Förslag till avgörande av generaladvokat Norkus – Mål C‑343/23 P Colombani/Europeiska utrikestjänsten (Passiv eller kollektiv mobbning)
Inledning
1. Jean-Marc Colombani (nedan kallad klaganden) har yrkat att domstolen bland annat ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 22 mars 2023, Colombani/Europeiska utrikestjänsten. Genom denna dom ogillade tribunalen klagandens talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av Europeiska utrikestjänstens beslut av den 15 juni 2021, genom vilket Europeiska utrikestjänsten delvis avslog hans begäran om bistånd som ingavs den 18 februari 2021 (nedan kallat det omtvistade beslutet) med stöd av artikel 24 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
2. I förevarande förslag till avgörande kommer jag i enlighet med domstolens begäran att analysera huruvida begreppet mobbning som definieras i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna omfattar inte bara ett aktivt och individuellt beteende, utan även ett passivt och kollektivt beteende, och i synnerhet samspelet mellan dessa båda begrepp inom ramen för förevarande mål. I stället för att undersöka huruvida specifika handlingar eller underlåtenheter kan utgöra mobbning, kommer förevarande förslag till avgörande att fokusera främst på frågan huruvida en underlåtenhet att ingripa för att förhindra mobbning som begås av andra i sig kan utgöra mobbning.
3. Målet väcker viktiga frågor om i vilken utsträckning tjänstemän eller anställda, vilkas individuella handlingar och underlåtenheter inte i sig utgör mobbning, kan – genom att inte ingripa eller opponera sig mot sådant beteende av andra – vara delaktiga i detta beteende och därmed själva göra sig skyldiga till mobbning. I vilken utsträckning har tjänstemän eller anställda en direkt skyldighet att opponera sig mot att en kollega mobbas av en annan? Kan en tjänsteman eller en anställd, genom att underlåta att ingripa, bli ”medskyldig” till mobbningen, och i så fall under vilka omständigheter?
Tillämpliga bestämmelser
4. I artikel 31.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) föreskrivs att ”[v]arje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden”.
5. I artikel 12a i tjänsteföreskrifterna anges följande:
”1. Tjänstemän får inte ägna sig åt någon form av mobbning eller sexuella trakasserier.
2. En tjänsteman som har utsatts för mobbning eller sexuella trakasserier får inte av denna anledning av institutionen behandlas på ett sätt som är till hans nackdel. En tjänsteman som har vittnat om mobbning eller sexuella trakasserier får inte av denna anledning av institutionen behandlas på ett sätt som är till hans nackdel, såvida han har agerat ärligt.
3. Med ’mobbning’ avses allt olämpligt uppträdande av en viss varaktighet, upprepat eller systematiskt, i form av beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar som är avsiktliga och kränkande för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet.
…”
6. I artikel 24 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[Europeiska unionen] skall bistå sina tjänstemän, särskilt vid rättsliga förfaranden mot någon som uttalat hotelser, förolämpningar eller varit upphov till ärekränkande handlingar eller yttranden, eller angrepp på person eller egendom som tjänstemannen eller medlemmarna av hans familj utsätts för på grund av hans ställning eller uppgifter”. I artikeln anges att Europeiska unionen ”skall ersätta tjänstemannen för den skada han lidit i den mån han inte uppsåtligt eller genom grov vårdslöshet själv orsakat skadan och i den mån han inte kunnat få ersättning från den som vållat skadan”.
Bakgrund till tvisten
7. Bakgrunden till den aktuella tvisten anges i stora drag i punkterna 2–20 i den överklagade domen. Med avseende på förevarande förslag till avgörande anser jag att följande omständigheter är av betydelse.
8. Klaganden är tjänsteman vid Europeiska utrikestjänsten. Den 18 februari 2021 ingav han en begäran om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna (nedan kallad begäran om bistånd). Klaganden gjorde bland annat gällande att han utsattes för mobbning av C, D, E och F, i deras egenskap av hans på varandra följande överordnade. C är den tidigare verkställande generalsekreteraren vid Europeiska utrikestjänsten, D är en av de tidigare ställföreträdande generalsekreterarna vid Europeiska utrikestjänsten, E är en av de nuvarande ställföreträdande generalsekreterarna vid Europeiska utrikestjänsten och F är den nuvarande generaldirektören för budget och administration.
9. Direktören för Europeiska utrikestjänstens personalavdelning skickade klaganden den 28 april 2021 en preliminär analys av hans begäran om bistånd. Klaganden skickade sina kommentarer till denna preliminära analys till direktören för Europeiska utrikestjänstens personalavdelning den 7 maj 2021. Den 15 juni 2021 fattade tillsättningsmyndigheten det omtvistade beslutet och avslog klagandens begäran om bistånd med avseende på D och F. Tillsättningsmyndigheten ansåg i det avseendet att klaganden inte hade lagt fram prima facie-bevis för att han hade utsatts för mobbning av D och F.
10. Tillsättningsmyndigheten inledde en administrativ utredning avseende C och E med anledning av klagandens begäran om bistånd.
Talan vid tribunalen, den överklagade domen och överklagandet
11. Den 3 mars 2022 väckte klaganden talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av bland annat det omtvistade beslutet och en talan om skadestånd för den skada som han lidit till följd av Europeiska utrikestjänstens uppträdande. Klaganden åberopade sju grunder, och de första fem grunderna syftade till ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Som andra grund gjorde klaganden i huvudsak gällande att Europeiska utrikestjänsten hade gjort en uppenbart oriktig bedömning när den i det omtvistade beslutet slog fast att han inte hade lagt fram prima facie-bevis på mobbning från D:s och F:s sida.
