnjuter, såsom det har fastställts i Republiken Litauens konstitution och såsom det har tolkats av Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republiken Litauens författningsdomstol). EU‑domstolen är inte behörig att göra det.

37. Enligt fast rättspraxis är det visserligen medlemsstaterna som har befogenhet att organisera domstolsväsendet i respektive land, men vid utövandet av denna befogenhet är de skyldiga att iaktta unionsrätten, särskilt artikel 19.1 andra stycket FEU. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna säkerställa att de domstolar som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd. Denna bestämmelse utgör hinder mot nationella bestämmelser om organisationen av domstolsväsendet som försämrar skyddet för rättsstatens värde. Medlemsstaterna är således skyldiga att utforma organisationen av domstolsväsendet på ett sådant sätt att kraven i unionsrätten iakttas. Dessa krav innefattar särskilt kravet på att sådana domstolar som har att avgöra frågeställningar som rör unionsrättens tillämpning eller tolkning är oavhängiga för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter som följer av unionsrätten.

38. Det följer av denna rättspraxis, och särskilt av domen Portugisiska domare och domen Escribano Vindel, att EU-domstolen är behörig att tolka unionsrätten i mål som avser organisationen av en medlemsstats domstolssystem, inbegripet domarlöner.

Huruvida tolkningsfrågorna i mål C‑374/23 kan tas upp till prövning

39. Den litauiska regeringen har hävdat att begäran om förhandsavgörande i mål C‑374/23 inte kan tas upp till prövning eftersom de frågor som har ställts av Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) saknar samband med de faktiska omständigheterna och saken i det nationella målet. Ett svar från EU-domstolen på tolkningsfrågorna krävs därför inte för att avgöra det nationella målet.

40. I artikel 267 FEUF anges att det begärda förhandsavgörandet ska vara ”nödvändigt” för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den. EU-domstolen har således vid upprepade tillfällen erinrat om att det framgår av såväl ordalydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas.

41. Det nationella målet i mål C‑374/23 avser en talan om skadestånd som två domare, SR och RB, har väckt mot Republiken Litauen, i vilken de har hävdat att den lagstiftande och den verkställande maktens befogenhet att fastställa deras löner är oförenlig med domarnas oavhängighet. Detta utgör ett samband mellan målet vid Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) och den tolkning av unionsrätten som nämnda domstol har begärt. Jag förordar därför att EU-domstolens tolkning är ”nödvändig” för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra den tvist som är anhängig vid den.

Huruvida artikel 2 FEU och artikel 47 i stadgan är relevanta i de förenade målen C‑146/23 och C‑374/23

42. Den litauiska regeringen anser att eftersom regleringen av domarnas löner omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet, tillämpar medlemsstaterna inte unionsrätten när de fastställer dessa löner. Det följer härav att stadgan inte är tillämplig på det nationella målet enligt artikel 51.1 i stadgan.

43. Av artikel 51.1 i stadgan följer att bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Av besluten om hänskjutande i målen C‑146/23 och C‑374/23 framgår inte att XL eller SR och RB har gjort gällande en rättighet som tillkommer dem enligt en unionsrättslig bestämmelse eller att de är föremål för ett förfarande i vilket unionsrätten tillämpas. Det framgår inte heller av besluten om hänskjutande att de avser en fråga om tolkningen eller tillämpningen av en unionsrättslig bestämmelse. Det finns inget i besluten att begära förhandsavgörande som visar att någon åberopar rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan. Det följer således att artikel 47 i stadgan inte kan åberopas inom ramen för det nationella målet.

44. Artikel 19 FEU ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU. I enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna inrätta ett system av rättsmedel och förfaranden som säkerställer enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som tillkommer enskilda rättssubjekt enligt unionsrätten utgör en allmän unionsrättslig princip som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som har stadfästs i artikel 47 i stadgan. Under dessa omständigheter förordar jag att domstolen ska fastslå att det inte är nödvändigt att tolka artikel 2 FEU separat från artikel 19 FEU.

Prövning i sak

45. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) och Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) har genom sina frågor begärt en tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU med avseende på två frågeställningar. För det första, huruvida denna bestämmelse ska anses syfta till att den lagstiftande och/eller den verkställande makten, för att fastställa, eller sänka, domares löner, måste göra detta genom lag. För det andra, vilka kriterier medlemsstaterna ska iaktta, för att följa denna bestämmelse, när de antar sådana lagar.

46. Det framgår av fast rättspraxis att unionsrätten inte påtvingar medlemsstaterna en viss konstitutionell modell som ska reglera förhållandena eller samspelet mellan olika statsorgan, särskilt vad gäller definitionen och avgränsningen av deras respektive behörighet. När medlemsstaterna väljer sina konstitutionella modeller är de skyldiga att följa bland annat artikel 19.1 andra stycket FEU för att inte urholka domares oavhängighet eller inkräkta på den dömande funktionen. Med hänsyn till medlemsstaternas olika politiska och konstitutionella strukturer och traditioner, kan rollerna för de aktörer som är delaktiga i fastställandet av domarlönernas nivå och delar variera betydligt. I en demokrati innebär maktdelningsprincipen och behovet av att skydda domarkåren mot otillbörlig yttre påverkan från bland annat den lagstiftande och/eller den verkställande makten inte något hinder för att den lagstiftande makten fastställer många aspekter av domstolsstrukturen i en stat, däribland domarlöner.

47. För att säkerställa transparens, objektivitet och rättssäkerhet ska medlemsstaterna fastställa en rättslig ram för att förenkla fastställandet av domares löner, genom att identifiera de aktörer som är delaktiga i denna process och de roller som de har tilldelats. Genom denna rättsliga ram ska domarnas oavhängighet skyddas då det säkerställs att deras lönenivå motsvarar betydelsen av deras ämbete. Nationell rätt där domares löner regleras måste tillämpas på grundval av relevanta, objektiva och kontrollerbara kriterier varigenom proportionalitetsprincipen iakttas. Domarnas löner får därför inte fastställas eller sänkas individuellt eller godtyckligt, eller med hänvisning till individuella omständigheter. I en nationell lag som antas i syfte att sänka nivån på domares löner måste skälen härför tydligt anges. En sänkning av domarlöner måste vara tillfällig och dess varaktighet ha en direkt koppling till hur ihållande de omständigheter är som krävde att sänkningen skedde. Lönesänkningar får inte under några omständigheter fungera så att de inriktar sig på domarkåren på ett oförmånligt sätt. För att bedöma huruvida domarkåren är måltavlan, ska en sänkning av domarlöner bedömas mot bakgrund av löneutvecklingen för domare och liknande innehavare av offentliga ämbeten, särskilt med hänsyn till varje höjning under senare tid av domarnas löner. För att säkerställa att dessa principer iakttas, och för att stärka deras stabilitet, ska regler om domarlöner och varje sänkning av dessa löner bli föremål för domstolsprövning.

