Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – mål C‑560/23 Tang

I. Inledning

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande ger åter en gång domstolen tillfälle att tolka bestämmelserna om beräkning av tidsfrister för överföring, vilka anges i artikel 29.1 i förordning (EU) nr 604/2013, i vilken det föreskrivs att överföringen av en person som ansöker om internationellt skydd från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska ske senast sex månader efter det att det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning av beslut om överföring med suspensiv verkan fattades.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan H, en sökande av internationellt skydd som kommer från Afghanistan, och Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten, Danmark) angående den sistnämndas beslut att överföra H till Rumänien, eftersom denna medlemsstat har samtyckt till att återta H enligt Dublin III‑förordningen. Medan överklagandet av överföringsbeslutet var anhängiggjort vid Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten, Danmark), fick den kännedom om att Rumänien avbröt de inkommande överföringarna på grund av den ökade tillströmningen av flyktingar till landet. Flygtningenævnet återförvisade därför ärendet till Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) för förnyad prövning, som antog ett nytt överföringsbeslut, vars laglighet bekräftades av Flygtningenævnet i ett nytt överklagande.

3. I förevarande mål har domstolen ombetts att precisera vid vilken tidpunkt ett beslut i fråga om överklagande blir ”slutligt”, i den mening som avses i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen, inom ramen för ett nationellt processuellt system som, när omständigheterna förändras väsentligt efter det att ett beslut om överföring har fattats, gör det möjligt för den rättsliga myndighet som har att pröva ett överklagande av detta beslut att upphäva beslutet utan att avgöra om det är välgrundat och att återförvisa ärendet för förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten, på vilken det ankommer att fatta ett nytt beslut om överföring mot vilket ett nytt överklagande med suspensiv verkan inges.

4. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att förklara varför jag anser att den tidsfrist på sex månader som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen för den anmodande medlemsstaten för att överföra sökanden, inom ramen för ett sådant processuellt system, ska börja löpa från och med det beslut genom vilket den rättsliga myndighet som har att pröva överklagandet av det beslut om överföring som antagits efter omprövningsförfarandet, slutligt avgör huruvida beslutet är lagenligt och avslutar förfarandet avseende detta överföringsbeslut, antingen genom att upphäva det eller genom att medge verkställighet av beslutet.

5. Det ska emellertid förtydligas att det ankommer på denna medlemsstat att utforma sin nationella rätt på ett sådant sätt att det nya överföringsbeslutet och det slutliga beslutet i fråga om överklagande av detta beslut fattas skyndsamt efter det att ärendet återförvisats till den behöriga förvaltningsmyndigheten för förnyad prövning för att säkerställa en snabb behandling av ansökan om internationellt skydd.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

6. Enligt artikel 1 i Dublin III‑förordningen fastställs i förordningen kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som lämnats in i en av medlemsstaterna av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person. Skälen 4, 5 och 19 i förordningen har följande lydelse:

(”(4) I slutsatserna från [Europeiska rådets särskilda möte i] Tammerfors [den 15 och 16 oktober 1999] förklarades … att [det gemensamma europeiska asylsystemet (Ceas)] på kort sikt bör omfatta ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan.

(5) En sådan metod bör bygga på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna. Den bör särskilt göra det möjligt att snabbt fastställa ansvarig medlemsstat, för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd snabbt.

…

(19) För att garantera ett effektivt skydd av den berörda individens rättigheter är det viktigt att fastställa rättssäkerhetsgarantier och rätten till ett effektivt rättsmedel i samband med beslut om överföring till den ansvariga medlemsstaten, särskilt i enlighet med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.[] För att säkerställa respekten för internationell rätt bör ett effektivt rättsmedel för sådana beslut omfatta prövning såväl av tillämpningen av denna förordning som av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs.”

7. I artikel 27.3 och 27.4 i Dublin III‑förordningen föreskrivs följande:

”3. Vad gäller överklagande av eller ansökan om omprövning av beslut om överföring ska medlemsstaterna i sin nationella rätt föreskriva att

a) överklagandet eller omprövningen innebär att den berörda personen ska ha rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen,

b) överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas, eller

c) den berörda personen har möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställandet av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och samtidigt medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat.

4. Medlemsstaterna får föreskriva att de behöriga myndigheterna på eget initiativ får besluta att avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på utfallet av överklagandet eller omprövningen.”

8. Artikel 29.1 första stycket och 29.2 i denna förordning har följande lydelse:

”1. Överföringen av sökanden … från den anmodande medlemsstaten till den ansvariga medlemsstaten ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan från en annan medlemsstat om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3.

