Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑633/23 Electrabel m.fl.
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 6–8 och 22 i förordning (EU) 2022/1854, jämförda med artikel 2.5 och 2.9 i förordningen, artikel 288 FEUF, artikel 6 FEU, proportionalitetsprincipen, principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete.
2. Begäran har framställts inom ramen för tre överklaganden vilka ingavs av, för det första, Electrabel SA, för det andra, Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL, Organizatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL och Wind4Wallonia 2 SA (nedan gemensamt kallade FEBEG m.fl.) och, för det tredje, Luminus SA, EDF Belgium SA, ActiVent Wallonie SCRL, Eol’Wapi SA, Lumiwind SC och Luminus Wind Together SC (nedan tillsammans kallade Luminus m.fl.) (samtliga nedan tillsammans kallade klagandena i de nationella målen) mot ett beslut som fattats av Commission de régulation de l’électricité et du gaz (kommissionen för reglering av el och gas, Belgien) (nedan kallad CREG) avseende förlagan för den deklaration som ska inges av dem som ska betala den avgift som införts inom ramen för taket för elproducenternas marknadsintäkter (nedan kallat det omtvistade beslutet).
3. Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) vill få klarhet i huruvida nationell lagstiftning, i vilken det i enlighet med förordning 2022/1854 fastställs ett system med ett tak för marknadsintäkter från el grundat på en rad presumtioner, varav vissa inte kan motbevisas medan andra kan det, vilket inte gör det möjligt att beakta elproducenternas faktiska intäkter och vilket dessutom tillämpades före det datum som föreskrivs i nämnda förordning, är förenlig med ovannämnda unionsbestämmelser.
4. I detta sammanhang har EU-domstolen för första gången anmodats att precisera medlemsstaternas eventuella utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av åtgärden avseende ett intäktstak för vissa elproducenter, vilken infördes genom förordning 2022/1854, och att vid behov fastställa de kriterier som ska iakttas vid regleringen av denna åtgärd, särskilt vad gäller metoden för fastställande av intäkterna och åtgärdens tidsmässiga tillämpningsområde.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. I skälen 30 och 37 i förordning 2022/1854 anges följande:
(”(30) Taket för marknadsintäkter bör snarare fastställas för marknadsintäkter än för de totala produktionsintäkterna … . Oavsett i vilken avtalsform elhandeln sker, bör taket för marknadsintäkter endast tillämpas på realiserade marknadsintäkter. …
…
(37) För att säkerställa en effektiv tillämpning av taket för marknadsintäkter bör producenter, … tillhandahålla nödvändiga uppgifter till medlemsstaternas behöriga myndigheter och, i förekommande fall, till systemansvariga och nominerade elmarknadsoperatörer. Med tanke på det stora antal enskilda transaktioner för vilka medlemsstaternas behöriga myndigheter måste säkerställa efterlevnaden av taket för marknadsintäkter, bör dessa myndigheter kunna använda rimliga uppskattningar för beräkningen av taket för marknadsintäkter.”
6. I artikel 2.5 och 2.9 i förordningen, med rubriken ”Definitioner”, preciseras följande:
”I denna förordning … gäller även följande definitioner:
…
5. marknadsintäkter: realiserade intäkter som en producent erhåller i utbyte mot försäljning och leverans av el i unionen, oavsett i vilken avtalsform utbytet sker, …
…
9. överintäkter: en positiv skillnad mellan producenternas marknadsintäkter per MWh el och det tak för marknadsintäkter på 180 EUR per MWh el som föreskrivs i artikel 6.1.”
7. I artikel 6 i förordningen, med rubriken ”Obligatoriskt tak för marknadsintäkter”, föreskrivs följande:
”1. Producenters marknadsintäkter från elproduktion från de källor som avses i artikel 7.1 ska begränsas till högst 180 EUR per MWh producerad el.
…
3. Medlemsstaterna ska införa ändamålsenliga åtgärder för att förhindra kringgående av de skyldigheter som enligt punkt 2 åläggs producenterna. De ska särskilt se till att taket för marknadsintäkter tillämpas effektivt i de fall då producenterna kontrolleras, eller delvis ägs, av andra företag, särskilt om de ingår i ett vertikalt integrerat företag.
…
5. Kommissionen ska ge medlemsstaterna vägledning om genomförandet av denna artikel.”
8. I artikel 7 i samma förordning, med rubriken ”Tillämpning av taket för marknadsintäkter på elproducenter”, föreskrivs följande:
”1. Det tak för marknadsintäkter som föreskrivs i artikel 6 ska tillämpas på marknadsintäkter från försäljning av el producerad från följande källor:
…
6. Producenterna, … ska förse medlemsstaternas behöriga myndigheter och, i förekommande fall, de systemansvariga och nominerade elmarknadsoperatörer, med alla uppgifter som krävs för tillämpningen av artikel 6, inbegripet om den el som produceras och de därmed sammanhängande marknadsintäkterna, oavsett inom vilka marknadstidsramar transaktionen äger rum och oavsett om elen handlas bilateralt, inom samma företag eller på en centraliserad marknadsplats.”
9. I artikel 8 i förordning 2022/1854, med rubriken ”Nationella krisåtgärder”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får:
a) bibehålla eller införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna för producenter som producerar el från de källor som förtecknas i artikel 7.1, inbegripet möjligheten att göra skillnad mellan olika tekniker, …,
…
c) bibehålla eller införa nationella åtgärder för att begränsa marknadsintäkterna för producenter som producerar el från källor som inte avses i artikel 7.1,
…
2. De åtgärder som avses i punkt 1, i enlighet med denna förordning
a) ska vara proportionella och icke-diskriminerande,
b) får inte äventyra investeringssignalerna,
c) ska säkerställa att investeringarna och driftskostnaderna täcks,
d) får inte snedvrida elgrossistmarknadernas funktion och i synnerhet inte påverka prioritetsordningen och prisbildningen på grossistmarknaden,
e) ska vara förenliga med unionsrätten.”
10. Artikel 22 i förordningen, med rubriken ”Ikraftträdande och tillämpning”, har följande lydelse:
”1. Denna förordning träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
2. …, ska denna förordning tillämpas till och med den 31 december 2023, med förbehåll för följande:
…
c) Artiklarna 6, 7, och 8 ska tillämpas från och med den 1 december 2022 till och med den 30 juni 2023.
…”
B. Belgisk rätt
1. Ellagen
11. Genom artikel 22b § 1 i loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (lag om organisationen av elmarknaden) av den 29 april 1999, i dess lydelse enligt loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (lag om ändring av lagen om organisation av elmarknaden och om införande av ett tak för elproducenternas marknadsintäkter) av den 16 december 2022, som är tillämplig på de nationella målen (nedan kallad ellagen), införs ett tak för elproducenternas marknadsintäkter, genom uttag av en avgift till förmån för staten på överintäkter realiserade mellan den 1 augusti 2022 och den 30 juni 2023.
12. I artikel 22b § 5 första stycket definieras marknadsintäkter som de realiserade intäkter som de berörda elproducenterna erhåller för varje transaktion i utbyte mot försäljning och leverans av el under den period som avses i § 1.