48. I besluten att begära förhandsavgörande hänvisas det till nivån på domarnas grundlön i Polen och Litauen. Mot bakgrund av definitionen av ”lön” i artikel 157.2 första stycket FEUF, ska samtliga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner, aktuella eller framtida, som domare, direkt eller indirekt, får på grund av anställningen beaktas vid bedömningen av huruvida deras lön motsvarar vikten av de funktioner de utövar. Tillägg eller arvoden som erhålls för utövandet av vissa funktioner eller ytterligare arbetsuppgifter eller ansvar, tjänsteålder, tjänstetidens längd eller erfarenhet, icke-avgiftsfinansierade eller subventionerade tjänstepensionssystem och hälso- och sjukvård utöver den som arbetstagare i allmänhet tillhandahålls enligt ett nationellt välfärdssystem, bostäder och användning av ett fordon eller en telefon för privat bruk är exempel på ersättning i form av kontanter eller naturaförmåner som ska beaktas. Begränsningar eller hinder mot att domare bedriver annan ekonomisk verksamhet ska också beaktas vid en bedömning av huruvida deras löner är tillräckliga.

49. I avsaknad av harmonisering, och med hänsyn till de varierande socioekonomiska förhållandena inom Europeiska unionen, och de olika begränsningar i fråga om budgetmedel som de enskilda medlemsstaterna står inför, är medlemsstaterna bäst lämpade att fastställa domares löner inom deras jurisdiktion. Med förbehåll för de tvingande skyldigheterna i artikel 19.1 andra stycket FEU, åtnjuter medlemsstaterna därför ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av nivån på domares löner. Detta utrymme för skönsmässig bedömning är inte obegränsat. Objektiva faktorer, såsom den genomsnittliga lönen eller minimilönen i landet – multiplicerad med en koefficient – eller lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn i landet med motsvarande ansvar, är exempel på godtagbara måttstockar som medlemsstaterna kan stödja sig på, tillsammans med andra socioekonomiska faktorer såsom levnadskostnaderna (konsumentprisindex i en medlemsstat), inflationstakt etcetera, för att beräkna domares löner. Eftersom lönenivåerna, inklusive nivåerna för minimilön, inte har harmoniserats i Europeiska unionen och varierar i hög grad med hänsyn till de betydande skillnaderna mellan de socioekonomiska förhållanden som råder i de olika medlemsstaterna, är en ren jämförelse av löner enbart i pengar otillräcklig. Domares löner ska således bedömas mot bakgrund av det exakta nationella socioekonomiska sammanhanget i varje medlemsstat.

50. Vid en bedömning av huruvida domarnas löner är tillräckliga ska det kontrolleras att lönerna, i ett givet nationellt socioekonomiskt sammanhang, ligger på en sådan nivå att de är tillräckliga för att locka till sig, bibehålla och motivera personer med hög moralisk integritet från olika bakgrunder som har nödvändiga yrkeskvalifikationer och/eller erfarenhet. Otillräckliga löner kan undergräva moralen, minska produktiviteten och ytterst förhindra rekrytering genom att avskräcka kvalificerade sökande från att bli domare. Bibehållandet av domare kan också påverkas, eftersom låga löner kan uppmuntra enskilda att lämna yrket eller gå i pension innan deras förordnande har löpt ut eller före den obligatoriska pensionsåldern, och därigenom minska den allmänna nivån på erfarenhet av domstolsarbete.

51. I avsaknad av tecken på att domares löner beskattas på ett rättsstridigt eller oproportionerligt sätt, utgör principen om ett effektivt domstolsskydd inte något hinder mot skatter eller andra avgifter – såsom socialförsäkringsavgifter – som en medlemsstat lagenligt tar ut på domares löner med hänvisning till objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Den börda som sådana allmänna avgifter medför utgör således inte en del av en prövning av huruvida ett system för domarlöner är förenligt med artikel 19.1 andra stycket FEU.

52. Det är även uteslutet att jämföra domares löner med nivån på de arvoden som advokater debiterar eller erhåller vid rådgivning eller när de anlitas av staten, även om nivån på dessa arvoden fastställs i lag. Även om nivån på domares löner inte kan skiljas från ersättningen inom den privata sektorn på liknande områden, har den dömande funktionen karaktär av en allmännyttig tjänst, och inte ett kommersiellt projekt. Den medför ett medvetet karriärval att arbeta inom det offentliga i utbyte mot bland annat anställningstrygghet och en fast ekonomisk ersättning. Även om detta kan resultera i en lägre lönenivå än vad privatpraktiserande advokater kan debitera i vissa fall, tar domare inte några affärsrisker, de behöver inte täcka de allmänna omkostnaderna, de är inte registrerade för mervärdesskatt och får i princip betalt oavsett utgången av målet, deras prestation eller deras produktivitet. Slutligen kan jag tillägga att domare får betalt med regelbundna och förutsägbara intervaller, medan den tidsram inom vilken klienter betalar sina advokatarvoden kan vara både lång och högst oförutsägbar.

53. En bedömning av huruvida domares löner är tillräckliga kräver därför både ett helhetsperspektiv, med beaktande av alla relevanta socioekonomiska faktorer, och ett dynamiskt perspektiv eller ett tidsperspektiv, med beaktande av hur dessa löner har utvecklats över tid. Även om det kanske inte är absolut nödvändigt för medlemsstaterna att automatiskt uppdatera domarlönerna för att beakta inflationen och/eller ökade levnadskostnader eller att se över lönenivåerna med specifika intervall, kan en varaktig underlåtenhet att göra detta leda till en försämring av den faktiska lönenivån. Varje betydande urholkning av domarlönernas nivå över tid är skadlig för domarnas oavhängighet och för domarämbetets värdighet. Om det inte har skett en plötslig markant värdeminskning, bör en bedömning av domarlönernas utveckling göras med avseende på en representativ period på minst 10 år.

54. Såvitt avser de aktuella förenade målen, föreskrivs det i polsk och litauisk lagstiftning ramar för att fastställa domares löner. Det finns inte något i målen vid EU-domstolen som tyder på att den polska eller den litauiska lagstiftande makten och/eller den verkställande makten därigenom har inkräktat på någon annan legitim aktörs roll eller befogenheter. Dessa beslut att begära förhandsavgörande visar även att reglerna för domarlöner och varje sänkning av dessa kan bli föremål för domstolsprövning i dessa medlemsstater.