…

2. Om överföringen inte görs inom tidsfristen på sex månader ska den ansvariga medlemsstaten befrias från sin skyldighet att överta eller återta den berörda personen, varpå ansvaret övergår på den anmodande medlemsstaten. Denna tidsfrist får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den berörda personen varit frihetsberövad, eller till högst 18 månader om den berörda personen håller sig undan.”

B. Dansk rätt

1. Konungariket Danmarks särskilda ställning vad gäller genomförandet av Ceas

9. Konungariket Danmark åtnjuter en särskild ställning i kraft av protokollet (nr 22) om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, vad avser tredje delen i avdelning V i EUF-fördraget, dit bland annat politik som gäller gränskontroll, asyl och invandring hör, vilket skiljer denna medlemsstat från de övriga medlemsstaterna. Denna medlemsstat deltar således inte i Ceas, eftersom den inte är bunden av direktiven 2011/95/EU och 2013/32/EU. Den tillämpar däremot Dublin III‑förordningen enligt ett internationellt avtal som ingicks den 13 mars 2005 med Europeiska unionen.

2. Utlänningslagen

10. Udlændingeloven (utlänningslagen) innehåller i 53–56 §§ bestämmelser som reglerar Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten).

11. Enligt 53a § i denna lag fungerar Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) på permanent basis som en administrativ överklagandeinstans för Udlændingestyrelsens (utlänningsmyndigheten) administrativa beslut i första instans på asylområdet.

12. Enligt 56 § 8 i nämnda lag är Flygtningenævnets (flyktingmyndigheten) beslut slutligt och kan således inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet.

13. Det framgår av redogörelsen för de tillämpliga bestämmelserna i beslutet om hänskjutande att överklagandeinstansen enligt dansk förvaltningsrätt kan återförvisa ärendet till den behöriga förvaltningsmyndigheten för förnyad prövning i följande tre fall: 1) Om ärendet inte är tillräckligt utrett före beslutet i första instans, 2) om betydande handläggningsfel har begåtts i första instans, eller 3) om det föreligger nya väsentliga upplysningar av betydelse för det ursprungliga beslutet.

14. Enligt dansk förvaltningsrätt innebär således en återförvisning för förnyad prövning att ärendet fortfarande handläggs av myndigheterna och att det är möjligt att i överklagandeinstansen överklaga det nya beslut som fattats i första instans.

III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan

15. H, som är afghansk medborgare, reste in i Danmark den 25 april 2021, där han samma dag lämnade in en ansökan om internationellt skydd. Enligt informationen i Eurodac registrerades H som asylsökande i Rumänien den 5 mars 2021.

16. Den 24 juni 2021 begärde därför Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) att de rumänska myndigheterna skulle återta H i enlighet med artikel 18.1 c i Dublin III‑förordningen, vilket myndigheterna godtog, inom tidsfristen, den 7 juli 2021.

17. Den 19 juli 2021 beslutade Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) att överföra H till Rumänien med stöd av ovannämnda bestämmelse (nedan kallat det första överföringsbeslutet). Genom ett yttrande samma dag överklagade H beslutet till Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten). Överklagandet hade suspensiv verkan i enlighet med artikel 27.3 a i Dublin III‑förordningen.

18. Medan överklagandeförfarandet pågick informerade Rumänien den 28 februari 2022 alla medlemsstater om att Rumänien från och med den 1 mars 2022 skulle avbryta alla inkommande överföringar enligt Dublin III‑förordningen med hänvisning till konflikten i Ukraina och den ökade tillströmningen av flyktingar till Rumänien.

19. Den 15 mars 2022 beslutade Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) följaktligen att återförvisa ärendet till Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) för förnyad prövning, bland annat i syfte att Udlændingestyrelsen skulle ta ställning till betydelsen av ett sådant tillkännagivande i förhållande till det konkreta beslutet att överföra H till Rumänien. Det framgår av beslutet om hänskjutande att denna återförvisning för förnyad prövning medförde att beslutet av den 19 juli 2021 upphävdes.

20. Den 8 april 2022 beslutade Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) återigen om överföring av H till Rumänien i enlighet med artikel 18.1 c i Dublin III‑förordningen (nedan kallat det andra överföringsbeslutet). Genom ett yttrande samma dag överklagade H beslutet till Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten). Klagomålet medförde att beslutet om överföring fick suspensiv verkan i enlighet med artikel 27.3 a i Dublin III‑förordningen.