12. I den överklagade domen ogillade tribunalen klagandens talan i sin helhet. Den 31 maj 2023 överklagade klaganden den domen. Klaganden har åberopat många grunder till stöd för sitt överklagande. Jag ska dock kortfattat sammanfatta klagandens synpunkter på passiv och kollektiv mobbning.
13. Som första grund har klaganden i huvudsak hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den bedömde hans begäran om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna genom att begränsa begreppet mobbning till att avse ”individuellt, självständigt och aktivt beteende” och genom att utesluta passiv och kollektiv mobbning från detta begrepp.
14. Klaganden har framhållit den omständigheten att hans begäran om bistånd också avsåg passivt beteende av F, generaldirektören för budget och administration, vilken – trots sin maktställning – i allt väsentligt tolererade den rättsstridiga och diskriminerande ”viljan” eller önskan hos C, den tidigare verkställande generalsekreteraren vid Europeiska utrikestjänsten. F:s passiva beteende medförde i praktiken att C:s mobbning av klaganden fortsatte och förvärrades. Med hänsyn till antalet inblandade personer och deras hierarkiska kopplingar till C, kom den mobbning som sattes igång av C att ”bli administrationens verk”.
15. D kände även till att det förekom systematisk diskriminering av klaganden. Trots D:s framstående ställning som ställföreträdande generalsekreterare vid Europeiska utrikestjänsten, underlät han, tillsammans med F, att ingripa för att få den aktuella diskrimineringen att upphöra. Klagandens överordnade, D, bidrog också till klagandens marginalisering genom att inte ge honom några arbetsuppgifter och genom att utestänga honom från möten och informationsflödet. Tribunalen drog felaktigt slutsatsen att avslaget på klagandens klagomål mot F och D var lagenligt utan att utreda deras överordnade och den huvudsakliga gärningsmannen och anstiftaren till mobbningen, C. Konstaterandet att mobbningen inte kunde tillskrivas F och D individuellt var i det avseendet oriktigt. Klaganden har hävdat att det framgår av domen KF/EIB att mobbning även kan vara kollektiv till sin art och kan utföras av flera personer som agerar på ett samordnat sätt eller i vart fall på samma sätt. Mot bakgrund av den domen borde en bedömning av de fyra aktuella personernas samlade uppträdande ha gjorts för att fastställa huruvida det förekom mobbning.
16. Den omständigheten att en person lägger sig till med ett beteende betyder inte att det kan tillskrivas en annan person, i synnerhet när beteendet involverar medgärningsmän. Tribunalen gjorde en individuell bedömning av den påstådda mobbningen. Den underlät att analysera den övergripande och kollektiva kontext i vilken F:s och D:s handlingar ägde rum för att avgöra huruvida de, i egenskap av klagandens överordnade, agerade lämpligt och inte oriktigt.
17. Som andra grund för överklagandet har klaganden bland annat hävdat att tribunalen gjorde en felaktig bedömning genom att inte beakta att begreppet ”medgärningsmannaskap/medverkan” inte kräver ett aktivt beteende. Utestängning eller marginalisering och därmed mobbning kan bli följden av inaktivitet eller passivitet. Klaganden anser att D och F var delaktiga i C:s beteende på grund av deras vårdslösa passivitet.
18. Europeiska utrikestjänsten anser att det är uppenbart att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning och att det är ogrundat.
Bedömning
19. I förevarande fall gjorde klaganden gällande i sin begäran om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna att han mobbades av fyra personer. Det ankom således på klaganden att lägga fram prima facie-bevis för sådan mobbning mot bakgrund av definitionen av mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Sådana bevis utgör en nödvändig förutsättning för att inleda en administrativ utredning enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.
20. Definitionen av mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna är oerhört vid och allmän. Den är inte inriktad på någon specifik typ av beteende eller handling, utan hänvisar snarare till bland annat ”allt olämpligt uppträdande” som är kränkande ”för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet”. Den omständigheten att en tjänsteman har komplicerade, eller rent av konfliktfyllda, relationer med sina kollegor eller överordnade utgör inte i sig bevis för mobbning. Negativa synpunkter som riktas till en tjänsteman eller en anställd kränker inte heller nödvändigtvis personens självkänsla, värdighet eller integritet, om de formuleras i väl avvägda ordalag och inte bygger på grundlösa anklagelser som helt saknar samband med objektiva faktiska omständigheter.
21. Det ska framhållas att mobbning och anklagelser om mobbning är av allvarlig karaktär, sett både utifrån det påstådda offrets och förövarens synvinkel. Vad gäller den påstådda förövaren, kan ett konstaterande att mobbning har skett kulminera i disciplinära förfaranden och åläggandet av en disciplinåtgärd. I det förfarande som syftar till att fastställa förekomsten av mobbning måste därför den påstådda förövarens rätt till försvar iakttas. Den person som har anklagats för mobbning ska, före antagandet av det beslut som går denne emot, få del av alla handlingar i ärendet som rör mobbningen, oavsett om de är till den berörda personens fördel eller nackdel, och vederbörande ska ges möjlighet att framföra sina ståndpunkter på dessa. En felaktig klassificering av ett beteende som mobbning kan, i vart fall analogt, strida mot principen nulla poena sine lege.
22. Mobbning har ett objektivt inslag, genom att uppträdandet måste vara sådant att en opartisk, förnuftig och normalt känslig betraktare som befinner sig i samma situation skulle anse att beteendet eller handlingen i fråga går över gränsen och kan ifrågasättas. Mobbning kan per definition vara följden av en rad olika handlingar vilka var för sig inte nödvändigtvis skulle utgöra mobbning, men som om de bedöms som en helhet, och i sitt sammanhang, däribland på grund av deras ackumulering i tiden, skulle kunna betraktas som sådan. Den omständigheten att det olämpliga uppträdandet upprepas är således relevant.
