Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑482/23 Kommissionen/Danmark (Cabotagetrafik)

Inledning

1. Genom sin fördragsbrottstalan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de unionsrättsliga bestämmelser om friheten att tillhandahålla vägtransporttjänster som anges i artikel 15 b i förordning (EG) nr 1073/2009, enligt vilken cabotagetrafik är tillåten för ”tillfällig trafik”, genom att införa en administrativ praxis som, i syfte att klargöra begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordningen, begränsar cabotagetrafik med buss i Danmark till en period på sju dagar i följd under en och samma kalendermånad (nedan kallad den omtvistade administrativa praxisen).

2. I förevarande mål uppkommer frågan huruvida medlemsstaterna har rätt att anta tillämpningsföreskrifter avseende begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i enlighet med definitionen i artikel 2 led 7 i förordningen, och, om så är fallet, huruvida den omtvistade administrativa praxisen är proportionerlig.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

3. I artikel 1 i förordning nr 1073/2009, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Denna förordning ska gälla sådana internationella persontransporter med buss inom gemenskapens territorium som utförs i yrkesmässig trafik eller för egen räkning av transportföretag, som är etablerade i en medlemsstat enligt dess lagstiftning, med fordon som är registrerade i denna medlemsstat och som genom sin konstruktion och utrustning är lämpade och avsedda för transport av mer än nio personer, föraren medräknad; förordningen gäller också resor som i samband med dessa transporter företas med fordon av detta slag utan passagerare.

Ett byte av fordon eller ett avbrott i resan för att en del av den ska kunna genomföras med ett annat transportmedel påverkar inte tillämpningen av denna förordning.”

4. Artikel 2 i förordningen har rubriken ”Definitioner”. I punkterna 4 och 7 i den artikeln anges följande:

”4. tillfällig trafik: trafik som inte utgör linjetrafik, inbegripet speciell linjetrafik, och som särskilt kännetecknas av befordran av grupper som har bildats av arrangören eller av transportföretaget,

…

7. cabotagetrafik:

yrkesmässiga, tillfälliga inrikes persontransporter på väg i en värdmedlemsstat, eller

när passagerare tas upp eller släpps av i samma medlemsstat i samband med internationell linjetrafik i enlighet med bestämmelserna i denna förordning, förutsatt att detta inte är huvudsyftet med denna trafik.”

5. Kapitel V i den förordningen, som rör cabotage, innehåller bland annat artiklarna 14 och 15. Artikel 14 i förordningen, med rubriken ”Allmän princip”, har följande lydelse:

”Varje transportföretag som bedriver yrkesmässig persontransport på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd ska på de villkor som fastställs i detta kapitel och utan att diskrimineras på grund av nationalitet eller etableringsort tillåtas att utföra sådan cabotagetrafik som anges i artikel 15.”

6. I artikel 15 i samma förordning, med rubriken ”Tillåten cabotagetrafik”, föreskrivs följande:

”Cabotagetrafik ska vara tillåten för följande trafik:

a) Speciell linjetrafik, förutsatt att ett avtal om denna har träffats mellan arrangören och transportföretaget.

b) Tillfällig trafik.

c) Linjetrafik som bedrivs av ett transportföretag som inte är hemmahörande i värdmedlemsstaten och som äger rum i samband med internationell linjetrafik enligt denna förordning, med undantag av transporter som uppfyller transportbehov i en storstad eller tätort, eller transportbehov mellan staden eller tätorten och dess ytterområden. Cabotagetrafik får inte ske annat än i samband med denna internationella trafik.”

Dansk rätt

7. Såsom framgår av det danska transportministeriets pressmeddelande av den 11 oktober 2019, med rubriken ”Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for Busser” (”Danmark skärper tolkningen av unionsbestämmelserna om cabotagetrafik med buss”), har de danska myndigheterna från och med den 1 november 2019 genomfört den omtvistade administrativa praxisen, enligt vilken begreppet tillfälliga i artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 har tolkats så, att det betyder ”under en period av sju dagar i följd inom en och samma kalendermånad”.

Bakgrunden till tvisten och det administrativa förfarandet

8. Kommissionen ansåg att den omtvistade administrativa praxisen, som tillämpades från och med den 1 november 2019, utgjorde en inskränkning i friheten att tillhandahålla transporttjänster och inledde därför ett överträdelseförfarande mot Konungariket Danmark.

9. Efter ett möte och en skriftväxling under år 2020 mellan kommissionen och den danska regeringen, sände kommissionen den 9 juni 2021 en formell underrättelse till den danska regeringen och den 19 maj 2022 ett motiverat yttrande. Den danska regeringen besvarade dessa genom skrivelser av den 2 augusti 2021 och den 1 juli 2022.