55. Mål C‑146/23 har sin grund i lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2021, 2022 och 2023, varigenom det gjordes ändringar i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation och det skedde sänkningar av domarlönerna. Det har inte gjorts gällande att den polska lagstiftande makten och/eller verkställande makten saknade befogenhet enligt polsk rätt att ändra artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation genom lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2021, 2022 och 2023. Den fulla omfattningen av den inverkan som Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) dom av den 8 november 2023, K 1/23, har haft på dessa budgetlagar är fortfarande ganska oklar. Vid förhandlingen bekräftade den polska regeringen, som svar på de frågor som EU-domstolen ställde, att de löner som skulle betalas till domare till följd av den domen hade betalats ut. I mål C‑374/23 väckte SR och RB talan om skadestånd mot Republiken Litauen till följd av dess underlåtenhet att vidta åtgärder, då ingen annan talan kan väckas för att kräva att den lagstiftande och den verkställande makten ska betala domarlöner som motsvarar värdigheten av de funktioner de utövar. Det framgår klart av domen Savickas att sänkningen av domarlöner kunde angripas vid litauisk domstol och att ekonomisk ersättning finns tillgänglig för att erhålla en lön som rättsstridigt inte har betalats ut.

56. Den hänskjutande domstolen i mål C‑146/23 anser att ändringarna i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation åren 2022 och 2023 strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU. Till skillnad från åtgärderna i domen Portugisiska domare, är de polska ändringarna inte generella till sin karaktär, utan inriktar sig specifikt på domare och fastställer ett bestående undantag från den mekanism som anges i artikel 91.1 i lagen om allmänna domstolars organisation.

57. Det är ostridigt att domarlönerna i Polen åren 2022 och 2023 var lägre än om de hade beräknats i enlighet med artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation. Denna sänkning sammanföll även med en betydande ökning av levnadskostnaderna i den medlemsstaten. Det ska emellertid noteras att under samma period var domarlönerna inte lägre än vad de hade varit under föregående år, utan tycks faktiskt ha ökat med 4,37 procent år 2022 jämfört med år 2021, och med 7,8 procent år 2023 jämfört med år 2022. Den polska regeringen hävdade att de aktuella ändringarna inte innebar en ”frysning” av domarlönerna, utan saktade bara ned ökningstakten. XL har hänvisat till en lång lista över tjänstemän inom den offentliga sektorn som fick större löneförhöjningar än domare år 2022, medan den polska regeringen vid förhandlingen påpekade att vanliga tjänstemän inom den offentliga sektorn i den medlemsstaten tjänar betydligt mindre än domare och, till skillnad från domare, inte fick någon löneförhöjning nyligen.

58. Vad beträffar påståendet att ändringarna i Polen är av bestående karaktär, ska det påpekas att även om artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation tycks ha ändrats avseende tre år i följd, förefaller denna bestämmelse fortfarande gälla. Den polska regeringen bekräftade vid förhandlingen att var och en av ändringarna i denna bestämmelse som infördes genom lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2021, 2022 och 2023 avsåg ett enda budgetår och gällde enbart ett år. Det finns vidare inget i handlingarna i målet vid domstolen som tyder på att liknande ändringar föreslås i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation för år 2024. Verkningarna av ändringarna i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation på domarnas löner förefaller således vara begränsade både i varaktighet och i storlek.

59. De omtvistade ändringarna kan, vid första anblick, tyckas ha varit riktade mot eller ha pekat ut domarnas och åklagarnas löner i Polen, eftersom lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn inte omfattades av liknande åtgärder. Den polska regeringen uppgav både i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen att domare och åklagare tidigare hade behandlats förmånligt enligt den polska statens lönepolitik för innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn. Den polska regeringen hävdade även att domare och åklagare hade undantagits från ett lönestopp inom den offentliga sektorn under åren 2013–2018. Av dessa omständigheter framgår att domarlönerna under åren 2013–2023 inte på ett negativt sätt var måltavlan eller att de oproportionerligt påverkades jämfört med lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten eller tjänstemän inom den offentliga sektorn. Det framgår vidare att det inte skedde någon betydande urholkning av deras löner under denna period.

60. Den polska regeringen motiverade 2022 och 2023 års ändringar genom hänvisning till covid-19-pandemin och Rysslands invasion av Ukraina i februari 2022. Jag anser att dessa utgör relevanta, objektiva, kontrollerbara och extraordinära omständigheter som utan tvivel medförde betydande begränsningar i fråga om budgetmedel för alla medlemsstater, däribland Republiken Polen, och var sådana att de kunde motivera en sänkning av lönerna till innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn, däribland domare. En sänkning av domarlöner i överensstämmelse med artikel 19.1 andra stycket FEU kräver inte att det föreligger en nationell budgetkris eller att det inleds ett förfarande vid alltför stora underskott enligt artikel 126.2 FEUF och protokoll nr 12 om förfarandet vid alltför stora underskott. Sänkningar av domarlöner och andra budgetnedskärningar kan vara motiverade i en strävan att undvika att det plötsligt uppstår ett alltför stort underskott i en medlemsstat. När det gäller frågan huruvida de åtgärder som vidtogs som reaktion på dessa omständigheter är proportionerliga, anges det i begäran om förhandsavgörande i mål C‑146/23 att XL:s lön under åren 2022 och 2023 var betydligt högre än två gånger den genomsnittliga lönen i Polen.

61. Även om detta är en fråga som det ytterst ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra, tyder de spörsmål som åsyftas i punkterna 56–60 i förevarande förslag till avgörande på att domarnas löner i Polen under åren 2022 och 2023 motsvarade deras oavhängighet och vikten av de funktioner de utövar.

62. I mål C‑374/23 uppgav Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) att under de 13 åren mellan åren 2008–2021 minskade domarlönerna med 3,2 procent i nominella termer enbart på grund av skatteändringarna. Den hänskjutande domstolen förklarade inte närmare 2019 års skattereform i Litauen. Såsom har angetts i punkt 51 i förevarande förslag till avgörande är under alla omständigheter beskattningen av domarlöner i allmänhet utan relevans för en bedömning inom ramen för artikel 19.1 andra stycket FEU.

63. Den litauiska regeringen och kommissionen har hävdat att i enlighet med artikel 3 LRJ grundar sig basbeloppet för beräkningen av löner till domare och andra innehavare av offentliga ämbeten eller tjänstemän inom den offentliga sektorn på tydliga och objektiva parametrar som är knutna till de socioekonomiska förhållanden som råder i Republiken Litauen. Det uppdateras i princip årligen och kan inte vara lägre än det föregående året. Det finns inte något i mål C‑374/23 som tyder på att domarlönerna i Litauen var måltavla eller att de oproportionerligt påverkades jämfört med lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten eller tjänstemän inom den offentliga sektorn. Det framgår klart av bland annat artikel 3 LRJ att deras löner fastställs gemensamt med lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn. Så är även fallet med reformen av löner inom den offentliga sektorn som antogs den 25 maj 2023. Den omständigheten att denna reform innebar en (väsentlig) höjning av domarlönerna och lönerna till andra innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn medför inte, enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, att lagenligheten av de belopp som tidigare betalades ut till domare ifrågasätts.