23. Det behöver inte visas att dessa beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar har skett i avsikt att kränka en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet. Det kan röra sig om mobbning utan att det är visat att mobbaren genom sina åtgärder avsett att misskreditera offret eller att avsiktligt försämra dennes arbetsförhållanden. Det är tillräckligt att dessa åtgärder, förutsatt att de vidtagits uppsåtligen, objektivt sett medfört sådana konsekvenser.
24. Den vidsträckta innebörden av definitionen i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna är även uppenbar utifrån de exempel på sådant beteende som finns i punkt 2.1 i bilagan till kommissionens beslut av den 26 april 2006 om Europeiska kommissionens policy för skydd av enskildas värdighet och förebyggande av mobbning och sexuella trakasserier.
25. Jag ska nu i tur och ordning undersöka begreppen kollektiv mobbning, passiv mobbning och samspelet mellan dessa, båda teoretiskt sett och inom ramen för det aktuella överklagandet.
Kollektiv mobbning
26. Mobbning kan vara kollektiv och inte bara individuell till sin art. Mobbning kan således utföras av flera personer som hör till samma institution, vilka agerar på ett samordnat sätt eller i vart fall på samma sätt. I domen KF/EIB undersökte tribunalen inte bara det individuella uppträdandet av de påstådda mobbarna – A och B – utan den ansåg även att det var relevant att göra en helhetsbedömning av A:s och B:s olika handlingar. I domen XH/kommissionen undersökte tribunalen, i samband med en anklagelse om kollektiv mobbning, huruvida det fanns några ”kopplingar” mellan de påstådda mobbarna. I det avseendet slog tribunalen fast att det inte hade styrkts att de påstådda mobbarna agerade inom ramen för en och samma kollektiva mobbning.
27. Enligt min mening följer av detta att kollektiv mobbning föreligger när de aktuella personerna agerar på ett samordnat eller koordinerat sätt eller när de, ur ett objektivt perspektiv, agerar unisont, samtidigt, periodvis eller efter varandra, i enlighet med en gemensam – om än kanske outtalad eller underförstådd – ram. I samband med en begäran om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna avseende påstådd kollektiv mobbning, ska tillsättningsmyndigheten fastställa huruvida det finns prima facie-bevis för en sådan gemensam ram och, om så är fallet, göra en helhetsbedömning av alla handlingar eller uppträdande inom denna ram för att fastställa huruvida de (kort sagt) utgör mobbning. I avsaknad av en sådan gemensam ram, kan handlingarna eller uppträdandet av enskilda anställda inte sammanblandas.
28. Även om en tjänstemans eller anställds handlingar eller underlåtenhet kanske inte räcker för att konstatera att mobbning föreligger, kan detta uppträdande, tillsammans med handlingar eller underlåtenhet av en eller flera tjänstemän eller anställda som agerar inom en gemensam ram utgöra mobbning från alla dessa tjänstemäns eller anställdas sida som leder till individuellt ansvar för dem. Den omständigheten att det föreligger ett hierarkiskt förhållande mellan de berörda personerna kan inte rättfärdiga deras olämpliga uppträdande eller förhindra konstaterandet att det föreligger kollektiv mobbning.
29. Även om mobbning kan vara av kollektiv karaktär, är ansvaret för ett sådant beteende individuellt och personligt och åligger de enskilda tjänstemännen eller anställda enligt artikel 12a.1 i tjänsteföreskrifterna. I sådana fall är det individuella ansvaret i princip avhängigt av att en tjänsteman eller anställd på ett relevant och icke försumbart sätt bidrar till den kollektiva mobbningen.
”Passiv” mobbning
30. Begreppet ”allt olämpligt uppträdande” i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna är tillräckligt vidsträckt för att innefatta beteende som är utstuderat och som tar sig formen av exempelvis passivt- aggressivt beteende, så kallad gaslighting, dold fientlighet och att behandla någon som luft (”ghosting”), marginalisering eller utestängning av en tjänsteman eller anställd från information, arbetsflöde, social interaktion på arbetsplatsen eller från själva arbetet. Dessa former av ”passiv” mobbning, vilka kännetecknas både av handlingar och underlåtenhet, är inte mindre skadliga eller lömska på grund av deras ”lugnare” karaktär. Den omständigheten att sådant beteende är dolt eller förtäckt kan nämligen medföra att offret saknar uppenbara eller konkreta bevis för detta och därmed en motsvarande möjlighet till upprättelse, vilket därigenom leder till ytterligare isolering och lidande på arbetsplatsen.
31. ”Passiv” mobbning måste dock utgöra ett ”olämpligt uppträdande” och som sådant har det en aktiv eller kvasi-aktiv komponent, som kräver ett ”direkt” ingripande av förövaren. Jag anser till exempel att en vägran att kommunicera med någon eller att ignorera eller isolera personer, även om den är passiv till sin karaktär, har en ”aktiv” eller ”kvasi-aktiv” komponent.
32. Klaganden har till exempel hävdat att D bidrog till hans yrkesmässiga marginalisering genom att inte ge honom några arbetsuppgifter och genom att utestänga honom från möten och informationsflödet. Jag anser att en yrkesmässig marginalisering av en tjänsteman eller anställd kan, om den är styrkt och om den är tillräckligt allvarlig och långvarig, utgöra mobbning i den mening som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Tribunalen prövade dock i detalj – i punkterna 46–53 i den överklagade domen – huruvida klaganden hade lagt fram prima facie-bevis för ett sådant uppträdande och den slog fast att tillsättningsmyndigheten hade rätt att anse att det inte hade lagts fram några sådana bevis. Jag anser därför att klaganden vill få till stånd en ny prövning av de faktiska omständigheterna av EU-domstolen, dock utan att styrka att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna. Det yrkandet omfattas inte av EU-domstolens behörighet i samband med ett överklagande och det är uppenbart att det inte kan tas upp till prövning.