21. Den 24 maj 2022 informerade Rumänien samtliga medlemsstater om att det tillfälliga stoppet för inkommande överföringar enligt Dublin III‑förordningen hade upphävts.

22. Genom ett slutligt beslut av den 2 december 2022 fastställde Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) det andra överföringsbeslutet.

23. Den 2 februari 2023 begärde H att ärendet skulle prövas på nytt, eftersom fristen på sex månader från det att framställan om återtagande godtogs som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen löpte ut när det andra överföringsbeslutet antogs, med den konsekvensen, att Konungariket Danmark härefter ansvarade för att pröva ansökan om internationellt skydd enligt artikel 29.2 i denna förordning.

24. Efter att ha återupptagit förfarandet fastställde Flygtningenævnet (flyktingsmyndigheten) genom beslut av den 19 april 2023 det andra överföringsbeslutet. Det framgår av detta beslut, vars innehåll delvis återges i beslutet om hänskjutande, att Flygtningenævnet ansåg att den tidsfrist för överföring som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen inte hade börjat löpa förrän från och med dess slutliga beslut av den 2 december 2022, av två skäl. För det första var konsekvensen av beslutet om återförvisning för förnyad prövning att ärendet fortfarande handlades av Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten), vilket innebar att H inte kunde överföras till Rumänien. För det andra avbröts verkställigheten av det andra överföringsbeslutet under handläggningen av det överklagandeförfarande som hade inletts vid Udlændingestyrelsen, fram till dess slutliga beslut av den 2 december 2022.

25. Den 4 maj 2023 beslutade Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) efter en begäran från DRC Dansk Flygtningehjælp (flyktingrådet, Danmark), en icke-statlig organisation som företräder H, att ta upp ärendet på nytt för en förnyad bedömning av hur bestämmelserna om frister för överföring i artikel 29.1 och 29.2, jämförda med artikel 27 i Dublin III‑förordningen, ska tolkas. DRC Dansk Flygtningehjælp hänvisade i sin begäran om förnyad prövning särskilt till domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans) och gjorde gällande att ansvaret för prövningen av H:s ansökan om internationellt skydd enligt Dublin III‑förordningen hade övergått på Danmark när det andra överföringsbeslutet meddelades.

26. Mot denna bakgrund beslutade Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

”Ska bestämmelserna om tidsfrister i artikel 29.1 och 29.2 i [Dublin III‑förordningen] tolkas så, att tidsfristen om sex månader i artikel 29.1 i [denna förordning] beräknas från det slutliga beslutet i sak i ärendet i de fall ett överprövningsorgan i den anmodande medlemsstaten, i den mening som avses i artikel 27 i [nämnda förordning], har återförvisat överföringsärendet till den behöriga myndigheten i första instans, som därefter har fattat ett nytt beslut om överföringen senare än sex månader efter mottagandet av den ansvariga medlemsstatens godkännande, inbegripet när återförvisningen motiveras av att den ansvariga medlemsstat som ursprungligen godkände överföringen därefter har beslutat att generellt avbryta överföringar enligt [samma förordning] och där överföringen av den berörda utlänningen därför har getts suspensiv verkan?”

27. Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) ansökte om att förevarande mål skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 105 i domstolens rättegångsregler. Denna ansökan avslogs genom ett beslut av domstolens ordförande den 15 december 2023.

28. Den 27 november 2023 skickade domstolen en begäran om upplysningar till den hänskjutande domstolen om dess ställning som ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilken den senare besvarade.

29. H, den danska, den franska, den österrikiska och den schweiziska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Vid förhandlingen den 6 februari 2025 yttrade sig H, de danska och franska regeringarna samt kommissionen, och uppmanades bland annat att besvara domstolens frågor muntligen.

IV. Bedömning

30. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 29.1 och 29.2 i Dublin III‑förordningen – inom ramen för en medlemsstats processuella system som, när omständigheterna förändras väsentligt efter det att ett beslut om överföring har fattats, gör det möjligt för den rättsliga myndighet som har att pröva ett överklagande av detta beslut att upphäva beslutet utan att pröva huruvida det är välgrundat och att återförvisa ärendet för förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten, på vilken det ankommer att anta ett nytt överföringsbeslut som överklagas på nytt med suspensiv verkan – ska tolkas så, att fristen för överföring på sex månader börjar löpa från och med det beslut genom vilket den rättsliga myndigheten slutligt avgör huruvida sistnämnda beslut är lagenligt.