13. I artikel 22b § 5 andra stycket införs en rad presumtioner för fastställande av dessa intäkter, vilka skiljer sig beroende på typ av produktionsanläggning. I punkterna 1 och 2 i detta stycke fastställs presumtioner som inte kan motbevisas och som är tillämpliga på kärnkraftverk. I punkterna 3–5 i samma stycke anges presumtioner som kan motbevisas och som är tillämpliga på anläggningar som inte avses i punkterna 1 och 2, vilkas produktion täcks av ett avtal om köp av el (punkt 3), anläggningar som inte avses i punkterna 1, 2 och 3, vilka inte omfattas av en ordning för produktionsstöd eller som omfattas av en sådan ordning där stödbeloppet inte beror på förändringar i elpriset eller där stödbeloppet beror på förändringar i elpriset under en treårsperiod (punkt 4), samt alla övriga anläggningar som inte avses i punkterna 1, 2, 3 och 4 (punkt 5). I punkt 6 i samma stycke föreskrivs slutligen en möjlighet för de producenter som omfattas av de presumtionerna som kan motbevisas och som anges i punkterna 3–5 att kullkasta dessa presumtioner genom styrkande av att deras realiserade marknadsintäkter skiljer sig från de som fastställts med tillämpning av nämnda presumtioner, på villkor att denna bevisning inges för hela deras produktionspark. Dessa presumtioner kan emellertid kullkastas endast genom följande presumtioner:
”a) försäljning och köp av el som sker inom ett vertikalt integrerat företag eller mellan företag varav det ena kontrolleras av eller delvis ägs, direkt eller indirekt, av det andra, anses ha genomförts i enlighet med denna artikel på grundval av ett pris som motsvarar marknadspriset på transaktionsdagen för den leveransperiod som berörs av transaktionen, såsom det offentliggjorts genom en handelsplattform för energiblock som drivs i Belgien,
b) hela den elvolym som produceras och säljs, men som inte säljs på termin, anses ha sålts till marknadsreferenspris,
c) varje försäljning av el på termin utgör en transaktion som definieras av sitt transaktionsdatum, sitt pris och sin volym,
d) den volym el som säljs på dagen före-marknaden anses ha varit föremål för en transaktion för varje leveransperiod på en timme.”
14. Enligt artikel 22b § 6 fjärde stycket ska CREG fastställa förlagan för den deklaration och formatet på de handlingar som de producenter som omfattas av taket ska inge för fastställande av den avgift som ska betalas.
2. Det omtvistade beslutet
15. I det omtvistade beslutet, som antogs av CREG den 28 februari 2023 i enlighet med artikel 22b § 6 fjärde stycket i ellagen, fastställs förlagan för den deklaration och formatet på de handlingar som ska inges av dem som ska betala den avgift som införts genom artikel 22b § 1 i ellagen.
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
16. Klagandena i de nationella målen utgörs dels av privaträttsliga juridiska personer som är producenter och leverantörer av el producerad från de energikällor som anges i artikel 7.1 i förordning 2022/1854, vilka omfattas av den avgift som införts genom artikel 22b § 1 i ellagen, dels av andra privaträttsliga juridiska personer som inte är elproducenter eller elleverantörer men som omfattas av detta tak och dels av företagsförbund i sektorn för produktion och leverans av el som agerar på sina medlemmars vägnar och vilkas intresse av att väcka talan har fastställts i enlighet med ellagen.
17. Överklagandena till Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel), som är hänskjutande domstol, ingavs den 29 mars 2023 av Electrabel respektive FEBEG m.fl. och den 30 mars 2023 av Luminus m.fl. De tre överklagandena syftade till ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Med beaktande av likheterna mellan överklagandena beslutade nämnda domstol att förena målen.
18. Till stöd för sina överklaganden åberopade klagandena i de nationella målen, för det första, grunder som avsåg ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet på grund av den särskilda karaktären hos de presumtioner som fastställs i det beslutet. De gjorde gällande att beslutet strider mot artikel 2leden 5och 9 och artiklarna 6–8 i förordning 2022/1854, i den del som de genom beslutet ålagts att deklarera intäkter som inte faktiskt realiserats, trots att det enligt förordningen krävs att faktiskt erhållna intäkter ska deklareras. Klagandena kritiserade följaktligen CREG för att i beslutet ha tillämpat det system med sex presumtioner som fastställs i artikel 22b § 5 andra stycket punkterna 1–6 i ellagen. Detta system, som uteslutande grundar sig på presumtioner som inte kan motbevisas, eller som kan motbevisas men kan kullkastas endast på vissa villkor och med användning av andra presumtioner, innebär att fiktiva intäkter beaktas, trots den omständigheten att det tak som införts genom förordning 2022/1854 är tillämpligt på de faktiska intäkter som elproducenterna erhållit. I förordningen föreskrivs dessutom att taket ska tillämpas ”per transaktion”, medan elen, enligt samtliga de presumtioner som avses i de nationella målen, anses ha sålts per dag till elpriset för var och en av dessa dagar på en elbörs om den säljs på termin, och anses ha sålts per timme om den säljs på dagen före-marknaden. Nämnda system ger upphov till en avgift om taket överskrids en viss dag eller timme under perioden, även om det faktiskt erhållna priset är ett genomsnittspris som är lägre än taket eller ett fast pris som är lägre än taket. Införandet av ett system av det slag som avses i de nationella målen är inte motiverat och syftar till att höja den avgift som tas ut.
19. CREG och den belgiska staten hänvisade framför allt till skäl 37 i förordning 2022/1854, enligt vilket medlemsstaterna kan använda rimliga uppskattningar för beräkningen av taket för marknadsintäkter. Vidare fastställs det i förordningen inte någon särskild regel för beräkningen av intäktsbeloppet. Enligt dem innebär användningen av presumtioner inte att avgiften tas ut på fiktiva intäkter, utan gör det möjligt att lindra de tekniska svårigheterna med att fastställa det exakta priset för varje MWh el som sålts och levererats under perioden för tillämpning av avgiften, och minskar samtidigt den administrativa bördan för de avgiftsskyldiga och för de offentliga organ som ansvarar för tillämpningen av avgiften. Vad gäller den omständigheten att de presumtioner som anges i artikel 22b § 5 andra stycket punkterna 1 och 2 i ellagen inte kan motbevisas, är detta motiverat eftersom systemet vilar på försäljningsstrategier som tidigare valts ut i samförstånd med operatörerna vid de berörda kärnkraftverken.
20. Den hänskjutande domstolen har inledningsvis angett att dess behörighet att avgöra huruvida det omtvistade beslutet är lagenligt inte påverkas av den omständigheten att de rättsstridigheter som i förevarande fall har gjorts gällande följer av tillämpningen av artikel 22b § 5 andra stycket punkterna 1–6 i ellagen. De presumtioner som fastställs i dessa bestämmelser och på grundval av vilka CREG i det omtvistade beslutet har fastställt förlagan för intäktsdeklarationen, vilket utgör steget före fastställandet av den avgift som varje avgiftsskyldig ska betala, grundar sig enligt den hänskjutande domstolen på en rad presumtioner som den avgiftsskyldige aldrig helt kan undkomma, vilket innebär att den avgiftsskyldige inte kan deklarera de faktiskt erhållna intäkterna. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i förevarande fall inte har fastställts att det generellt var tekniskt omöjligt att fastställa de faktiska intäkterna. Även om tekniska svårigheter således i viss mån skulle kunna motivera användningen av presumtioner, motiverar de inte presumtionernas icke motbevisbara karaktär.
21. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat en eventuell motstridighet mellan bestämmelserna i förordning 2022/1854 när det gäller fastställandet av taket för marknadsintäkterna. Den anser nämligen att även om det i artiklarna 2.5, 2.9, 6 och 7 i förordningen, jämförda med skäl 30 i förordningen, i princip förefaller anges att beräkningen av överintäkterna ska göras utifrån de intäkter som producenterna faktiskt har erhållit, har medlemsstaterna enligt skäl 37 i förordningen möjlighet att använda rimliga uppskattningar för beräkningen av intäktstaket. Den hänskjutande domstolen har angett att den vid första anblicken inte är övertygad om att medlemsstaternas möjlighet att använda uppskattningar ger dem rätt att föreskriva ett system vilket enbart grundar sig på presumtioner som inte kan motbevisas eller presumtioner som delvis kan motbevisas men som innebär att teoretiska uppgifter som på förhand har fastställts av medlemsstaten kvarstår oberoende av de faktiskt erhållna intäkterna.
22. Vad för det andra gäller den period som omfattas av det omtvistade beslutet hävdade Electrabel och FEBEG m.fl. att i den del som det i beslutet fastställs en förlaga för deklarationen för perioden från den 1 augusti till den 31 december 2022, trots att perioden för intäktstaket enligt förordning 2022/1854 inleddes den 1 december 2022 och medlemsstaterna inte har befogenhet att retroaktivt ta ut en avgift för överintäkter, strider beslutet i fråga framför allt mot artiklarna 6–8, 20 och 22 i förordningen och artikel 288 FEUF samt principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete.
23. CREG och den belgiska staten hävdade å sin sida att vad gäller den ovannämnda perioden kunde den belgiska lagstiftaren tvärtom agera på detta sätt på grund av dess allmänna befogenhet på skatteområdet. Den belgiska staten hänvisade framför allt till artikel 8.1 i förordning 2022/1854, enligt vilken medlemsstaterna får ”bibehålla eller införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna”.
24. Enligt den hänskjutande domstolen angav den belgiska lagstiftaren inte skälet till att den fastställde datumet för ikraftträdande av den avgift som avses i de nationella målen till ett annat datum än det som föreskrivs i förordning 2022/1854, utan angav endast att det införda systemet inte strider mot principen om förbud mot retroaktiv beskattning, utan att precisera om avgiften för perioden från den 1 augusti till den 30 november 2022 utgör en nationell åtgärd som är oberoende av unionsrätten. Den hänskjutande domstolen anser följaktligen att med hänsyn till principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete kan artikel 22.2 i förordningen utgöra hinder för nationella åtgärder som säkerställer genomförande av det system som föreskrivs i denna bestämmelse från och med ett tidigare datum än det som anges i bestämmelsen. Den anser att artikel 8.1 i förordningen inte är helt otvetydig när det gäller huruvida den möjlighet som denna bestämmelse ger medlemsstaterna även omfattar möjligheten att genomföra ett system med ett intäktstak före datumet för förordningens ikraftträdande.
25. Mot denna bakgrund beslutade Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artiklarna 6, 7 och 8 i [förordning 2022/1854], jämförda med artikel 2.5 och 2.9 [i förordningen], mot bakgrund av samtliga skäl i förordningen och jämförda med bland annat artikel 288 FEUF och artikel 6 FEU tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av sådana nationella bestämmelser som dem i artikel 22b i [ellagen, särskilt § 5 andra stycket], i vilka det föreskrivs att det tak som anges i artikel 6 i förordningen ska återspeglas i en avgift på elproducenternas överintäkter, när överskottet av intäkterna i förhållande till det fastställda taket fastställs på grundval av marknadsintäkter som, för vissa anläggningar, fastställs på grundval av presumtioner som inte kan motbevisas om beräkning av teoretiska intäkter ([se] artikel 22b § 5 andra stycket punkterna 1 och 2 i ellagen) som utgör hinder för den avgiftsskyldige att deklarera och göra gällande sina faktiska intäkter?
2) Ska artiklarna 6, 7 och 8 i [förordning 2022/1854], jämförda med artikel 2.5 och 2.9 [i förordningen], mot bakgrund av samtliga skäl i förordningen och jämförda med bland annat artikel 288 FEUF och artikel 6 FEU och proportionalitetsprincipen, tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av sådana nationella bestämmelser som dem i artikel 22b i [ellagen, särskilt § 5 andra stycket], i vilka det föreskrivs att det tak som anges i artikel 6 i förordningen ska återspeglas i en avgift på elproducenternas överintäkter, när överskottet av intäkterna i förhållande till det fastställda taket fastställs på grundval av marknadsintäkter som, för vissa anläggningar ([se] artikel 22b § 5 andra stycket punkterna 3, 4, 5 och 6), fastställs på grundval av presumtioner som anges kunna motbevisas, men som enbart kan kullkastas dels genom styrkande av deras faktiska intäkter för samtliga av deras anläggningar, inbegripet de anläggningar som inte omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning, dels genom användande av vissa presumtioner, vilket följaktligen hindrar dem som ska betala avgiften att deklarera och göra gällande sina faktiska intäkter?
3) Ska artiklarna 6, 7, 8 och 22 i [förordning 2022/1854], jämförda med principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 FEU) och jämförda med bland annat artikel 288 FEUF och mot bakgrund av skälen i förordningen, tolkas så, att de utgör hinder för tillämpningen av sådana nationella bestämmelser som antagits efter det att nämnda förordning trädde i kraft, såsom artikel 22b § 1 i ellagen, införd genom lagen av den 16 december 2022, i vilken det föreskrivs att systemet med tak för de marknadsintäkter som elproducenterna erhållit från och med ett datum före den 1 december 2022, såsom datumet den 1 augusti 2022, ska genomföras?”
26. Skriftliga yttranden har inkommit från Electrabel, FEBEG m.fl., Luminus m.fl., CREG, den belgiska och den grekiska regeringen och Europeiska kommissionen.
IV. Bedömning
A. Den första och den andra frågan
27. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan för att få klarhet i huruvida förordning 2022/1854, särskilt artiklarna 6–8, jämförda med artikel 2.5 och 2.9, mot bakgrund av samtliga skäl i förordningen, och jämförda med artikel 288 FEUF och artikel 6 FEU samt proportionalitetsprincipen, utgör hinder för en nationell bestämmelse genom vilken det har införts ett system enligt vilket de marknadsintäkter som omfattas av det tak som föreskrivs i artikel 6.1 i förordningen ska beräknas på grundval av presumtioner som inte kan motbevisas (den första frågan) eller som delvis kan motbevisas (den andra frågan), vilket hindrar de avgiftsskyldiga från att göra gällande sina faktiska intäkter.
28. Eftersom de båda första frågorna avser samma bestämmelser i unionsrätten och avser tolkningen av begreppet marknadsintäkter som erhållits av de elproducenter som omfattas av intäktstaket, och närmare bestämt fastställandet av de kriterier som ska beaktas för att beräkna dessa intäkter, är det lämpligt att behandla dem tillsammans.
