Förslag till avgörande av generaladvokat Medina – Mål C‑158/23 Keren

1. Integration av flyktingar är en viktig och komplex process som kräver att alla berörda parter anstränger sig, det vill säga flyktingarna själva och samhället i mottagarlandet. Integrationsprocessen omfattar rättsliga, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter. Det är därför logiskt att internationella instrument, som Genèvekonventionen, föreskriver en rättslig skyldighet för de avtalsslutande staterna att underlätta ”assimilering och naturalisation” av flyktingar. Denna skyldighet har införlivats med unionsrätten genom artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, där det fastställs att medlemsstaterna har en skyldighet att ”säkerställa tillgång till … integrationsprogram …, eller skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program”.

2. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande har framställts i målet mellan T.G. och Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministern för sociala frågor och sysselsättning, Nederländerna) (nedan kallad ministern). Tvisten gäller ministerns beslut att dels påföra T.G., som är flykting, en straffavgift på 500 euro för att inte ha fått godkänt på ett integrationsprov inom den fastställda tidsfristen, och dels att förelägga T.G. att återbetala ett lån på 10000 euro som nederländska offentliga myndigheter hade beviljat honom för att han skulle kunna finansiera kostnaderna för integrationsprogrammen. Skälet till beslutet var att T.G. inte hade fullgjort sin integrationsskyldighet inom den fastställda tidsperioden.

3. Mot denna bakgrund ställer sig den hänskjutande domstolen huvudsakligen frågan om och i vilken utsträckning som medlemsstaterna får ålägga personer som är berättigade till internationellt skydd (nedan kallade flyktingar), enligt skyddsgrundsdirektivet, en skyldighet, vid vite, att i rätt tid få godkänt på ett integrationsprov och att betala kostnaderna för provet och dithörande förberedelsekurser. En särskild omständighet i detta mål är att nationella integrationsprogram, inom ramen för delade befogenheter mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, både är en rättighet för flyktingen enligt unionsrätten och en skyldighet för flyktingen enligt nationell rätt.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. EU-rätt

4. Skälen 3, 4, 12, 13, 15, 16, 40, 41 och 47 i skyddsgrundsdirektivet.

5. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet har rubriken ”Tillgång till integrationsfrämjande åtgärder”. Där föreskrivs följande:

”För att underlätta integrationen i samhällslivet av personer som har beviljats internationellt skydd ska medlemsstaterna säkerställa tillgång till sådana integrationsprogram som de finner lämpliga för att ta hänsyn till de särskilda behoven för personer som innehar flyktingstatus eller subsidiär skyddsstatus, eller skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program.”

B. Nederländsk rätt

6. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet har införlivats med nederländsk rätt genom Wet inburgering (integrationslagen), vilken syftar till att stärka utlänningars eget ansvar för sin integration. Enligt artikel 3 i den lagen, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, omfattas flyktingar av integrationsskyldigheten på samma sätt som innehavare av vissa andra uppehållstillstånd, till exempel varaktigt bosatta. Alla integrationspliktiga måste i princip klara alla delar av integrationsprovet inom tre års tid (nedan kallad integrationsperioden).

7. Den hänskjutande domstolen anger att enligt artikel 7b i integrationslagen ska ministern förlänga denna integrationsperiod när den integrationsskyldige inte kan lastas för att ha överskridit perioden eller när han eller hon går en alfabetiseringskurs. Ministern får också förlänga integrationsperioden när den integrationsskyldige har företagit påvisbara ansträngningar för att integrera sig. I vissa fall kan ministern befria den berörda personen från integrationsskyldigheten.

8. Den hänskjutande domstolen tillägger att kostnaderna för nationella integrationsprogram i regel ska bäras av dem som omfattas av integrationsskyldigheten, vilka kan ansöka om ett lån på upp till 10000 euro i detta syfte. Lånet kan användas för integrationskurser, integrationsprov och/eller alfabetiseringskurser. Flyktingar behöver inte betala tillbaka lånet om de klarar alla delar av integrationsprovet inom integrationsperioden eller om de undantas eller befrias från integrationsskyldigheten inom den perioden. Om de inte fullgör sin integrationsskyldighet eller fullgör den för sent måste de i princip återbetala hela lånet.

9. Artikel 4.16a i integrationsbestämmelserna (Regeling inburgering) trädde i kraft den 1 januari 2022. Enligt den artikeln, som gäller för personer som vid den tidpunkten höll på att återbetala sitt lån, kan hela eller delar av lånet efterskänkas. Ministern efterskänker i princip skulden endast delvis om den integrationsskyldige fullgör integrationsskyldigheten inom sex månader efter tidsfristens utgång eller befrias från skyldigheten under den perioden. I undantagsfall kan ministern också efterskänka skulden delvis om den integrationsskyldige inte har fullgjort sin integrationsskyldighet inom sex månader, alternativt efterskänka den helt.

10. Perioden för återbetalning av lånet uppgår till högst tio år, samtidigt som hänsyn tas till gäldenärens betalningsförmåga. Vid oförmåga att betala kan ministern fastställa beloppet som ska återbetalas till 0 euro i månaden. Den eventuella återstoden ska efterskänkas efter tio år, med undantag för uteblivna avbetalningar.

11. I artikel 31.1 i integrationslagen föreskrivs att ministern ska ålägga dem som omfattas av integrationsskyldigheten, och som inte har fått godkänt på vissa av integrationsprovets delar inom tre år, eller inom den förlängda perioden, en administrativ avgift.

12. I artikel 32 i nämnda lag föreskrivs följande:

”I beslutet om föreläggande av den avgift som avses i artikel 31.1 ska ministern föreskriva en ny period om högst två år inom vilken den integrationsskyldige, efter att ha meddelats om beslutet om föreläggande av avgiften, slutligen måste få godkänt på delarna av det integrationsprov som avses i artikel 7.2 b och c.”

13. Artikel 33 i samma lag föreskriver följande:

”1. Ministern ska påföra dem som omfattas av integrationsskyldigheten, och som inte har fått godkänt på delarna av det integrationsprov som avses i artikel 7.2 b och c, inom den tidsfrist som anges i artikel 32, en administrativ avgift. Artikel 32 ska gälla i tillämpliga delar.

2. Om den som omfattas av integrationsskyldigheten, efter utgången av den period som anges i artikel 32, inte får godkänt på delarna av det integrationsprov som avses i artikel 7.2 b och c, ska ministern påföra honom eller henne en administrativ avgift vartannat år.”

14. I artikel 1.1 i Beleidsregel boetevaststelling inburgering (riktlinjer för fastställande av avgifter i samband med samhällsintegration), i den lydelse som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, fastställs de kriterier som ska beaktas vid fastställandet av avgiftens storlek. Dessa kriterier omfattar den integrationsskyldiga personens antal närvarotimmar vid en integrationskurs eller en kurs i nederländska som andraspråk, det antal gånger som den berörda personen har avlagt delar av integrationsprovet eller det statliga provet i nederländska som andraspråk, och det antal delar av dessa prov som personen har klarat. I artikel 1.2 i riktlinjerna anges att avgiftens storlek ska fastställas med utgångspunkt i den avgiftstabell som återfinns i bilagan till riktlinjerna.

15. Bilagan till artikel 1.2 innehåller en tabell enligt vilken avgiften fastställs till 1250 euro för 0–149 timmars lektionsnärvaro, 875 euro för 150–299 timmars närvaro och 500 euro för 300 timmars närvaro eller mer. Vidare kan en förlängning av integrationsperioden beviljas, i vilket fall det inte ska påföras någon avgift. Avgiftsbeloppet kan minskas med 20 % om en del av provet godkänns, med 40 % om två delar godkänns, med 60 % om tre delar godkänns och med 80 % om fyra eller fler delar godkänns.

II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

16. T.G., som är eritreansk medborgare, kom till Nederländerna som sjuttonåring. Han fick sedermera ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylberättigade, genom vilket han åtnjuter internationellt skydd i Nederländerna.

17. Den 8 januari 2016, när T.G. var 18 år gammal, meddelande ministern honom att han var integrationsskyldig på grundval av integrationslagen från och med den 1 februari 2016. Det betydde att han i princip hade tre år på sig att klara alla delarna av integrationsprovet. Ministern förlängde tidsperioden till den 1 februari 2020 för att T.G. hade bott på ett mottagningscentrum under lång tid och gått en utbildning.

18. Eftersom T.G. inte fullgjorde sin integrationsskyldighet inom den föreskrivna perioden beslutade ministern att han skulle betala 500 euro i straffavgift och att han måste betala tillbaka hela lånet på 10000 euro som han hade tecknat hos Dienst Uitvoering Onderwijs (Tjänsten för genomförande av utbildning, Nederländerna).

19. T.G. framställde en invändning mot detta beslut, vilken ministern den 25 februari 2021 förklarade var ogrundad. Den 4 november 2021 ogillade Rechtbank Amsterdam (Distriktsdomstolen i Amsterdam, Nederländerna) överklagandet som hade getts in av T.G. av beslutet av den 25 februari 2021. Distriktsdomstolen menade att den nationella lagstiftningen i fråga inte stod i strid med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, med tanke på att den föreskriver en ordning med möjlighet till förlängningar och undantag. Den nationella lagstiftningen medger även att eventuella lån betalas tillbaka utifrån den enskilda personens ekonomiska möjligheter. Distriktsdomstolen fann också att inte heller proportionalitetsprincipen hade åsidosatts, eftersom ministern övervägde och tog ställning till alla omständigheter på ett rimligt sätt. Enligt Distriktsdomstolen tog ministern tillräcklig hänsyn till klagandens personliga situation i det nationella målet genom att förlänga integrationsperioden från tre till fyra år och genom att minska storleken på straffavgiften. Samma domstol ansåg inte att avgiftsbeloppet var för högt, med hänvisning till domen i målet P och S, och slog fast att ministern inte var skyldig att efterskänka avgiften eller bortse från skyldigheten att återbetala lånet.