31. För att besvara denna fråga ska det först erinras om att det i artikel 29 i Dublin III‑förordningen föreskrivs på vilket sätt och inom vilka tidsfrister den anmodande medlemsstaten, i syfte att överta eller återta en person som ansökt om internationellt skydd, ska överföra denne till den ansvariga medlemsstaten.

32. I artikel 29.1 första stycket i förordningen föreskrivs att överföringen ska verkställas i enlighet med den anmodande medlemsstatens nationella rätt, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan om övertagande eller återtagande av den berörda personen godtogs av den ansvariga medlemsstaten eller det slutliga beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades i enlighet med artikel 27.3 i nämnda förordning.

33. H har, med hänvisning till punkt 29 i domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans), gjort gällande att det, till följd av Flygtningenævnets (flyktingmyndigheten) beslut av den 15 mars 2022 att upphäva det första överföringsbeslutet och återförvisa ärendet till Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) för förnyad prövning, inte längre fanns något överföringsbeslut vars genomförande kunde skjutas upp och att fristen för överföring skulle börja löpa retroaktivt från och med den 7 juli 2021, det datum då Rumänien godtog ansökan om att han skulle återtas.

34. Det kan emellertid för det första konstateras att ett sådant synsätt skulle strida mot ordalydelsen och logiken i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen, av vilken det följer att de två tidpunkter från vilka fristen för överföring kan börja löpa ska anses utesluta varandra.

35. I det förstnämnda fallet har beslutet om överföring således inte överklagats eller, om beslutet har överklagats, så har det inte suspensiv verkan. Överföringsfristen börjar således löpa när den ansvariga medlemsstaten godtar en framställan om övertagande eller återtagande av den berörda personen. I det andra fallet har beslutet om överföring överklagats med suspensiv verkan. Fristen börjar således löpa från och med det att avgörandet i fråga om överklagandet har vunnit laga kraft, efter det att de rättsmedel som föreskrivs i den berörda medlemsstatens rättsordning har uttömts.

36. En annan bedömning skulle strida mot målet om ett effektivt domstolsskydd som föreskrivs i artikel 47 i stadgan. De två fall som avses i artikel 29.1 första stycket i Dublin III‑förordningen innebär att det avbrytande av verkställigheten av beslutet om överföring som föreskrivs i artikel 27.3 i samma förordning kan få full verkan. Om verkställigheten av detta överföringsbeslut avbryts, inom ramen för ett överklagande av detta beslut, men överföringsfristen fortsätter att löpa, skulle det inte vara möjligt att säkerställa jämlikhet i medel och effektiva överklagandeförfaranden, genom att säkerställa att fristen inte löper ut när det blivit omöjligt att verkställa överföringsbeslutet på grund av att beslutet överklagats.

37. För det andra ska det noteras att de faktiska omständigheterna i förevarande mål skiljer sig från dem i det mål som gav upphov till domen i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans). I det målet ställdes frågan huruvida den suspensiva verkan av ett överklagande av en dom genom vilken ett beslut om överföring upphävdes påverkade överföringsfristen. Domstolen slog fast dels att artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen inte syftar till att reglera de interimistiska åtgärder som eventuellt kan vidtas inom ramen för ett överklagande till andra instans som de behöriga myndigheterna inkommit med av en dom genom vilken ett beslut om överföring har upphävts, dels att ett beslut om interimistiska åtgärder som innebär att överföringsfristen avbryts i väntan på resultatet av överklagandet, endast kan vidtas när verkställigheten av överföringsbeslutet har avbrutits i väntan på resultatet av överklagandet i första instans.

38. I förevarande fall har emellertid verkställigheten av det första överföringsbeslut som fattats av Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) avseende H avbrutits i första instans, i enlighet med artikel 27.3 a i Dublin III‑förordningen. Trots att det första beslutet upphävdes av Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten), återförvisades ärendet till denna myndighet för förnyad prövning av frågan om hans överföring, och ett andra beslut om överföring fattades av denna myndighet. Detta beslut överklagades av den berörda personen med suspensiv verkan.

39. Av detta följer att det finns ett beslut om överföring (det andra överföringsbeslutet) vars verkställighet har avbrutits inom ramen för ett överklagande av det sistnämnda beslutet. Fristen för överföring började således löpa från och med det slutliga beslutet i fråga om detta överklagande, i enlighet med artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen.