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

10. Genom ansökan av den 4 mars 2022 väckte kommissionen förevarande talan om fördragsbrott, eftersom den inte övertygades av de argument som den danska regeringen framförde i de olika skedena av fördragsbrottsförfarandet.

11. Skriftliga yttranden har inkommit till domstolen från Konungariket Danmark och Konungariket Norge samt från kommissionen. Dessa parter, liksom Republiken Island och Eftas övervakningsmyndighet och Republiken Island, yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 5 december 2024.

12. Kommissionen har med stöd av Eftas övervakningsmyndighet yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning (EG) nr 1073/2009 genom att inte tillåta cabotagetrafik med buss i samband med tillfällig trafik, såvida den inte sker inom en period av sju dagar i följd under en kalendermånad, och förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.

13. Konungariket Danmark har, med stöd av Republiken Island och Konungariket Norge, yrkat att domstolen ska ogilla talan, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

Bedömning

14. Kommissionen har i sin fördragsbrottstalan gjort gällande att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning nr 1073/2009 genom att anta den omtvistade administrativa praxisen, vilken, i syfte att klargöra begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordningen, begränsar cabotagetrafik med buss i Danmark till en period av sju dagar i följd under en och samma kalendermånad.

15. För att pröva denna fråga kommer jag för det första att göra några preciseringar av begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i den mening som avses i nämnda förordning, innan jag för det andra prövar huruvida medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att på grundval av denna förordning anta tillämpningsföreskrifter i syfte att precisera detta begrepp. För det tredje och slutligen kommer jag att kontrollera huruvida den omtvistade administrativa praxisen är proportionerlig.

Begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i den mening som avses i förordning nr 1073/2009

16. Det ska inledningsvis erinras om att den fria rörligheten för tjänster på transportområdet inte regleras av artikel 56 FEUF, som rör fri rörlighet för tjänster i allmänhet, utan av den särskilda bestämmelsen i artikel 58.1 FEUF, enligt vilken ”[f]ri rörlighet för tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter”. En tillämpning av de i fördraget fastställda principerna om frihet att tillhandahålla tjänster uppnås således tack vare genomförandet av den gemensamma transportpolitiken.

17. Med stöd av artikel 71.1 a EG (nu artikel 91.1 a FEUF), som gav Europeiska unionens råd befogenhet att i enlighet med det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse fastställa gemensamma regler för internationella transporter till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier, antog rådet förordning (EEG) nr 684/92, som ursprungligen ändrades genom förordning (EG) nr 12/98 och därefter genom förordning nr 1073/2009, som är föremål för förevarande mål.

18. I artikel 14 i sistnämnda förordning föreskrivs i huvudsak att varje transportföretag som bedriver yrkesmässig persontransport på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd har rätt att utföra cabotagetrafik, särskilt cabotagetrafik för ”tillfällig trafik”, som tillåts enligt artikel 15 b i nämnda förordning.

19. I artikel 2 led 7 i samma förordning definieras ”cabotagetrafik” som bland annat yrkesmässiga, ”tillfälliga” inrikes persontransporter på väg av en transportör i en värdmedlemsstat. Närmare bestämt skiljer sig det uttryck som används i den danska språkversionen av artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 (”under en begränsad period”) från det som används i alla andra språkversioner av denna bestämmelse (tillfällig). Jag delar emellertid kommissionens uppfattning att uttrycket ”under en begränsad period”, med beaktande av samtliga språkversioner av nämnda bestämmelse och i syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning av den, ska tolkas som likvärdigt med begreppet tillfällig.

20. När det gäller tolkningen av begreppet tillfällig, erinrar jag om att, såsom framgår av domstolens praxis på området för tillhandahållande av tjänster, en verksamhets tillfälliga karaktär i den mening som avses i artikel 57 FEUF i princip ska bedömas inte bara i förhållande till tjänstens varaktighet, utan även i förhållande till hur ofta den ägt rum, dess regelbundenhet och kontinuitet, och att bestämmelserna i EUF-fördraget inte ger någon ledning när det gäller att rent abstrakt bestämma efter vilken tid eller över vilken frekvens som tillhandahållandet av en tjänst eller en viss typ av tjänster i en annan medlemsstat inte längre kan anses som tillhandahållandet av en tjänst i den mening som avses i fördraget.

21. Efter detta klargörande ska det prövas vilket utrymme för skönsmässig bedömning medlemsstaterna har när det gäller tolkningen och tillämpningen av begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik.