20. Den 2 december 2021, det vill säga ett år och tio månader efter det att integrationsperioden hade löpt ut, befriades T.G. från integrationsskyldigheten, eftersom han enligt ministern vid den tidpunkten hade gjort tillräckliga ansträngningar för att slutföra integrationskursen. Denna befrielse påverkade inte T.G.:s skyldighet att betala avgiften och återbetala lånet.

21. T.G. överklagade domen av den 4 november 2021 till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen.

22. Den hänskjutande domstolen söker få klarhet i huruvida artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet utgör hinder för att införa en integrationsskyldighet för personer som är berättigade till internationellt skydd – vilken omfattar en skyldighet att klara, vid vite, ett prov, i princip inom tre år – och för att kostnaderna för integrationsprogrammen bärs av de personer som är föremål för skyldigheten.

23. När det gäller integrationsskyldigheten hyser den hänskjutande domstolen för det första tvivel om domen i målet P och S är tillämplig på det nu aktuella målet, eftersom den domen avser artikel 5.2 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, vari fastställs att medlemsstaterna får ålägga en integrationsskyldighet, medan denna möjlighet inte återfinns i skyddsgrundsdirektivet.

24. För det andra, i det fall en integrationsskyldighet får åläggas enligt unionsrätten vill den hänskjutande domstolen veta om en positiv rättighet som följer av unionsrätten – att få tillgång till integrationsprogram – i slutändan, enligt nationell rätt, kan medföra ett förbjudet beteende som kan bestraffas om rättigheten inte utövas.

25. För det tredje anser den hänskjutande domstolen – beträffande kostnaderna för integrationsprogram – att kravet att flyktingar ska stå för dessa kostnader i sin helhet strider mot artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. I detta avseende föreskrivs i artikel 34 i det direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa tillgång till integrationsprogram för alla flyktingar. Den hänskjutande domstolen tillägger att den omständigheten att de berörda personerna kan ingå en betalningsöverenskommelse inte förefaller vara relevant, eftersom skyldigheten att återbetala en ansenlig skuld består i upp till tio år, vilket kan hindra en effektiv integration i den mottagande medlemsstaten.

26. För det fjärde uppkommer frågan om storleken på straffavgifterna och lånet undergräver uppnåendet av målet med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet och dess ändamålsenliga verkan. I detta avseende noterar den hänskjutande domstolen att de nationella myndigheterna är skyldiga att sänka avgiften om detta är nödvändigt för att den ska vara proportionerlig. Lånet, tillsammans med avgiften, skulle dock kunna anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet som eftersträvas genom bestämmelsen, nämligen att underlätta integrationen. Vissa återbetalningsarrangemang skulle kunna mildra effekterna av dessa ekonomiska påföljder. T.G. hävdar dock i målet vid den nationella domstolen att den aktuella åtgärden kan motverka att han kommer i arbete, vilket skulle hindra hans integration.

27. Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Ska artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som artikel 7b i Wet inburgering [integrationslagen], på grundval av vilken [flyktingar] vid vite åläggs skyldigheten att godkännas på ett integrationsprov?

2) Ska artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som tar som utgångspunkt att [flyktingar] själva ska betala hela kostnaden för integrationsprogrammen?

3) Har det vid bedömningen av den andra frågan någon betydelse att [flyktingar] kan beviljas ett lån från staten för att betala kostnaderna för integrationsprogrammen och att lånet efterskänks ifall de klarar sitt integrationsprov i tid eller undantas eller befrias från integrationsskyldigheten i tid?

4) Ifall det är tillåtet enligt artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet att ålägga [flyktingar] en skyldighet att vid vite klara ett integrationsprov och att [flyktingar] betalar hela kostnaden för integrationsprogrammen, hindrar då inte storleken på lånet som ska återbetalas, med eller utan tillägg av straffavgiften, att målet och den ändamålsenliga verkan för artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet uppnås?”

28. T.G., den nederländska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Dessa yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 20 februari 2024.

III. Rättslig bedömning

29. I denna begäran om förhandsavgörande ställs frågan i vilken utsträckning som medlemsstaterna, enligt skyddsgrundsdirektivet, får ålägga flyktingar dels en skyldighet att vid vite få godkänt på ett integrationsprov, dels en skyldighet att bära alla eller vissa kostnader för integrationskurser och det därmed förbundna provet.

30. Jag noterar inledningsvis att nederländsk rätt innehåller fyra olika typer av skyldigheter, nämligen, för det första, skyldigheten att delta i integrationskurser, för det andra skyldigheten att bära kostnaderna för dessa kurser (för vilket lån kan beviljas), för det tredje skyldigheten att avlägga och godkännas på ett integrationsprov (och betala avgifterna för provet) och för det fjärde de ekonomiska skyldigheter som uppstår i händelse av att inte få godkänt på provet, nämligen att betala en straffavgift och återbetala lånet.

31. Eftersom skyldigheten att närvara vid integrationskurser och skyldigheten att bära kostnaderna för kurserna är förknippade med varandra bör de analyseras tillsammans. Kronologiskt föregår dessa två skyldigheter skyldigheten att avlägga och godkännas på ett integrationsprov och de ekonomiska skyldigheter som uppstår om provet inte godkänns. Jag kommer därför i detta förslag till avgörande att pröva om dessa skyldigheter är förenliga med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, inte i den ordning som anges av den hänskjutande domstolen, utan snarare i kronologisk ordning. Genom den fjärde frågan ber den hänskjutande domstolen EU-domstolen – i huvudsak – att också pröva huruvida ovanstående skyldigheter undergräver den ändamålsenliga verkan (effet utile) för direktivet. Jag kommer att behandla den frågan tillsammans med övriga frågor.

32. Mot denna bakgrund kommer jag att börja med att granska skyldigheten att närvara vid integrationskurser och att bära kostnaderna för dessa kurser, vilken är föremålet för den andra och den tredje frågan och den första delen av den fjärde frågan (avsnitt A). Jag kommer därefter att fortsätta med skyldigheten att avlägga och godkännas på integrationsprovet och de ekonomiska skyldigheter som uppstår om provet inte godkänns, vilka är föremålet för den första frågan och den andra delen av den fjärde frågan (avsnitt B).

A. Skyldigheten att närvara vid integrationskurser och skyldigheten att bära kostnaderna för dessa kurser

33. Genom den andra och den tredje frågan och den första delen av den fjärde frågan önskar den hänskjutande domstolen huvudsakligen få klarhet i om artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas som att den hindrar nationell lagstiftning enligt vilken flyktingar ska bära hela kostnaden för integrationskurser, och om det är relevant att flyktingar kan beviljas ett offentligt lån för att finansiera kostnaderna för kurserna och att lånet efterskänks om de klarar integrationsprovet eller undantas från integrationskravet i tid.

34. Innan jag besvarar dessa frågor finner jag det nödvändigt att göra några inledande anmärkningar med avseende på begreppen integration, integrationskurser och integrationsprov. Därefter, eftersom skyldigheten att delta i dessa kurser är förknippad med skyldigheten att betala för dem, kommer jag att analysera den förstnämnda skyldighetens förenlighet med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Först därefter kommer jag att pröva den senare skyldigheten.

1. Inledande anmärkningar med avseende på integrationskurser och integrationsprov för flyktingar

35. Jag bör inledningsvis erinra om att vare sig beviljande eller upprätthållande av flyktingstatus är beroende av de nationella regler som är aktuella i det nationella målet, vilket också påpekas av den hänskjutande domstolen.

36. Jag förstår dessutom av den hänskjutande domstolens framställning att enligt nederländsk rätt måste de personer som omfattas av integrationsskyldigheten, inom en treårsperiod, vilken dock kan förlängas, få godkänt på ett prov som består av flera delprov, bland annat i muntliga och skriftliga färdigheter i nederländska – åtminstone på A2-nivå – och kunskap om det nederländska samhället. Kurserna förefaller vara kopplade till det provet, vilka således utgörs av språkkurser och kunskap om det nederländska samhället. I analysen i detta förslag till avgörande avses därför med begreppet ”integrationskurser” kurser kopplade till kunskap om mottagarlandets språk och samhälle (därav det ”medborgerliga” inslaget i uttrycket på engelska, civic integration courses). Samma sak gäller för begreppet ”integrationsprov”, vilket omfattar ett prov i kunskap om mottagarlandets språk och samhälle.

37. I detta förslag till avgörande är det slutligen viktigt att skilja mellan begreppen tredjelandsmedborgare och flykting, där endast det senare begreppet omfattas av Genèvekonventionens och skyddsgrundsdirektivets tillämpningsområde. ”[O]m flyktingar inkluderas i den bredare gruppen ’migranter’ är det troligt att kontrollen över deras rörelser får företräde framför deras skyddsbehov. Gränsen mellan ’migrant’ och ’flykting’ är suddig och samma sak gäller för åtskillnaden mellan migrationskontroll och flyktingskydd.”

38. I detta avseende fann domstolen, i punkt 48 i domen i målet P och S, att en skyldighet att godkännas på ett integrationsprov gör det möjligt att säkerställa att de berörda tredjelandsmedborgarna förvärvar kunskaper som obestridligen är användbara för att skapa band till den mottagande medlemsstaten, och att en sådan skyldighet, tillsammans med en straffavgift, kan bidra till att uppnå målen som eftersträvas med direktiv 2003/109. Med tanke på att artikel 5.2 i det direktivet föreskriver att medlemsstaterna får införa en integrationsskyldighet, medan någon sådan möjlighet inte återfinns i skyddsgrundsdirektivet, är denna dom emellertid inte tillämplig på motsvarande sätt på förevarande mål.

39. Eftersom T.G. har beviljats flyktingstatus behandlar detta förslag till avgörande i det nu aktuella målet endast flyktingars rättigheter. Mot den bakgrunden är en avgörande fråga huruvida medlemsstaterna, vilka omfattas av en positiv skyldighet att underlätta integrationen av flyktingar, får ålägga flyktingar skyldigheter med avseende på integrationsåtgärder och – om så är fallet – vilka åtgärder.