64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) uppgav att den relativa nivån på domarlöner i Litauen har urholkats över tid och att den, sedan slutet av år 2021, närmar sig nivån för den genomsnittliga lönen i landet. Den litauiska regeringen gjorde vid förhandlingen gällande att de sifferuppgifter som den hänskjutande domstolen lade fram är felaktiga, eftersom de inte återspeglar de innestående fordringar som betalades till domare mellan åren 2016–2019 till följd av domen från Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republiken Litauens författningsdomstol), vilken förklarade att en sänkning av domarlönerna stred mot konstitutionen.

65. Även om det ytterst ankommer på Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) att bedöma huruvida domarlönerna i det nationella målet är tillräckliga, anges det i diagram 3.36 i 2020 års Cepej-rapport och diagram 3.46 i 2022 års Cepej-rapport att den genomsnittliga bruttolönen för domare vid Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Högsta domstolen, Litauen) var 2,2 (år 2018) eller 2,1 (år 2020) gånger högre än den genomsnittliga bruttolönen i landet. En jämförelse med uppgifter från andra medlemsstater tenderar att visa att år 2018 låg lönen till litauiska domare i början av deras karriär vid landets Högsta domstol på genomsnittet och var högre i relativa termer än lönen för jämförbara österrikiska domare (1,5), belgiska domare (1,6), finska domare (1,5), franska domare (1,3), kroatiska domare (1,7), nederländska domare (1,3), tyska domare (0,9), ungerska domare (1,8), italienska domare (1,9), luxemburgska domare (1,4), lettiska domare (1,9), slovenska domare (1,6), svenska domare (1,8) och spanska domare (2,1).

Förslag till avgörande

66. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok, Polen) och Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen) på följande sätt: Artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas på följande sätt: Nämnda artikel utgör inte hinder för att den lagstiftande och/eller den verkställande makten i medlemsstaterna antar lagar för att fastställa och/eller sänka domares löner, inbegripet genom kollektivavtal som ingåtts i enlighet med nationell rätt. Medlemsstaterna ska fastställa en rättslig ram för att förenkla fastställandet av domarlöner för att skydda domarnas oavhängighet genom att säkerställa att deras lönenivå motsvarar betydelsen av deras ämbete. Lagar där domares löner regleras måste tillämpas på grundval av relevanta, objektiva och kontrollerbara kriterier varigenom proportionalitetsprincipen iakttas. Bedömningen av huruvida domares löner är tillräckliga ska göras med beaktande av alla relevanta socioekonomiska faktorer och med hänsyn till löneutvecklingen. I en nationell lag som antas i syfte att sänka nivån på domares löner måste skälen härför tydligt anges. En sänkning av domarlöner som följer därav måste vara tillfällig och dess varaktighet ha en direkt koppling till hur ihållande de omständigheter är som krävde att sänkningen skedde. Lönesänkningar får inte under några omständigheter fungera så, att de inriktar sig på domarkåren på ett oförmånligt sätt. Regler om domarlöner och varje sänkning av dessa löner ska bli föremål för domstolsprövning.

1 Originalspråk: engelska.

2 Nr 79, första stycket. The Federalist, som brukar kallas the Federalist Papers, är en serie av 85 essäer skrivna av Alexander Hamilton, John Jay och James Madison mellan oktober 1787 och maj 1788. Essäerna publicerades anonymt, under pseudonymen ”Publius”, i dåtidens olika tidningar i delstaten New York (Amerikas förenta stater). Den version som detta citat är hämtat från finns i Kongressbibliotekets (Amerikas förenta stater) sökvägledning: https://guides.loc.gov/federalist-papers/introduction. Det synsätt som Hamilton förespråkade, vilket var att ”Lönerna till domstolspersonal kan ändras emellanåt, vid behov, dock aldrig på ett sådant sätt att ersättningen till en viss domare som tillträder sitt ämbete minskar med avseende på denna domare.” (The Federalist, nr 79, andra stycket), infördes i Amerikas förenta staters konstitution. I artikel III, avsnitt 1 i denna konstitution föreskrivs att domare, både i Högsta domstolen och i lägre domstolsinstanser, ska ”få ersättning för sina tjänster, vilken inte ska minska under deras ämbetsutövning”. Vissa medlemsstaters konstitutioner återspeglar ett liknande synsätt: se Republiken Cyperns konstitution, artikel 133.12, och Irlands konstitution, artikel 35.5, ändrad genom lag om den 29:e ändringen av konstitutionen, år 2011.

3 Tolkad mot bakgrund av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. De sammanflätade kraven på domares oavhängighet och ett effektivt domstolsskydd är endast några av de många faktorer som med fog kan påverka domares löner. Löner till innehavare av offentliga ämbeten och tjänstemän inom den offentliga sektorn, däribland domare, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 21 i stadgan och rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT L 303, 2000, s. 16, och rättelse i EGT L 2, 2001, s 42). Se dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel ( C‑49/18, EU:C:2019:106, punkterna 38–60) (nedan kallad domen Escribano Vindel).

4 Kravet på oavhängiga domstolar – vilket är oupplösligen förbundet med rättskipningsuppdraget – är en del av rätten till ett effektivt domstolsskydd, vilken i sin tur är en del av den grundläggande rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Dom av den 20 april 2021, Repubblika ( C‑896/19, EU:C:2021:311, punkterna 48–51 och där angiven rättspraxis).

5 (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 45) (nedan kallad domen Portugisiska domare).

6 Se punkt 66.

7 Vilket direkt innefattar domstolsledamöter.

8 Se domen Portugisiska domare, punkt 44.

9 Se domen Portugisiska domare, punkt 45, och domen Escribano Vindel, punkt 66. Det är utifrån principen om domares oavsättlighet särskilt påkallat att domarna kan kvarstå i tjänst så länge som de inte har uppnått obligatorisk pensionsålder eller fram till dess att deras förordnande löper ut då de tjänstgör enligt ett visstidsförordnande. Denna princip är inte absolut, men avsteg från principen måste vara motiverade utifrån legitima och tvingande skäl, dock med tillämpning av proportionalitetsprincipen. Det är således vedertaget att domare får skiljas från sin tjänst om de har visat sig vara olämpliga att inneha tjänsten på grund av arbetsoförmåga eller på grund av att de grovt åsidosatt sina tjänsteåligganden; därvid ska förfarandet genomföras enligt adekvata handläggningsregler. Se dom av den 5 november 2019, kommissionen/Polen (Allmänna domstolars oavhängighet) ( C‑192/18, EU:C:2019:924, punkt 113). Se även dom av den 6 oktober 2021, W.Ż. (Högsta domstolens avdelning för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter – Tillsättning) ( C‑487/19, EU:C:2021:798, punkterna 115 och 116), vari identifieras den inverkan som vissa beslut, vilka påverkar enskilda domares levnadsbetingelser och karriärsutveckling, kan ha på domares oavhängighet.

