Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar – Mål C‑540/23 P Kommissionen/Covington & Burling
I. Inledning
1. Avsikten med detta överklagande och anslutningsöverklagande är att domstolen ska upphäva domen av den 14 juni 2023, Covington & Burling och Van Vooren/kommissionen ( T‑201/21, EU:T:2023:333) (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken Europeiska unionens tribunal ogiltigförklarade kommissionens beslut C(2021) 2541 final av den 7 april 2021. Kommissionen vägrade genom det beslutet att ge tillgång till handlingar som innehöll rösterna från 22 medlemsstater i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder – avdelningen för allmän livsmedelslagstiftning. Rösterna hade avgetts till förmån för utkastet till förordning om ändring av bilaga III till förordning (EG) nr 1925/2006, beträffande den förteckning över ämnen vars användning i livsmedel är förbjuden, begränsad eller föremål för unionens granskning, om ämnet är associerat med en potentiell risk för konsumenterna (nedan kallad utkastet till ändringsförordning).
2. Förevarande mål ger domstolen möjlighet att klargöra räckvidden av artikel 4.3 andra stycket i förordning (EG) nr 1049/2001, som föreskriver ett undantag från rätten till tillgång till handlingar i syfte att skydda beslutsförfarandet även efter att beslutet har fattats. Domstolen uppmanas också att belysa förhållandet, i förekommande fall, mellan kommittéförfaranden och tillgång till handlingar.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Förordning nr 1049/2001
3. Artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
B. Förordning nr 1925/2006
4. Enligt artikel 8.2 i förordning nr 1925/2006 ”får kommissionen, efter myndighetens bedömning av tillgänglig information i varje enskilt fall, i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 14.3 fatta ett beslut som avser att ändra icke väsentliga delar i denna förordning om att vid behov ta upp ämnet eller ingrediensen i bilaga III”.
5. I artikel 14.1 och 14.3 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Kommissionen ska biträdas av ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa …
…
3. När det hänvisas till denna punkt ska artikel 5a.1–5a.4 och artikel 7 i beslut 1999/468/EG[] tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i det beslutet.”
C. Beslut 1999/468
6. Artikel 5a.1–5a.4 i beslut 1999/468 lyder enligt följande:
”1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté för föreskrivande förfarande med kontroll, vilken skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha kommissionens företrädare som ordförande.
2. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett utkast till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över utkastet …
3. Om de av kommissionen föreslagna åtgärderna är förenliga med kommitténs yttrande, skall följande förfarande tillämpas:
a) Kommissionen skall utan dröjsmål lägga fram utkastet till åtgärder inför Europaparlamentet och [Europeiska unionens råd] för kontroll.
b) Europaparlamentet, med en majoritet av sina ledamöter, eller rådet, med kvalificerad majoritet, får motsätta sig att kommissionen antar utkastet …
c) Om Europaparlamentet eller rådet motsätter sig utkastet till åtgärder inom tre månader från det att utkastet mottagits, skall åtgärderna inte antas av kommissionen. I så fall får kommissionen förelägga kommittén ett ändrat utkast till åtgärder eller lägga fram ett lagstiftningsförslag på grundval av fördraget.
d) Om varken Europaparlamentet eller rådet har motsatt sig utkastet till åtgärder inom denna tidsfrist, skall dessa antas av kommissionen.
4. Om de av kommissionen föreslagna åtgärderna inte är förenliga med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall följande förfarande tillämpas:
a) Kommissionen skall utan dröjsmål lägga fram ett förslag inför rådet om vilka åtgärder som skall vidtas och samtidigt överlämna förslaget till Europaparlamentet.
b) Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet om detta förslag inom två månader från det att förslaget mottagits.
c) Om rådet med kvalificerad majoritet motsätter sig de föreslagna åtgärderna inom denna tidsfrist, skall dessa inte antas. …
d) Om rådet har för avsikt att anta de föreslagna åtgärderna, skall det utan dröjsmål lägga fram dem för Europaparlamentet. Om rådet inte har fattat beslut inom de två månader som anges ovan, skall kommissionen utan dröjsmål lägga fram åtgärderna för Europaparlamentet.
e) Europaparlamentet får med en majoritet av sina ledamöter inom fyra månader från det att förslaget har överlämnats i enlighet med led a motsätta sig att de aktuella åtgärderna antas …
f) Om Europaparlamentet motsätter sig de föreslagna åtgärderna inom denna tidsfrist, skall dessa inte antas. …
g) Om Europaparlamentet inte har motsatt sig de föreslagna åtgärderna inom den ovan angivna tidsfristen, skall dessa antas av rådet eller i förekommande fall av kommissionen.”
D. Förordning (EU) nr 182/2011
7. Enligt artikel 3.5 i förordning (EU) nr 182/2011 får ”[o]rdföranden … i vederbörligen motiverade fall inhämta kommitténs yttrande genom skriftligt förfarande. … En ledamot i kommittén som inte invänder mot förslaget till genomförandeakt eller som inte uttryckligen avstår från att rösta om en sådan akt innan tidsfristen löpt ut ska anses ha gett sitt underförstådda samtycke till utkastet till genomförandeakt.”
8. I artikel 9 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Varje kommitté ska själv, med en enkel majoritet av sina ledamöter, anta sin arbetsordning på förslag från sin ordförande och på grundval av en standardiserad arbetsordning som kommissionen ska utarbeta efter samråd med medlemsstaterna. Kommissionen ska offentliggöra denna standardiserade arbetsordning i Europeiska unionens officiella tidning.
…
2. De principer och villkor för allmänhetens tillgång till handlingar … som gäller för kommissionen ska också gälla för kommittéerna.”
9. I artikel 10.1 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Kommissionen ska föra ett register över kommittéernas arbete som ska innehålla
…
e) omröstningsresultaten, …”
E. Den standardiserade arbetsordningen för kommittéer
10. Artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen för kommittéer har följande lydelse:
”… De enskilda ledamöternas ståndpunkter vid kommitténs överläggningar ska inte anges i sammanfattningen.”
11. Artikel 13.1–13.3 lyder enligt följande:
”1. Ansökningar om tillgång till kommittéhandlingar ska behandlas i enlighet med [förordning nr 1049/2001]. …
2. Kommitténs överläggningar ska vara konfidentiella.
3. Handlingar som förelagts kommitténs ledamöter, experter och företrädare för tredje parter ska vara konfidentiella, om det inte ges tillgång till dem enligt punkt 1 eller de inte på annat sätt offentliggörs av kommissionen.”