2. Skyldighet att närvara vid integrationskurser

40. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Nederländernas integrationssystem betraktas, i den mån det medför en skyldighet för medlemsstaten att ge tillgång till integrationsprogram och en motsvarande rättighet för flyktingar att få tillgång till sådana program, som en åtgärd som införlivar artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Det är därför nödvändigt att studera den rättsliga karaktären på denna åtgärd och kraven i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet för att fastställa om medlemsstaterna kan införa en skyldighet för flyktingar att närvara vid integrationskurser.

a) Medlemsstaterna kan själva bestämma om deltagande i integrationsprogram ska vara obligatoriskt eller inte

41. Det bör inledningsvis noteras att på området med frihet, säkerhet och rättvisa delar Europeiska unionen och medlemsstaterna befogenheter i enlighet med artikel 4.2 j FEUF. Enligt artikel 2.2 FEUF kan medlemsstaterna, när unionen genom fördragen tilldelas en befogenhet som delas med medlemsstaterna på ett specifikt område, utöva sin befogenhet så länge som unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller integrationsprogram har EU-lagstiftaren antagit artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, som ålägger medlemsstaterna en skyldighet att säkerställa tillgång till integrationsprogram. Denna skyldighet följer av själva lydelsen i den bestämmelsen, enligt vilken ”medlemsstaterna [ska] säkerställa tillgång till … integrationsprogram”. Som en naturlig följd av den skyldigheten ges flyktingar, genom artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, rätt till tillgång till sådana program.

42. Härav följer att denna bestämmelse inför en skyldighet för medlemsstaterna – och endast för medlemsstaterna – att säkerställa tillgång till dessa program, och när de ger sådan tillgång måste de beakta flyktingars särskilda behov. Ingenting i bestämmelsens lydelse ger därmed vid handen att flyktingar är skyldiga att delta i integrationsåtgärder. Jag menar att ett sådant krav skulle vara att gå längre än unionslagstiftarens avsikt. Flyktingar ges genom skyddsgrundsdirektivet rätt att få tillgång till integrationsprogram, men de åläggs inte någon motsvarande skyldighet. Under förutsättning att utövandet av denna rättighet inte är föremål för begränsningar som strider mot unionsrätten, och i synnerhet skyddsgrundsdirektivet, är det upp till medlemsstaterna att själva bestämma om deltagande i integrationsprogram ska vara obligatoriskt eller inte. Om inte annat följer av detta förbehåll kan en medlemsstat förplikta flyktingar att närvara vid integrationskurser, eftersom en sådan skyldighet faller utanför tillämpningsområdet för det direktivet och därmed inte omfattas av unionsrätten.

43. Frågan som uppkommer härnäst är i vilken utsträckning som artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet hindrar medlemsstaterna från att i sin nationella lagstiftning föreskriva att flyktingar är skyldiga att delta i integrationsprogram, på den grunden att en sådan skyldighet kan försvaga rättigheterna som följer av en ställning som flykting, bland annat rätten till tillgång till sådana program.

b) Krav enligt skyddsgrundsdirektivet

44. Såsom domstolen redan har fastställt får medlemsstaterna inte tillämpa nationell lagstiftning som kan äventyra uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet och därmed förta direktivet dess ändamålsenliga verkan. Det är viktigt att tillämpliga nationella bestämmelser inte kan riskera de miniminormer som införts genom direktivet, särskilt dess artikel 34.

45. Av fast rättspraxis framgår att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.

1) Textuell tolkning

46. När det gäller lydelsen i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet anges i artikeln – vilket jag har nämnt ovan – för det första en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa tillgång till integrationsprogram och en motsvarande rättighet för flyktingar att få tillgång till dessa program.

47. Beträffande de två begreppen ”integration” och ”underlättande” är det viktigt att göra åtskillnad mellan dem. Integration är något som inträffar när personer kan tillägna sig de kulturella normerna i den dominerande kulturen eller värdkulturen och samtidigt behålla sin ursprungliga kultur, och begreppet är därför ofta synonymt med mångkultur. Uttrycket ”underlättande av integration” bör förstås som antagande av åtgärder som bland annat erbjuder flyktingar stöd och råd, säkerhet, stabilitet, integrationsprogram, kulturella band, språkkurser eller kurser för att lära sig kulturen, nationella värderingar, grundläggande normer, principer och levnadssätt. Härav följer att målet att underlätta integration medför en skyldighet som ligger hos samhället i den mottagande medlemsstaten. Av det skälet, när sådant underlättande omnämns i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, åläggs medlemsstaterna en skyldighet att vidta positiva åtgärder som gör det möjligt för flyktingar att integrera sig. Dessutom omfattar begreppet inte bara kurser, utan upprättande av andra rättsliga, ekonomiska och sociala samt kulturella kopplingar liksom införande av en rad olika stödåtgärder. Av detta följer att integrationsprogram, vilka ofta utgörs av integrationskurser, är ett sätt bland många att underlätta integration. Såsom framgår av skäl 47 i skyddsgrundsdirektivet består sådana program, om så behövs, av språkundervisning och ”tillhandahållande av information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med [flyktingars] skyddsstatus i den berörda medlemsstaten”.

48. För det andra föreskrivs i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet en skyldighet att ”säkerställa tillgång till … integrationsprogram” eller att ”skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program”. Formuleringen att ”skapa villkor som säkerställer tillgång till [integrations]program” ger vid handen att medlemsstaterna omfattas av en positiv skyldighet att skapa villkor som ser till att flyktingar har möjlighet att delta i integrationsprogram. Oaktat användningen av konjunktionen ”eller” i bestämmelsen är den logiska slutsatsen att skyldigheten att skapa sådana villkor är en skyldighet som kompletterar skyldigheten att säkerställa tillgång till integrationsprogram, och att det är en skyldighet som uppkommer om den berörda personen behöver hjälp med att få tillgång till sådana program.

49. För det tredje anges i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet att integrationsprogram ska vara ”lämpliga för att ta hänsyn till de särskilda behoven för [flyktingar]”. Denna skyldighet medför, såsom anges i skäl 47, att integrationsprogram som erbjuds flyktingar i möjligaste mån bör ta hänsyn till flyktingars särskilda behov och den speciella situation som de befinner sig i, inbegripet i förekommande fall språkundervisning och tillhandahållande av information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med deras skyddsstatus i den berörda medlemsstaten.

50. Av detta följer att även om en bokstavlig tolkning artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet förpliktar medlemsstaterna att beakta flyktingars särskilda behov, framgår det inte av artikeln om medlemsstaterna får införa en skyldighet för flyktingar att närvara vid integrationskurser. Det är därför nödvändigt att undersöka det sammanhang i vilket bestämmelsen ingår och det syfte som eftersträvas med direktivet.

2) Kontextuell tolkning

51. Enligt domstolens rättspraxis ska skyddsgrundsdirektivet tolkas på ett sätt som är förenligt med Genèvekonventionen och de andra relevanta fördrag som avses i artikel 78.1 FEUF, liksom med de rättigheter som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Vidare ska rättspraxis beaktas med avseende på rättigheterna som erkänns i kapitel VII i det direktivet.

i) Artikel 34 i Genèvekonventionen

52. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet införlivar, om än delvis, artikel 34 i Genèvekonventionen med unionsrätten, vilket innebär att den förstnämnda ska tolkas mot bakgrund av konventionsbestämmelsen, men bara i den omfattning som den har införts i unionsrätten. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet måste erbjuda en skyddsnivå som minst motsvarar den som ges genom artikel 34 i Genèvekonventionen.

53. I detta avseende framgår det av lydelsen i artikel 34 i Genèvekonventionen att konventionsstaterna bland annat är skyldiga att underlätta flyktingars assimilering, så långt det är möjligt. I kommentaren till Genèvekonventionen stöds ståndpunkten att Genèvekonventionen förpliktar konventionsstaterna att ge tillgång till språkinlärning. Begreppet ”assimilering” avser språkkurser och samhällskunskap. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ska därför tolkas som att den anger en miniminorm för integration i den mottagande medlemsstatens samhällsliv.

54. Det följer dessutom av begreppet ”underlättande” i artikel 34 i Genèvekonventionen att stater måste ta hänsyn till utsattheten för personer med flyktingstatus som är centrala för den konventionen. De som formulerade Genèvekonventionen undvek att införa tvång eller en skyldighet för flyktingar. FN:s flyktingkommissariat (UNHRC) påpekar också att på grund av flyktingars särskilda utsatthet bör de flyktingar som inte klarar ett språktest inte påföras sanktioner. Syftet med att ”underlätta integration” enligt artikel 34 i Genèvekonventionen är att göra det möjligt för flyktingar att åtnjuta en serie rättigheter som följer av deras flyktingstatus. Av detta följer att artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, jämförd med Genèvekonventionen, ska tolkas som att den syftar till att främja integration och inte till att införa begränsningar som skulle kunna motverka det målet. Bestämmelsen ska på ett liknande sätt tolkas som att medlemsstaterna, i samband med underlättandet av integration, ska ta hänsyn till utsattheten för personer med flyktingstatus och säkerställa åtnjutandet av de rättigheter som följer av denna status.

ii) Rätt till asyl enligt artikel 18 i stadgan

55. I artikel 18 i stadgan erkänns ”rätten till asyl”. Enligt förklaringen till den bestämmelsen, vilken ska beaktas i samband med en tolkning av den, har ”[d]enna artikel … grundats på [EG‑fördragets artikel 63], som nu har ersatts av artikel 78 [FEUF], enligt vilken unionen är skyldig att respektera Genèvekonventionen om flyktingar”. Förklaringen antyder därför – vilket har hävdats av vissa akademiker – att artikel 18 i stadgan saknar autonomt innehåll, och endast ger verkan åt de garantier som anges i Genèvekonventionen och dess protokoll.