29. Innan jag prövar dessa båda frågor anser jag det vara lämpligt att kortfattat erinra om den allmänna ram som fastställs i förordning 2022/1854 och att klargöra frågan om huruvida bestämmelserna om intäktstaket, framför allt artikel 6.1 i förordningen, har direkt verkan.
1. Inledande synpunkter
a) Den allmänna ram som fastställs i förordning 2022/1854
30. Det ska inledningsvis erinras om att förordning 2022/1854 utgör en krisintervention för att komma till rätta med de ökade elpriserna i samband med den energikris som har uppkommit till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina och följaktligen de betydande störningar på energimarknaden till följd av de allvarliga leveranssvårigheter som kriget orsakar. Genom denna intervention avsåg unionslagstiftaren att skapa en harmoniserad ram i syfte att omfördela överintäkterna och skingra farhågorna beträffande de betydande snedvridningarna mellan producenterna som kan skada energimarknaden. Förordningen, som antogs på grundval av artikel 122 FEUF, syftar inte till att införa permanenta åtgärder på marknaden, utan endast till att införa exceptionella, riktade och tidsbegränsade initiativ avsedda att hantera den särskilda konjunkturen på marknaden.
31. Det ska även påpekas att förordningen inte innebär en uttömmande harmonisering, utan utgör ett instrument för samordning av de olika åtgärder som medlemsstaterna vidtar i samband med energikrisen. Även om medlemsstaterna således ges en flexibilitet vid genomförandet av förordningen regleras genomförandet ändå av de villkor som anges i artikel 8.2 i förordningen, vilka medlemsstaterna är skyldiga att iaktta när de vidtar ovannämnda åtgärder.
32. Det ska vidare konstateras att även om förordning 2022/1854 innehåller allmänna anvisningar som syftar till att uppnå de mål som eftersträvas med den, kvarstår dock att det inte i någon av dess bestämmelser fastställs en specifik, bindande metodik som medlemsstaterna är skyldiga att följa vad gäller det sätt på vilket taket och de intäkter som omfattas av det ska fastställas. Det ska påpekas att även om det i artikel 6.5 i förordningen föreskrivs att ”[k]ommissionen ska ge medlemsstaterna vägledning om genomförandet” av artikel 6, har den dock inte gjort detta.
b) Huruvida bestämmelserna i förordning 2022/1854 avseende intäktstaket har direkt effekt
33. Det ska inledningsvis påpekas att även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har frågat EU-domstolen om huruvida bestämmelserna i förordning 2022/1854 avseende intäktstaket, framför allt artikel 6.1, har direkt effekt, har den i sina båda första frågor emellertid hänvisat till artikel 288 FEUF. Jag kommer därför att kortfattat behandla denna problematik innan jag fortsätter bedömningen i sak av de frågor som har ställts.
34. Det ska erinras om att även om en förordning, enligt artikel 288 FEUF, i princip är direkt tillämplig i alla dess delar, har domstolen emellertid erkänt att det kan erfordras att nationella tillämpningsåtgärder vidtas för att genomföra vissa bestämmelser i en förordning. Även om bestämmelserna i en förordning i allmänhet har direkt effekt är det inte heller uteslutet att vissa bestämmelser inte har det, när de inte är tillräckligt klara, precisa och ovillkorliga.
35. Även om det i förevarande fall inte har bestritts att det, såsom det erinras om i punkterna 30 och 31 ovan, genom förordning 2022/1854, med beaktande av den rättsliga grunden för dess antagande, det vill säga artikel 122 FEUF, inte har genomförts en uttömmande harmonisering på skatteområdet, utan en samordning av de olika åtgärder som vidtas på nationell nivå och att medlemsstaterna för detta ändamål har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av förordningen, kan denna omständighet inte i sig frånta förordningen en direkt effekt, i motsats till vad den belgiska regeringen och CREG har hävdat. Även om medlemsstaterna vid tillämpningen av förordningen tillerkänns ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de specifika åtgärder som de kan införa, kan nämligen detta utrymme endast utövas inom gränserna för unionsrätten. Medlemsstaternas utövande av detta utrymme för skönsmässig bedömning ger dem således inte möjlighet att anta akter som kan ändra förordningens tillämpningsområde och kan inte resultera i att en åtgärd antas som strider mot unionsrätten.
36. Efter detta klargörande ska det prövas om artikel 6.1 i förordning 2022/1854 uppfyller de villkor som fastställs i domstolens praxis, vilka det erinras om i punkt 34 ovan, för att en bestämmelse ska kunna anses ha direkt effekt, det vill säga om den är tillräckligt klar, precis och ovillkorlig. Det måste konstateras att så är fallet, eftersom det genom förordningen införs en ovillkorlig skyldighet att fastställa ett tak för marknadsintäkterna genom att det precist och otvetydigt anges dels en specifik kategori av personer som omfattas av detta tak, genom hänvisning till artikel 7.1 i förordningen som innehåller en detaljerad förteckning över de energikällor som omfattas av taket, dels vilket högsta intäktstak som ska tillämpas.
2. Bedömning i sak
37. Det ska erinras om att den hänskjutande domstolen har ställt sina båda första frågor för att få klarhet i huruvida nationell lagstiftning genom vilken det, i syfte att fastställa de intäkter som ska beaktas vid beräkningen av det intäktstak som fastställs i denna lagstiftning, införs presumtioner som enligt den hänskjutande domstolen inte kan motbevisas eller som är svåra att motbevisa är förenlig med förordning 2022/1854.
38. Det ska inledningsvis påpekas att trots att det i förordning 2022/1854 inte anges en specifik metodik för att beräkna beloppet av de överintäkter som ska omfattas av intäktstaket, framgår det av själva lydelsen i förordningen att det intäktstak som medlemsstaterna inför i enlighet med förordningen i princip inte kan tillämpas på teoretiska intäkter som inte motsvarar verkligheten på marknaden, utan ska återspegla de berörda producenternas verkliga vinster.
39. Detta framgår tydligt av artiklarna 6–8 i förordningen, där det föreskrivs att det obligatoriska taket ska tillämpas på marknadsintäkter, vilka i artikel 2.5 i förordningen definieras så, att de avser ”realiserade intäkter som en producent erhåller i utbyte mot försäljning och leverans av el i unionen”. I artikel 2.9 tilläggs att med överintäkter avses den positiva skillnaden mellan producenternas marknadsintäkter och det tak som föreskrivs i artikel 6.1 i förordningen. I skäl 30 i förordningen anges dessutom att detta tak snarare bör fastställas för marknadsintäkter än för de totala produktionsintäkterna och att taket för marknadsintäkter bör tillämpas endast på realiserade marknadsintäkter.
40. Det måste emellertid konstateras att även om det i ovannämnda bestämmelser förefaller att anges att beräkningen av överintäkterna ska genomföras utifrån de intäkter som producenterna faktiskt erhållit, har medlemsstaterna enligt skäl 37 i förordning 2022/1854 möjlighet att använda rimliga uppskattningar för beräkningen av taket, dock utan att det där definieras eller preciseras vad som avses med ”rimliga uppskattningar”.