III. Bakgrund till tvisten
12. Bakgrunden till tvisten, enligt vad som närmare framgår av punkterna 2–7 i den överklagade domen, kan sammanfattas på följande sätt.
13. Den 4 december 2020 ingav Covington & Burling LLP och Bart van Vooren (nedan kallade sökandena i första instans) en ansökan om tillgång till handlingar som innehöll information om 22 medlemsstaters röster i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder. Dessa röster hade avgetts till förmån för ett utkast till förordning om ändring av bilaga III till förordning nr 1925/2006, vilket ledde till antagandet av förordning (EU) 2021/468 (nedan kallad den aktuella förordningen).
14. Den 11 januari 2021 besvarade kommissionen ansökan om tillgång till handlingar. Efter att ha angett att 21 handlingar (nedan kallade de begärda handlingarna) hade identifierats som att de omfattades av begäran, vägrade kommissionen tillgång till dem med stöd av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
15. Den 29 januari 2021 lämnade Bart Van Vooren in en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 som svar på det ursprungliga avslaget.
16. Efter att ha förlängt tidsfristen för antagande av det bekräftande beslutet till den 12 mars 2021, informerade kommissionen sökandena den 10 mars 2021 om att den inte skulle kunna iaktta den tidsfristen.
IV. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
17. Genom ansökan av den 6 april 2021 väckte sökandena i första instans talan vid tribunalen mot det underförstådda avslagsbeslutet av den 12 mars 2021.
18. Den 7 april 2021 antog kommissionen det omtvistade beslutet där den bekräftade sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna, främst med stöd av undantaget till skydd för beslutsförfarandet i enlighet med artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
19. I en separat handling som inkom till tribunalens kansli den 12 april 2021 ändrade sökandena ansökan till att beakta antagandet av det omtvistade beslutet.
20. Till stöd för sin talan åberopade sökandena i första instans fem grunder som avsåg användningen av undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Enligt den första grunden anfördes att den bestämmelsen inte var tillämplig på de begärda handlingarna. Övriga grunder åberopades i andra hand. Enligt den andra grunden hade det inte visats att utlämnandet av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet. Enligt den tredje och den fjärde grunden hade kommissionen misstagit sig när den stödde sig på förordning nr 182/2011och på den standardiserade arbetsordningen för att motivera sin vägran att ge tillgång till de begärda handlingarna. Den femte grunden gällde åsidosättande av principen om öppenhet och undergrävande av den demokratiska legitimiteten för genomförandeakter som antas enligt det förfarande som fastställs i förordning nr 182/2011.
21. I den överklagade domen underkände tribunalen den första grunden och slog fast att de begärda handlingarna omfattades av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Tribunalen biföll talan såvitt avsåg den andra, tredje och fjärde grunden. Följaktligen ogiltigförklarade den det omtvistade beslutet och förpliktade kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
V. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
22. Kommissionen har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, ogilla talan med avseende på samtliga grunder och slutligt avgöra målet, eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen, och slå fast att beslut om rättegångskostnader ska meddelas senare eller besluta att sökandena i första instans ska förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
23. Sökandena i första instans har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, fastställa den överklagade domen i sin helhet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24. Sökandena i första instans har gett in ett anslutningsöverklagande, med yrkande om att domstolen ska upphäva den överklagade domen i den del deras talan ogillades såvitt avsåg den första grunden och slutligt avgöra målet, eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen, samt slå fast att beslut om rättegångskostnader ska meddelas senare eller besluta att kommissionen ska förpliktas ersätta rättegångskostnaderna.
25. Kommissionen har yrkat att anslutningsöverklagandet ska ogillas och att sökandena i första instans ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
26. Genom beslut av den 9 februari 2024 tillät domstolens ordförande Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för de yrkanden som sökandena i första instans har framställt i sin svarsskrivelse till överklagandet. Nederländerna stöder inte yrkandena i anslutningsöverklagandet.
VI. Rättslig bedömning
27. Sökandena i första instans har genom sitt anslutningsöverklagande yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens dom i den del den fann att undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt på de begärda handlingarna. Om domstolen bifaller anslutningsöverklagandet förlorar överklagandet sitt syfte, eftersom det grundas på antagandet att handlingarna med information om de individuella rösterna från medlemsstaterna i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder omfattas av den bestämmelsen. Det är därmed nödvändigt att först analysera anslutningsöverklagandet.
A. Anslutningsöverklagandet
1. Parternas argument
28. Sökandena i första instans har åberopat en enda grund till stöd för sitt anslutningsöverklagande, genom att göra gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att de individuella rösterna från medlemsstaterna i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder ska betraktas som ”yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen” i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
29. De menar att tribunalen, i punkterna 42 och 44 i den överklagade domen, felaktigt slöt sig till att rösterna det är fråga om påverkade kommissionens interna beslutsförfarande. Enligt sökandena i första instans bör åtskillnad göras mellan överläggningar (diskussioner som leder fram till rösterna) och resultatet av överläggningarna (själva rösterna); de menar att endast de förstnämnda omfattas av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
30. Sökandena i första instans anser att tribunalen gjorde en alltför vid tolkning av räckvidden av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, och att den därigenom åsidosatte den princip enligt vilken en strikt tolkning ska göras av undantag från att ge största möjliga tillgång till handlingar.
31. Med stöd av domstolens praxis har sökandena i första instans påpekat att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 har en mer begränsad räckvidd, i jämförelse med dess första stycke. De framhåller i detta sammanhang att medlemsstaternas röster är ett uttryck för deras suveränitet, och att ett positivt yttrande från ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder angående ett utkast till genomförandeakt som rådet och Europaparlamentet inte motsätter sig leder till antagande av en förordning.
32. Sökandena i första instans menar att tolkningen att medlemsstaternas individuella röster i ett kommittéförfarande omfattas av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 undergräver legitimiteten för unionens genomförandeakter. De har tillagt att detta argument förstärks av att avsaknad av invändningar eller uttryckliga avståenden ska anses utgöra underförstådda samtycken, vilka i sin tur kan betraktas som röster för utkastet till ändringsförordning (artikel 3.5 i förordning nr 182/2011).
33. Kommissionen anser att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den ogillade talan såvitt avsåg den första grunden.
34. Kommissionen har gjort gällande att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 är formulerad i breda termer och omfattar alla sorters yttranden som avges till institutionen, eftersom det vore konstlat att göra åtskillnad mellan rösterna och de meningsyttringar som de bygger på. Kommittéerna är enligt förordning nr 182/2011 skyldiga att avge ”yttranden” om utkast till genomförandeakter som föreslås av kommissionen.