Huruvida medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att anta tillämpningsföreskrifter avseende begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i den mening som avses i förordning nr 1073/2009

22. Enligt domstolens fasta praxis har bestämmelser i förordningar – enligt artikel 288 FEUF och på grund av förordningarnas beskaffenhet och deras funktion i unionens rättskällesystem – i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna vidtar tillämpningsåtgärder. Vad beträffar vissa av dessa bestämmelser kan det dock vara nödvändigt att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för att bestämmelserna ska kunna genomföras.

23. Även om medlemsstaterna i allmänhet inte är förhindrade att anta processuella regler för tillämpningen av direkt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten, är det inte desto mindre så att unionsrätten förbjuder dem att fastställa ytterligare villkor för tillämpningen av en bestämmelse i en förordning eller att vidta kompletterande åtgärder som påverkar en förordnings materiella innehåll. I detta sammanhang begränsas medlemsstaternas institutionella och processuella autonomi, i enlighet med principen om lojalt samarbete, av behovet av att säkerställa unionsrättens ändamålsenliga verkan och särskilt dess enhetliga tillämpning i medlemsstaterna.

24. Eftersom det kan vara nödvändigt för att kunna genomföra vissa förordningsbestämmelser, får medlemsstaterna således anta tillämpningsåtgärder för sådana bestämmelser, förutsatt att dessa åtgärder inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser.

25. Närmare bestämt ska tolkningen av obestämda begrepp i unionsrättsakter göras mot bakgrund av den givna bestämmelsens funktion och syften. Det är således utifrån de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1073/2009 – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning.

26. I de följande punkterna kommer jag att undersöka räckvidden av de relevanta bestämmelserna i denna förordning med beaktande av, enligt domstolens fasta praxis, deras lydelse samt de mål som eftersträvas med de föreskrifter i vilka de ingår och, i förevarande fall, förarbetena till dessa bestämmelser.

27. Vad för det första gäller lydelsen av de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1073/2009, det vill säga, i förevarande fall, artikel 2 led 7 samt artiklarna 14 och 15 i förordningen, tillåter ingen av dem uttryckligen medlemsstaterna att anta nationella tillämpningsföreskrifter för tolkningen av begreppet cabotagetrafik men förbjuder inte heller att medlemsstaterna antar sådana tillämpningsföreskrifter.

28. Såsom har erinrats om i punkt 19 ovan, definieras i artikel 2 led 7 i samma förordning begreppet cabotagetrafik som bland annat ”yrkesmässiga, tillfälliga inrikes persontransporter på väg av en transportör i en värdmedlemsstat”. Det ska följaktligen prövas huruvida begreppet cabotagetrafik, såsom det definierats i förordningen, saknar precision, bland annat när det gäller frågan om i vilken mån cabotagetrafik utförs ”tillfälligt”, och det därför framstår som nödvändigt eller berättigat att anta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att klargöra begreppets innebörd.

29. Även om det följer av begreppet tillfälligt att cabotagetrafik inte kan utföras stadigvarande, innehåller denna bestämmelse inte någon annan indikation för att bland annat återge de kriterier som fastställts i domstolens praxis som hänvisas till i punkt 20 ovan, avseende tjänstens varaktighet, hur ofta den ägt rum, dess regelbundenhet och kontinuitet som skulle göra det möjligt för den att iaktta de gränser som är tillåtna enligt samma förordning.

30. Även om unionsrätten får använda sig av obestämda eller öppna begrepp som måste tillämpas från fall till fall, har domstolen redan slagit fast att det förhållandet att en bestämmelse är uttryckt i generella eller oprecisa ordalag är ett tecken på att det krävs inhemska tillämpningsföreskrifter. Jag anser följaktligen att den allmänna karaktären av artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 i regel kan göra det möjligt att anta tillämpningsföreskrifter, i den mån dessa är motiverade mot bakgrund av förordningens sammanhang eller mål.

31. Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket förordning nr 1073/2009 ingår och dess tillkomst, ska det bland annat påpekas att denna förordning, om internationell persontransport med buss, antogs inom ramen för samma ”lagstiftningspaket” som förordning (EG) nr 1072/2009, vilken innehåller en synnerligen precis definition av begreppet cabotage när det gäller internationella godstransporter på väg. Enligt artikel 8.2 första stycket i sistnämnda förordning har nämligen transportföretag som bedriver yrkesmässiga godstransporter, så snart det gods som transporteras under en internationell transport till värdmedlemsstaten har levererats, rätt att med samma fordon utföra upp till tre cabotagetransporter efter en internationell transport från en annan medlemsstat eller ett tredjeland, förutsatt att den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten äger rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last i har ägt rum i värdmedlemsstaten under den internationella transporten till denna stat.