41. Således ska det inledningsvis prövas om det med beaktande av de mål som eftersträvas med förordning 2022/1854 kan vara motiverat att använda presumtioner för uppskattningen av marknadsintäkterna.
42. Det ska för det första erinras om det särskilda sammanhanget för införandet av skyldigheten att fastställa ett intäktstak. Målet med förordningen var att ingripa brådskande för att mildra effekterna av de höga energipriserna, vilket krävde att taket infördes snabbt, så att de övervinster som vissa producenter gjorde kunde omfördelas till förmån för konsumenter som drabbats av energikrisen. Det måste medges att i ett sådant sammanhang kan användningen av rimliga uppskattningar, inbegripet i form av presumtioner, för att omedelbart genomföra kortvariga åtgärder utgöra ett effektivt och i många fall nödvändigt medel för att tillämpa krisåtgärder och på så sätt säkerställa det införda takets effektivitet.
43. För det andra ska det påpekas att även om medlemsstaterna, som det framgår av punkt 30 ovan, är skyldiga att iaktta innehållet i och de mål som eftersträvas med förordning 2022/1854 har de ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, framför allt vad gäller det sätt på vilket marknadsintäkterna fastställs. För att i en krissituation genomföra undantagsåtgärderna på effektivaste och lämpligaste sätt måste medlemsstaterna följaktligen kunna välja de metoder som de bedömer är tekniskt och administrativt nödvändiga och anpassade till de särskilda särdragen på deras respektive nationella marknader. Att uppskattningarna i fråga kvalificeras som nationella saknar betydelse och ska således inte hindra att de tar formen av presumtioner, förutsatt att den nationella lagstiftningen uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 8.2 i förordningen.
44. För det tredje ska det påpekas att ett effektivt genomförande av förordning 2022/1854 i praktiken vilar på uppgifter som producenterna är skyldiga att tillhandahålla de behöriga myndigheterna för att dessa ska kunna fastställa intäktstaket och de belopp som ska krävas in. Det är emellertid just på grund av praktiska överväganden avseende det potentiellt stora antalet transaktioner som omfattas av intäktstaket och den eventuella svårigheten att göra en exakt uppskattning av de faktiska intäkterna som det i skäl 37 i förordningen medges en möjlighet för medlemsstaternas myndigheter att använda rimliga uppskattningar för beräkningen av taket för marknadsintäkterna.
45. För det fjärde ska det påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 6.2 och 6.3 i förordningen är skyldiga att införa ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa en effektiv tillämpning av intäktstaket och förhindra kringgående av det tak för marknadsintäkter som fastställs i artikel 6.1. I artikel 6.3 preciseras att medlemsstaterna ”ska särskilt se till att taket för marknadsintäkter tillämpas effektivt i de fall då producenterna kontrolleras, eller delvis ägs, av andra företag, särskilt om de ingår i ett vertikalt integrerat företag”.
46. Det ska härvid konstateras att, som det framgår av den belgiska regeringens och CREG:s skriftliga yttranden, utgör användningen av vissa presumtioner som kan motbevisas en del i en strategi mot missbruk vars mål är att begränsa risken för kringgående av intäktstaket och således säkerställa en effektiv tillämpning av de nationella åtgärder som vidtas i enlighet med förordning 2022/1854. Med beaktande av de tekniska svårigheterna med eller till och med omöjligheten att skilja mellan volymerna el beroende på deras produktionsmetod och att avskilja intäkter som härrör från olika anläggningar som tillhör en viss producent var presumtionerna i fråga nödvändiga för att förhindra att elproducenter som innehar flera produktionsanläggningar skulle kunna fördela de intäkter som överstiger taket till sina mindre betydande anläggningar (som inte omfattas av taket) eller eventuellt använda sig av transaktioner inom koncernen för att undkomma tillämpning av taket.
47. Även om det mot bakgrund av det ovan anförda ska konstateras att användningen av presumtioner för att fastställa det intäktsbelopp som omfattas av taket kan motiveras med beaktande av de mål som eftersträvas med förordning 2022/1854, måste det även prövas om det system med presumtioner som införts genom den belgiska lagstiftningen uppfyller de villkor som anges i artikel 8.2 i förordningen och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med förordningen.
48. Det är härvid viktigt att betona att för att bedöma huruvida det system med presumtioner som fastställs i den belgiska lagstiftningen är förenligt med de principer som följer av förordningen krävs det en fördjupad bedömning av en rad faktiska och tekniska uppgifter, som endast den hänskjutande domstolen innehar, samt en prövning av den nationella lagstiftningens konkreta effekter, som endast denna domstol är behörig att utföra. Emellertid kan EU-domstolen ge den hänskjutande domstolen anvisningar. Inom ramen för den bedömning som den hänskjutande domstolen har att göra anser jag att följande kriterier är relevanta.
49. För det första ska det påpekas att även om medlemsstaterna, som det framgår av punkterna 43 och 44 ovan, enligt skäl 37 i förordning 2022/1854 har möjlighet att använda presumtioner för att fastställa de intäkter på vilka taket ska tillämpas, måste det också kontrolleras om dessa presumtioner gör det möjligt att komma fram till en rimlig uppskattning av de intäkter som faktiskt realiserats av producenterna. Eftersom begreppet rimlig uppskattning inte definieras i förordningen, ska vissa preciseringar göras beträffande tolkningen av det.
50. För att systemet med presumtioner ska kunna vara förenligt med detta begrepp är det nödvändigt att de presumtioner som införts genom den belgiska lagstiftningen vilar på objektiva omständigheter, såsom marknadsuppgifter som så exakt som möjligt kan spegla de berörda producenternas faktiska intäkter. Det ska emellertid preciseras att en uppskattning per definition är en approximation av ett givet värde och således inte alltid motsvarar ett exakt värde. Av detta följer att en eventuell skillnad mellan de faktiska intäkterna och de intäkter som presumeras kan tillåtas, utan att detta automatiskt medför att presumtionerna i fråga är oförenliga med förordning 2022/1854. Denna skillnad, som i förevarande fall kan vara antingen till fördel eller till nackdel för de berörda producenterna, måste emellertid vara rimlig, det vill säga vara måttlig, och inte leda till en betydande överskattning av de intäkter som realiserats av producenterna i fråga.
51. Av detta följer att det endast är om det konstateras att de kriterier som har använts för att fastställa presumtionerna i fråga är orimliga – i den meningen att de uppgifter på grundval av vilka presumtionerna har fastställts är i grunden felaktiga och ofullständiga och leder till fiktiva intäkter som är fullständigt avskilda från verkligheten på marknaden eller i själva verket leder till en avsevärd skillnad mellan de uppskattade intäkterna och de faktiskt realiserade intäkterna – som ett system med presumtioner, vilket inte ger de berörda producenterna möjlighet att göra gällande sina faktiskt realiserade intäkter eller korrigera eventuella betydande fel i uppskattningarna, ska anses vara oförenligt med förordning 2022/1854. Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning, är det lämpligt att påpeka att med hänsyn till de villkor som fastställs i artikel 8.2 i förordningen får de fastställda presumtionerna, för att kunna kvalificeras som ”rimliga uppskattningar”, exempelvis inte resultera i att en avgift tas ut för volymer el som inte har producerats eller i situationer där elen sålts med förlust.