56. Hänvisningen till Genèvekonventionen betyder dock inte att artikel 18 i stadgan inte har något mervärde. Till att börja med har rätten till asyl inte sin grund i unionens sekundärrätt, utan är förankrad i dess primärrätt, och inte bara som en rättslig grund för att göra det möjligt för unionslagstiftaren att införliva Genèvekonventionen med EU:s rättsordning, utan också som en grundläggande rättighet. Till skillnad från Genèvekonventionen, som kan tolkas som att den bara ålägger konventionsstaterna internationella skyldigheter, ger stadgan rätten till asyl en dimension av grundläggande rättighet.

57. Jag menar att denna dimension ger stöd till påståendet att artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet och övriga bestämmelser i kapitel VII i det direktivet, ska tolkas som att de fastställer rättigheter, eftersom de är ett konkret uttryck för artikel 18 i stadgan. Det förhållandet att det ankommer på medlemsstaterna att ta ställning till om de ska ålägga flyktingar en skyldighet att närvara vid integrationskurser kan därför inte ifrågasätta rätten till asyl som sådan, och det äventyrar inte heller den ändamålsenliga verkan för rättigheterna som följer av flyktingstatusen.

58. Det framstår därför som att artikel 18 i stadgan stärker idén om att rätten till asyl först och främst handlar om att ge flyktingar rättigheter, i motsats till att ålägga skyldigheter som kan äventyra den ändamålsenliga verkan för dessa rättigheter.

iii) Rättigheter som erkänns i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet

59. Det är nödvändigt att ta hänsyn till den särskilda karaktären på kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet. När det gäller rättigheterna i kapitel VII i direktiv 2004/83, som föregick kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet, har domstolen särskilt slagit fast följande: ”Dessa rättigheter för flyktingar är en följd av att de beviljats flyktingstatus …. En flykting ska därför, så länge som vederbörande har sådan status, åtnjuta de rättigheter som tillkommer vederbörande enligt direktiv 2004/83 och rättigheterna kan endast inskränkas om de villkor som uppställs i kapitel VII i nämnda direktiv iakttas. Medlemsstaterna har nämligen inte rätt att lägga till begränsningar som inte anges i det kapitlet.” Denna rättspraxis är fortsatt relevant, eftersom kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser som är nästan identiska med bestämmelserna i kapitel VII i föregångaren till det direktivet. I detta avseende har domstolen funnit att en medlemsstat inte förfogar över något utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på om nämnda flykting ska få fortsätta att omfattas av de omfattande förmåner som vederbörande åtnjuter enligt kapitel VII i direktiv 2004/83, eller om vederbörande inte ska omfattas av nämnda förmåner.

60. Det är således nödvändigt att ta ställning till om den skyldighet att närvara vid integrationskurser som är aktuell i målet vid den nationella domstolen begränsar rättigheterna som följer av flyktingstatusen som inte fastställs i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet och, i synnerhet, om den påverkar flyktingars tillgång till integrationsprogram som säkerställs dem genom det direktivet.

3) Teleologisk tolkning

61. Såsom jag redan har påpekat kan inte medlemsstaterna hindra flyktingar från att få effektiv tillgång till integrationsprogram och från att åtnjuta övriga rättigheter som följer av deras flyktingstatus. När medlemsstaterna inför villkor som flyktingar måste uppfylla för att delta i integrationsprogram måste de därför respektera de två målen med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet: dels att säkerställa tillgång till integrationsprogram eller skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program, och dels beakta flyktingarnas särskilda behov.

62. När det gäller det första målet, i travaux préparatoires, anges det i motiveringen som åtföljer kommissionens förslag att integrationsprogrammens syfte är att ge ”särskilt stöd till missgynnade kategorier”, ”och inte bara ge dem lika tillgång till arbetsmarknaden och utbildningssystemet i allmänhet”. I den mån som artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet utgör en åtgärd för att stärka en ”missgynnad kategori”, i syfte att likställa den gruppen med medborgarna i den mottagande medlemsstaten vad gäller möjligheter till utbildning och sysselsättning, bör åtgärden därför genomföras på ett sätt som medger effektiv tillgång till integrationsprogram. I annat fall kommer åtgärden inte att nå upp till målet att stärka gruppen i fråga.

63. Beträffande det andra målet ska medlemsstaterna, enligt artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, även ”ta hänsyn till de särskilda behoven för personer som innehar flyktingstatus”. I detta avseende anges även i skäl 47 att integrationsprogram för flyktingar så långt möjligt bör vara utformade på ett sätt som tar hänsyn till dessa personers särskilda behov och den speciella situation som de befinner sig i, inbegripet i förekommande fall språkundervisning och tillhandahållande av information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med deras skyddsstatus i den berörda medlemsstaten.

64. I travaux préparatoires angav kommissionen bland annat, i samband med tillgång till integrationsfrämjande åtgärder och innebörden av skyddet enligt skyddsgrundsdirektivet, att ”för att säkerställa att de rättigheter som formellt beviljas personer som skyddsstatus är det nödvändigt att vidta åtgärder för att komma till rätta med de integrationsproblem de kan komma att ställas inför”. Vad gäller tillgång till integrationsfrämjande åtgärder menade kommissionen att ”[m]öjligheterna till integration för [flyktingar] skulle förbättras avsevärt om tillräcklig hänsyn kunde tas till deras skiftande utbildnings- och yrkesbakgrund och andra särskilda omständigheter som präglar deras situation”.

65. I konsekvensbedömningen för förslaget anges ”introduktionsprogram och språkundervisning som i största möjliga utsträckning är anpassade till dessa särskilda behov” som exempel på sådana integrationsprogram. Hänvisningen till ”lämplighet” innebär att medlemsstaterna ”har flexibilitet att tillämpa de åtgärder som de anser vara mest lämpliga och effektiva, med hänsyn till relevanta faktorer som de berörda personernas utbildningsnivå och yrkesbakgrund, liksom storleken och sammansättningen på grupperna av personer som har beviljats internationellt skydd”.

66. Av detta följer – enligt min uppfattning – att ett åläggande av en skyldighet för flyktingar att närvara vid integrationskurser i sig inte är en begränsning av rätten till tillgång till integrationsprogram, och därför inte hindras av artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Mot bakgrund av målet att underlätta integration bör dock dessa kurser i den mån det är möjligt anpassas till flyktingarnas behov och i förekommande fall bidra till att stärka en ”missgynnad kategori”.

c) Tillämpning på förevarande mål

67. I det nu aktuella målet rådet det inte något tvivel om att inhämtande av kunskap i språket och om samhället i den mottagande medlemsstaten underlättar det dagliga utövandet av de flesta av rättigheterna som säkerställs genom skyddsgrundsdirektivet, framför allt vad gäller tillgång till sysselsättning, utbildning, socialt skydd, hälso- och sjukvård eller bostad. Det är därför troligt att närvarande vid integrationskurser underlättar uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet och ger verkan åt utövandet av rättigheterna som följer av flyktingstatusen. Härav följer att en skyldighet att delta i sådana kurser i sig inte ska ses som en begränsning av tillgången till de rättigheter som erkänns i kapitel VII i det direktivet och i synnerhet i dess artikel 34.

68. Bedömningen skulle dock bli en annan om en skyldighet att delta i sådana kurser i praktiken skulle begränsa eller hindra flyktingarnas möjligheter att utöva sina rättigheter och ta emot de förmåner som säkerställs genom skyddsgrundsdirektivet. Detta skulle till exempel kunna vara fallet – såsom påpekas av kommissionen – om lektionernas antal och längd, eller den arbetsbörda som krävs för att förbereda sig inför lektionerna, hindrade flyktingarna från att söka arbete eller arbeta, eller begränsade deras rätt till utbildning och yrkesutbildning. Samma sak gäller om integrationskurserna inte är anpassade till flyktingarnas särskilda behov, till exempel om en flykting ställs inför begränsade utbildningsmöjligheter eller har en låg läs- och skrivkunnighetsnivå. Jag bör för fullständighetens skull påpeka att eftersom jag kommer att ta mig an de ekonomiska aspekterna av dessa kurser och prov i avsnitt B i detta förslag till avgörande, gäller detta ställningstagande inte den aspekten.

69. Det är därför den hänskjutande domstolens uppgift att avgöra om den aktuella skyldigheten att närvara vid integrationskurser, och i synnerhet dess praktiska genomförande, begränsar tillgången till de rättigheter som erkänns genom skyddsgrundsdirektivet, särskilt dem som återfinns i dess kapitel VII. Det ankommer också på den hänskjutande domstolen att slå fast om innehållet i och villkoren för dessa kurser, vilka enligt nationell rätt är obligatoriska för flyktingar, beaktar flyktingarnas särskilda behov. I detta syfte bör en analys göras av om kursernas svårighet och volym är anpassade till flyktingarnas särskilda behov, för att uppnå det mål att stärka gruppen i fråga som nämns ovan.

3. Skyldighet att bära kostnaderna för integrationskurser

70. Den hänskjutande domstolen har uppgett att den ordning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen i fråga utgår från principen att flyktingarna själva ska bära kostnaderna för integrationsprogrammen. I detta syfte kan de ansöka om och ta ett lån på upp till 10000 euro. Flyktingar behöver inte betala tillbaka lånet om de klarar alla delar av integrationsprovet inom integrationsperioden eller om de undantas eller befrias från integrationsskyldigheten inom den perioden. Omvänt, om de inte fullgör sin integrationsskyldighet eller fullgör den för sent måste de i princip återbetala lånet i dess helhet.

71. Jag bör inledningsvis påpeka att i det nu aktuella målet använde T.G. hela lånet på 10000 euro till att närvara vid integrationskurser och avlägga provet. Mot den bakgrunden kommer jag därför att analysera hans specifika situation och utelämna andra fall där en person kan behöva färre kurser för att klara provet, och därmed kan betala mindre i studieavgifter.