35. Kommissionen vidhåller att medlemsstaternas röster inte avgör utfallet av beslutsförfarandet inom institutionen, utan snarare är ett steg i den processen. Kommissionen erinrar i detta avseende om att enligt artikel 14 i förordning nr 1925/2006 biträder ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter.
36. Kommissionen har gjort gällande att den logiska grunden för artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 är att skydda institutionens beslutsförfarande, att medlemsstaternas röster är en del av det förfarandet och att de därmed omfattas av tillämpningsområdet för andra stycket i den bestämmelsen.
2. Bedömning
37. Är handlingar som innehåller medlemsstaternas röster till förmån för ett utkast till ändringsförordning att betrakta som ”yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom … institutionen”?
38. Denna fråga kan inte beaktas separat. Det beror först på vilken typ av kommittéförfarande som är tillämpligt på beslutsförfarandet. Jag kommer att hävda att tillämpningen i det nu aktuella målet av det föreskrivande förfarandet med kontroll talar för ett jakande svar på ovanstående fråga.
39. Jag kommer därefter att granska lydelsen i, sammanhanget för och målen med artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Detta kommer att leda mig fram till slutsatsen att de begärda handlingarna omfattas av bestämmelsen.
a) Kommittéförfarandet som tillämpats för att anta den aktuella förordningen
40. Enligt artikel 8.2 och artikel 14.3 i förordning nr 1925/2006 får kommissionen ändra bilaga III till den förordningen i enlighet med det föreskrivande förfarandet med kontroll.
41. Detta förfarande infördes genom rådets beslut 2006/512/som en ny artikel 5a i beslut 1999/468. Det ska tillämpas vid antagande av ”åtgärder med allmän räckvidd” som är avsedda att ändra eller komplettera den grundläggande rättsakten genom tillägg av icke väsentliga delar, om den grundläggande rättsakten antogs genom vad som då kallades medbeslutandeförfarandet.
42. Såsom angavs i skäl 7a i beslut 1999/468 infördes förfarandet för att göra det möjligt för lagstiftarens båda delar att utföra en kontroll av sådana åtgärder med allmän räckvidd, innan åtgärderna antogs.
43. Förfarandet fungerar således på följande sätt. Om kommittén röstar för utkastet till åtgärder med kvalificerad majoritet ska kommissionen lägga fram det inför Europaparlamentet och rådet för kontroll. Både Europaparlamentet och rådet får motsätta sig åtgärderna. I ett sådant fall ska de inte antas av kommissionen. Om inte någon av medlagstiftarna motsätter sig, ska kommissionen anta åtgärderna.
44. Om kommittén avger ett negativt yttrande ska kommissionen lägga fram ett utkast inför rådet och samtidigt överlämna det till Europaparlamentet. Om rådet motsätter sig åtgärderna ska de inte antas av kommissionen. Om rådet godkänner åtgärderna och Europaparlamentet inte motsätter sig, ska åtgärderna antas. Om Europaparlamentet motsätter sig ska åtgärderna inte antas.
45. Såsom beskrivningen ovan visar är det avgörande inslaget i detta förfarande medlagstiftarnas möjligheter att hindra att utkastet till åtgärder antas, trots ett positivt yttrande från kommittén. På samma sätt kan ett utkast till åtgärder komma att antas trots ett negativt yttrande, under förutsättning att rådet godkänner utkastet och Europaparlamentet inte motsätter sig det.
46. Jag menar således att medlemsstaternas röster och motsvarande yttrande från kommittén endast är ett steg i beslutsförfarandet som leder fram till att kommissionen antar utkastet till åtgärder.
47. Med hänsyn till särdragen hos det föreskrivande förfarandet med kontroll och skälen till att det infördes, visar användningen av förfarandet att rösterna från medlemsstaternas företrädare är en del av överläggningarna och de inledande samråden inom kommissionen och följaktligen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
48. Sökandena i första instans har likväl hävdat att när kommittén avger ett positivt yttrande är kommissionen skyldig att överlämna utkastet till åtgärder till rådet och Europaparlamentet. De vidhåller således att de röster som avläggs i kommittén är resultatet av beslutsförfarandet.
49. Jag anser inte detta resonemang vara övertygande.
50. För det första, med tanke på att den centrala aspekten i detta kommittéförfarande är Europaparlamentets och rådets kontroll, är det olämpligt att göra åtskillnad mellan det beslutsförfarande som äger rum i kommittén och det som sker i rådet och Europaparlamentet.
51. För det andra, om vare sig rådet eller Europaparlamentet motsätter sig åtgärderna är kommissionens påstådda bristande bestämmanderätt utan betydelse. I en sådan situation får kommissionen dessutom förelägga kommittén ett ändrat utkast till åtgärder. Det innebär att beslutsförfarandet i själva verket fortsätter inom kommittén.
52. För det tredje, även om kommittén avger ett negativt yttrande lägger kommissionen ändå fram sitt utkast inför rådet och överlämnar det till Europaparlamentet.
53. Sökandena i första instans har också gjort gällande att i det nu aktuella målet ledde det positiva yttrandet från kommittén i sig till att förordningen antogs.
54. Jag anser inte denna omständighet vara avgörande. Om man anser att räckvidden av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 är avhängig resultatet av kommitténs yttrande och Europaparlamentets och rådets kontroll, skulle det innebära att medborgare som begär tillgång till samma typ av handling från samma kommittéförfarande eventuellt kan komma att behandlas annorlunda. En sådan slutsats skulle dessutom vara svår att förena med rättssäkerhetsprincipen.
55. Mot bakgrund av ovanstående är min preliminära slutsats att tillämpningen av det föreskrivande förfarandet med kontroll på förevarande mål visar att de röster som medlemsstaterna avgav till förmån för den aktuella förordningen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Jag kommer nu att bedöma om lydelsen i, sammanhanget för och målen med den bestämmelsen, såsom den har tolkats av domstolen, stöder min preliminära slutsats.
b) Artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001
56. Domstolens dom i målet Sverige/MyTravel och kommissionen ger viss vägledning i avgränsandet av räckvidden av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Jag noterar dock att domstolen aldrig har prövat frågan om de röster som medlemsstaterna avlägger inom ramen för ett kommittéförfarande omfattas av det tillämpningsområdet.
57. Domstolen påminde i den domen om att det i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 görs en klar skillnad beroende på om ett förfarande är avslutat eller ej. Enligt första stycket omfattar tillämpningsområdet för undantaget till skydd för beslutsförfarandet alla handlingar som har upprättats av en institution för internt bruk eller som har mottagits av en institution, och som gäller en fråga där något beslut inte har fattats. I andra stycket anges vidare att efter det att beslutet har fattats omfattar det aktuella undantaget endast handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen.