10 I sitt förslag till avgörande i målet Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( C‑64/16, EU:C:2017:395, punkt 78), noterade generaladvokaten Saugmandsgaard Øe följande: ”Att domare ska ha en lön som står i proportion till betydelsen av de offentliga uppgifter som de fullgör innebär … inte att lönen ska vara frikopplad från den ekonomiska och sociala verkligheten, i synnerhet inte från den genomsnittliga levnadsstandarden, i den stat där de är yrkesverksamma. Vidare innebär kravet på rimlig lönestabilitet enligt min uppfattning att lönerna inte får variera på ett sätt som kan undergräva domarnas möjlighet att göra oberoende bedömningar, men inte att lönerna ska vara oföränderliga.”

11 Den portugisiska lagstiftaren vidtog de åtgärder som var aktuella i domen Portugisiska domare i samband med ett unionsprogram för ekonomiskt bistånd. Den lagstiftande och den verkställande församlingen i Spanien vidtog de åtgärder som bedömdes i domen Escribano Vindel.

12 När det gäller Portugal innefattade de berörda ämbetsmännen och tjänstemännen inom den offentliga sektorn republikens president, talmannen för Assembleia da República (det nationella parlamentet), premiärministern, ledamöter av Assembleia da República, medlemmar av regeringen, domare vid Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen), domare vid Tribunal de Contas (Revisionsrätten), riksåklagaren, domare och åklagare vid allmänna domstolar, domare vid förvaltnings- och skattedomstolar samt fredsdomare.

13 Se dom meddelad av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) den 15 oktober 2013 i mål Savickas m.fl. mot Litauen (CE:ECHR:2013:1015DEC006636509, § 90–94) (nedan kallad domen Savickas). Europadomstolen avvisade ett klagomål ingivet av tjänstgörande eller före detta domare eller deras arvingar om att de hade berövats sin egendom i strid med artikel 1 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), på grund av att klagomålet var uppenbart ogrundat i den mening som avses i artikel 35.3 i Europakonventionen, och därför inte kunde prövas enligt artikel 35.4 i Europakonventionen. Klagomålet avsåg en sänkning av klagandenas löner med cirka 30 procent. Sänkningen motiverades med ”den särskilt svåra ekonomiska och finansiella situationen i Litauen” år 1999 och ”behovet av att finansiera utbildning, hälso- och sjukvård, social välfärd och andra samhällsbehov”. Europadomstolen slog fast att nationella lagstiftare har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av socialpolitik och ekonomisk politik.

14 Dz. U. från år 2001, nr 98, position 1070. Konsoliderad version av den 14 december 2022, Dz. U.2023.217.

15 Dz.U. från år 2021, position 2445.

16 Dz.U. från år 2022, position 2666.

17 Artikel 3 i 2008 m. lapkričio 6 d. Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymas Nr. X-1771 (Republiken Litauens lag Nr. X-1771 om domares löner) av den 6 november 2008 (Žin., 2008, Nr. 131–5022), ändrad genom 2021 m. lapkričio 25 d. Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo Nr. X-1771 pakeitimo įstatymas Nr. XIV-708 (Republiken Litauens lag Nr. XIV-708 om ändring av Republiken Litauens lag Nr. X-1771 om domares löner) av den 25 november 2021 (TAR, 2021, Nr. 25134).

18 Vid ”allmänna domstolar och specialdomstolar”.

19 I den version som var i kraft från och med den 1 januari 2022 till den 30 juni 2023.

20 Vid ”allmänna domstolar och regionala specialdomstolar”.

21 Lönekoefficienten fastställdes genom Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo priedėlio pakeitimo įstatymas Nr. XI-235 (lag nr XI-235 om ändring av bilagan till Republiken Litauens lag om domares löner) av den 28 april 2009 (vilken trädde i kraft den 1 oktober 2013). Enligt kommissionens skriftliga yttranden, skedde genom Republiken Litauens lag nr XIV-2015 av den 25 maj 2023 om ändring av Republiken Litauens lag nr X-1771 om domares löner en ändring av det system med lönekoefficienter för domare vid allmänna domstolar och specialdomstolar som finns i kapitel II i bilagan, genom att föreskriva att den officiella lönen för en domare vid en regional domstol uppgår till ”3,6” (i basbelopp).

22 XL fick betalt 15151,44 polska zloty per månad under perioden juli–november 2022, 15033,51 zloty för december 2022 och 16333,26 zloty för januari 2023.

23 Efter att ha beaktat sjukfrånvaro.

24 Se punkt 5.6 i begäran om förhandsavgörande i mål C‑146/23.

25 Som föreskrivs i de särskilda bestämmelserna för genomförandet av budgetlagen för år 2023.

26 Förste ordföranden för Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) hävdade bland annat att lagen om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023 åsidosatte garantin att domarnas löner ska motsvara ämbetets värdighet och omfattningen av deras uppgifter. Dessa bestämmelser åsidosätter bland annat domarnas oavhängighet, principen om förvärvade rättigheter, förtroendet för staten och gällande rätt. Hon framhöll att de metoder som införts för att beräkna domares löner ”kringgick” tillämpliga rättsprinciper. Domarnas löner skulle baseras på en årlig och ganska oförutsägbar bedömning av lagstiftaren. Detta skulle säkerställa att den vedertagna modellen för att fastställa domares löner upphörde att vara automatisk och baserad på objektiva kriterier.

27 Ordföranden för Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen) hävdade att de aktuella bestämmelserna utgjorde en ”tillfällig lagstiftning” och var ett undantag från de fastställda lagstadgade principerna för att fastställa domares löner. I Republiken Polens konstitution hänvisas det till arbetsvillkoren och lönerna för en enda grupp av statligt anställda: domare. Denna hänvisning gjorde det nödvändigt att införa ett system för att fastställa domares löner som är skilt från det system som är tillämpligt på andra tjänstemän. Detta separata system bör ta hänsyn till behovet av att skydda domstolarnas oberoende, ämbetets värdighet och domarnas ansvarsbörda. Domarnas löner har sjunkit med omkring 23,6 procent mellan åren 2021 och 2023, vilket skiljer sig kraftigt från ökningen av genomsnittliga bruttolöner på 6,74 procent under åren 2020 och 2021.