72. Enligt skyddsgrundsdirektivet kan medlemsstaterna, i överensstämmelse med nationell rätt, fastställa villkor som ska uppfyllas för att fullgöra skyldigheten att närvara vid integrationskurser, under förutsättning att de ser till att flyktingarna får effektiv tillgång till integrationsprogrammen och på ett effektivt sätt kan utöva övriga rättigheter som föreskrivs i kapitel VII i det direktivet. Om inte annat följer av detta förbehåll kan medlemsstaterna besluta att flyktingarna själva ska bära vissa eller alla de kostnader som följer av skyldigheten eller att skattebetalarna ska stå för dessa kostnader. Oavsett vad som beslutas, såsom jag redan har påpekat, om en medlemsstat väljer det första alternativet får villkoren som införs genom den nationella lagstiftningen inte äventyra målen som eftersträvas genom artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, enligt vilken medlemsstaterna för det första ska säkerställa tillgång till integrationsprogram eller skapa villkor som säkerställer tillgång till sådana program, och för det andra ska beakta flyktingarnas särskilda behov.

73. Beträffande det första målet, i den mån som artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet utgör en åtgärd för att stärka en ”missgynnad kategori”, i syfte att likställa den gruppen med medborgarna i den mottagande medlemsstaten vad gäller möjligheter till utbildning och sysselsättning, bör det pris som flyktingarna måste betala för proven sättas på en nivå som medger effektiv tillgång till integrationsprogram. I annat fall kommer åtgärden inte att nå upp till målet att stärka gruppen i fråga.

74. Det är dessutom på sin plats att den berörda medlemsstaten, vid fastställandet av denna nivå, undersöker om integrationsprogrammen i fråga kan vara berättigade till finansiering ur Europeiska flyktingfonden, som 2014 omvandlades till asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif), och, om så är fallet, om den fonden faktiskt används för att finansiera delar av programmen. I förevarande mål ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa om de aktuella programmen tar emot finansiering från den fonden, och om de gör det, hur denna finansiering påverkar kostnaderna för språkkurserna.

75. Om en medlemsstat kräver att flyktingarna ska stå för kostnaderna för integrationsprogram, och dessa kostnader ligger på en nivå som medger effektiv tillgång till programmen, måste de nationella domstolarna också beakta betalningsvillkoren som är knutna till dessa kostnader. Dessa villkor får inte begränsa rätten till tillgång till programmen. Såsom anges ovan får medlemsstaterna inte tillämpa nationell lagstiftning som kan äventyra uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet och därmed förta direktivet dess ändamålsenliga verkan. Av detta följer att det belopp som kvarstår för flyktingarna att betala inte får göra det orimligt svårt eller omöjligt att utöva rätten till integration, eftersom medlemsstaterna är skyldiga att underlätta integrationen. Beloppet att betala får inte heller hindra utövandet av övriga rättigheter enligt kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet, som rätten till bostad, hälso- och sjukvård eller utbildning. Flyktingar ska inte behöva kompromissa om dessa rättigheter för att kunna betala och fullgöra integrationsskyldigheten.

76. I detta avseende måste de nationella myndigheterna, i samband med fastställandet av om en flykting ska bära kostnaderna för integrationsprogram, göra en individuell bedömning av personens ekonomiska situation. En sådan individuell bedömning tjänar till att fastställa i vilken omfattning som flyktingen bör vara med och betala för integrationsprogram och integrationsprov. Med andra ord bör den ekonomiska skyldigheten i fråga åläggas i enlighet med flyktingens ekonomiska och sociala situation och inte på grundval av om han eller hon har fått godkänt på integrationsprovet. Om de nationella myndigheterna flyttar över kostnaderna för integrationsprogrammen på flyktingen utan att ta hänsyn till hans eller hennes ekonomiska och sociala situation, underlåter de att ”skapa villkor” som på ett effektivt sätt ”säkerställer tillgång till sådana program” i den mening som avses i artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Jag anser att begreppet ”villkor” innebär att en sådan individuell bedömning bör göras redan i början, det vill säga innan personen påbörjar integrationskurserna.

77. Om nivån på studieavgifterna är för hög uppkommer dessutom frågan om medlemsstaten på ett effektivt sätt har säkerställt tillgång till integrationsprogram, genom att kräva att flyktingen betalar avgifterna för integrationskurserna. Eftersom erkännandet av flyktingstatus ger upphov till en rätt till effektiv tillgång till integrationsförmåner enligt skyddsgrundsdirektivet, i enlighet med dess artikel 34, är tillgång till integrationsprogram på betungande ekonomiska villkor – på grund av de höga kostnaderna för flyktingen – inte en effektiv tillgång.

78. Den omständigheten att personer som omfattas av integrationsskyldigheten kan ansöka om ett lån för att finansiera kostnaderna för integrationsprogrammen ändrar inte denna bedömning, eftersom ett lån endast är ett sätt att skjuta upp betalningsskyldigheten. Om lånet dessutom påförs ränta, vilket tycks vara fallet enligt nationell lagstiftning men vilket den hänskjutande domstolen måste kontrollera, omfattar betalningsskyldigheten inte bara betalningen av avgifter, utan också betalningen av räntan på lånet.

79. Enligt den nationella lagstiftningen i fråga faller skyldigheten att bära integrationskostnaderna i sista hand på flyktingen, också i det fallet han eller hon beviljas ett lån. Om flyktingen inte klarar integrationsprovet, eller inte klarar det i tid, måste han eller hon betala tillbaka hela lånet och kommer att lämnas med en stor skuld. Flyktingar som börjar sitt liv skuldsatta i den mottagande medlemsstaten kommer troligtvis att få det svårt att integrera sig i medlemsstatens samhällsliv. Det finns följaktligen en risk för dubbla nackdelar: dels nackdelen att ingå i en utsatt grupp som flykting, och dels nackdelen att behöva betala tillbaka ett (stort) lån för att inte ha klarat integrationsprovet. Inte nog med det, om en person inte godkänns på integrationsprovet kommer det sannolikt att vara svårare för honom eller henne att få ett arbete, vilket innebär att flyktingar som misslyckas på provet troligtvis är den mest missgynnade och utsatta gruppen av alla flyktingar. Denna dubbla nackdel kan enligt min uppfattning leda till att flyktingen hamnar i en situation av social utestängning, vilket belastar offentliga resurser och medför ekonomiskt beroende och förlorad värdighet för flyktingen. Detta är precis motsatsen till vad unionslagstiftaren hade i åtanke när denne beslutade att medlemsstaterna ska underlätta integration. Mot bakgrund av målen med artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet får systemet med att ta betalt för integrationskurser eller integrationsprov slutligen inte omvandlas till en straffmekanism för flyktingar med dåliga provresultat, eller till affärsmöjligheter för företag som tjänar pengar på sådana kurser och prov.

80. Jag noterar i detta avseende att T.G. har påpekat att Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans (ECRI) har uttryckt oro för en grupp flyktingar som beviljades flyktingstatus före 2022, eftersom de har fortsatt att omfattas av den nationella lagstiftningen i fråga, bland annat av skyldigheten att betala höga integrationsavgifter och i förekommande fall av skyldigheten att betala en relativt hög straffavgift för bristande efterlevnad inom den föreskrivna perioden. ECRI har dessutom dragit slutsatsen att repressiva åtgärder för integration, med kännbara påföljder och återbetalning av stora lån, inte kan anses vara en tvåvägsprocess som underlättar, stöder och främjar integration.

81. När det gäller det andra villkoret enligt vilket medlemsstaterna ska ta hänsyn till flyktingars särskilda behov – såsom anges ovan – förefaller detta villor riktas mot merparten av kurserna, vilka i den mån det är möjligt bör anpassas till flyktingarna. I detta avseende är kostnaderna för kurserna oundvikligen avhängiga flyktingarnas behov. Det specifika belopp som debiteras flyktingarna får dock inte vara så högt att det begränsar en effektiv tillgång till kurserna. Beloppet får inte heller vara högre för flyktingar med inlärningssvårigheter, eftersom de behöver gå fler kurser och i slutändan skulle behöva betala mer, trots att de befinner sig i en särskilt utsatt situation. Det förhållningssättet att ju mer utsatt du är, desto fler kurser behöver du och desto mer måste du betala, bör avföras.

82. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning som ålägger en skyldighet för flyktingar att bära kostnaderna för integrationsprogram, utan att de nationella myndigheterna först har gjort en individuell bedömning av flyktingarnas ekonomiska och sociala situation, på den grunden att en sådan skyldighet är oförenlig med skyldigheten att säkerställa tillgång till integrationsprogram och inte skapar villkor som säkerställer tillgång till sådana program. Om en sådan skyldighet ändå införs får kostnaderna under alla omständigheter inte vara så höga att de förtar den ändamålsenliga verkan från rätten till tillgång till integrationsprogram.

B. Skyldighet att avlägga och godkännas på ett integrationsprov och följderna av att inte göra detta

83. Genom den ÄM frågan och den andra delen av den fjärde frågan önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i om artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken flyktingar vid vite åläggs skyldigheten att godkännas på ett integrationsprov.