52. I förevarande fall är det viktigt att betona att även om den hänskjutande domstolen förefaller att dela den ståndpunkt som klagandena i de nationella målen har gjort gällande avseende att det genom de icke motbevisbara eller delvis motbevisbara presumtioner som fastställs i den belgiska lagstiftningen inte är möjligt att säkerställa att taket tillämpas på faktiskt realiserade intäkter, vilket således medför en risk för en uppskattning av intäkterna som avsevärt skiljer sig från de faktiska intäkterna, kvarstår att den identifierade risken har lagts fram på ett abstrakt sätt.
53. För det andra ska det påpekas att även om målet att underlätta den administrativa bördan och målet att förhindra kringgående av intäktstaket i princip motiverar användningen av presumtioner, som det fastställs i punkterna 44–46 ovan, framför allt för att säkerställa en effektiv tillämpning av intäktstaket, framgår det av domstolens praxis att bestämmelser för stävjande av missbruk i princip inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen och fastställa en allmän presumtion om bedrägeri och annan oredlighet eller missbruk. Vad särskilt gäller presumtioner på skatteområdet som inte kan motbevisas har domstolen konstaterat att en bestämmelse som, i motsats till en enkel presumtion, presumerar att det föreligger missbruk eller ett bedrägligt beteende enbart av det skälet att de villkor som föreskrivs i bestämmelsen är uppfyllda, utan att den berörda ekonomiska aktören ges någon möjlighet att motbevisa denna presumtion och visa hur den berörda produkten faktiskt har använts, i princip går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att bekämpa skatteundandragande och skatteflykt.
54. Emellertid kan det inte uteslutas att användning av sådana presumtioner skulle kunna vara motiverad, med beaktande av undantagsåtgärdens både brådskande och tillfälliga karaktär och det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har när det gäller att fastställa exakt vilka intäkter taket ska tillämpas på. Detta gäller särskilt när åtgärden, såsom förefaller vara fallet i förevarande fall, avser en särskild begränsad kategori av producenter vilkas intäkter på grund av för dem specifika omständigheter har fastställts på förhand i samförstånd med de offentliga myndigheterna och regleras av den nationella lagstiftningen, vilket innebär att det inte är enkelt för de ifrågavarande producenterna att avvika från dem.
55. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den första och den andra frågan så, att artiklarna 6–8 i förordning 2022/1854, jämförda med artikel 2 leden 5 och 9, mot bakgrund av samtliga skäl i förordningen, och jämförda särskilt med artikel 288 FEUF och artikel 6 FEU samt proportionalitetsprincipen, inte utgör hinder för nationell lagstiftning som grundas på presumtioner för beräkningen av intäkterna för de elproducenter som omfattas av intäktstaket, förutsatt att ett sådant system med presumtioner säkerställer att de villkor som anges i artikel 8.2 i förordningen iakttas.
B. Den tredje frågan
56. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida förordning 2022/1854, särskilt artiklarna 6–8 och 22.2 c, jämförda med skälen i förordningen, artikel 288 FEUF samt principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete, utgör hinder för nationell lagstiftning som har antagits i enlighet med förordningen efter dess ikraftträdande och som utvidgar det tidsmässiga tillämpningsområdet för det intäktstak som införts genom artikel 6 i förordningen till ett tidigare datum än det som anges i förordningen.
57. I förevarande fall uppkommer denna fråga, eftersom det tidsmässiga tillämpningsområdet för den belgiska lagstiftningen inte motsvarar det som föreskrivs i förordning 2022/1854, som nämnda lagstiftning syftar till att genomföra. De tvivel som den hänskjutande domstolen har uttryckt beträffande huruvida nämnda lagstiftning är förenlig med unionsrätten följer närmare bestämt av att lagstiftningen i fråga antogs den 16 december 2022, det vill säga efter det att förordningen hade antagits, men att den belgiska lagstiftaren ändå beslutade att tillämpa det tak som föreskrivs i artikel 6 i förordningen från och med den 1 augusti 2022, trots att det i artikel 22.2 c i förordningen föreskrivs att artiklarna 6–8 avseende intäktstaket ska tillämpas från och med den 1 december 2022 till och med den 30 juni 2023.
58. Även om det inte råder något tvivel om att medlemsstaterna under den period som omfattas av förordning 2022/1854 är skyldiga att iaktta de villkor som anges i den, kan det enligt min mening inte hävdas att förordningen kan skapa skyldigheter för medlemsstaterna utanför det tidsmässiga tillämpningsområde som uttryckligen föreskrivs i den, eftersom medlemsstaterna utanför denna period är fria att reglera rättsliga situationer i enlighet med sin nationella rätt. Eventuell tillämpning av taket i fråga utanför nämnda period bör följaktligen inte omfattas av förordningens tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis) och således inte heller av unionsrätten.
59. Även om det i förordning 2022/1854 förvisso inte uttryckligen föreskrivs att taket för överintäkter kan tillämpas på det sätt som den belgiska regeringen har tillämpat det, framgår det inte av någon bestämmelse i förordningen att den är tillämplig på ett intäktstak som genom nationell lagstiftning har införts avseende en period innan förordningen trädde i kraft och än mindre att sådan lagstiftning måste uppfylla de villkor som föreskrivs i förordningen. Det datum för intäktstakets ikraftträdande som föreskrivits av unionslagstiftaren kan nämligen inte ha till verkan att medlemsstaterna förbjuds att, inom ramen för utövandet av sin befogenhet på skatteområdet och under förutsättning att eventuellt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten iakttas, vidta liknande åtgärder som de som föreskrivs i förordning 2022/1854, men vilkas tidsmässiga tillämpningsområde inte motsvarar förordningens tidsmässiga tillämpningsområde.
60. Den omständigheten att den nationella åtgärden i fråga, såsom den hänskjutande domstolen har erinrat om, antogs i enlighet med förordningen efter det att förordningen hade trätt i kraft påverkar enligt min mening inte det ovan anförda. Det samma gäller den omständighet som den hänskjutande domstolen har påpekat, att det i motiveringen till ellagen inte anges att det intäktstak som avses i de nationella målen är av hybridkaraktär, det vill säga utgör dels en åtgärd för genomförande av förordning 2022/1854 för perioden från och med den 1 december 2022, dels en åtgärd som tar sig uttryck i Konungariket Belgiens utövande av sina befogenheter och som avser perioden från och med den 1 augusti till och med den 30 november 2022. Om det skulle anses att den belgiska regeringen på en och samma rättsliga grund antog inte en utan två åtgärder som var och en avsåg olika perioder, uppkommer inte den fråga som tagits upp av den hänskjutande domstolen eller åtminstone kan den besvaras på ett annat sätt. Möjligheten att tillämpa taket i fråga på en period innan förordning 2022/1854 trädde i kraft skulle då vara beroende av den nationella lagstiftarens val, vilket enligt min mening utan tvekan skulle resultera i en överdriven formalism.
61. Även om det antogs att tillämpningen av ett tak för realiserade intäkter före den 1 december 2022 omfattas av förordningens tidsmässiga tillämpningsområde (ratione temporis), vilket jag inte är övertygad om, som det framgår av punkterna 59–60 ovan, är min ståndpunkt oförändrad vad gäller att medlemsstaterna har möjlighet att efter ikraftträdandet av förordningen anta nationella åtgärder för genomförande av taket från och med ett tidigare datum än det som anges i själva förordningen.