58. Domstolen fann också att det framgår av lydelsen i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 att detta undantag är tillämpligt på alla handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen.
59. Å ena sidan är alltså tillämpningsområdet för artikel 4.2 andra stycket otvivelaktigt snävare än för första stycket. Å andra sidan är lydelsen i andra stycket i artikel 4.3 trots allt tillräckligt vid för att omfatta alla yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom institutionen.
60. Jag vill även nämna tribunalens dom i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen. Frågan i det målet var om kommissionen hade rätt att ge viss tillgång till protokollen från punktskattekommitténs möten, genom att dölja vilka medlemsstater som hade uttryckt sina ståndpunkter under mötena. Tribunalen ansåg att den kommitténs överläggningar omfattades av undantaget avseende skyddet för sekretessen vid kommissionens överläggningar, enligt kommissionens beslut 94/90/EKSG. I det beslutet gjordes dock inte åtskillnad mellan pågående och avslutade förfaranden. Tribunalen noterade dock, i samband med att den slog fast att kommissionens intresse av att skydda sekretessen vid sina överläggningar inte kunde vinna företräde över sökandens intresse av att få tillgång till protokollen, att diskussionerna inom kommittén var avslutade vid den tidpunkten när sökanden hade gjort sin begäran.
61. Den rättspraxis som det hänvisas till ovan stöder ståndpunkten att de handlingar som det är fråga om i förevarande mål omfattas av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Jag kommer nu att ta mig an lydelsen i, sammanhanget för och målen med den bestämmelsen.
62. När det gäller lydelsen har kommissionen angett att enligt tillämpliga kommittéförfaranderegler är kommitténs uppgift att avge ett ”yttrande”. Denna omständighet behöver inte vara avgörande. Förordning nr 1049/2001 ska tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, inom unionens samtliga verksamhetsområden (artikel 2.3). Det innebär att även om begreppet yttrande som används i artikel 4.3 andra stycket kan inbegripa ”yttranden” som avgetts av en kommitté, kan det lika väl omfatta andra handlingar.
63. Utöver detta beskriver den allmänna betydelsen i vardagsspråket av begreppet ”inledande samråd” det bistånd som kommissionen får av ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder (artikel 14 i förordning nr 1925/2006), i kombination med Europaparlamentets och rådets kontroll enligt beslut 1999/468.
64. Med detta sagt tillstår jag att lydelsen i den bestämmelse som granskas är långt ifrån klar.
65. Även om sammanhanget var ett annat uppmärksammade generaladvokaten Cruz Villalón denna fråga i sitt förslag till avgörande i målet rådet/Access Info Europe. Han erkände att begreppet ”yttranden för internt bruk” ”inte är särskilt ändamålsenligt” när det handlar om förslag till ändringsförordningar som lagts fram av medlemsstaterna. Han menade att även om detta inte innebär att undantaget i princip inte går att tillämpa, kan det senare visa att det övervägande allmänintresset av att få tillgång till de begärda handlingarna går före skyddet för beslutsförfarandet.
66. En teleologisk tolkning av förordning nr 1049/2001 stöder denna uppfattning.
67. Syftet med förordning nr 1049/2001 – vilket framgår av dess skäl 4 och artikel 1 – är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt. Att godta att de begärda handlingarna omfattas av artikel 4.3 andra stycket i den förordningen motsäger inte det syftet. För att vägra tillgång måste den berörda institutionen också visa att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande.
68. När det specifikt gäller artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 är avsikten med båda styckena att skydda beslutsförfarandet inom den berörda institutionen. Unionslagstiftaren har emellertid ansett att när ett beslut väl är fattat väger skyddet för beslutsförfarandet mindre tungt, varför utlämnandet av andra handlingar än dem som nämns i den bestämmelsens andra stycke aldrig kan innebära att beslutsförfarandet undergrävs. Det är därför inte tillåtet att vägra lämna ut en sådan handling, även om utlämnandet av denna handling hade kunnat allvarligt undergräva beslutsförfarandet om det skett innan det aktuella beslutet hade fattats.
69. I anslutning till skyddet för beslutsförfarandet framgår det av förarbetena till båda styckena att avsikten är att ge den berörda institutionen ett visst ”utrymme för övervägande”.
70. I detta avseende har sökandena i första instans hävdat att utlämnandet av medlemsstaternas individuella röster aldrig kan påverka detta ”utrymme för övervägande”. De menar att för att skydda det intresset får endast ”överläggningar” eller ”uppfattningar” (ståndpunkter) som uttrycks under ett kommittéförfarande, men inte dess resultat, vara konfidentiella.
71. Den inställningen är ohållbar.
72. Det finns alltid en uppfattning bakom varje röstningsbeteende, vilket betyder att medlemsstaternas individuella röster speglar de individuella ståndpunkter som de bygger på. Att skilja mellan röster och ståndpunkter skulle därmed göra det meningslöst att tillämpa artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 ståndpunkter.
c) Slutsats beträffade anslutningsöverklagandet
73. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att anslutningsöverklagandet ska ogillas.
B. Överklagandet
74. Kommissionen har anfört två grunder till stöd för sitt överklagande. Som första grund har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden inte var relevant, i samband med att den prövade om ett utlämnande allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet. Som andra grund har kommissionen anfört att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den avvisade andra relevanta faktorer och underlät att bedöma alla relevanta faktorer sammantaget.
1. Den första grunden
a) Parternas argument
75. Den första grunden för överklagandet består av två delar. I den första delen har kommissionen gjort gällande att tribunalen felaktigt tillämpade principen om konform tolkning mellan förordning nr 1049/2001 och sektorspecifika regler som inte direkt avser tillgång till handlingar, och att den därmed åsidosatte sin motiveringsskyldighet. I den andra delen har kommissionen anfört att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av den standardiserade arbetsordningen. Eftersom båda delarna huvudsakligen avser samspelet mellan förordning nr 1049/2001 och de bestämmelser som är tillämpliga på kommittéförfaranden, föreslår jag att de prövas tillsammans.
76. Kommissionen menar att tribunalens tolkning, i samband med att den fann att artikel 10.1 i förordning nr 182/2011 och artikel 10.2 och artikel 13 i den standardiserade arbetsordningen inte väger särskilt tungt i bedömningen av undantagen som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, var oförenlig med de förstnämnda bestämmelsernas lydelse och syfte. Lagstiftaren hade genom dessa bestämmelser för avsikt att tillhandahålla ett stärkt stöd med avseende på sekretess för medlemsstaternas individuella ståndpunkter i kommittéförfaranden.