28 KRS hävdade att artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution, vilken begränsar lagstiftarens möjligheter att ingripa vid fastställandet av domarnas löner, fyller en viktig funktion för att garantera domarnas oberoende och opartiskhet. Domarnas löner ska beräknas på grundval av objektiva och kvantifierbara kriterier och vara föremål för automatisk indexreglering.

29 Mot bakgrund av det ökande antalet mål som handläggs, den växande eftersläpningen och den faktiskt förlängda handläggningstiden.

30 Enligt sökandena finns det inte någon rättslig mekanism tillgänglig för en domstol eller en domare för att ålägga den verkställande och den lagstiftande makten att se till att domarnas löner motsvarar den värdighet och det ansvar eller de strikta begränsningar, bland annat vad gäller möjligheten att utöva annat arbete, som är knutna till ämbetet som domare.

31 I kommissionens skriftliga yttrande påpekas att anspråken avser perioden från mars 2020 till mars 2023.

32 Dessa siffror tillhandahölls av den hänskjutande domstolen. De utgör bruttosiffror och omfattar inte ett tjänstetidstillägg. Siffran för år 2021 beaktar 2019 års skattereform (koefficienten på 17,2 x basbeloppet på 177 EUR/skatteändringen på 1,289).

33 Den hänskjutande domstolen har även framhållit den omständigheten att domare omfattas av särskilt stränga krav. Domare är bland annat skyldiga att arbeta för samma lön oavsett deras arbetsbörda, eftersom deras arbetstid är oreglerad. I artikel 113 i Republiken Litauens konstitution föreskrivs dessutom att ”en domare får inte inneha något annat ämbete genom val eller utnämning, och får inte arbeta i några affärsdrivande, kommersiella eller andra privata institutioner eller företag. En domare får inte heller ta emot någon annan ersättning än den fastställda domarersättningen och betalning för utbildningsverksamhet eller kreativ verksamhet. En domare får inte delta i verksamheten i politiska parter eller andra politiska organisationer.”

34 Baserat på den genomsnittliga bruttomånadslönen under det kvartal som föregick föregående kvartal, enligt vad som publicerats av Valstybės duomenų agentūra (State Data Agency, Litauen) (tidigare Lietuvos statistikos departamentas (Litauens direktorat för statistik)) och tillämpningen av en koefficient på 0,1.

35 Exklusive tjänstetidstillägg.

36 Dessa bestämmelser ålägger Republiken Litauen en skyldighet att inrätta ett jämförbart system för löner till domare för likartat arbete.

37 Detta program godkändes genom Republiken Litauens parlaments resolution nr XIV-72 av den 11 december 2020.

38 Dz. U. av år 2022, poz. 2666.

39 Vid förhandlingen bekräftade den polska regeringen, som svar på en fråga från EU-domstolen, att domen från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gäller från och med datumet för offentliggörandet.

40 I den polska regeringens skriftliga yttrande gjordes ett antal invändningar avseende EU-domstolens behörighet att pröva tolkningsfrågan i mål C‑146/23 och huruvida frågan kan tas upp till prövning. Vid förhandlingen drog regeringen tillbaka dessa invändningar.

41 Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny ( C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 36 och där angiven rättspraxis), och dom av den 9 januari 2024, G. m.fl. (Utnämning av domare vid allmänna domstolar i Polen) ( C‑181/21 och C‑269/21, EU:C:2024:1, punkt 57) (nedan kallad domen G). Se även beslut av den 2 juli 2020, S.A.D. Maler und Anstreicher ( C‑256/19, EU:C:2020:523, punkterna 35–40).

42 I artikel 19.1 andra stycket FEU hänvisas det till de ”områden som omfattas av unionsrätten”, oavsett huruvida medlemsstaternas tillämpar unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.

43 Dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel) ( C‑824/18, EU:C:2021:153, punkt 112 och där angiven rättspraxis).

44 Dom av den 20 april 2021, Repubblika ( C‑896/19, EU:C:2021:311, punkterna 63–65).

45 Se, analogt, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl. ( C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 230). De garantier för oavhängighet och opartiskhet som erfordras enligt unionsrätten kräver att det finns regler – särskilt vad gäller en domstols sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet och grunderna för medlemmarnas röstnedläggelse, jäv och återkallande av röst – som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande domstolens pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och dess neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras. Se dom av den 20 april 2021, Repubblika ( C‑896/19, EU:C:2021:311, punkt 53 och där angiven rättspraxis). Vid förhandlingen framhöll kommissionen behovet av att säkerställa tillräckliga löner till domare för att undvika intrycket av att de kan utsättas för otillbörlig yttre påverkan.

46 Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny ( C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkterna 45 och 46 och där angiven rättspraxis).

47 Det finns tydliga paralleller mellan det nationella målet i mål C‑374/23 och de nationella mål som utmynnade i domen Portugisiska domare och domen Escribano Vindel, vilka avsåg talan som väcktes av ett fackförbund som företrädde portugisiska domare och av en spansk domare avseende åtgärder för att sänka lönerna till portugisiska domare respektive spanska domare. Se, däremot, beslut av den 8 november 2023, Habonov ( C‑333/23, EU:C:2023:858) (nedan kallat beslutet Habonov). I beslutet Habonov slog EU-domstolen fast att en begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Gießen (Förvaltningsdomstolen i Giessen, Tyskland) avseende artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan i fråga om domares löner i delstaten Hessen (Tyskland) inte kunde tas upp till prövning. Eftersom denna begäran hade framställts inom ramen för ett brådskande asylrättsförfarande mellan en rysk medborgare och Förbundsrepubliken Tyskland, ansåg EU-domstolen att ett svar inte var nödvändigt för att den hänskjutande domstolen skulle kunna döma i saken, och den gjorde därigenom åtskillnad mellan den begäran och respektive begäran som gav upphov till domen Portugisiska domare och domen Escribano Vindel.

48 Eftersom medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, särskilt i den mening som avses särskilt i artikel 47 i stadgan, måste sistnämnda bestämmelse likväl beaktas i vederbörlig ordning vid tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU. Dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) ( C‑430/21, EU:C:2022:99, punkterna 34–37 och där angiven rättspraxis).

49 Vilken kommer till uttryck i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.

50 Dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) ( C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 69).

51 Dom av den 13 juli 2023, YP m.fl. (Upphävande av immunitet och avstängning av en domare) ( C‑615/20 och C‑671/20, EU:C:2023:562, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

52 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) ( C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

53 Domares löner kan fastställas exempelvis av rättskipande eller oberoende organ eller genom kollektivavtal i enlighet med nationell rätt.

54 Rättssäkerhetsprincipen är inte absolut. Regler om domares löner kan ändras mot bakgrund av objektiva och berättigade omständigheter under förutsättning att principen om domares oavhängighet och proportionalitetsprincipen iakttas.