62. Det ska härvid erinras om att förordning 2022/1854 inte innebär en uttömmande harmonisering utan utgör ett instrument för samordning av de olika åtgärder som medlemsstaterna vidtar i samband med energikrisen och att medlemsstaterna således har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de genomför förordningen. Det ska vidare påpekas att i artikel 8.1 a i förordningen anges att medlemsstaterna får ”bibehålla eller införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna för producenter som producerar el” från de källor som förtecknas i artikel 7.1 i förordningen, förutsatt att de villkor som anges i artikel 8.2 iakttas.
63. Genom användningen av ordet bibehålla avsåg unionslagstiftaren av allt att döma att hänvisa till åtgärder som hade införts redan innan förordningen trädde i kraft, det vill säga åtgärder som medlemsstaterna hade antagit före den 1 december 2022, vilka medlemsstaterna uttryckligen gavs möjlighet att bibehålla. Av lydelsen i förordningen framgår emellertid inte tydligt om artikel 8, genom att tillåta införande av åtgärder som ytterligare begränsar intäkterna, även tillåter en annan tidsmässig tillämpning av taket, i förevarande fall före den som fastställs i förordning 2022/1854.
64. Av nedan angivna skäl anser jag emellertid att en sådan tolkning är förenlig med de mål som eftersträvas med förordning 2022/1854.
65. Jag anser nämligen, för det första, att en annan tolkning skulle leda till en paradoxal situation, eftersom giltigheten av de åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater under perioden innan förordningen trädde i kraft inte skulle ifrågasättas på grundval av artikel 8.1 a i förordningen, som uttryckligen tillåter bibehållande av sådana åtgärder, medan de åtgärder som införts av den belgiska regeringen skulle ifrågasättas enbart på grund av den omständigheten att de antogs vid ett senare datum än förordningen, och detta trots att dessa åtgärder är likadana som de som antagits av de andra medlemsstaterna, avser samma tidsperiod (det vill säga tiden innan förordningen trädde i kraft) och har samma mål att omfördela överintäkterna till förmån för de konsumenter som drabbats av energikrisen.
66. Ett sådant synsätt skulle, för det andra, väcka frågor om likabehandling av producenterna som omfattas av intäktstaket, eftersom belgiska elproducenter eller elleverantörer (framför allt inframarginella producenter) skulle ha möjlighet att behålla de övervinster som hade erhållits innan förordning 2022/1854 trädde i kraft, medan de som bedriver verksamhet i andra medlemsstater skulle se en avgift på sina intäkter på grundval av de intäktstak som deras respektive medlemsstater infört.
67. För det tredje är det svårt att förstå hur tillämpningen av ett tak för marknadsintäkter som realiserades före den period som avses i förordning 2022/1854 skulle kunna hindra tillämpningen av det tak som föreskrivs i förordningen eller de andra mål som eftersträvas med förordningen och således strida mot principen om unionsrättens effektivitet och principen om lojalt samarbete som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin fråga. Eftersom unionslagstiftaren själv i förordningen erkänner att prisökningarna åtminstone från februari 2022 inte kunde motiveras med en normalt fungerande marknad, utan att det rörde sig om en exceptionell situation i vilken medlemsstaterna kunde vidta extraordinära åtgärder, kan den belgiska regeringen inte kritiseras för att ha vidtagit åtgärder som just syftade till att hantera ett marknadsmisslyckande som identifieras i förordning 2022/1854. Den omständigheten att den belgiska regeringen beslutade att tillämpa samma system med ett intäktstak för den period som täcks av förordningen som för perioden före förordningen riskerar för övrigt inte de mål som unionslagstiftaren eftersträvar, utan bidrar tvärtom till att uppnå dem.
68. Om den omtvistade nationella lagstiftningen omfattas av det tidsmässiga tillämpningsområdet för förordningen föranleder bedömningen av den omtvistade nationella lagstiftningen mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för marknadsaktörernas berättigade förväntningar, vilka klagandena i de nationella målen har hänvisat till, sannolikt inte heller ett annat svar.
69. Vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar ska det nämligen erinras om att för att en ekonomisk aktör ska ha möjlighet att åberopa denna princip måste, enligt domstolens fasta praxis, en nationell myndighet först ha väckt grundade förhoppningar hos den ekonomiska aktören i fråga. När en försiktig och medveten ekonomisk aktör emellertid kan förutse att en åtgärd kommer att vidtas som kan påverka aktörens intressen, kan den ekonomiska aktören inte åberopa denna princip när åtgärden har vidtagits.
70. I förevarande fall borde en försiktig och medveten ekonomisk aktör emellertid ha kunnat förutse att de nationella myndigheterna skulle ingripa för att hantera marknadsmisslyckandet genom att vidta brådskande tillfälliga åtgärder i syfte att komma till rätta med den oförutsebara prisökningen på el på marknaden, vilket innebär att det i ett sådant extraordinärt sammanhang inte kan anses att de nationella myndigheterna hade väckt förväntningar hos de berörda producenterna på att de skulle få behålla de exceptionella och oväntade intäkterna.
71. Vad vidare gäller rättssäkerhetsprincipen ska det erinras om att den särskilt gäller i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande och att det inte kan fastställas att en unionsrättsakt ska börja gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande. Det kan i undantagsfall förhålla sig annorlunda, om det krävs med hänsyn till ett mål av allmänintresse och om berörda personers berättigade förväntningar vederbörligen beaktas, och i den mån det tydligt följer av de berörda unionsbestämmelsernas ordalydelse, ändamål eller systematik att det krävs att de ska ha en sådan verkan.
72. Även om det skulle medges att den belgiska regeringen tillämpade det intäktstak som föreskrivs i förordning 2022/1854 retroaktivt, var detta tillvägagångssätt enligt min mening motiverat i förevarande fall, med beaktande av det mål av allmänintresse som eftersträvas med denna åtgärd, det vill säga att skydda konsumenterna genom en kortvarig krisintervention som antogs för att hantera energikrisen.
73. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tredje frågan enligt följande. Artiklarna 6–8 och 22.2 c i förordning 2022/1854, jämförda med skälen i förordningen och med artikel 288 FEUF samt med principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete, utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att ett system med ett tak för elproducenternas marknadsintäkter ska tillämpas på en period före förordningens ikraftträdande.
V. Förslag till avgörande
74. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) på följande sätt: 1) Artiklarna 6, 7 och 8 i rådets förordning (EU) 2022/1854 av den 6 oktober 2022 om en krisintervention för att komma till rätta med de höga energipriserna, jämförda med artikel 2 leden 5 och 9 i förordningen, mot bakgrund av samtliga skäl i förordningen, och jämförda särskilt med artikel 288 FEUF och artikel 6 FEU samt proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning som grundas på presumtioner för beräkningen av intäkterna för de elproducenter som omfattas av intäktstaket, förutsatt att ett sådant system med presumtioner säkerställer att de villkor som anges i artikel 8.2 i förordningen iakttas. 2) Artiklarna 6–8 och 22.2 c i förordning 2022/1854, jämförda med skälen i förordningen och med artikel 288 FEUF samt med principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och principen om lojalt samarbete, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att ett system med ett tak för elproducenternas marknadsintäkter ska tillämpas på en period före förordningens ikraftträdande.