33. Jag ska nu gå över till den rättsfråga som klaganden har tagit upp och som är huvudfrågan i förevarande förslag till avgörande.
Samspelet mellan passiv och kollektiv mobbning
34. Klagandens uppfattning grundar sig på premissen att D och F kände till C:s och E:s olämpliga uppträdande som utgör mobbning och underlät att ingripa. I avsaknad av ett samordnat beteende mellan de påstådda mobbarna, utgör enligt min mening enbart kännedom om och underlåtenhet att ingripa för att förhindra olämpligt uppträdande av andra i princip inte mobbning.
35. Det finns en mängd potentiella (befogade) skäl till varför tjänstemän och anställda kan avstå från att opponera sig mot andras handlingar eller underlåtenhet. De kanske inte ingriper av oro för att de inte har full kännedom eller fullständig information om saken. De kanske är rädda för att ha missuppfattat situationen och att de därför inte kan agera på ett helt opartiskt sätt. Vidare kanske de är försiktiga med att ingripa av oro för att förvärra saken eller rikta obefogad uppmärksamhet på denna. Även om bristen på ingripande från tjänstemän eller anställda som har bevittnat mobbning i vissa fall kan vara förkastlig moraliskt eller rentav rättslig sett, kan denna ”passivitet” i princip inte omvandlas till något den inte är, nämligen mobbning.
36. En underlåtenhet att ingripa för att förhindra mobbning kan således i princip inte sammanblandas med sådant olämpligt uppträdande, eftersom en sådan underlåtenhet saknar den nödvändiga ”aktiva” eller ”kvasi-aktiva” komponenten. Underlåtenheten att ingripa är i princip till sin natur skild från mobbning och bör undersökas och bedömas i enlighet därmed.
37. Förevarande mål avser dock inte enbart åskådare eller vittnen till mobbning, utan personer som har en överordnad ställning i förhållande till den som påstås ha utsatts för mobbningen eller i en ställning av viss hierarkisk betydelse inom Europeiska utrikestjänstens organisation. Det återstår därför att avgöra huruvida den omständigheten att det påstådda mobbningsoffrets överordnade (i detta fall D) eller en person som har ledande ställning i förhållande till tjänstemän eller anställda (i detta fall F) har kännedom om mobbning som utförs av andra tillsammans med en underlåtenhet att ingripa för att förhindra sådant uppträdande är liktydig med mobbning.
38. Jag kan inte se att det finns något särskilt skäl till varför min tidigare bedömning bör ändras och varför underlåtenhet av bland annat en persons överordnade att ingripa under sådana omständigheter skulle utgöra mobbning, när en underlåtenhet av andra tjänstemän eller anställda att ingripa inte skulle utgöra det. Alla tjänstemän och anställda, oavsett deras lönegrad och befattning, är bundna av artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Definitionen av mobbning och förbudet mot mobbning är därför lika tillämpliga på dem.
39. Med beaktande av detta anser jag att denna bedömning bör förses med ett förbehåll.
40. Det kan inte uteslutas att under mycket särskilda omständigheter, vilka ännu inte har behandlats i unionsdomstolarnas praxis, kan en underlåtenhet att ingripa, särskilt av en persons överordnade, i sig utgöra mobbning om det sker med ont uppsåt för att kränka en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet. Dessutom ska underlåtenheten att ingripa bidra till eller uppmuntra mobbningen, till exempel genom att den ”aktiva” mobbaren får en känsla av straffrihet eller ”fria tyglar” med hänsyn till att dennes uppträdande inte ”fördöms” av den berörda personen. I det avseendet kan den ”passiva” mobbarens lönegrad eller befattning inom EU:s offentliga förvaltning vara relevant vid bedömningen av huruvida mobbning föreligger och i vilken mån underlåtenheten att opponera sig mot mobbningen bidrog till eller främjade den.
41. Även om klaganden har hävdat att D och F anslöt sig till och granskade C:s hållning att tala nedsättande om klaganden, anser jag, mot bakgrund av tribunalens bedömning av anklagelserna rörande D och F, att det inte kan anses föreligga något sådant uppträdande eller ont uppsåt från deras sida.
42. Det är viktigt att framhålla att underlåtenhet att ingripa för att förhindra mobbning, särskilt av personer i chefsställning, likväl kan utgöra vårdslöshet och strida mot andra principer eller bestämmelser i tjänsteföreskrifterna.
43. Ett sådant organ som Europeiska utrikestjänsten har en omsorgsplikt gentemot sådana tjänstemän som klaganden. Omsorgsplikten återspeglar den jämvikt mellan ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som tjänsteföreskrifterna har skapat i relationerna mellan den offentliga myndigheten och de offentligt anställda. I likhet med rätten till god förvaltning innebär denna jämvikt bland annat att myndigheten, när den fattar beslut som rör en anställds situation, ska beakta samtliga omständigheter som kan vara avgörande för dess beslut och att den därvid inte bara ska beakta tjänstens intresse, utan även den berörde anställdes intressen. Åsidosättande av denna omsorgsplikt kan, under vissa omständigheter, leda till utomobligatoriskt skadeståndsansvar för Europeiska unionen. En fientlig eller negativ arbetsmiljö, som inte utgör mobbning i sig men som leder till yrkessjukdom, kan således leda till att Europeiska unionen ådrar sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.