55 I artikel 53 i ministerkommitténs rekommendation CM/Rec(2010)12 till medlemsstaterna om domares oberoende, effektivitet och ansvar (antagen av Europarådets ministerkommitté den 17 november 2010 vid det 1098:e mötet med ministrarnas ställföreträdare) (nedan kallad Europarådets ministerkommittés rekommendation) anges att ”de huvudsakliga bestämmelserna i lönesystemet för professionella domare ska fastställas i lag”. Se även artikel 5 i de grundläggande principerna om domstolarnas oberoende ställning som antogs den 6 september 1985 av Förenta nationernas sjunde kongress om brottsbekämpning och behandling av brottslingar som hölls i Milano den 26 augusti–6 september 1985, där det föreskrivs att ”[d]omarnas förordnande, deras oavhängighet, trygghet, tillräcklig ersättning, arbetsvillkor, pensioner och pensionsålder ska säkerställas på lämpligt sätt genom lag”.’ https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-independence-judiciary.

56 I domen Savickas, § 93, ansåg Europadomstolen att det var ”avgörande att sänkningen av löner inom den offentliga sektorn inte pekade ut domarkåren” i Litauen, utan var en del av ett program med åtstramningsåtgärder som påverkade lönerna inom hela den offentliga sektorn. Europadomstolen erinrade även om den slutsats som Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republiken Litauens författningsdomstol) drog, att ”det vore orättvist för domare att behandlas som ett undantag och undantas från åtstramningsåtgärderna”. Europadomstolen lade dock till ett förbehåll om att till och med detta övervägande kanske inte är avgörande om en sänkning skulle påverka domarnas oavhängighet.

57 I domen Savickas, §§ 3, 4 och 93, undersökte Europadomstolen en sänkning av domarlöner år 1999 mot bakgrund av en ökning av dessa löner år 1997 och fann att den generella nivån inte hade påverkats.

58 Se, analogt, domen Savickas och Europadomstolens dom av den 22 juni 2023, Kubát m.fl. mot Republiken Tjeckien (CE:ECHR:2023:0622JUD006172119) (nedan kallad domen Kubát). Dessa mål rörde bland annat domares löner och rätten till egendom enligt artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen.

59 Och inte till andra tillägg eller arvoden som betalas ut till domare i endera medlemsstaten.

60 Dom av den 22 februari 2024, Randstad Empleo m.fl. ( C‑649/22, EU:C:2024:156, punkt 44).

61 Som har samband med antingen domstolens nivå i instansordningen eller de ansvarsfunktioner som utövas inom en jurisdiktion, såsom ordföranden för en domstol.

62 I mål C‑146/23 påpekade den polska regeringen att domare och åklagare har ett särskilt pensionssystem som är särskilt förmånligt, eftersom de inte behöver betala socialförsäkringsavgifter för det syftet.

63 Se, exempelvis, artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation och artikel 4.2 LRJ. Även om hela paketet av ekonomiska eller andra typer av förmåner som betalas ut till domare ska beaktas vid bedömningen av huruvida deras löner är tillräckliga, har Venedigkommissionen varnat för beviljandet av ”icke-ekonomiska anslag” till domare, såsom bostäder, utifrån sociala behov, då det finns ”utrymme för skönsmässig bedömning när dessa fördelas. De utgör därför ett potentiellt hot mot domares oavhängighet.” ”Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges” som antogs av Venedigkommissionen vid dess 82:a plenarsession (Venedig, den 12–13 mars 2010), CDL-AD(2010)004, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.

64 I jurisdiktioner där det kan vara förbjudet för domare att återvända till eller att börja arbeta inom den privata sektorn.

65 I enlighet med nationell rätt kan utövandet av domarämbetet vara oförenligt med att utföra annan verksamhet eller ha andra roller. Vissa exklusivitetskrav kan objektivt sett vara nödvändiga för att undvika intressekonflikter och för att säkerställa ett yrkesmässigt engagemang. i domarämbetet. Andra begränsningar eller hinder, såsom ett förbud mot att inneha aktier i bolag, ta emot royalty eller utdelningar eller betalning för att hålla föreläsningar, kanske inte alltid är motiverade av intresset av domares oavhängighet och kan till och med under vissa omständigheter strida mot rätten till egendom som skyddas i artikel 17 i stadgan.

66 Medlemsstaterna får även betala en fast årslön till domare utan att särskilt ange de kriterier som har legat till grund för denna. Ersättning som betalas ut till andra innehavare av offentliga ämbeten eller tjänstemän inom den offentliga sektorn med motsvarande ansvar kan utgöra en måttstock för att bedöma huruvida domarlönerna är tillräckliga under sådana omständigheter.

67 Se artikel 153.5 FEUF och dom av den 7 juli 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland ( C‑257/21 och C‑258/21, EU:C:2022:529, punkt 47). Se även Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2041 av den 19 oktober 2022 om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (EUT L 275, 2022, s. 33).

68 I januari 2024 låg nivån på minimilöner i medlemsstaterna på mellan 477 EUR per månad i Bulgarien och 2571 EUR per månad i Luxemburg. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Minimum_wage_statistics.

69 Objektiva ekonomiska faktorer, såsom en medlemsstats bruttonationalprodukt, inflationstakten, dess budgetunderskott/budgetöverskott, dess statsskuld, den totala kostnaden för rättsskipning et cetera, kan också vara relevanta. Den litauiska regeringen påpekade att den, vid utarbetandet av förslaget till statsbudget, ”ska beakta statens funktioner som slås fast i konstitutionen, den nuvarande ekonomiska och sociala situationen, samhällets och statens behov och möjligheter, de tillgängliga och planerade finansiella medlen och statens åtaganden, liksom andra viktiga faktorer”.

70 I artikel 54 i Europarådets ministerkommittés rekommendation anges följande: ”Domare ska ha en lön som ligger i nivå med deras uppgifter och ansvar, och som är tillräckligt hög för att skydda dem från påtryckningar utifrån som syftar till att påverka deras beslut. Det bör finnas garantier för att upprätthålla en rimlig ersättning vid sjukdom och föräldraledighet samt för utbetalning av en avgångspension, vilken bör stå i rimlig relation till deras lönenivå vid arbete. Särskilda rättsliga bestämmelser bör införas som ett skydd mot lönesänkningar som specifikt avser domare.” https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/06/CMRec201012E.pdf. Se även artikel 6 i Europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, Strasbourg, den 8–10 juli 1998. https://rm.coe.int/16807473ef.

71 Betydelsen av detta har på ett elegant sätt fångats i påpekandet att ”[t]he life of the law has not been logic: it has been experience” (”rättsordningens tillvaro har inte präglats av logik, utan av erfarenhet”): Holmes, O.W., The Common Law, Little, Brown & Co., Boston MA, 1881, 1:a upplagan.