32. Av detta följer enligt min mening att om det i förordning nr 1072/2009 föreskrivs en exakt definition av cabotagetransport av gods, medan förordning nr 1073/2009 inte innehåller någon identisk eller liknande bestämmelse vad gäller cabotagetrafik avseende persontransporter, är det rimligt att anta att unionslagstiftaren medvetet har velat anta olika bestämmelser på området.

33. Även om detta konstaterande kan vittna om att unionslagstiftaren anser att det är nödvändigt att definiera begreppet ”cabotagetransport av gods” mer exakt än begreppet ”cabotagetrafik avseende persontransporter”, bland annat mot bakgrund av de lärdomar som följer av tillämpningen av den föregående förordningen, kan detta konstaterande emellertid inte i sig utesluta möjligheten för medlemsstaterna att anta tillämpningsföreskrifter, i den mån dessa visar sig vara nödvändiga eller motiverade.

34. Det skulle visserligen vara förenklat att utifrån den omständigheten att det finns en mycket detaljerad bestämmelse i unionsrätten avseende definitionen av begreppet ”cabotagetransport av gods” dra slutsatsen att samma definition är nödvändig och motiverad även i fråga om cabotagetrafik avseende persontransporter. Det ska nämligen påpekas att även om artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009 innehåller en mer exakt (och restriktiv) definition av begreppet cabotagetransport än den som anges i artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009, var antagandet av en sådan bestämmelse helt förenligt med det bemyndigande som rådet hade erhållit med stöd av artikel 71.1 a EG (nu artikel 91.1 a FEUF). Vidare infördes genom den förordningen en harmoniserad ram som var tillämplig i hela unionen, medan antagandet av nationell lagstiftning eller administrativ praxis som på ett detaljerat sätt preciserar tillämpningen av detta begrepp inom en och samma medlemsstat oundvikligen medför en risk för att skilda nationella bestämmelser tillämpas inom unionen.

35. Förekomsten av en sådan risk kan emellertid inte i sig hindra medlemsstaterna från att anta nationella tillämpningsföreskrifter, eftersom varje nationell tillämpning av en bestämmelse i en förordning per definition innebär en sådan risk.

36. För det tredje och sista har parterna olika uppfattningar om de mål som eftersträvas med förordning nr 1073/2009 med avseende på cabotagetransporter. Enligt kommissionen syftar nämligen denna förordning till att liberalisera – och således tillåta – utförandet av vissa typer av persontransporter på väg och att fastställa de villkor enligt vilka transportföretag som inte är hemmahörande i en medlemsstat får utföra tillfälliga persontransporter inom landet i en medlemsstat inom ramen för unionens gemensamma transportpolitik. Nämnda förordning ger således dessa transportföretag en rättighet vars enda gräns avser etablering i destinationsmedlemsstaten för tjänsten, vilket enligt domstolens praxis rör den klassiska åtskillnaden mellan friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten. Ur denna synvinkel skulle varje restriktiv precisering begränsa transportföretagens rätt att utföra cabotagetrafik och skulle följaktligen strida mot syftet att möjliggöra ett så brett utövande som möjligt av friheten att tillhandahålla den aktuella tjänsten. Den danska regeringen har för sin del anfört att samma förordning begränsar transportföretagens rätt att tillhandahålla cabotagetjänster, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att införa sanktionsåtgärder för utförande av cabotagetrafik efter en ”begränsad period”.

37. I detta avseende delar jag kommissionens uppfattning att förordning nr 1073/2009, om än i begränsad omfattning, främjar friheten att tillhandahålla cabotagetjänster. Eftersom denna förordning inte fastställer den exakta period under vilken cabotagetrafik får utföras, bör medlemsstaterna dock ha ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Såsom den danska regeringen har gjort gällande måste medlemsstaterna nämligen kunna säkerställa att de nationella myndigheterna tillämpar unionsrätten på ett effektivt sätt. Detta gäller i än högre grad i en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål, där vägtrafikbestämmelser, inbegripet cabotagetrafik, är föremål för polisens aktiva övervakning och befogenhet att vidta sanktionsåtgärder.

38. Rättssäkerhetsprincipen kräver dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att den enskilde kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om de kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag – i synnerhet när de är av repressiv art – och att unionens lagstiftning medför att berörda personer på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed. I förevarande fall ska det påpekas att det i den aktuella administrativa praxisen fastställs kriterier som ökar förutsebarheten av de krav som föreskrivs i förordning nr 1073/2009 och som därför bidrar både till att de berörda ekonomiska aktörerna uppfyller dessa krav och till att de kontroller som utförs av de behöriga myndigheterna är effektiva och objektiva.