44. Mobbning kan i vissa fall ”innebära ett allvarligt åsidosättande av de förpliktelser som åligger unionens tjänstemän” i den mening som avses i artikel 22a.1 i tjänsteföreskrifterna. Av detta följer att tjänstemän och anställda, särskilt de som har ledande befattningar, måste rapportera allvarlig mobbning när den ”kan skada unionens intressen” till bland annat sin överordnade eller till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Underlåtenhet att rapportera allvarlig mobbning kan således utgöra ett åsidosättande av artikel 22a.1 i tjänsteföreskrifterna.
45. Vidare föreskrivs det i artikel 7.1 i tjänsteföreskrifterna att tillsättningsmyndigheten skall tillsätta en tjänsteman ”till en tjänst i dennes tjänstegrupp som motsvarar hans lönegrad”. Om administrationen blir underrättad, däribland genom en begäran som den berörda personen betecknar som en ”begäran om bistånd” i den mening som avses i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, om att en tjänsteman eller annan anställd har berövats de ansvarsområden som motsvarar personens lönegrad och tjänst och saknar arbetsuppgifter att utföra, ska administrationen ingripa och vidta nödvändiga och lämpliga åtgärder för att avhjälpa situationen, vilken strider mot kraven i tjänsteföreskrifterna. Det saknar i det avseendet relevans huruvida en sådan situation är följden av mobbning eller ej. Underlåtenhet att ingripa kan utgöra ett fel i tjänsten.
Tillämpning av samspelet mellan begreppen passiv och kollektiv mobbning inom ramen för det aktuella överklagandet
46. Tribunalen uteslöt inte någonstans i den överklagade domen begreppen passiv och kollektiv mobbning från definitionen av mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Mot bakgrund av min bedömning av begreppen passiv och kollektiv mobbning och samspelet mellan dessa, ska jag undersöka punkterna 47, 53, 59 och 60 i den överklagade domen, vilka särskilt har framhållits av klaganden inom ramen för sådan mobbning.
47. I motsats till vad klaganden har hävdat, gjorde tribunalen inte en felaktig bedömning i punkt 47 i den överklagade domen när den krävde ett aktivt deltagande av D i den påstådda yrkesmässiga marginaliseringen av klaganden för att sluta sig till att klaganden hade mobbats. I synnerhet gjorde tribunalen en korrekt bedömning när den ansåg att (enbart) D:s kännedom om C:s och E:s påstådda mobbning av klaganden inte utgjorde mobbning. Tribunalen gjorde inte en felaktig bedömning när den i punkt 53 i den överklagade domen konstaterade att mobbningen som C och E påstods ha gjort sig skyldiga till inte kunde tillskrivas D på grund av hans underlåtenhet att ingripa trots att han hade kännedom om det påstådda uppträdandet. Tribunalen gjorde inte heller en felaktig bedömning i punkterna 59 och 60 i den överklagade domen när den fann att F:s passivitet, trots att vederbörande hade kännedom om C:s och E:s påstådda fel i tjänsten, inte utgjorde mobbning eftersom F faktiskt inte hade deltagit i uppträdandet. Tribunalens hänvisningar i punkterna 53 och 60 i den överklagade domen till individuellt och personligt uppträdande ska inte läsas lösryckta ur sitt sammanhang. Tribunalen uteslöt inte möjligheten till passiv och/eller kollektiv mobbning i sig i dessa punkter, utan den underkände snarare förekomsten av sådan mobbning i avsaknad av någon individuell och personlig inblandning i detta uppförande från D:s och F:s sida.
Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska
ogilla överklagandet såvitt avser den första grunden för överklagande, den första och den sjunde anmärkningen i den andra grundens första del och den andra anmärkningen i den andra grundens andra del.
1 Originalspråk: engelska.
2 T‑113/22, EU:T:2023:154 (nedan kallad den överklagade domen).
3 Se dock punkt 32 nedan där jag undersöker påstått aktivt deltagande i mobbning.
4 Dessa frågor togs bland annat upp i den första grunden för överklagande, den första och den sjunde anmärkningen i den andra grundens första del och den andra anmärkningen i den andra grundens andra del. Se punkterna 20–29, 33–40, 51 och 52 i överklagandet. Med hänsyn till att de argument som har åberopats i dessa avsnitt av överklagandet till stor del överlappar varandra, anser jag att det är nödvändigt att pröva dem gemensamt. I det avseendet är punkterna 47, 53, 59 och 60 i den överklagade domen särskilt relevanta för förevarande förslag till avgörande.
5 Det framgår av handlingarna i målet att E och F för närvarande kan inneha andra befattningar.
6 Tribunalen kände inte till utgången av den utredningen när talan väcktes vid den. I synnerhet visste inte tribunalen huruvida den administrativa utredningen kom fram till slutsatsen att C och E hade åsidosatt artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Se den överklagade domen, punkt 53. Klaganden angav i punkt 11 i sitt överklagande att E och C underrättades den 25 oktober 2022 respektive den 17 november 2022 om att den administrativa utredningen avseende dem hade avslutats utan någon ytterligare åtgärd. Se även punkterna 16 och 28 i bilaga A5 till överklagandet. Detta har inte bestritts av Europeiska utrikestjänsten i förevarande mål om överklagande.
7 Klaganden har särskilt ifrågasatt användningen av uttrycken ”aktivt deltagit”, ”den påstådda mobbarens individuella och personliga uppträdande”, och ”aktivt uppträdande” i punkterna 47, 53, 59 och 60 i den överklagade domen.