77. Sökandena i första instans anser, med stöd av den nederländska regeringen, att den standardiserade arbetsordningen inte kan utöka räckvidden av ett undantag som föreskrivs i en förordning, vilken har högre rang. De menar också att den rättspraxis som kommissionen hänvisar till inte ändrar denna analys, eftersom den gäller ett annat sammanhang och inte avser undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
78. Sökandena i första instans har under alla omständigheter gjort gällande att de kommittéförfaranderegler som kommissionen stöder sig på inte utesluter tillgång till de begärda handlingarna. Artikel 10.1 i förordning nr 182/2011 och artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen rör innehållet i registret respektive sammanfattningen, och inte tillgång till handlingar. Artikel 13 i arbetsordningen kan tolkas som att den ger tillgång till ledamöternas röster.
79. Nederländernas regering argumenterar till förmån för en åtskillnad mellan direkt tillgång till handlingar och passivt utlämnande. Tribunalen gjorde därför med rätta åtskillnad mellan å ena sidan bestämmelser om den potentiellt känsliga naturen hos handlingar som innehåller medlemsstaternas individuella ståndpunkter enligt den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden, och å andra sidan bestämmelser som är tillämpliga på en begäran om utlämnande enligt förordning nr 1049/2001. Den nederländska regeringen menar att detta förfaringssätt redan följer av tribunalens dom i målet Access Info Europe/rådet, som domstolen fastställde efter överklagande.
b) Bedömning
80. Genom den första grunden för överklagandet har kommissionen i huvudsak anfört att domstolen i förevarande mål ska tillämpa sin praxis enligt vilken vissa handlingar ges en allmän presumtion om sekretess. Denna rättspraxis grundas på domstolens konstaterande att förordning nr 1049/2001 måste tolkas tillsammans med vissa sektorspecifika regler som innehåller specifika bestämmelser om tillgång till handlingar.
81. Jag kommer först att erinra om den rättspraxis som kommissionen har åberopat och därefter att pröva om liknande överväganden kan gälla för omständigheterna i det nu aktuella målet.
1) Rättspraxis gällande konform tolkning mellan förordning nr 1049/2001 och andra sektorspecifika regler, som motiverar en allmän presumtion om sekretess
82. En EU-institution som beslutar att vägra tillgång till en handling med hänvisning till något av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 måste förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det aktuella undantaget. Dessutom måste risken för att detta intresse skadas rimligen kunna förutses och får inte vara rent hypotetisk. I vissa fall har EU-institutionerna emellertid kunnat åberopa en allmän presumtion för att vägra utlämnande.
83. I nuvarande rättsläge har domstolen erkänt allmänna presumtioner om sekretess för fem kategorier av handlingar, nämligen handlingar i en administrativ akt som gäller ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder, inlagor som har inkommit från en institution i ett domstolsförfarande, handlingar som har utväxlats mellan kommissionen och anmälande företag eller utomstående i ett ärende avseende kontroll av företagskoncentrationer, handlingar hänförliga till den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande och handlingar i ett förfarande om tillämpning av artikel 101 FEUF.
84. För att en sådan allmän presumtion avseende en kategori av handlingar ska kunna godtas måste det emellertid först ha visats att utlämnande av den typ av handlingar som ingår i denna kategori kan komma att skada det intresse som skyddas av undantaget i fråga, på ett sätt som rimligen kan förutses. Eftersom allmänna presumtioner utgör ett undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som begärs samt dessutom från principen att största möjliga tillgång ska beviljas till handlingar som innehas av unionsinstitutionerna, ska de tolkas och tillämpas strikt.
85. När det gäller förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer och statligt stöd samt antitrustförfaranden har domstolen framhållit att dessa är specifika områden inom unionsrätten som omfattas av strikta bestämmelser om rätten att få tillgång till handlingarna i ett ärende. De innehåller emellertid inte några bestämmelser som uttryckligen fastställer vilka regler som har företräde (de sektorspecifika reglerna eller förordning nr 1049/2001). Det är därför lämpligt att säkerställa en koherent tillämpning av dessa regler.
86. Beträffande den administrativa fasen i fördragsbrottsförfaranden och förfaranden inför unionsdomstolarna har domstolen erinrat om att enligt unionsrätten har utomstående inte tillgång till handlingarna i ärendet. Domstolen har särskilt betonat den specifika karaktären hos dömande verksamhet och behovet av att iaktta principen om parternas likställdhet i processen och principen om god rättskipning. Domstolen har också understrukit att ett utlämnande av handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas skulle kunna ändra ett sådant förfarandes karaktär och förlopp.
87. Detta resonemang kan inte gälla för bestämmelserna för kommittéförfaranden. För det första hänvisar dessa specifikt till förordning nr 1049/2001. För det andra avser kommittéförfaranden antagande av bindande akter med allmän giltighet. De kan således inte jämföras med de administrativa och rättsliga förfaranden som ovan i punkterna 82 – 86 nämnda rättspraxis hänvisar till.
2) Både förordning nr 182/2011 och den standardiserade arbetsordningen hänvisar till förordning nr 1049/2001
88. I artikel 9.2 i förordning nr 182/2011, jämförd med skäl 19 i den förordningen, specificeras att rätten till tillgång till handlingar ska utövas inom ramen för förordning nr 1049/2001. Samma sak gäller för artikel 13.1 och 13.3 i den standardiserade arbetsordningen.
89. Härav följer att artikel 10.1 i förordning nr 182/2011, som rör kommitténs register och där det fastställs att registret ska innehålla bland annat ”omröstningsresultaten”, inte kan tolkas som att medborgare inte kan begära tillgång till medlemsstaternas individuella röster enligt förordning nr 1049/2001. Liknande överväganden gäller för artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen. Jag är således av den uppfattningen att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 64 i den överklagade domen fann att den omständigheten att enskilda medlemsstaters ståndpunkter inte nämns i sammanfattningen inte hindrar, på begäran, allmänhetens tillgång till handlingar där dessa enskilda ståndpunkter framgår.
90. När det gäller artikel 13.2 i den standardiserade arbetsordningen, och oberoende av dess lydelse, kan den inte tolkas som att den ger ett skydd för handlingar som går utöver vad som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.