1. Integrationsprovets förenlighet med skyddsgrundsdirektivet

84. Såsom anges ovan hindrar inte artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet uttryckligen medlemsstaterna från att förplikta flyktingar att delta i integrationsprogram och gå integrationskurser. Dessa kurser kan dessutom leda fram till ett prov, och bestämmelsen hindrar inte medlemsstaterna från att förplikta flyktingar att avlägga integrationsprov. Sett ur det perspektivet är det nödvändigt att pröva om skyldigheten som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, att avlägga och godkännas på ett prov, påverkar flyktingars tillgång till integrationsprogram eller andra rättigheter som de tillerkänns genom skyddsgrundsdirektivet. Innan jag analyserar skillnaden mellan att avlägga ett integrationsprov och få godkänt på ett sådant prov kommer jag emellertid att bedöma relevansen hos rättspraxis gällande förenligheten mellan integrationsprov och andra direktiv som är tillämpliga på tredjelandsmedborgare.

a) Rättspraxis gällande integrationsprov i förhållande till andra direktiv

85. För det första fann domstolen i domen i målet P och S att direktiv 2003/109 inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken tredjelandsmedborgare som redan har ställning som varaktigt bosatta åläggs en skyldighet att godkännas på ett integrationsprov, vid äventyr av att annars påföras en straffavgift, under förutsättning att de sätt på vilka lagstiftningen tillämpas inte innebär att målen med nämnda direktiv riskerar att inte förverkligas, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

86. Till stöd för den slutsatsen påpekade domstolen bland annat att när det gäller skyldigheten att få godkänt på ett integrationsprov ”kan det inte bestridas att förvärvandet av kunskaper i både språket och om samhället i mottagarlandet i betydande omfattning underlättar kommunikationen mellan tredjelandsmedborgarna och landets egna medborgare och dessutom främjar utbytet och utvecklingen av sociala kontakter dem emellan. Det kan inte heller bestridas att förvärvandet av kunskaper i mottagarlandets språk gör det mindre svårt för tredjelandsmedborgare att få tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning”.

87. Domstolen framhöll också att eftersom skyldigheten att godkännas på ett prov ”gör det möjligt att säkerställa att de berörda tredjelandsmedborgarna förvärvar kunskaper som obestridligen är användbara för att skapa band till den mottagande medlemsstaten, finner domstolen att en sådan skyldighet i detta sammanhang inte i sig äventyrar fullgörandet av målen med direktiv 2003/109, utan i stället kan bidra till att de uppfylls”.

88. För det andra konstaterade domstolen i domen i målet K och A genom ett liknande resonemang att direktiv 2003/86 inte hindrar medlemsstaterna från att ålägga tredjelandsmedborgare att godkännas på ett integrationsprov. Domstolen fann att skyldigheten att få godkänt på ett grundläggande integrationsprov kan bidra till att tredjelandsmedborgarna tillägnar sig kunskaper som tveklöst är nyttiga för att bygga upp band med den mottagande medlemsstaten.

89. Det stämmer att de överväganden som görs i domarna i målen P och S och K och A inte kan tillämpas med nödvändiga ändringar på förevarande mål. Den första domen avser endast tredjelandsmedborgare som har ansökt om ställning som varaktigt bosatt enligt direktiv 2003/109, enligt vilket tredjelandsmedborgare som har varit bosatta inom en medlemsstats territorium i fem år tillerkänns en rätt till ställning som varaktigt bosatt, och enligt vilket medlemsstaterna uttryckligen få anta villkor för integration i syfte att förvärva sådan ställning (artikel 5.2). Den andra domen gäller artikel 7.2 i direktiv 2003/86, enligt vilken medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning för familjeåterförening enligt det direktivet. Dessa två bestämmelser har dock inte någon motsvarighet i skyddsgrundsdirektivet. I detta avseende framgår det av artikel 13 i skyddsgrundsdirektivet att medlemsstaterna är skyldiga att bevilja flyktingstatus om villkoren i kapitlen II och III i det direktivet är uppfyllda. Integration är inte ett krav för erhållande av flyktingstatus. Det följer dessutom av skäl 12 i skyddsgrundsdirektivet att det huvudsakliga målet med bestämmelserna i direktivet inte är att säkerställa integration av flyktingar som sådan, utan att garantera tillämpningen av gemensamma kriterier för att identifiera personer i behov av internationellt skydd och en miniminivå av förmåner för dessa personer i samtliga medlemsstater (enhetlig status).

90. Med detta sagt är domstolens överväganden i dessa två mål om behovet och nyttan av att förvärva kunskaper i språket och om samhället i den mottagande medlemsstaten, i syfte att få tillträde till arbetsmarknaden och utbildningssystemet, i princip universella och kan tillämpas på alla tredjelandsmedborgare, oberoende av deras ställning. Övervägandena är därmed giltiga med avseende på flyktingar. Eftersom artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet – till skillnad från bestämmelserna i direktiven 2003/109 och 2003/86 – innehåller en rättighet att få tillgång till integrationsprogram bör åtskillnad göras mellan skyldigheten att avlägga ett integrationsprov och skyldigheten att godkännas på samma prov.

b) Skyldighet att avlägga ett integrationsprov

91. Om en flykting har rätt att få tillgång till integrationsprogram kan en skyldighet att gå integrationskurser och avlägga ett prov i viss utsträckning främja inhämtandet av den kunskap som förmedlas under kurserna och därigenom underlätta integration. För flyktingen innebär förberedelserna inför ett prov kunskapsförvärv och ett incitament till att göra en extra ansträngning. För medlemsstaten är proven ett sätt att bedöma om en person har tillägnat sig den kunskap som förmedlas på en kurs. Prov kan därför vara ett bra verktyg för att mäta och övervaka kursernas effektivitet, framför allt om kurserna finansieras med offentliga medel. De kan också vara ett praktiskt verktyg när medlemsstaterna ska samla in återkoppling om integrationsförmåga och kunskap inte bara hos flyktingar som grupp utan även individuellt, som ett sätt för att erbjuda dem mer skräddarsydda lösningar.

92. Jag skulle därför vilja hävda att deltagande i prov i samband med integrationskurser kan bidra till inlärningsprocessen och därmed underlätta integrationen av flyktingar. I ett sådant fall anser jag att den omständigheten att medlemsstater kräver att flyktingar avlägger ett prov i slutet av programmet i sig inte äventyrar uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet, förutsatt att tidsfristen för proven och den nödvändiga arbetsbördan inte påverkar ett effektivt åtnjutande av övriga rättigheter och förmåner som garanteras genom direktivet. Det är i detta avseende viktigt att notera att den hänskjutande domstolen också bör bedöma om skyldigheten att avlägga provet inom tre år, vilket är fallet enligt den nationella lagstiftningen i fråga, är lämplig, med beaktande av aspekter som, för det första, innehåll, mängd och relevans vad gäller den kunskap som förmedlas på kurserna, för det andra den berörda personens förmåga att tillägna sig kunskapen, för det tredje den tid som behövs för att förvärva kunskapen, och för det fjärde om själva provet är strukturerat och organiserat på ett sådant sätt att personen som avlägger det kan visa vilka kunskaper han eller hon har förvärvat.

93. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet innehåller dock – till skillnad från bestämmelserna i direktiven 2003/109 och 2003/86 – en skyldighet för medlemsstaterna att så långt det är möjligt anpassa integrationsprogrammen till flyktingarnas behov, vilket innebär att om en medlemsstat beslutar att anordna sådana prov måste innehållet i och tidsfristerna för dem anpassas till dessa behov, något som kan kräva justeringar av examinationsmetoderna.

94. Härav följer att skyldigheten att avlägga ett prov kan vara ett sätt för att se till att den berörda personen förvärvar kunskaper som – för flyktingar – tveklöst är nyttiga för att bygga upp band med den mottagande medlemsstaten. Det kan därför hävdas att skyldigheten att avlägga ett prov i sig inte äventyrar uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet, utan tvärtom kan bidra till att de uppnås. Med hänsyn till provets syfte, som nämns ovan, är jag dock av den uppfattningen att provavgiften för flyktingar bör tas bort. I det nu aktuella fallet kostar det 290 euro att göra provet en gång, och beloppet ökar i händelse av omprov, vilket troligtvis innebär att flyktingar i den situationen kommer att ha färre tillgängliga resurser för att utöva övriga rättigheter enligt kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet.

95. I detta avseende är det viktigt att notera att domstolen i domarna i de två ovannämnda målen P och S samt K och A konstaterade att storleken på avgifterna för integrationsprovet kunde äventyra uppnåendet av målet att integrera tredjelandsmedborgare enligt direktiv 2003/109 respektive utövandet av rätten till familjeåterförening enligt direktiv 2003/86, och därmed förta de direktiven deras ändamålsenliga verkan. Saken i de båda målen var betalning av en straffavgift för underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att klara integrationsprovet, utöver betalningen av avgiften för att avlägga provet. Dessa avgöranden är därför relevanta för flyktingar som anstränger sig för att betala provavgiften en eller flera gånger. Eftersom rätten till tillgång till integrationsprogram är en rättighet som tillerkänns flyktingar enligt skyddsgrundsdirektivet förtar en avgift för att avlägga ett prov artikel 34 dess ändamålsenliga verkan.

c) Skyldighet att godkännas på ett integrationsprov

96. Beträffande skyldigheten att få godkänt på ett integrationsprov föreskrivs i nederländsk rätt huvudsakligen att flyktingar är skyldiga att inom en viss tid klara ett prov som kontrollerar deras kunskaper i språket och om samhället.

97. Det bör noteras att domstolen i sin rättspraxis har behandlat integrationsvillkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt och för utövande av rätten till familjeåterförening. I förevarande mål kan integrationsprov dock endast betraktas som ett sätt för att förbättra en persons kunskap och kompetens inom ramen för utövandet av den personens rättigheter enligt artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Såsom nämns ovan har skyldigheten att avlägga och få godkänt på ett integrationsprov inte någon betydelse för beviljandet av flyktingstatus. Följaktligen – såsom har påpekats av kommissionen – kan överväganden i denna fråga som härrör från rättspraxis gällande direktiven 2003/109 och 2003/86 inte tillämpas med nödvändiga ändringar på skyddsgrundsdirektivet.

98. En skyldighet att klara ett prov innebär att det finns ett specifikt resultat som man måste uppnå för att bli godkänd på provet. I samband med skyddsgrundsdirektivet får denna tröskel inte ge upphov till en situation där utövandet av rätten till tillgång till integrationsprogram – liksom genomförandet av programmen – blir orimligt svårt eller omöjligt. Konsekvenserna av att ha misslyckats med att fullgöra skyldigheten att uppnå ett visst resultat på ett prov kan få flyktingar att tappa motivationen eller ge dem en känsla av utanförskap, vilket skulle hindra deras integration i praktisk mening.