8 De aktuella personerna hade en underordnad ställning i förhållande till C.
9 Dom av den 30 mars 2022 ( T‑299/20, KF/EIB, EU:T:2022:171, punkterna 126 och 127).
10 Dom av den 6 april 2022, KU/Europeiska utrikestjänsten ( T‑425/20, EU:T:2022:224, punkt 74).
11 Se punkt 28 i överklagandet.
12 Biståndsskyldigheten i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna syftar till att institutionen ska försvara tjänstemännen mot ageranden av tredje man. Dom av den 25 mars 1982, Munk/kommissionen ( 98/81, EU:C:1982:111, punkt 21). Även om artikel 24 första stycket i tjänsteföreskrifterna framför allt syftar till att skydda tjänstemännen mot angrepp och dålig behandling från tredje man, åläggs administrationen genom denna artikel en biståndsskyldighet även i det fallet att den som gjort sig skyldig till det agerande som anges i den bestämmelsen är en annan tjänsteman. Dom av den 14 juni 1979, V./kommissionen ( 18/78, EU:C:1979:154, punkt 15). Se även tribunalens dom av den 12 juli 2011, kommissionen/Q ( T‑80/09 P, EU:T:2011:347, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
13 Dom av den 7 december 2023, HV och HW/ECDC ( C‑615/22 P, EU:C:2023:961, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Exceptionella omständigheter kan dock tvinga den berörda administrationen att tillhandahålla särskilt bistånd, inte som svar på en begäran av den berörda personen utan på administrationens eget initiativ. Dom av den 12 juni 1986, Sommerlatte/kommissionen ( 229/84, EU:C:1986:241, punkt 20). Se även tribunalens dom av den 13 juli 2022, AI m.fl./ECDC ( T‑864/19, EU:T:2022:452, punkt 147).
14 Mobbning, i den mån den påverkar en mobbad persons hälsa och värdighet, innebär ett åsidosättande av en arbetstagares rättigheter i den mening som avses i artikel 31.1 i stadgan. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 juli 2018, SQ/EIB ( T‑377/17, EU:T:2018:478, punkt 158). Se även, i det avseendet, personaldomstolens dom av den 11 juli 2013, Tzirani/kommissionen ( F‑46/11, EU:F:2013:115, punkt 142).
15 Artikel 12a.1 i tjänsteföreskrifterna bekräftar denna tolkning, eftersom tjänstemän inte får ägna sig åt någon form av mobbning.
16 Jag anser att mobbning kan omfatta mer än en person. I det avseendet, se personaldomstolens dom av den 11 juli 2013, Tzirani/kommissionen ( F‑46/11, EU:F:2013:115, punkt 89).
17 Denna fråga framhölls med rätta av tribunalen i dom av den 6 april 2022, KU/Europeiska utrikestjänsten ( T‑425/20, EU:T:2022:224, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
18 Se, analogt, tribunalens dom av den 13 juli 2018, SQ/EIB ( T‑377/17, EU:T:2018:478, punkt 156).
19 Se bilaga IX till tjänsteföreskrifterna. Såsom tribunalen slog fast, när tillsättningsmyndigheten, som svar på en begäran om bistånd avseende påstådd mobbning, anser sig ha fått tillräckliga bevis för att inleda en administrativ utredning, måste utredningen verkligen fullföljas, så att administrationen, med ledning från utredningsrapportens slutsatser, slutligt kan ta ställning i frågan, med den följden att den antingen beslutar att avskriva begäran om bistånd eller, när påståendena om de faktiska omständigheterna visar sig stämma och dessa omständigheter omfattas av tillämpningsområdet för artikel 12a i tjänsteföreskrifterna, exempelvis inleda ett disciplinförfarande för att i förekommande fall vidta disciplinåtgärder mot den påstådde mobbaren. Se domen KF/EIB, punkt 40 och där angiven rättspraxis. Med hänsyn till att utredningen kan leda till disciplinära förfaranden, har den person som anklagas för mobbning mer omfattande processuella rättigheter än den som har ingett klagomålet. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 23 september 2015, Cerafogli/ECB ( T‑114/13 P, EU:T:2015:678, punkt 40).
20 Kravet på att lägga fram prima facie-bevis innebär att en institution inte kan vara skyldig att genomföra en administrativ utredning enbart på grundval av anklagelser som inte stöds av någon bevisning. Vid bedömningen av huruvida de påstådda faktiska omständigheterna verkligen har inträffat och omfattningen av dessa, ska institutionen även se till att skydda rättigheterna för de personer som är inblandade i en begäran om bistånd och som kan bli föremål för en utredning. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 19 december 2019, ZQ/kommissionen ( T‑647/18, EU:T:2019:884, punkt 58).
21 Se artikel 41.2 i stadgan. Se även dom av den 25 juni 2020, HF/parlamentet ( C‑570/18 P, EU:C:2020:490, punkterna 57–69), och tribunalens dom av den 12 mars 2025, Semedo/parlamentet ( T‑349/23, EU:T:2025:252, punkt 30), och dom av den 3 februari 2021, Moi/parlamentet ( T‑17/19, EU:T:2021:51, punkterna 99–103 och där angiven rättspraxis). I dessa domar tillämpas de principer som föreskrivs i nämnda bestämmelse i stadgan i det särskilda sammanhang som mobbningsanklagelser utgör.
22 Vilket kan kulminera i disciplinära förfaranden och åläggandet av disciplinåtgärder enligt artikel 9 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
23 Se även analogt artikel 49.1 i stadgan.
24 I tribunalens praxis läggs det särskild vikt vid uppträdandets objektiva och ”tillräckliga” beskaffenhet. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 juli 2022, TL/kommissionen ( T‑677/21, EU:T:2022:456, punkt 57).
25 Detta härrör från den vida definitionen av mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna Se även tribunalens dom av den 13 juli 2018, Curto/parlamentet ( T‑275/17, EU:T:2018:479, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
26 Se själva ordalydelsen i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Se även, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 23 mars 2022, NV/eu-LISA ( T‑661/20, EU:T:2022:154, punkt 113). Vid prövningen av huruvida de åberopade handlingarna utgör mobbning, ska dessa faktiska omständigheter följaktligen prövas både individuellt och gemensamt som en del av den allmänna arbetsmiljö som har skapats genom beteendet av en anställd i förhållande till en annan anställd. Se, i det avseendet, tribunalens dom av den 6 april 2022, KU/Europeiska utrikestjänsten ( T‑425/20, EU:T:2022:224, punkt 64). Enligt min mening är den omständigheten att olämpligt uppträdande upprepas också relevant i samband med kollektiv mobbning.