91. Enligt artikel 9.1 i förordning nr 182/2011 ska kommissionen anta den standardiserade arbetsordningen efter samråd med medlemsstaterna. I motsats till reglerna i den rättspraxis som kommissionen hänvisar till är artikel 13 således inte ett resultat av en avvägning som lagstiftaren har gjort för att skydda kommittéernas arbete.
92. Såsom kommissionen har noterat finns det visserligen inget hinder för att en icke-bindande handling som den standardiserade arbetsordningen används i tolkningssyfte. Jag anser emellertid att om förordning nr 182/2011 inte hindrar ett utlämnande, som i förevarande mål, kan inte enbart dessa regler få en sådan verkan.
93. En kontextuell tolkning bekräftar mitt resonemang. I artikel 9 i förordning nr 182/2011 valde lagstiftaren att inkludera kommissionens antagande av den standardiserade arbetsordningen, antagandet av varje kommittés arbetsordning (båda i punkt 1) och allmänhetens tillgång till kommittéernas handlingar (punkt 2). Detta speglar avsikten att den standardiserade arbetsordningen inte ska strida mot förordning nr 1049/2001.
94. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 59 och 68 i den överklagade domen slog fast att den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden i sig inte kan utgöra hinder för den rätt till tillgång till handlingar som följer av förordning nr 1049/2001. Tribunalen hänvisade inte specifikt till den rättspraxis som analyseras i punkterna 82–86 i detta förslag till avgörande, men den förklarade i detalj – i punkterna 63–67 i den överklagade domen – varför tillgång till de begärda handlingarna inte kan nekas av princip. Jag anser att av detta följer att tribunalen inte åsidosatte sin motiveringsskyldighet.
3) Kommittéförfarandenas särdrag
95. Kommittéerna bistår kommissionen i utförandet av dess genomförandeuppgifter, närmare bestämt under utarbetandet av rättsakter med allmän räckvidd. Denna roll kan inte jämföras med de roller som det hänvisas till i den rättspraxis som kommissionen stöder sig på. Kommittéernas verksamhet kräver större insyn.
96. I detta avseende är kommissionens påstående att den aktuella förordningen inte är en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 289 FEUF inte av avgörande betydelse.
97. Kommittéförfarandena fungerar i regel som ett verktyg för medlemsstaterna för att kontrollera kommissionens antagande av rättsligt bindande genomförandeakter.
98. Dessutom är det föreskrivande förfarandet med kontroll tillämpligt på antagandet av ”lagstiftningsliknande” akter, såsom framgår av skäl 7a i beslut 1999/468.
99. Domstolen har slagit fast att det måste ges större tillgång till handlingar kopplade till lagstiftningsåtgärder, som ett villkor för att kunna utöva de demokratiska rättigheterna. Samma resonemang måste gälla för kommittéförfaranden och under alla omständigheter för det föreskrivande förfarandet med kontroll.
100. Precis som i fallet med lagstiftningsakter kan unionens medborgare påverkas av genomförandeakter som varit föremål för ett kommittéförfarande.
101. Undantagen från principen att största möjliga tillgång till handlingar ska garanteras omfattas av de strikta villkoren i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Den bestämmelsen, jämförd med artikel 12.2 i samma förordning och artikel 15 FEUF, innehåller inte några begränsningar av rätten till tillgång till handlingar med utgångspunkt i den formella definitionen av lagstiftnings- och genomförandeakter.
102. I artikel 12.2 i förordning nr 1049/2001 definieras ”lagstiftningshandlingar”, med avseende på deras innehåll, som ”handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna”. Med förbehåll för artiklarna 4 och 9 i den förordningen fastställs också att lagstiftningshandlingar bör vara direkt tillgängliga. Vidare anges i skäl 6 i samma förordning att åtgärder som institutionerna vidtar i egenskap av lagstiftare ska inkludera utövande av delegerade befogenheter.
103. Jag anser att tillämpningen i förevarande mål av det skriftliga omröstningsförfarande som fastställs i artikel 3.5 i förordning nr 182/2011, enligt vilket en ledamot i kommittén som inte invänder eller inte uttryckligen avstår från att rösta ska anses ha gett sitt underförstådda samtycke till utkastet till genomförandeakt, ökar betydelsen av att få tillgång till de begärda handlingarna. Med hänsyn till den öppenhetsprincip som är en del av varje demokratiskt system har ju medborgarna rätt att få veta exakt hur den erfordrade majoriteten i kommittén har uppnåtts.
4) Slutsats beträffande den första grunden för överklagandet
104. Mot bakgrund av ovanstående motiverar de bestämmelser som gäller för kommittéförfaranden inte en vägran att lämna ut de begärda handlingarna. Jag föreslår därför att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den första grunden.
2. Den andra grunden
a) Parternas argument
105. Den andra grunden för överklagandet består av två delar. Eftersom båda delarna rör principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 FEU) kommer jag att pröva dem tillsammans.
106. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att avfärda relevansen av principen om lojalt samarbete för att avgöra om ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande. Kommissionen menar att tribunalen underlät att pröva detta som ett separat argument när den i punkterna 73 och 74 i den överklagade domen hänvisade till sin analys av om den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden motiverade vägran att lämna ut de begärda handlingarna. Enligt kommissionen innebär detta att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet. Kommissionen hävdar samtidigt att resonemanget ledde till att det inte gjordes en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i det omtvistade beslutet.
107. Sökandena i första instans anser att den andra grunden för överklagandet bör ogillas.
b) Bedömning
108. Såsom tribunalen konstaterade i punkt 72 i den överklagade domen hävdade kommissionen i det omtvistade beslutet att mot bakgrund av de sekretesskrav som gäller för medlemsstaternas röster enligt bestämmelserna för kommittéförfaranden, skulle ett utlämnande få konsekvenser för principerna om ömsesidigt förtroende och lojalt samarbete (mellan medlemsstaterna och med kommissionen).
109. Av detta följer att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den underkände kommissionens argument om principen om lojalt samarbete genom att hänvisa till punkt 68 i den överklagade domen, där den slog fast att kommittéförfaranden inte skyddar sekretessen för medlemsstaternas röster.
110. Jag menar att tribunalens resonemang som beskrivs i föregående punkt just visar att den också gjorde en sammantagen bedömning av alla relevanta omständigheter. Av dessa skäl anser jag också att tribunalen fullgjorde sin motiveringsskyldighet.
111. Jag erinrar dessutom om att handlingar hänförliga till kommittéförfaranden inte ska omfattas av en presumtion om sekretess. Av det skälet var kommissionen skyldig att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som begärdes och att lämna specifika förklaringar av risken att allvarligt undergräva beslutsförfarandet.