99. I sin not om integration av flyktingar i Europeiska unionen underströk UNHCR att införandet av rigorösa språktester och prov i mottagarlandets historia och kultur kan straffa vissa kategorier av flyktingar, i synnerhet äldre personer eller personer som inte är läs- och skrivkunniga.

100. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att medlemsstaterna, enligt artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet, inte har rätt att kräva att flyktingar ska nå ett visst godkänt resultat på integrationsprov som ett bevis på integration. Den omständigheten att en mottagande medlemsstat inför en skyldighet att klara ett prov i dess språk eller om dess samhälle kan följaktligen inte betraktas som en åtgärd som bidrar till att uppnå målen med direktivet.

101. Jag förmodar dessutom att en skyldighet att få godkänt på ett integrationsprov nödvändigtvis åtföljs av en påföljd (av ekonomisk eller annan natur) för att se till att godkännandet är obligatoriskt. Jag kommer att ta mig an denna aspekt nedan.

2. Påföljder: skyldighet att betala en straffavgift och skyldighet att återbetala lånet

102. Det finns två aspekter av systemet med påföljder. För det första medför ett icke godkänt resultat på integrationsprovet en straffavgift på upp till 1250 euro, som ministern kan påföra upprepade gånger. I förevarande mål påförde ministern dock T.G. en avgift på 500 euro, och det finns ingen uppgift i akten om att avgiften har påförts på nytt. I detta mål har därmed det maximala avgiftsbeloppet inte påförts, och det har inte skett något upprepat påförande. För det andra finns det en skyldighet att betala tillbaka lånet på upp till 10000 euro. Den nationella domstolen betraktar inte denna skyldighet som en ”påföljd”, men den kan bli det om flyktingen inte får godkänt på integrationsprovet i rätt tid och – under de omständigheterna – får den en bestraffande karaktär. Dessa två ”påföljder” samexisterar och åläggs kumulativt. I förevarande mål är T.G. i själva verket undantagen från sin integrationsskyldighet sedan december 2021, med anledning av de ansträngningar han gjort, men de två ekonomiska påföljderna kvarstår.

103. Jag bör inledningsvis påminna om – vilket också UNHCR framhåller – att på grund av flyktingars särskilda utsatthet bör personer som inte lyckas få godkänt på ett integrationsprov inte bestraffas. De som formulerade Genèvekonventionen hade den uttryckliga avsikten att inte införa tvång eller skyldigheter för flyktingar. Avsaknaden av tvång bör vara grundsatsen vid tolkning av artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet. Sådan avsaknad av tvång innebär särskilt att åtgärder för att underlätta integration inte kan ha en bestraffande karaktär.

104. När det gäller skyldigheten att återbetala lånet ska medlemsstaterna enligt artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ”skapa villkor” som säkerställer att flyktingar får tillgång till integrationsprogram. Skyldigheten att bära kostnaderna för integrationskurser och integrationsprov när en flykting misslyckas med att få ett godkänt resultat på integrationsprovet inom den föreskrivna tidsgränsen har därmed en bestraffande karaktär och undergräver som sådan målet med bestämmelsen. De mest utsatta flyktingarna som inte lyckas få godkänt på proven i tid återfinns bland de personer som påverkas mest av denna straffåtgärd.

105. Den omständigheten att flyktingar kan ingå en betalningsöverenskommelse där hänsyn tas till deras betalningsförmåga har mindre betydelse i sammanhanget. I ett sådant fall kvarstår skyldigheten att återbetala en ansenlig skuld i upp till tio år, vilket i själva verket kan hindra en effektiv integration i medlemsstaten. Såsom har angetts av ECRI kan repressiva åtgärder för integration, i form av påföljder och återbetalning av stora lån, inte anses vara en process som underlättar, stöder och främjar integration.

106. Att påföra flyktingar en sådan straffavgift leder dessutom ofrånkomligen till en minskning av deras finansiella medel, vilket kan innebära att utövandet av deras rättigheter enligt kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet påverkas negativt, i synnerhet om deras finansiella resurser redan är begränsade.

107. Såsom har påpekats av kommissionen skulle en medlemsstats åläggande av en skyldighet att vid vite klara ett integrationsprov kunna avskräcka tredjelandsmedborgare från att ansöka om internationellt skydd i den medlemsstaten, eller leda till att de flyttar vidare till medlemsstater utan sådana skyldigheter. Ett av målen med skyddsgrundsdirektivet är emellertid att bidra till att begränsa sekundära förflyttningar mellan medlemsstater, vilket framgår av skäl 13 i direktivet.

108. Om domstolen skulle meddela att en straffavgift får påföras för bristande fullgörande av skyldigheten att få godkänt på integrationsprovet tycks under alla omständigheter ett belopp på 500 euro vara oproportionerligt och därmed strida mot unionsrätten.

109. Med anledning av ovanstående anser jag att en medlemsstats åläggande av en skyldighet som innebär att flyktingar måste få godkänt på ett integrationsprov, vid vite av att annars behöva återbetala ett lån och påföras en straffavgift, äventyrar uppnåendet av målen med skyddsgrundsdirektivet och förtar artikel 34 i direktivet dess ändamålsenliga verkan.

IV. Förslag till avgörande

110. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) på följande sätt: Bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, och särskilt dess artikel 34, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken flyktingar ska närvara vid integrationskurser, förutsatt att den skyldigheten inte begränsar tillgången till de rättigheter som de tillerkänns genom det direktivet, och särskilt dess kapitel VII, och tar hänsyn till deras särskilda behov, att de utgör hinder för nationell lagstiftning som ålägger en skyldighet för flyktingar att bära höga kostnader för integrationsprogram, utan att de nationella myndigheterna först har gjort en individuell bedömning av flyktingarnas ekonomiska och sociala situation, på den grunden att en sådan skyldighet är oförenlig med skyldigheten att säkerställa tillgång till integrationsprogram och inte skapar villkor som säkerställer tillgång till sådana program, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken flyktingar ska avlägga ett integrationsprov som omfattar muntliga och skriftliga färdigheter i den mottagande medlemsstatens officiella språk och kunskap om den medlemsstatens samhälle, och att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken flyktingar måste få godkänt på ett sådant prov, vid vite av att annars behöva återbetala ett lån och påföras en straffavgift, eftersom det äventyrar uppnåendet av målen med direktiv 2011/95 och förtar artikel 34 i det direktivet dess ändamålsenliga verkan.

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Det motsvarar inte det verkliga namnet på någon av parterna i förfarandet.

3 Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats och ändrats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

4 I artikel 34 i konventionen, med rubriken ”Naturalisation”, anges att ”konventionsstaterna ska så långt det är möjligt underlätta assimilering och naturalisation av flyktingar. De ska i synnerhet anstränga sig för att påskynda naturalisationsförfaranden och i den mån det är möjligt minska avgifter och kostnader för sådana förfaranden”.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

6 I begäran om förhandsavgörande och i dess tolkningsfrågor hänvisas till ”personer som är berättigade till internationellt skydd”, men det framgår av begäran att T.G. har status som flykting. Det är därför inte nödvändigt att i detta förslag till avgörande analysera situationen för subsidiärt skyddsbehövande. I artikel 1 A punkt 2 första stycket i Genèvekonventionen anges att med uttrycket ”flykting” avses den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han [eller hon] är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd”. Denna definition har infogats i artikel 2 d i skyddsgrundsdirektivet.

7 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

8 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).

9 EUT L 16, 2004, s. 44.

10 Artikel 7.2 i integrationslagen.

11 Se artikel 16 i integrationslagen.

12 Professor Grahl-Madsen menar bland annat att ”det i artikel 34 i själva verket handlar om att bygga upp en grund, eller en väg, som kan hjälpa flyktingen att göra sig förtrogen med språket, sederna och livsstilen i den stat där han eller hon bor, så att denne, utan att känna sig tvingad, lättare kan integreras i det ekonomiska, sociala och kulturella livet i det land där vederbörande har fått skydd” (se United Nations High Commission for Refugees (UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2–11, 13–37), oktober 1997, s. 146).

13 Se särskilt skälen 3, 4 och 15 i skyddsgrundsdirektivet.

14 Feller, E., tidigare biträdande högkommissarie för skydd hos UNHCR.

15 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

16 Se punkt 4 i beslutet om hänskjutande.

17 I artikel 67.2 FEUF anges att Europeiska unionen ska utarbeta en gemensam politik för bland annat asyl. Dessutom föreskrivs i artikel 78.1 FEUF att unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl som ska överensstämma med Genèvekonventionen. I artikel 78.2 FEUF anges även att i detta syfte ska unionslagstiftaren besluta om åtgärder.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou ( C‑373/11, EU:C:2013:567, punkt 26).

19 Se, för ett liknande resonemang, skälen 12 och 40 och artikel 23.2 i skyddsgrundsdirektivet, liksom dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkterna 95, 96 och 97), och dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkterna 91 och 99).

20 Se, särskilt, motiveringen till förslaget till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredjeland och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (KOM(2001/0510) slutlig). När det gäller artikel 31 (som blev artikel 34 i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12), förklarar kommissionen att det är ”nödvändigt att ge särskilt stöd till missgynnade kategorier, dit många flyktingar kan hänföras, och inte bara ge dem lika tillgång till arbetsmarknaden och utbildningssystemet i allmänhet”.

21 I sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (COM/2016/0466 final) införde lagstiftaren emellertid en bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna får fastställa att deltagandet av personer som åtnjuter internationellt skydd i integrationsåtgärder ska vara obligatoriskt (artikel 38.2 i det förslaget).