39. Sammanfattningsvis anser jag att Konungariket Danmark inte kan klandras för att genom den omtvistade administrativa praxisen ha antagit nationella tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1073/2009 avseende begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordningen.

40. Det ska således prövas huruvida dessa nationella tillämpningsföreskrifter är förenliga med proportionalitetsprincipen, mot bakgrund av den praxis från domstolen som det hänvisas till i punkt 24 i detta förslag till avgörande.

Huruvida den omtvistade administrativa praxisen är proportionerlig

41. Det följer av domstolens fasta praxis att medlemsstaterna, när de vidtar genomförandeåtgärder avseende en förordning, är skyldiga att iaktta proportionalitetsprincipen, vilken ska iakttas av deras lagstiftare och myndigheter vid tillämpningen av unionsrätten och som kräver att de åtgärder som föreskrivs i en bestämmelse ska vara ägnade att uppnå det mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

42. Det ska således för det första prövas huruvida den omtvistade administrativa praxisen är förenlig med de mål som eftersträvas med förordning nr 1073/2009.

43. Denna förordning syftar huvudsakligen till att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella persontransporter med buss inom unionen, bland annat genom att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster på området för persontransporter och genom att fastställa de villkor enligt vilka transportföretag som inte är etablerade i en medlemsstat får utföra cabotagetrafik. Denna förordning tillåter följaktligen tillhandahållande av cabotagetjänster, samtidigt som den tillfälliga arten av dessa tjänster framhålls.

44. Det mål som eftersträvas av de danska myndigheterna genom den omtvistade administrativa praxisen är att begränsa cabotagetrafiken eller åtminstone att begränsa missbruk av den, genom att förhindra att denna verksamhet inte sker inom ramen för en tillfällig verksamhet utan blir en stadigvarande eller kontinuerlig verksamhet, vilket gör villkoren för att utföra cabotagetrafik rättsligt tydliga, förutsebara och lätta att genomdriva. Såsom den danska regeringen bekräftade vid förhandlingen, inspirerades den danska regeringen dessutom, när den fastställde den omtvistade administrativa praxisen, av den definition av cabotagetransport som antagits i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009.

45. I detta avseende anser jag att den omtvistade administrativa praxisen i princip är förenlig med det mål som eftersträvas med förordning nr 1073/2009, eftersom den, genom att fastställa en tidsgräns för cabotagetrafik med buss på danskt territorium under en period på en kalendermånad, förefaller ägnad att säkerställa kravet på att denna trafik endast ska tillhandahållas ”tillfälligt” och att säkerställa förutsägbarheten och iakttagandet av detta krav.

46. Det återstår således, för det andra, att pröva huruvida den omtvistade administrativa praxisen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Enligt min mening är svaret på denna fråga inte självklart.

47. Det är riktigt att denna praxis innebär en mycket betydande begränsning av utövandet av den verksamhet som är i fråga i förevarande mål och att mindre restriktiva åtgärder skulle kunna göra det möjligt att uppnå det angivna målet. Exempelvis skulle en begränsning av cabotagetrafikens varaktighet till två veckor under en och samma månad eller en begränsning av antalet tillåtna transporter under en vecka också ha kunnat förhindra att denna verksamhet blev stadigvarande eller kontinuerlig, samtidigt som det skulle vara en mindre restriktiv bestämmelse. Den omständigheten att den omtvistade administrativa praxisen inte tar hänsyn till hur ofta tjänsten utförs gör även denna praxis inkonsekvent, i den meningen att även om denna praxis gör det möjligt för en transportör att utföra ett potentiellt obegränsat antal resor under en kalendervecka, innebär den däremot att ett transportföretag som bedriver nationell persontransport i Danmark inte längre kan utföra nationella persontransporter under åtta dagar eller mer under samma månad.

48. Det är emellertid även riktigt att den mycket oprecisa arten av det begrepp som är i fråga i förevarande mål inte lämpar sig för en entydig tillämpning. I avsaknad av ett referenskriterium är det således mycket svårt att komma fram till en lösning som inte har ett mindre restriktivt alternativ. I avsaknad av ett sådant referenskriterium har vidare den administrativa praxisen infört en regel som liknar den som, för cabotagetrafik avseende gods, anges i artikel 8.2 i förordning nr 1072/2009, som finns i samma ”lagstiftningspaket” som förordning nr 1073/2009. Även om detta enda övervägande, av de skäl som anges i punkterna 32 och 33 i detta förslag till avgörande, inte i sig kan styrka att den omtvistade administrativa praxisen är proportionerlig, kvarstår det faktum att hänvisningen till en liknande unionslagstiftning utgör ett indicium på den danska förvaltningens vilja att införa en regel som i möjligaste mån är förenlig med unionsrätten.