27 Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 juli 2022, TL/kommissionen ( T‑677/21, EU:T:2022:456, punkt 56 och där angiven rättspraxis). EU-domstolen har slagit fast att begreppet mobbning bland annat ska förstås som en process som nödvändigtvis sker över tiden och som förutsätter ett upprepat eller kontinuerligt agerande som är ”avsiktligt” i motsats till ”oavsiktligt”. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2020, Pethke/EUIPO ( C‑382/19 P, EU:C:2020:917, punkt 96), och dom av den 2 juni 2022, EM/parlamentet ( C‑299/21 P, EU:C:2022:429, punkt 102). Även om denna definition undantar uppträdande som är oavsiktligt anser inte personaldomstolen att det krävs någon otillbörlig avsikt hos den påstådda mobbaren för att fastställa att det föreligger mobbning enligt artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Dom av den 9 december 2008, Q/kommissionen ( F‑52/05, EU:F:2008:161, punkterna 133–139), och dom av den 11 juli 2013, Tzirani/kommissionen ( F‑46/11, EU:F:2013:115, punkt 52).
28 Beslut C(2006) 1624/3 (nedan kallat 2006 års kommissionsbeslut). Det beslutet upphävdes genom kommissionens beslut C(2023) 8630 final av den 12 december 2023 om förebyggande och bekämpande av mobbning och sexuella trakasserier (nedan kallat 2023 års kommissionsbeslut). I punkt 2.1 i bilagan till 2006 års kommissionsbeslut anges att ”mobbning kan ta sig olika uttryck, särskilt följande: kränkande eller förnedrande kommentarer, särskilt offentligt, översitteri, antagonism, påtryckningar, kränkande beteende, även vägran att kommunicera; förolämpning avseende en persons personliga eller yrkesmässiga kompetens; förolämpande eller hotfulla anmärkningar, både muntligen och skriftligen; förringande av en persons bidrag och prestationer; att bli isolerad, avskärmad, utestängd, ratad, ignorerad, nedvärderad eller förödmjukad av sina kollegor; försämring av deras sociala relationer; fastställande av orealistiska arbetsmål; att i strid med deras arbetsbeskrivning, inte ge personer något arbete eller systematiskt ge dem arbete som inte överensstämmer med deras profil …”. Se även, analogt, artikel 2.3 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (EGT L 303, 2000, s. 16, och rättelse i EGT L 2, 2001, s. 42), där det anges att ”[t]rakasserier skall anses vara diskriminering enligt punkt 1 när ett oönskat beteende som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 syftar till eller leder till att en persons värdighet kränks och att en hotfull, fientlig, förnedrande, förödmjukande eller kränkande stämning skapas. Begreppet trakasserier får i detta sammanhang definieras i enlighet med medlemsstaternas nationella lagstiftning och praxis.” Internationella arbetsorganisationen uppgav, på sidan 3 i en handling som publicerades den 24 juli 2020 med titeln ” Säkra och sunda arbetsmiljöer utan våld och trakasserier – Resumé av rapporten”, att ”våld och trakasserier inom arbetslivet kan vara … av psykologisk art (till exempel verbala angrepp, mobbning, översitteri och nätmobbning; särskilt mobbning på arbetet kan innefatta manipulation av en persons anseende, isolering av en person, undanhållande av information, baktalande och förlöjligande, nedvärdering av rättigheter och åsikter, fastställande av omöjliga mål och tidsfrister, underutnyttjande av talang et cetera) …” https://www.ilo.org/publications/report-summary-safe-and-healthy-working-environments-free-violence-and.
29 Se domen KF/EIB, punkterna 126 och 127 samt där angiven rättspraxis. Kollektiva trakasserier kallas ibland, men inte uteslutande, för ”mobbning”. Se Leymann, H., Mobbing and psychological terror at workplaces, Violence and Victims, volym 5, nr 2, Springer Publishing Company, 1990, s. 120.
30 Se även dom av den 13 juli 2022, TL/kommissionen ( T‑677/21, EU:T:2022:456, punkt 51), där tribunalen bedömde beteendet av sökandens överordnade.
31 Dom av den 22 november 2023 ( T‑613/21, EU:T:2023:739, punkterna 126 och 127). Domen i det målet är för närvarande föremål för ett överklagande vid EU-domstolen. Se EUT C, C/2024/3148 av den 21 maj 2024.
32 Se, analogt, artikel 7 b och skäl 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1385 av den 14 maj 2024 om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i nära relationer (EUT L 2024/1385), som avser bland annat nättrakasseriers kollektiva karaktär.
33 Som inte är direkt konfronterande.
34 Manipulativt beteende, som undergräver en persons självkänsla och tro på sina egna iakttagelser.
35 Utestängning utgör i extrema fall utfrysning.
36 Institutionens fastställande av de faktiska omständigheterna efter utredningen är väsentligt för den person som anser sig ha blivit utsatt för mobbning. En mobbningssituation, om den fastställs, skadar den utsatta personens självkänsla, värdighet och fysiska eller psykiska integritet, och ett erkännande, efter den administrativa utredningen, av att mobbning har förekommit kan i sig ha en positiv inverkan på den utsatta personens terapeutiska rehabilitering. Se dom av den 4 juni 2020, Europeiska utrikestjänsten/De Loecker ( C‑187/19 P, EU:C:2020:444, punkt 74).