40. Denna artikel 29 innehåller inte några särskilda bestämmelser om beräkningen av tidsfrister när den rättsliga myndigheten, vid en väsentlig förändring av omständigheterna som inträffat efter det att ett beslut om överföring antagits, upphäver beslutet utan att pröva huruvida det är välgrundat och återförvisar det för en förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten, på vilken det ankommer att anta ett nytt överföringsbeslut, mot vilket ett nytt överklagande inges.

41. Såsom framkom vid förhandlingen är frågan om den tidpunkt då ett beslut i fråga om överklagandet blir ”slutligt” i den mening som avses i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen särskilt svår. Det slutliga beslutet är antingen det beslut genom vilket den rättsliga myndighet som har att pröva ett överklagande av det första överföringsbeslutet har upphävt detta beslut utan att pröva om det är välgrundat, eller det beslut genom vilket denna myndighet, som har att pröva ett nytt överklagande av det andra överföringsbeslutet, avgör huruvida det andra överföringsbeslutet är lagenligt.

42. Jag anser att den överföringsfrist på sex månader som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen, inom ramen för ett sådant processuellt system som den danska regeringen har beskrivit i sina synpunkter, ska löpa från och med det slutliga beslutet i fråga om det överklagande som ingetts mot det andra överföringsbeslutet, och det inte längre kan bli föremål för ett ordinärt rättsmedel.

43. För det första syftar denna lösning till att beakta särdragen i det danska processuella systemet, enligt vilket mål ska behandlas ”i två instanser”, genom att det inom ramen för domstolsförfarandet inrättas ett förfarande för återförvisning för förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten när det föreligger ”nya väsentliga upplysningar” för verkställigheten av ett beslut, såsom ett överföringsbeslut.

44. Det finns visserligen två överföringsbeslut som har varit föremål för två olika överklaganden. Dessa beslut har emellertid samma syfte (överföring av sökanden), de har fattats med avseende på samma sökande, efter samma händelse (den ansvariga medlemsstatens samtycke till återtagande), och av samma förvaltningsmyndighet, vilket innebär att detta förfarande ska förstås som ett enda förfarande. Det beslut genom vilket den rättsliga myndigheten upphävde det första överföringsbeslutet utan att ens avgöra huruvida det var välgrundat och återförvisade ärendet till förvaltningsmyndigheten för en förnyad prövning utgör således ett mellanliggande beslut som gör det möjligt för den behöriga förvaltningsmyndigheten att bedöma vilka konsekvenser förekomsten av nya och väsentliga omständigheter får för förfarandet för överföring av den berörda personen och, i förekommande fall, göra en annan bedömning av detta förfarande.

45. Det ska erinras om att domstolen, när det gäller tolkningen av förordning (EG) nr 343/2003, som upphävdes genom Dublin III‑förordningen, har slagit fast att fristen för överföring ska räknas från det domstolsavgörande genom vilket överföringen prövas i sak, och som inte längre kan utgöra hinder för att genomföra överföringen, och inte från det interimistiska domstolsbeslut genom vilket det förordnats att överföringen tills vidare inte får genomföras. Det som är avgörande är följaktligen att det i det slutliga beslutet i fråga om överklagandet avgörs om överföringsbeslutet är lagenligt. Genom att föreskriva att fristen för överföring ska löpa från och med det slutliga avgörandet i fråga om överklagandet av överföringsbeslutet, kräver unionslagstiftaren ett slutligt beslut i sak som avslutar förfarandet avseende överföringsbeslutet, antingen genom att det upphävs eller genom att verkställighet av beslutet medges.

46. För det andra gör denna lösning det möjligt att beakta de principer och krav som följer av behovet av att garantera en effektiv domstolsprövning i den mening som avses i artikel 27 i Dublin III‑förordningen och artikel 47 i stadgan. Domstolen har flera gånger erinrat om att även om unionslagstiftaren har avsett att främja en snabb verkställighet av beslut om överföring, har den inte haft för avsikt att offra domstolsskyddet för personer som ansöker om internationellt skydd för att tillgodose kravet på en skyndsam handläggning av deras ansökningar.

47. I artikel 27.1 i Dublin III‑förordningen föreskrivs att den som ansöker om internationellt skydd ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av ett beslut om överföring av vederbörande, med möjlighet att få till stånd en prövning av de faktiska och rättsliga omständigheterna. Räckvidden för detta rättsmedel anges emellertid i skäl 19 i denna förordning. I detta skäl anges att för att säkerställa respekten för internationell rätt ska det effektiva rättsmedel som inrättats genom nämnda förordning för beslut om överföring omfatta prövning dels av tillämpningen av denna förordning dels av den rättsliga och faktiska situationen i den medlemsstat till vilken den sökande överförs.