49. Kommissionen, som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet, har dessutom i sina muntliga yttranden endast åberopat allmänna omständigheter, utan att anföra några konkreta omständigheter till stöd för sin talan. Den enda lösning som kommissionen har föreslagit är nämligen att förbjuda varje tillämpningsföreskrift avseende begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik och att låta tillämpningen av denna åtgärd ske på grundval av en bedömning från fall till fall, inte bara utifrån tjänstens varaktighet, utan även i förhållande till hur ofta den ägt rum, dess regelbundenhet och kontinuitet, i enlighet med domen av den 30 november 1995, Gebhard ( C‑55/94, EU:C:1995:411).

50. Jag anser emellertid att denna rättspraxis, enligt vilken det görs åtskillnad mellan tillhandahållande av tjänster i en annan medlemsstat än den där tjänsteleverantören är etablerad och utövandet av etableringsrätten i den medlemsstaten, helt enkelt inte kan överföras på förevarande mål. I förordning nr 1073/2009 föreskrivs nämligen inte någon fullständig liberalisering av cabotagetrafik, utan denna tillåts bland annat som ”tillfälliga” transporter enligt artikel 2 led 7 i förordningen, bland annat vad gäller ”tillfällig trafik” i den mening som avses i artikel 15 b i förordningen. I annat fall skulle det vara överflödigt att ange att cabotagetrafik bland annat är ”tillfälliga” transporter.

51. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att kommissionen inte har visat att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning nr 1073/2009 genom att anta den omtvistade administrativa praxisen, enligt vilken begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i den förordningen ska tolkas så, att det avser cabotagetrafik med buss i Danmark under en period på sju dagar i följd under en och samma kalendermånad.

Rättegångskostnader

52. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Danmark har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat, målet ska Konungariket Danmarks yrkande bifallas.

Förslag till avgörande

53. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska ogilla talan och förplikta Europeiska kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 (EUT L 300, 2009, s. 88)

3 För tydlighetens skull vill jag påpeka att i den danska versionen av artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 används uttrycket ”i en begrænset periode” (”under en begränsad period”), vilket skiljer sig från termen ”midlertidigt” (”tillfälligt”) som i huvudsak används i alla andra språkversioner av denna bestämmelse och i samtliga språkversioner (inklusive den danska) av artikel 1.4 i förordningen, där det anges att förordningen ”ska tillämpas på yrkesmässigt bedrivna, tillfälliga, nationella persontransporter på väg av ett utlandsetablerat transportföretag i enlighet med bestämmelserna i kapitel V” (min kursivering). För dessa två bestämmelser används exempelvis i den franska versionen uttrycket ”à titre temporaire”, i den grekiska versionen ”σε προσωρινή βάση”, i den engelska versionen ”on a temporary basis”, i den italienska versionen ”a titolo temporaneo” och i den tyska ”zeitweilig”.

4 Se, bland annat, dom av den 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb ( C‑338/09, EU:C:2010:814, punkterna 29 och 30).

5 Rådets förordning av den 16 mars 1992 om gemensamma regler för internationell persontransport med buss (EGT L 74, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 117).

6 Rådets förordning av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag skall få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4, 1998, s. 10; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21).

7 Se fotnot 3 i förevarande förslag till avgörande.

8 Domstolen har preciserat att behovet av en enhetlig tillämpning, och därmed en enhetlig tolkning, av en unionsrättsakt utesluter att denna betraktas isolerat, i endast en språkversion. I stället ska rättsakten tolkas utifrån både upphovsmannens verkliga avsikt och det av denne eftersträvade målet, särskilt mot bakgrund av samtliga språkversioner (se, bland annat, dom av den 15 maj 2014, Timmel, C‑359/12, EU:C:2014:325, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 november 1995, Gebhard ( C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 27).

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2003, Schnitzer ( C‑215/01, EU:C:2003:662, punkt 31). Enligt min mening är denna rättspraxis avseende tillhandahållande av tjänster i allmänhet i regel relevant för tolkningen av begreppet tillfällig i sektorsspecifik lagstiftning om internationella transporter inom unionen, utan att det påverkar behovet av att beakta särdragen i denna lagstiftning.