112. Såsom tribunalen i huvudsak konstaterade i punkt 73 i den överklagade domen är kommissionens resonemang om bevarandet av lojalt samarbete och ömsesidigt förtroende i kommittéförfaranden tämligen abstrakt och därför otillräckligt för att uppfylla det kravet.
113. Kommissionen har också hävdat att tribunalen underlät att beakta att förfarandet för att anta den aktuella förordningen inte helt hade avslutats. Inte heller detta argument kan godtas.
114. Fasen i beslutsförfarandet är bara relevant för att fastställa vilket stycke i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 som är tillämpligt i ett visst fall. Omvänt gäller att när den berörda institutionen väl har åberopat det andra stycket i nämnda artikel, som avser situationer där ett beslut har fattats, kan den inte hänvisa till ett påstående om att förfarandet inte har avslutats för att hävda att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet. I förevarande mål har kommissionen endast åberopat andra stycket i den bestämmelsen.
c) Slutsats beträffande den andra grunden för överklagandet
115. Med hänsyn till samtliga överväganden ovan föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den andra grunden.
VII. Förslag till avgörande
116. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen ogillar överklagandet och anslutningsöverklagandet, förpliktar varje part att bära sina rättegångskostnader och förpliktar Konungariket Nederländerna att bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: engelska.
2 Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 2006, s. 26), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 108/2008 av den 15 januari 2008 (EUT L 39, 2008, s. 11) (nedan kallad förordning nr 1925/2006).
3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
4 Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23), i dess lydelse enligt rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EUT L 200, 2006, s. 11) (nedan kallat beslut 1999/468).
5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).
6 EUT C 206, 2011, s. 11 (nedan kallad den standardiserade arbetsordningen).
7 Kommissionens förordning av den 18 mars 2021 om ändring av bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 vad gäller växtarter som innehåller hydroxiantracenderivat (EUT L 96, 2021, s. 6).
8 Dessa yrkanden har framställts i andra hand, för det fallet domstolen skulle ogilla anslutningsöverklagandet (se punkt 24 i detta förslag till avgörande).
9 Dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:496) (nedan kallad domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen).
10 Den överklagade domen, punkterna 35 och 37.
11 Enligt artikel 12 i förordning nr 182/2011 ska artikel 5a i beslut 1999/468 fortsätta att gälla provisoriskt med avseende på befintliga grundläggande akter som hänvisar till den artikeln, trots upphävandet av det beslutet.
12 Se skäl 7a i beslut 1999/468. Medbeslutandeförfarandet (artikel 251 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen) gav Europaparlamentet både rätt att föreslå ändringar och vetorätt. Detta förfarande har i Lissabonfördraget döpts om till ”ordinarie lagstiftningsförfarande” (artikel 289 FEUF).
13 Se, i detta avseende, Lenaerts, K., Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 580 och 581.
14 Se artikel 5a.3 a i beslut 1999/468.
15 Artikel 5a.3 b och c i beslut 1999/468.
16 Artikel 5a.3 d i beslut 1999/468.
17 Artikel 5a.4 a i beslut 1999/468.
18 Artikel 5a.4 c i beslut 1999/468.
19 Artikel 5a.4 d och g i beslut 1999/468.
20 Artikel 5a.4 e och f i beslut 1999/468.
21 Den överklagade domen, punkt 40, in fine.
22 Se, i detta avseende, punkterna 35 och 40 (in fine) i den överklagade domen.
23 Se artikel 5a.3 c i beslut 1999/468.
24 Handlingarna som det var fråga om i domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen rörde en rapport från förhörsombudet i ett förfarande för kontroll av företagskoncentrationer, ett meddelande från generaldirektoratet för konkurrens till den rådgivande kommittén och en tjänsteanteckning avseende ett platsbesök hos ett företag. Domstolen slog fast att de handlingarna omfattades av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001; se punkt 95 i domen.
25 Domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkterna 78–80). Se även dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkt 77). Tribunalen hänvisade till denna rättspraxis i punkt 29 i den överklagade domen.
26 Se domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkt 93).
27 Dom av den 10 oktober 2001 (T‑111/00) (nedan kallad domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen) ( EU:T:2001:250).
28 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkterna 24 och 36). Det följer också av punkt 7 i den domen att en majoritet av medlemsstaternas delegationer hade uttryckt en önskan om att expanderad tobak skulle behandlas på samma sätt som röktobak och därmed som en punktskattepliktig produkt. Följaktligen antog punktskattekommittén ett yttrande i enlighet därmed.
29 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 38).
30 Beslut EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, 1994, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66) (som föregick förordning nr 1049/2001), inte längre i kraft (se skäl 17 i förordning nr 1049/2001).
31 Domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkterna 56 och 57).
32 Denna uppfattning stöds inte av alla språkversioner av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, artikel 5a i beslut 1999/468 och artikel 3.5 i förordning nr 182/2011. Den stöds i fallen med den tyska (stellungsnahme/n), franska (avis), polska (opinia/e) och portugisiska (parecer/es) språkversionen, men i den italienska versionen av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 anges ”riflessioni” (tankar), samtidigt som det i ovannämnda kommittéförfaranderegler hänvisas till ”parere”(ståndpunkt). På samma sätt anges ”opiniones”(synpnkter) i den spanska språkversionen av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, medan begreppet dictamen (ståndpunkt) används i de senare bestämmelserna.
33 Se även, i detta avseende, definitionen av ”handling” i artikel 3 a i förordning nr 1049/2001.
34 C‑280/11 P, EU:C:2013:325.
35 Förslag till avgörande av generaladvokat Cruz Villalón i målet rådet/Access Info Europe ( C‑280/11 P, EU:C:2013:325, punkterna 51 och 52).
36 Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen ( C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
37 Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Sverige/MyTravel och kommissionen ( C‑506/08 P, EU:C:2011:107, punkt 44).
38 Under lagstiftningsprocessen som ledde fram till antagandet av förordning nr 1049/2001 hänvisades det i vissa versioner till institutionens ”förmåga att fullgöra sina skyldigheter”; se rådets version av den 4 april 2001. Enligt skäl 11 i förordning nr 1049/2001 bör ”[i]nstitutionerna … ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter”.
39 Domen i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (punkt 80).
40 Se Report of the European Parliament of 27 October 2000 on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to documents, dokument nr A5–0318/2000, s. 20, där det hänvisas till ett ”fritt utbyte av idéer (’brainstorming’)”. Se även ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (KOM/2001/0299 slutlig) (EGT C 240E, 2001, s. 165), där det hänvisas till ”[s]kydd av handlingsfriheten på beredningsstadiet”.