48. I domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) slog domstolen fast att ett överklagande av ett överföringsbeslut där den domstol som prövar målet inte kan beakta omständigheter som hänför sig till tiden efter det att beslutet antogs och som är avgörande för en korrekt tillämpning av Dublin III‑förordningen, inte gör det möjligt att säkerställa ett effektivt rättsmedel och säkerställa ett tillräckligt domstolsskydd med hänsyn till de rättigheter som föreskrivs i artikel 27 i förordningen och artikel 47 i stadgan.

49. Domstolen har emellertid slagit fast att unionslagstiftaren endast har harmoniserat vissa processuella regler för ett överklagande av ett beslut om överföring, som ska vara tillgängliga för den berörda personen och att medlemsstaterna inte nödvändigtvis är skyldiga, enligt artikel 27 i Dublin III‑förordningen, att organisera sina system för överklagande på ett sådant sätt att kravet på att avgörande omständigheter som hänför sig till tiden efter det att överföringsbeslutet antogs ska kunna beaktas måste säkerställas inom ramen för prövningen av ett överklagande där överföringsbeslutets lagenlighet kan bestridas. Domstolen har slagit fast att när en omständighet som hänför sig till tiden efter det att överföringsbeslutet antogs kan leda till att överföringen av den berörda personen till den ansvariga medlemsstaten ifrågasätts, ankommer det enligt denna bestämmelse således på medlemsstaterna att fastställa i vilken utsträckning den rättsliga myndigheten kan beakta denna omständighet vid bedömningen av huruvida beslutet om överföring är lagenligt på grundval av en fullständig prövning ex nunc eller huruvida det är lämpligt att säkerställa detta domstolsskydd i andra former, till exempel genom att införa ett särskilt rättsmedel eller en annan processuell regel.

50. Jag har förstått att det är detta sammanhang som det danska processuella systemet ingår i och att denna medlemsstat därför inte kan kritiseras för att den i förfarandet för ett överklagande av ett beslut om överföring har infört ett förfarande för återförvisning för förnyad prövning i syfte att beakta en väsentlig förändring av omständigheter som inträffat i den ansvariga medlemsstaten efter det att beslutet antogs. Att anse att ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd till följd av återförvisningen för förnyad prövning överförs till den medlemsstaten skulle, i ett sådant system, avskräcka från att beakta dessa nya omständigheter, vilka dock är avgörande för bedömningen av huruvida överföringen är lagenlig och genomförbar.

51. Det ska dock tilläggas att det av domstolens fasta praxis framgår att det i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för en talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter, enligt principen om processuell autonomi. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).

52. Vad för det första gäller likvärdighetsprincipen krävs det enligt denna att alla regler avseende en talan ska tillämpas på samma sätt på en talan som grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten som på en liknande talan som grundar sig på ett åsidosättande av nationell rätt.

53. Vad för det andra gäller effektivitetsprincipen kräver denna princip att den behöriga rättsliga myndigheten, inom ramen för ett sådant förfarande som det som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, ska meddela ett slutligt avgörande om lagenligheten av överföringsbeslutet, som har omprövats av den behöriga förvaltningsmyndigheten, utan onödigt dröjsmål, i syfte att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och att säkerställa en snabb behandling av ansökningar om internationellt skydd, i enlighet med skäl 5 i Dublin III‑förordningen. Detta innebär att varaktigheten av detta förfarande, betraktat i sin helhet, inte går utöver en period som är absolut nödvändig med hänsyn till de syften för vilka den förnyade prövningen inleddes.

54. I en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål ska varje medlemsstat följaktligen utforma sin nationella rätt på ett sådant sätt att den, efter det att det ursprungliga beslutet har upphävts och ärendet återförvisats till den behöriga förvaltningsmyndigheten på grund av nya omständigheter som är av väsentlig betydelse för överföringsförfarandet, antar ett nytt beslut och den rättsliga myndigheten, i förekommande fall, fattar beslut skyndsamt.