11 Se, bland annat, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 27 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

12 Domstolen har bland annat klargjort att den direkta tillämpligheten av förordningar utesluter att medlemsstaterna antar nationella bestämmelser som påverkar själva förordningens räckvidd, om inte annat föreskrivs. Medlemsstaterna får således inte, om inte annat föreskrivs, begränsa tillämpningsområdet för en förordning och därigenom begränsa omfattningen av de skyldigheter som föreskrivs däri (se dom av den 21 mars 2024, Remia Com Impex, C‑10/23, EU:C:2024:259, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

13 Se dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Vidare ska utövandet av denna befogenhet, även när det är fråga om ett uttryckligt bemyndigande eller ett erkännande av en befogenhet att göra undantag till förmån för medlemsstaterna, ske med beaktande av ändamålen med den lagstiftning som ger denna befogenhet samt de allmänna principerna i unionsrätten (se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punkt 32).

14 Se, för ett liknande resonemang, Szpunar, M., ”L’interprétation des standards juridiques (Generalklauseln) et d’autres notions indéterminées contenus dans les actes du droit de l’Union”, Liber amicorum Antonio Tizzano. De la Cour CECA à la Cour de l’Union: le long parcours de la justice européenne, Turin, 2018, s. 940–952.

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

16 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

17 Min kursivering.

18 I artikel 57 FEUF hänvisas exempelvis till ”tillfälligt” utövande av en verksamhet i en annan medlemsstat än den där tjänsteleverantören är etablerad.

19 Se, bland annat, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 39).

20 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (EUT L 300, 2009, s. 72).

21 I, den äldre, rådets förordning nr 3118/93 av den 25 oktober 1993 om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransporter på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade (EGT L 279, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 21) fanns inga sådana begränsningar. Begränsningar infördes nämligen genom förordning nr 1072/2009 på grund av svårigheter vid kontrollen av huruvida cabotagetrafiken var ”tillfällig” (se skäl 15 i denna förordning) och på grund av konstaterandet att harmoniseringen av transportmarknaden fortfarande var ofullständig (se skälen 4–6 i denna förordning).

22 I enlighet med axiomet ”ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit” (när lagen vill, talar den, när den inte vill, tiger den).

23 I sitt tolkningsmeddelande om den tillfälliga arten av cabotage vid godstransporter (EUT C 21, 2005, s. 2) påpekade kommissionen, för att motivera denna bristande likhet mellan de två förordningarna, att till skillnad från förordning nr 12/98 (föregångaren till förordning nr 1073/2009), togs det i förordning nr 3118/93 (som föregick förordning nr 1072/2009) upp tolkningsproblem och tillämpningsproblem. På samma sätt framhöll kommissionen att vid samrådet om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (KOM(2007) 265 slutlig) underströks att godstransporter och persontransporter på väg utgjorde två olika typer av transporter och att de inte hade tillräckligt många gemensamma punkter för att innefattas i en och samma lagstiftningsakt.

24 Detta konstaterande omfattar för övrigt marknaden inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, såsom framgår av de olika begrepp för cabotagetrafik avseende persontransporter som tillämpas i Island och Norge, vars regeringar nämnde vid förhandlingen.

25 Det är endast genom en åtgärd som unionslagstiftaren har vidtagit som risken för att bestämmelsen tillämpas på skilda sätt kan undvikas.

26 Se, bland annat, dom av den 30 november 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411).

27 Vad gäller förordning nr 1072/2009 har domstolen dessutom slagit fast att med hänsyn till målet att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella godstransporter på väg inom hela unionen (det mål som anges i skäl 26 i förordningen på samma sätt som det som anges i skäl 21 i förordning nr 1073/2009), utgör denna förordning inte heller något hinder för att en medlemsstat antar vissa föreskrifter för att tillämpa förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 40).

28 Såsom anges i skäl 19 och artikel 27 i förordning nr 1073/2009 bör medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra denna förordning, särskilt när det gäller sanktioner.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Financiën (Ränta avseende ett koncerninternt lån) ( C‑585/22, EU:C:2024:822, punkt 90 och där angiven rättspraxis).

30 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 2021, Aurubis ( C‑271/20, EU:C:2021:959, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Vad gäller doktrin, se särskilt Paunio, E., ”Legal certainty – form and substance,” Legal Certainty in Multilingual EU Law: Language, Discourse, and Reasoning at the European Court of Justice, Londres, 2016, s. 51–99. Rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska vidare iakttas av Europeiska unionens institutioner och även av medlemsstaterna vid utövandet av befogenheterna att tillämpa unionsrättsakter (se, analogt, vad gäller tillämpningen av direktiven, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet UP CAFFE, C‑171/23, EU:C:2024:417, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

31 Även om den enhetliga tillämpningen av denna förordning i alla medlemsstater påverkas av antagandet av nationella genomförandeåtgärder, innebär det mycket allmänna begreppet ”tillfällig” cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordningen, utan att åtföljas av någon förklarande bestämmelse, en sådan risk såväl bland medlemsstaterna som inom en och samma medlemsstat.