41 Uttrycket ”uppfattningar” (opinions) ska i detta sammanhang förstås som ”åsikter” eller ”ståndpunkter”. Det handlar inte om ”yttranden” (opinions) som antas av en kommitté enligt den rättsliga ram som gäller för kommittéförfaranden.
42 I detta avseende gjorde sig tribunalen inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 45 i den överklagade domen hänvisade till punkt 107 i sin dom av den 14 september 2022, Pollinis France/kommissionen ( T‑371/20 och T‑554/20, EU:T:2022:556), vilken avsåg tillgång till handlingar med information om medlemsstaternas individuella ståndpunkter. I det fallet hade kommissionen dock förlitat sig på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vars räckvidd är vidare, såsom har påpekats ovan. Den frågan analyserades inte av domstolen i samband med överklagandet (dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 81).
43 Den överklagade domen, punkt 64.
44 Dom av den 22 mars 2011 ( T‑233/09, EU:T:2011:105).
45 Såsom påpekades av generaladvokaten Emiliou i hans förslag till avgörande i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 108), intog kommissionen ett liknande förhållningssätt i det målet. Domstolen tog inte upp frågan i sin dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17).
46 Se, bland annat, dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
47 Domstolen godtog denna allmänna presumtion första gången i sin dom av den 29 juni 2010 i målet kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 53 and 54). Regeln kan emellertid spåras tillbaka till domen av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet ( C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 49 och 50).
48 Se, för en översikt över dessa fall, dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
49 Dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 80).
50 Dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 109). Se även dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau ( C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punkterna 55–58), dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding ( C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punkterna 59–61), och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW ( C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 92).
51 Dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 110).
52 Dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen ( C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punkterna 82 och 85). I denna dom godtog domstolen tillämpning av den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som innehåller kommissionens inlagor i pågående förfaranden om ogiltigförklaring (se punkterna 75 och 94).
53 Dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen ( C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 63).
54 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 52). Se även den överklagade domen, punkt 59 och där angiven rättspraxis. Se även, analogt, mitt förslag till avgörande i målet Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen ( C‑60/15 P, EU:C:2016:778, punkt 66).
55 Se, för ett liknande resonemang, förslaget till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 111).
56 Den överklagade domen, punkt 67. Se även Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM av den 3 december 2019 om Europeiska kommissionens vägran att ge tillgång till medlemsstaternas ståndpunkter om ett vägledande dokument om riskbedömning av bekämpningsmedels inverkan på bin, punkt 33.
57 Den överklagade domen, punkt 66.
58 Den överklagade domen, punkt 63. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2024:562, punkt 101).
59 Se, analogt, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob ( C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 121 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM., punkt 13.
60 Vad gäller företrädet för bestämmelser i en förordning framför bestämmelser i en icke-bindande handling, se, analogt, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen ( C‑110/03, EU:C:2005:223, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
61 Se, för ett liknande resonemang, Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 2142/2018/EWM,, punkterna 13 och 33.
62 Se, i detta avseende, dom av den 10 februari 2021, RFA International/kommissionen ( C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
63 Se artikel 2.2 a i förordning nr 182/2011.
64 Lenaerts, K., Piet Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, a.a., s. 557.
65 Se artikel 291.3 FEUF och artikel 1 i förordning nr 182/2011. I artikel 291.2 FEUF anges att om enhetliga villkor krävs för genomförande av unionens rättsligt bindande akter, ska kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter (förutom i frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, då genomförandebefogenheterna tilldelas rådet).
66 Se Loosen, P., ”Comitology, Claims and Addition of Nutrients – The New Regulatory Procedure with Scrutiny and its Application to Regulations (EC) No 1924/2006 and 1925/2006”, European Food and Feed Law Review, vol. 2 nr 2, 2007, s. 95.
67 Dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet ( C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 46). Se även domen i målet British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (punkt 33), där det framstår som att kommissionen indirekt har bekräftat att de krav på större insyn som gäller för lagstiftningsförfaranden också gäller för kommittéförfaranden.
68 Brandsma, G. J., Curtin, D. och Meijer, A., ”How Transparent are EU ’Comitology’ Committees in Practice?” European Law Journal, vol. 14(6), s. 825.
69 Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 1275/2018/THH om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten full tillgång till protokollen från mötena i tekniska kommittén för motorfordon från september 2016 till januari 2017, punkt 32. Se även Curtin, D. och Rubio, A., ”Regulation 1049/2001 on the right of access to documents, including the digital context” (2024), Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, Europaparlamentet, s. 13.
70 Dom av den 4 september 2018, ClientEarth/kommissionen ( C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punkt 85).
71 Skillnaden mellan genomförandeakter och delegerade akter infördes genom Lissabonfördraget, där endast de förstnämnda omfattas av kommittéförfaranden (artikel 291.3 FEUF). Eftersom förordning nr 1049/2001 antogs före Lissabonfördraget, ska hänvisningen till ”delegerade befogenheter” i skäl 6 i den förordningen inte förstås som att genomförandebefogenheter är undantagna från den större tillgång till handlingar som föreskrivs. Dessutom har den aktuella förordningen, materiellt sett, samma kännetecken som vad som nu är en delegerad akt, såtillvida att den ändrar en icke väsentlig del i en förordning. Se, i detta avseende, artikel 8.2 i förordning nr 1925/2006, skäl 7a i beslut 1999/468 och artikel 290.1 FEUF.
72 Nederländernas regering inriktade sin intervention på den första grunden för överklagandet.
73 Se, i detta avseende, dom av den 10 februari 2021, RFA International/kommissionen ( C‑56/19 P, EU:C:2021:102, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
74 Se punkt 87 i detta förslag till avgörande.
75 Se punkt 82 i detta förslag till avgörande.
76 I det omtvistade beslutet (av den 7 april 2021) angav kommissionen att ”utkastet till kommissionens förordning lades fram inför Europaparlamentet och rådet för kontroll den 1 december 2020. Båda institutionerna hade haft tre månader för att granska det före det slutliga antagandet av kommissionen. Oaktat den omständigheten att detta specifika förfarande nästan har avslutats, skyddas det begärda utlämnandet av de relaterade individuella rösterna från medlemsstaterna inom ramen för den relevanta ständiga kommittén fortfarande enligt ovannämnda regler om kommittéförfaranden”. Jag påminner om att den aktuella förordningen antogs den 18 mars 2021.
77 Se, i detta avseende, dom av den 16 januari 2025, kommissionen/Pollinis France ( C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkterna 68–79).