55. Ett sådant system bör således inte leda till en situation där den anmodande medlemsstaten kan undandra sig sitt ansvar genom att undvika att bli ansvarig medlemsstat genom att i det oändliga återförvisa ärendet till den behöriga förvaltningsmyndigheten för förnyad prövning, utan att förfarandet för beviljande av internationellt skydd någonsin avgörs. Ett sådant system skulle kunna leda till en situation som strider mot syftet med Dublin III‑förordningen, såsom det kommer till uttryck i skäl 5 i denna, eftersom det skulle få till följd att den tidpunkt från vilken fristen för överföring kan börja löpa skjuts upp och, följaktligen, den tidpunkt från vilken ansökan om internationellt skydd kan prövas, vilket skulle innebära att sökanden skulle berövas de rättigheter som följer av ett beviljande av denna ansökan. Såsom domstolen påpekade i dom av den 13 november 2018, X och X är det viktigt att en sådan ansökan i förekommande fall prövas av en annan medlemsstat än den som pekas ut som ansvarig enligt kriterierna i kapitel III i denna förordning.

56. I förevarande fall har ingen myndighet ännu fattat beslut angående den ansökan om internationellt skydd som H gav in den 25 april 2021. Sedan den 7 juli 2021, då Rumänien samtyckte till att återta H för att pröva hans ansökan, har det varken skett någon överföring eller fattats något beslut i sak vad gäller hans ansökan. Vad gäller förfarandet i det nationella målet (som inte omfattar de två ansökningar om återupptagande av förfarandet som framställts av H och därefter av flyktingrådet), kan konstateras att nästan 17 månader förflöt mellan den tidpunkt då Rumänien samtyckte till att återta H och det slutliga beslut genom vilket Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) godkände det andra överföringsbeslutet. Det ska erinras om att det i artikel 29.2 i Dublin III‑förordningen endast föreskrivs två fall där överföringsfristen får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den berörda personen varit frihetsberövad, eller till högst 18 månader om den berörda personen håller sig undan. Även om det i förevarande fall är uppenbart att Rumäniens beslut att avbryta alla inkommande överföringar som gjorts med stöd av Dublin III‑förordningen nödvändigtvis påverkade förfarandets längd genom att utlösa förfarandet för återförvisning för förnyad prövning, tog det nästan åtta månader på Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) att uttala sig om lagenligheten av det andra överföringsbeslutet, trots att detta beslut, såsom angetts ovan, hade samma föremål som det första beslutet och fattades med avseende på samma sökande, till följd av samma händelse, och av samma förvaltningsmyndighet. En sådan tidsåtgång är enligt min mening svår att förena med behovet av att säkerställa en snabb handläggning av ansökningar om internationellt skydd.

57. Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter anser jag att inom ramen för en medlemsstats processuella system som, när omständigheterna har ändrats väsentligt efter det att ett överföringsbeslut har antagits, gör det möjligt för den rättsliga myndighet som har att pröva ett överklagande av detta beslut att upphäva beslutet utan att pröva huruvida det är välgrundat och att återförvisa ärendet för förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten, på vilken det ankommer att anta ett nytt överföringsbeslut som överklagas på nytt med suspensiv verkan, ska artikel 29.1, jämförd med artikel 27 i Dublin III‑förordningen, tolkas så, att överföringsfristen på sex månader börjar löpa från och med det beslut genom vilket den rättsliga myndigheten slutligt avgör ärendet i sak och avslutar förfarandet avseende överföringsbeslutet antingen genom att upphäva beslutet eller medge verkställighet av detta.

58. I förevarande fall rör det sig om beslutet av den 2 december 2022, genom vilket Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) slutligt fattade beslut om huruvida det andra överföringsbeslutet var välgrundat. Eftersom det andra överklagande som H ingav hade suspensiv verkan enligt artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen, började fristen för överföring att löpa från och med den dagen.

V. Förslag till avgörande

59. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten, Danmark) på följande sätt: Artikel 29.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, jämförd med artikel 27 i samma förordning ska tolkas så, att överföringsfristen på sex månader, inom ramen för en medlemsstats processuella system som, när omständigheterna har ändrats väsentligt efter det att ett överföringsbeslut har antagits, gör det möjligt för den rättsliga myndighet som har att pröva ett överklagande av detta beslut att upphäva beslutet utan att pröva huruvida det är välgrundat och att återförvisa ärendet för förnyad prövning till den behöriga förvaltningsmyndigheten, på vilken det ankommer att anta ett nytt beslut om överföring som överklagas på nytt med suspensiv verkan, börjar löpa från och med det beslut genom vilket den rättsliga myndigheten slutligt avgör ärendet i sak och avslutar förfarandet avseende överföringsbeslutet antingen genom att upphäva beslutet eller medge verkställighet av detta, och att det ankommer på denna medlemsstat att utforma sin nationella rätt på ett sådant sätt att det nya överföringsbeslutet och det slutliga beslutet i fråga om överklagandet av detta beslut fattas skyndsamt efter det att ärendet återförvisats till den behöriga förvaltningsmyndigheten för förnyad prövning för att säkerställa en snabb handläggning av ansökan om internationellt skydd.