32 Se dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkterna 49 och 50 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

33 Se, exempelvis, skälen 2–4, 10 och 21 i förordning nr 1073/2009.

34 Såsom kommissionen har påpekat framgår det av transportministeriets pressmeddelande av den 11 oktober 2019 (se punkt 7 i detta förslag till avgörande) att syftet med den omtvistade administrativa praxisen är att bekämpa social dumpning, medan den danska regeringen under det administrativa förfarandet preciserade att denna praxis syftade till att klargöra reglerna om cabotage med buss så att de faktiskt ska kunna tillämpas.

35 Vid förhandlingen uppgav den danska regeringen att innan den omtvistade administrativa praxisen antogs tillämpades den aktuella bestämmelsen utan någon referensperiod och ansågs ha iakttagits när transporten inte hade varat i mer än några månader, vilket gjorde det möjligt för transportörerna att på nytt inleda en transportcykel nära inpå den förstnämnda, vilket försvårade polismyndigheternas uppgift att kontrollera verksamheten.

36 Detta gäller i än högre grad eftersom det mål som den danska regeringen har hänvisat till i sitt skriftliga yttrande är målet att säkerställa att cabotage med buss inte sker kontinuerligt och i en sådan utsträckning att det utländska företaget i praktiken aldrig eller mycket sällan lämnar värdstaten.

37 Dessa möjligheter är endast vägledande, eftersom andra möjligheter är tänkbara, oavsett om de är proportionerliga eller inte.

38 Det är nämligen svårt att förklara varför exempelvis tillhandahållandet av endast två typer av transporter som utförs med åtta dagars mellanrum skulle göra det omöjligt att anse att verksamheten utövas tillfälligt, medan tillhandahållandet av ett betydligt större antal transporter under en vecka skulle göra det möjligt att anse att verksamheten utövas tillfälligt. Hur ofta tjänsten utförs utgör dessutom endast ett av de kriterier som framhållits i domstolens praxis avseende tillhandahållande av tjänster i allmänhet vid tolkningen av uttrycket ”tillfällig” i artikel 57 FEUF (se punkt 20 ovan).

39 Domstolen har dessutom slagit fast att även när en medlemsstat åberopar ett tvingande krav för att motivera ett hinder för den fria rörligheten för varor och måste visa att dess lagstiftning är ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, kan denna bevisbörda inte vara så långtgående att den kräver att medlemsstaten på ett positivt sätt visar att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att uppnå nämnda mål på samma villkor (se dom av den 10 februari 2009, kommissionen/Italien, C‑110/05, EU:C:2009:66, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

40 Om rådet har valt sjudagarslösningen som en lämplig lösning som är förenlig med unionsrätten, är det svårt att föreställa sig att denna lösning i en jämförbar situation skulle kunna utgöra ett val som är oförenligt med unionsrätten. Även om uttrycket ”temporärt” i förordning nr 3118/93 om godstransport (som föregick förordning nr 1072/2009) enligt kommissionens skriftliga och muntliga yttranden kan ha gett upphov till tolkningssvårigheter eller tillämpningssvårigheter (se fotnot 23 i förevarande förslag till avgörande) hindrar detta inte, till skillnad från förordning nr 12/98 om persontransport (som föregick förordning nr 1073/2009) att antagandet av en liknande lösning kan vara tillfredsställande för att fastställa vad som omfattas av detta obestämda begrepp.

41 Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, varvid kommissionen inte kan stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

42 Kommissionen har nämligen endast understrukit att den omtvistade administrativa praxisen är strängare än vad som är nödvändigt för att uppnå det angivna målet, det vill säga att undvika att cabotagetrafiken utförs stadigvarande eller fortlöpande. Kommissionen har varken i sina inlagor eller vid förhandlingen angett någon specifik åtgärd som enligt dess uppfattning skulle kunna uppfylla proportionalitetskriterierna.

43 Se särskilt punkterna 25–27 i den domen. Med andra ord anser kommissionen att cabotagetrafik under alla omständigheter ska tillåtas som ”tjänster”, det vill säga i den mån som tjänsteleverantören inte utnyttjar sin etableringsrätt.

44 Cabotagetrafik utgör med andra ord inte en tjänst bland andra, som kan utföras i en annan medlemsstat så länge den inte omfattas av etableringsfriheten, utan en tjänst som per definition (i enlighet med artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009) tillhandahålls ”tillfälligt”.