72 I det avseendet tillhandahöll Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) inte några uppgifter om 2019 års skattereform. Se punkt 25 i förevarande förslag till avgörande.

73 En underlåtenhet att ge domare tillräcklig lön jämfört med den privata sektorn kan undergräva domarämbetets värdighet och förhindra rekryteringen, motivationen och bibehållandet av domare till nackdel för ett effektivt domstolsskydd och domare oavhängighet. Enligt 2020 års rapport om utvärdering av det europeiska rättssystemet av Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej), som inrättades av Europarådets ministerkommitté i september 2002 (nedan kallad 2020 års Cepej-rapport), s. 67 (https://rm.coe.int/rapport-evaluation-partie-1-francais/16809fc058), och 2022 års rapport om utvärdering av det europeiska rättssystemet av Cepej (nedan kallad 2022 års Cepej-rapport), s. 79. (https://rm.coe.int/cepej-report-2020–22-e-web/1680a86279) ”kräver frågan om domares löner ett övergripande synsätt som, utöver den rent ekonomiska aspekten, tar hänsyn till den inverkan som den kan ha på rättsväsendets effektivitet och på dess oavhängighet i samband med kampen mot korruption inom och utanför rättssystemet. Rättslig politik ska även ta hänsyn till lönerna i andra juristyrken för att göra domaryrket attraktivt för högkvalificerade praktiserande jurister”.

74 Den är även förenad med utövandet av statens maktbefogenheter, som inte kan jämföras med andra juristers arbete. I avsaknad av jämförbara situationer, kan all diskriminering uteslutas.

75 Den aktning som domarämbetet åtnjuter har också ett visst icke-ekonomiskt värde.

76 Det belopp som advokater fakturerar kanske inte avspeglar det belopp som deras klienter betalar. Advokater konkurrerar med andra advokater och – i vissa jurisdiktioner – med andra tjänsteleverantörer som till exempel revisorer och skatterådgivare.

77 Som kostnader för kontorslokaler, yrkesansvarsförsäkring eller juridiska assistenter.

78 Se artikel 55 i Europarådets ministerkommittés rekommendation, där följande anges: ”System som gör domarnas huvudsakliga ersättning avhängig av prestation bör undvikas eftersom de skulle kunna skapa svårigheter i fråga om domarnas oavhängighet”. Se, analogt, yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 ( EU:C:2019:341, punkt 98).

79 I vissa fall fastställs advokatarvoden i lag eller betalningen av sådana arvoden kan bli föremål för ”fastställande av rättegångskostnader”. Advokatarvoden kan vara avhängiga en viss utgång av målet eller att man vinner framgång med talan. Det kan därför hända att advokater inte kan fakturera för all – eller i vissa fall inte för någon av – den tid som de har lagt ned på ett mål.

80 Den litauiska regeringen bekräftade vid förhandlingen att det ”basbelopp” som det hänvisas till i artikel 3 LRJ förhandlas fram genom kollektivavtal. Nationella domstolsrådet i Litauen, som består enbart av domare från alla de olika domstolsinstanserna, företräder den litauiska domarkåren i dessa förhandlingar.

81 Med förbehåll för de hänskjutande domstolarnas prövning.

82 De ändringar som avser åren 2022 och 2023 är relevanta här.

83 Rättegången i det målet avsåg lagen om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för år 2023.

84 § 1–20.

85 Se punkt 49 i den domen.

86 Den polska regeringen och kommissionen har påpekat att lagarna om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagarna för åren 2022 och 2023 innehåller bestämmelser om löner till domare i allmänna domstolar, Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) och Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), liksom till åklagare.

87 Se punkterna 15 och 16 i förevarande förslag till avgörande.

88 2023 års ändringar förklarades strida mot konstitutionen.

89 Se, analogt, domen Portugisiska domare, punkt 48.

90 Av detta följer att rättsstatskrisen i Polen nyligen inte har urholkat nivån på domares löner.

91 Det framgår att budgetunderskottet i Polen under den relevanta perioden understeg den 60-procentiga ”kvoten mellan skuldsättningen i den offentliga sektorn och bruttonationalprodukten till marknadspris” som anges i artikel 126.2 FEUF och artikel 1 i protokoll nr 12 om förfarandet vid alltför stora underskott. Att överskrida den 60-procentiga kvoten utgör ett ”allvarligt fel”.

92 Artikel 126.1 FEUF kräver att medlemsstaterna ska ”undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser”.

93 Kommissionen påpekade att XL:s lön var nästan tre gånger högre om man adderade de bonusar och arvoden som det hänvisas till i artikel 91 i lagen om allmänna domstolars organisation. Den polska regeringen gjorde gällande att under jämförbara förhållanden uppgick den genomsnittliga lönen för domare under åren 2018–2022 till mer än 300 procent av den genomsnittliga lönen i landet. Europadomstolen påpekade att under åren 2012 och 2014 uppgick den genomsnittliga ”årliga bruttolönen” för domare i Europarådets alla länder till 2,3 respektive 2,4 gånger den genomsnittliga lönen i landet. Se domen Kubát, § 33.

94 Den relevanta koefficienten är också fastställd i lag.

95 Se punkterna 10 och 12 i förevarande förslag till avgörande. Se även punkt 39 i kommissionens skriftliga yttrande.

96 I kommissionens skriftliga yttrande påpekas att domarlönerna sedan år 2018 har ökat något på årsbasis.

97 På sidan 67.

98 På sidan 80.

99 I början av deras karriär och 3,3 (år 2018) eller 2,9 (år 2020) högre ”i högsta instans”.

100 I förhållande till den genomsnittliga bruttolönen i landet.

101 År 2020 var lönen för litauiska domare i början av deras karriär vid landets Högsta domstol högre i relativa termer än lönen för jämförbara österrikiska domare (1,6), belgiska domare (1,6), finska domare (1,6), franska domare (1,3), kroatiska domare (1,9), nederländska domare (1,3), tyska domare (0,9), österrikiska domare (1,7), italienska domare (1,8), luxemburgska domare (1,5), polska domare (1,9), slovenska domare (1,5) och svenska domare (1,9). SR:s och RB:s krav avser perioden 2020–2023. Se även diagram 34: ”Förhållandet mellan domares och åklagares årslöner och landets genomsnittliga bruttoårslön 2021” i Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén. Resultattavlan för rättskipningen i EU 2023 (COM(2023) 309 final). Cepej tillhandahöll kommissionen de kvantitativa uppgifterna, vilka omfattar perioden 2012–2021. Kommissionen har hävdat att även om startlönen för litauiska domare enligt diagram 34, i relation till den årliga bruttolönen i landet, är en av de lägsta i EU, är den likväl i relativa termer högre än den som betalas ut i Belgien, Tyskland, Finland, Frankrike, Ungern, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Slovenien.