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

4 Se särskilt dom av den 30 mars 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans) (C‑556/21, nedan kallad domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans), EU:C:2023:272). Se även dom av den 12 januari 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Överföringsfrist – Flera ansökningar) ( C‑323/21–C‑325/21, EU:C:2023:4), och dom av den 30 mars 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Överföringsfrist – Människohandel) ( C‑338/21, EU:C:2023:269).

5 Nedan kallad stadgan.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

7 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

8 Avtal mellan Europeiska gemenskapen och Konungariket Danmark om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i Danmark eller någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, och om Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (EUT L 66, 2006, s. 38).

9 Konsoliderad genom lovbekendtgørelse nr 1079 (kodifieringsförordning nr 1079) av den 10 augusti 2023.

10 Se beslut av domstolens ordförande av den 15 december 2023, Tang ( C‑560/23, EU:C:2023:1035).

11 Vid förhandlingen förefaller det emellertid som om H:s ombud övergav detta argument när det förklarades att tidsfristen för överföring skulle börja löpa den dag då Flygtningenævnet (flyktingmyndigheten) beslutade att upphäva det första överföringsbeslutet och återförvisa ärendet till Udlændingestyrelsen (utlänningsmyndigheten) för förnyad prövning, det vill säga den 15 mars 2022.

12 Se domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans) (punkt 24).

13 Domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans) (punkt 35).

14 Se domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans (punkterna 27 och 34).

15 Det danska systemet kan inte likställas med ett domstolssystem med två instanser, inom ramen för ett överklagandeförfarande, där det föreskrivs att en dom som avkunnats i första instans avseende lagligheten av en förvaltningsbeslut kan överklagas till en högre instans, eftersom allt detta utgör en del av ett enda förfarande som syftar till att upphäva eller fastställa samma överföringsbeslut.

16 Se punkt 13 ovan.

17 Rådets förordning av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1).

18 Se dom av den 29 januari 2009, Petrosian ( C‑19/08, EU:C:2009:41, punkt 46).

19 Se dom av den 30 mars 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Frist för överföring – Människohandel) (C‑338/21, EU:C:2023:269, punkt 52 och där angiven rättspraxis), och domen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avbrytande av överföringsfristen i andra instans) (punkt 19 och där angiven rättspraxis).

20 Se dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (C‑194/19, nedan kallad ”domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring)”, EU:C:2021:270, punkt 32).

21 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkt 33 och där angiven rättspraxis).

22 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkt 49).

23 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkterna 37 och 38).

24 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkterna 46–48).

25 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkt 42 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 november 2023, Ministero dell’Interno m.fl. (Gemensam broschyr – Indirekt refoulement) ( C‑228/21, C‑254/21, C‑297/21, C‑315/21 och C‑328/21, EU:C:2023:934, punkt 113, och där angiven rättspraxis).

26 Se domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkt 44 och där angiven rättspraxis) och beslut av den 4 oktober 2024, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ( C‑761/23, EU:C:2024:879, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

27 Se, i detta avseende, dom av den 13 november 2018, X och X ( C‑47/17 och C‑48/17, EU:C:2018:900, punkt 69 och där angiven rättspraxis), och domen État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter beslutet om överföring) (punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).

28 Se, analogt, dom av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 148).

29 C‑47/17 och C‑48/17, EU:C:2018:900.

30 Se dom av den 13 november 2018, X och X ( C‑47/17 och C‑48/17, EU:C:2018:900, punkt 70).

31 Begreppet frihetsberövad definieras i dom av den 31 mars 2022, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl m.fl. (Placering av en asylsökande på ett psykiatriskt sjukhus) ( C‑231/21, EU:C:2022:237, punkterna 55 och 58), och begreppet håller sig undan definieras i dom av den 19 mars 2019, Jawo ( C‑163/17, EU:C:2019:218, punkterna 56 och 57). Det ska för fullständighetens skull erinras om att domstolen själv har bekräftat att andra omständigheter som gör det praktiskt omöjligt att verkställa överföringsbeslutet, såsom covid-19-pandemin, inte innebär att den överföringsfrist som föreskrivs i artikel 29.1 i Dublin III‑förordningen kan avbrytas (dom av den 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Administrativt avbrytande av verkställigheten av ett överföringsbeslut) ( C‑245/21 och C‑248/21, EU:C:2022:709)).