22 Se, analogt, dom av den 24 oktober 2013, Drozdovs ( C‑277/12, EU:C:2013:685, punkt 31 och där angiven rättspraxis), och dom av den 14 september 2017, Delgado Mendes ( C‑503/16, EU:C:2017:681, punkt 47).

23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 45). Se även artikel 4.3 FEU enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla åtgärder som behövs för att se till att de skyldigheter som följer av skyddsgrundsdirektivet fullgörs, och att avstå från åtgärder som kan äventyra uppnåendet av målen med det direktivet. Se, analogt, dom av den 4 mars 2010 i målet Chakroun ( C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43), med avseende på familjeåterförening, och domen av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkterna 53–55), när det gäller migration och olaglig vistelse.

24 Dom av den 10 september 2014, Ben Alaya ( C‑491/13, EU:C:2014:2187, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

25 Se punkterna 41 och 42 ovan.

26 Berry, J.W.”Acculturation and adaptation in a new society”, International Migration, vol. 30, 1992, ss. 69–85.

27 Akademiker har lagt fram en begreppsmässig ram för integration, indelad i fyra huvudsakliga områden: (i) Grundläggande: flyktingstatus, tillgång till rättigheter och medborgarskap; (ii) Funktionell: tillgång till bostad, hälsa, social trygghet, anständigt arbete, finansiella tjänster och utbildning; (iii) Social: social anknytning och sociala band inom värdsamhället, sociala broar, nätverk, sociala kopplingar; (iv) Underlättande: språk, utbildning, rådgivning, kulturell kunskap, säkerhet och stabilitet. Se Ager, A., and Strang, A.,”Understanding integration: A conceptual framework”, Journal of Refugee Studies, vol. 21, 2008, ss. 166–191; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. I kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet ges konkret uttryck för några av dessa områden i form av rättigheter för flyktingar.

28 Inom människorättslagstiftningen kan åtskillnad göras mellan skyldigheter att respektera, skyldigheter att skydda och skyldigheter att införa rättigheter, även om denna åtskillnad inte är väletablerad. Artikel 34 i skyddsgrundsdirektivet ingår i den tredje kategorin. Alternativt kan åtskillnad göras mellan positiva och negativa skyldigheter.

29 Se även motiveringen till det ursprungliga förslaget till direktiv 2004/83, som det hänvisas till i fotnot 19, där kommissionen refererar till riktlinje nr 7 i sysselsättningsriktlinjerna för 2001 (rådets beslut 2001/63/EG av den 19 januari 2001 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 2001 (EGT L 22 2001, s. 18)) där ”[p]rogram för att underlätta integreringen av flyktingar i samhället … till exempel [kan] innefatta” en ”skräddarsydd handlingsplan” för ”anställning och utbildning”, ”språkkurser”, ”grundläggande och högre fortbildningskurser”, ”åtgärder för att främja självförsörjning”, ”evenemang för att introducera medlemsstatens historia och kultur” och ”evenemang organiserade tillsammans med medlemsstatens medborgare för att främja ömsesidig förståelse”.

30 Se, bland annat, dom av den 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Sammanhållning av familjer) ( C‑91/20, EU:C:2021:898, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403).

32 Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2–11, 13–37, offentliggjord av UNHCR:s avdelning för internationellt skydd, 1997, s. 146.

33 Se professor Grahl-Madsens kommentar som det hänvisas till i fotnot 11.

34 Se UNHCR, Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, finns på: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

35 Se artikel 52.7 i stadgan.

36 Lock, T., ”Article 18 CFR”, i Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert och Jonathan Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.

37 Det är viktigt att notera att det i skäl 16 anges att skyddsgrundsdirektivet syftar till att ”säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten och de asylsökandes och deras medföljande familjemedlemmars rätt till asyl, och till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 och 35 i stadgan och bör därför genomföras på ett sätt som överensstämmer med detta ändamål”.

38 Dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 97).

39 Ibidem, punkt 95.

40 Ibidem, punkt 98.

41 Se punkt 44 ovan.

42 Se artikel 31 i motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

43 Se punkt 44 ovan.

44 Se även skäl 41 i skyddsgrundsdirektivet.

45 Motivering till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/* (CKOM(2009/551 slutlig) – COD 2009/0164/”Rättsliga aspekter”, punkt 7.

46 Ibidem.

47 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet – Konsekvensbedömning (KOM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), s. 33.

48 Ibidem.

49 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar i målet P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:39, punkt 81).

50 Se punkt 44 ovan.

51 Se punkterna 62 och 63 ovan.

52 Se motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

53 Se, analogt, artikel 9.4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1), där det specificeras att de nationella prövningsförfarandena inte får vara oöverkomligt kostsamma (dom av den 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign Limited och Sheely, C‑470/16, EU:C:2018:185, punkt 48).

54 Eftersom det är en åtgärd för att stärka gruppen flyktingar bör hänsyn tas till liknande kurser som erbjuds medborgare i den mottagande medlemsstaten eller andra tredjelandsmedborgare (till exempel arbetstagare eller studenter) som också syftar till att stärka dessa samhällsgrupper, för att undvika möjlig diskriminering av flyktingar i förhållande till dessa grupper.

55 Den 28 september 2000 antog rådet beslut 2000/596/EG om inrättande av en europeisk flyktingfond som en solidaritetsåtgärd för att främja en balans mellan medlemsstaternas ansträngningar för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta.

56 Se artikel 8 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 516/2014 av den 16 april 2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden, om ändring av rådets beslut 2008/381/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG och nr 575/2007/EG och rådets beslut 2007/435/EG (EUT L 150, 2014, s. 168), där det anges att fonden ska stödja ”[ö]vergripande kurser i samhällskunskap och språkundervisning”.

57 Se punkt 44 ovan.

58 När det gäller frågan om ändamålsenlig verkan anmodades domstolen i målet P och S, i samband med integrationsprov enligt direktiv 2003/109, att uttala sig om det högsta beloppet för straffavgiften i händelse av att inte få godkänt på sådana prov. Som en del av sin bedömning analyserade domstolen anmälningsavgifterna för provförsöken, eventuella förberedelsekostnader och den omständigheten att kostnaderna inte återbetalades om provet inte godkändes. I det målet fann domstolen att betalningen av en straffavgift, utöver avgifterna förknippade med de avlagda proven, kunde äventyra målen med direktiv 2003/109 och förta direktivet dess ändamålsenliga verkan. Se dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54). I domen av den 9 juli 2015, K och A ( C‑153/14, EU:C:2015:453), analyserade domstolen rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12) och skyldigheten enligt nederländsk lagstiftning att få godkänt på ett grundläggande integrationsprov utomlands före inresa till medlemsstaten. Med avseende på avgifter slog domstolen fast att det i princip står medlemsstaterna fritt att kräva att tredjelandsmedborgare betalar avgifter, och att medlemsstaterna får fastställa storleken på avgifterna, men att avgiftsbeloppen inte får syfta eller leda till att det blir orimligt svårt eller omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening.

59 Se, analogt, rättspraxis gällande individuell betalningsförmåga i förhållande till principen om ett effektivt rättsligt skydd enligt artikel 47 i stadgan. Såsom generaladvokat Kokott angav i sitt förslag till avgörande i målet Edwards ( C‑260/11, EU:C:2012:645, punkt 38) kan rättshjälp till och med vara nödvändig om de kostnadsrisker som i princip är tillåtna utgör hinder för möjligheten till rättslig prövning på grund av den berörda personens begränsade betalningsmöjlighet. Se även den rättspraxis som anges i domen av den 22 december 2010, DEB ( C‑279/09, EU:C:2010:811, punkterna 60 och 61), och beslutet av den 13 juni 2012, GREP ( C‑156/12, EU:C:2012:342, punkt 40 och följande punkter).

60 En efterhandsbedömning av ekonomisk förmåga kan också hindra flyktingens rätt att utöva andra rättigheter, till exempel rätten till arbete, eftersom vederbörandes ekonomiska och sociala välbefinnande kan påverkas negativt av en bedömning av den ekonomiska situationen efter integrationsprogrammet.

61 Se skäl 16 i skyddsgrundsdirektivet.

62 Motiveringen som det hänvisas till i fotnot 19.

63 ECRI:s slutsatser av den 3 mars 2022 om Nederländerna (CRI(2022) 03), s. 4, finns på: https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands.

64 Ibidem.

65 Se punkterna 49, 62, 63 och 65 ovan.

66 Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkterna 47 och 48), där domstolen slog fast att den omständigheten att lydelsen i artikel 24.1 i direktiv 2004/83 inte uttryckligen utesluter möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd som tidigare har beviljats en flykting är ett av argumenten som talar för en tolkning som ger medlemsstaterna rätt att vidta en sådan åtgärd.

67 Se, analogt, dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 98).

68 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

69 Ibidem, punkt 47.

70 Ibidem, punkterna 47, 48 och 50.

71 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453).

72 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369).

73 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453).

74 De ansökte om denna ställning mellan den 1 januari 2007 och den 1 januari 2010.

75 Dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 79).

76 Se punkterna 49, 62, 63 och 65 ovan.

77 Se, analogt, dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 48).

78 Det framgår nämligen av handlingarna i målet att provavgiften ska betalas varje gång provet görs.

79 Dom av den 4 juni 2015 ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54).

80 Dom av den 9 juli 2015 ( C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).

81 Se dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 54), och dom av den 9 juli 2015, K och A ( C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 69).

82 Ibidem.

83 Note on the Integration of Refugees in the European Union, maj 2007, finns på: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.

84 Se kommentaren som det hänvisas till i fotnot 11 ovan.

85 Se punkt 54 ovan.

86 Enligt medierapportering uppfyller hälften av flyktingarna och migranterna inte integrationskraven i tid, det vill säga får godkänt på integrationsprovet inom tre år; se https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet.

87 Se punkt 80 ovan.

88 Dom av den 4 juni 2015, P och S ( C‑579/13, EU:C:2015:369, punkterna 51–54).