37 Se punkt 15 ovan.
38 Beslut av den 20 maj 2022, Germann Avocats/kommissionen ( C‑233/21 P, EU:C:2022:409, punkt 16).
39 Det ska dock framhållas att i vissa fall, såvida inte en person försöker få till stånd en informell upprättelse eller framställer en begäran om bistånd, kan det hända att personens kollegor och/eller överordnade inte har kännedom om eller på sin höjd endast indirekt har kännedom om de relevanta omständigheterna på grundval av information som utgör ”hörsägen”. Sådan information kan dock vara fragmentarisk eller ofullständig och otillförlitlig.
40 Se punkt 27 ovan.
41 Se punkterna 42–45 nedan.
42 Detta gäller särskilt i sådana fall som det nu aktuella förfarandet, eftersom det är oklart i vilken utsträckning D och F kunde ha opponerat sig mot det påstådda beteendet av C, deras överordnade.
43 Jag instämmer därför i Europeiska utrikestjänstens uppfattning i punkt 65 i dess svarsskrivelse att ”det inte är på grund av att en tjänsteman påstår sig vara utsatt för mobbning i allmänna ordalag som tjänstemannens överordnade är den som ligger bakom mobbningen”.
44 I dom av den 19 juni 2024, TO/Europeiska unionens asylbyrå ( T‑831/22, EU:T:2024:404, punkterna 142 och 143), slog tribunalen fast att underlåtenheten av sökandens överordnade att lösa en konflikt mellan sökanden och en kollega visade på sin höjd på ”en klumpig hantering”, men inte ett olämpligt uppträdande av hennes överordnade. Så var fallet trots det faktum att vissa av de anmärkningar som riktades mot sökanden, antingen av hennes kollega eller hennes överordnade, kunde uppfattas som olämpliga eller hotfulla. Tribunalen ansåg likväl att de inte var tillräckliga för att ge upphov till ett klimat präglat av mobbning. Det framgår av punkt 134 i den domen att sökandens överordnade hade ingripit åtminstone i viss omfattning (om än utan resultat) för att lösa konflikten.
45 Detta avviker från huvudregeln att sådant uppsåt inte krävs för att det ska konstateras föreligga mobbning. Se punkt 23 ovan.
46 Se punkterna 46–54 och 57–65 i den överklagade domen.
47 Se exempelvis punkt 51 i den överklagade domen, där tribunalen angav att D i en bedömningsrapport för år 2018 hade framhållit behovet av att erbjuda klaganden möjligheter till yrkesmässig utveckling. Se även punkt 59 i den överklagade domen där tribunalen uppgav att F:s samtal med en annan kollega om att klaganden inte hade några utsikter att utses till en ledande befattning endast var en subjektiv bedömning av klagandens yrkesmässiga situation. Jag anser att dessa faktiska konstateranden av tribunalen inte visar något ont uppsåt från D:s och F:s sida.
48 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 1994, Klinke/domstolen ( C‑298/93 P, EU:C:1994:273, punkt 38). Se även domstolens dom av den 4 juli 2024, EUIPO/KD ( C‑5/23 P, EU:C:2024:575, punkt 66). Omsorgsplikten hindrar emellertid inte tillsättningsmyndigheten från att vidta de åtgärder som den anser vara nödvändiga i tjänstens intresse. I det avseendet, se förstainstansrättens dom av den 12 mars 2008, Giannini/kommissionen ( T‑100/04, EU:T:2008:68, punkt 105).
49 Se förstainstansrättens dom av den 3 mars 2004, Vainker/parlamentet ( T‑48/01, EU:T:2004:61, punkt 125). Även om förstainstansrätten bland annat ansåg att Europaparlamentets ”Jurisconsults uppträdande gentemot François Vainker inte kan anses vara likvärdigt med trakasserier och mobbning” och den slog fast att François Vainker inte hade visat att denna institution hade begått en rättsstridig handling i samband med att hans yrkessjukdom debuterade, tillerkände förstainstansrätten ändå François Vainker ersättning för den skada som han lidit till följd av de oegentligheter som kunde tillskrivas parlamentet i förfarandet för erkännande av hans yrkessjukdom. Se även personaldomstolens dom av den 18 november 2014, McCoy/Regionkommittén ( F‑156/12, EU:F:2014:247, punkterna 108–117 och 126–129).
50 Se dom av den 8 oktober 2014, Bermejo Garde/EESK ( T‑530/12 P, EU:T:2014:860, punkt 106), och dom av den 3 oktober 2019, DQ m.fl./parlamentet ( T‑730/18, EU:T:2019:725, punkt 62). I punkt 124 i den förstnämnda domen underströk tribunalen att de faktiska omständigheter och det beteende som är i fråga måste vara ”allvarliga”. Se även skäl 13 i 2023 års kommissionsbeslut, där det föreskrivs att ”anställda som direkt har bevittnat ett beteende som skulle kunna betecknas som trakasserier ska agera i enlighet med artikel 22a i tjänsteföreskrifterna”.
51 Den som har utsatts för mobbning har rätt, inte skyldighet, att rapportera sådant beteende enligt artikel 22a i tjänsteföreskrifterna. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 8 oktober 2014, Bermejo Garde/EESK ( T‑530/12 P, EU:T:2014:860, punkt 106).
52 Det är även självklart att en tjänsteman, med stöd av artikel 21a i tjänsteföreskrifterna, kan vägra att delta i mobbning.
53 Dom av den 2 juni 2022, EM/parlamentet ( C‑299/21 P, EU:C:2022:429, punkterna 128–132).
54 Det ska framhållas att tribunalen tidigare prövade i detalj, i punkt 46 i den överklagade domen, den påstådda yrkesmässiga marginaliseringen av klaganden från D:s egen sida.