1 Originalspråk: franska.
2 Rådets förordning av den 6 oktober 2022 om en krisintervention för att komma till rätta med de höga energipriserna (EUT L 261 I, 2022, s. 1).
3 Beslut (B)2511 av den 28 februari 2023.
4 Moniteur belge av den 11 maj 1999, s. 16264.
5 Moniteur belge av den 22 december 2022, s. 98819.
6 Vilket de mycket olika sätt på vilka medlemsstaterna har genomfört förordning 2022/1854 vittnar om och vilket betonas i kommissionen rapport till Europaparlamentet och rådet om översynen av krisinterventioner för att komma till rätta med de höga energipriserna i enlighet med [förordning 2022/1854] (COM(2023) 302 final) (nedan kallad kommissionens rapport).
7 Att anse att medlemsstaterna är behöriga att fastställa taket för marknadsintäkter och de intäkter som ska uppbäras, och att medlemsstaterna således skönsmässigt kan göra detta, skulle frånta den samordning som eftersträvas med förordning 2022/1854.
8 Den belgiska regeringen har betonat att det är nödvändigt att domstolen uttalar sig om huruvida de aktuella bestämmelserna har direkt effekt, eftersom för det fall att domstolen skulle konstatera att förordning 2022/1854 utgör hinder för användningen av presumtioner av det slag som avses i de nationella målen, uppkommer frågan om huruvida den hänskjutande domstolen måste underlåta att tillämpa de bestridda nationella bestämmelserna. Den belgiska regeringen har framför allt hänvisat till domen av den 24 juni 2019, Popławski ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 68), enligt vilken en nationell domstol inte är skyldig att, enbart med stöd av unionsrätten, underlåta att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt som strider mot en bestämmelse i unionsrätten för det fall att sistnämnda bestämmelse saknar direkt effekt.
9 Se, bland annat, dom av den 11 januari 2001, Monte Arcosu ( C‑403/98, EU:C:2001:6, punkterna 26 och 28), av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark ( C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 27 och där angiven rättspraxis) och av den 30 maj 2024, Expedia ( C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
10 Se, i doktrinen, Lenaerts, K., och Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, nr 18.013, s. 721–723.
11 Begreppet marknadsintäkter definieras dessutom tydligt i artikel 2 led 5 i förordning 2022/1854.
12 Det ska preciseras att den omständigheten att det i förordning 2022/1854 inte föreskrivs någon specifik och obligatorisk metodik för beräkningen av taket för marknadsintäkter och att vissa av dess bestämmelser ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av detta tak, inbegripet dels den möjlighet som föreskrivs i artikel 8.1 i förordningen att införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna och att göra skillnad mellan olika tekniker som används av elproducenterna, dels möjligheten att på grundval av artikel 7.3–7.5 i förordningen föreskriva ytterligare undantag beroende på särdragen på deras nationella energimarknad, inte kan frånta artikel 6.1 i förordningen dess direkta effekt, eftersom detta utrymme för skönsmässig bedömning avgränsas genom artikel 8.2 i förordningen. Det samma gäller artikel 6.3 och 6.4 i förordningen, enligt vilka medlemsstaterna har möjlighet att införa ändamålsenliga åtgärder för att förhindra kringgående av de skyldigheter som åläggs elproducenterna.
13 Som det framgår av kommissionens rapport har flera medlemsstater rapporterat svårigheter vad gäller insamlingen av uppgifter och beräkningen av intäkterna.
14 I artikel 22 § 5 andra stycket punkt 6 i ellagen föreskrivs två villkor för att de presumtioner som fastställs i punkterna 3–5 ska kunna kullkastas. Enligt det första villkoret måste den berörda producenten styrka sina intäkter för hela sin produktionspark. Detta villkor gör det således möjligt för de belgiska myndigheterna att få insyn i det sätt på vilket producenterna fördelar sina intäkter mellan sina olika produktionsanläggningar och på så sätt förhindra att de högsta intäkterna tillskrivs anläggningar som inte omfattas av taket och de lägsta intäkterna tillskrivs anläggningar som omfattas av taket. Enligt det andra villkoret anses elen, i fall av försäljning inom koncernen, ha sålts till marknadspris. Detta villkor syftar till att förhindra att försäljning av el till konstlat låga priser inom en och samma koncern leder till att producenter (som säljer el till ett pris som är lägre än taket) undantas och att överintäkterna erhålls av tredje man (inom samma koncern) som inte omfattas av avgiften.
15 Det måste konstateras att även om klagandena har hävdat att den risk för bedrägeri som de belgiska myndigheterna påtalat är hypotetisk och under alla omständigheter inte är relevant för att motivera presumtionerna i fråga, förefaller den hänskjutande domstolen inte att konkret ha tagit ställning till det syfte att förhindra missbruk som eftersträvas med de relevanta bestämmelserna i den nationella lagstiftningen.
16 Den hänskjutande domstolen har nämligen inte tagit ställning till huruvida de kriterier som använts för att fastställa de presumtioner som inte kan motbevisas grundar sig på rimliga uppskattningar av intäkterna, eftersom den anser att den inte kan pröva denna fråga innan det har avgjorts huruvida det särskilda systemet med presumtioner är lagenligt.
17 Se dom av den 7 september 2017, Eqiom och Enka ( C‑6/16, EU:C:2017:641, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
18 Se dom av den 27 januari 2022, kommissionen/Spanien (Informationsskyldighet på skatteområdet) ( C‑788/19, EU:C:2022:55, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
19 I förevarande fall avses förlängningen av driften av vissa kärnkraftverk.
20 Det ska även preciseras att enligt artikel 8.1 a i förordning 2022/1854 får medlemsstaterna göra skillnad mellan olika tekniker. Förordningen kan således under inga omständigheter utgöra hinder för att de intäkter som omfattas av intäktstaket fastställs enligt olika metoder beroende på den teknik som används för elproduktion i fråga.
21 Det ska härvid preciseras att som det framgår av de förberedande arbetena till förordning 2022/1854 föreskrevs det i kommissionens förslag till förordning att intäktstaket i artikel 6 skulle tillämpas från och med den 1 december 2022 och preciserades att ”[d]etta [skulle] inte påverka medlemsstaternas möjlighet att tillämpa de[t] tidigare”. Alternativet att medlemsstaterna kunde tillämpa förordningen retroaktivt behölls emellertid inte i den slutliga lydelsen av förordningen.
22 Eftersom den nationella lagstiftningen genomför förordning 2022/1854 för den period som uttryckligen anges i artikel 22 i förordningen och Konungariket Belgien således har uppfyllt den skyldighet som åligger den enligt unionsrätten, omfattas den omständigheten att medlemsstaten i fråga har valt ett annat tidigare datum för genomförande av intäktstaket än det som uttryckligen föreskrivs i förordningen av dess nationella befogenhet på skatteområdet.
23 Det ska påpekas att det av kommissionens rapport framgår att sju medlemsstater, inbegripet Kungariket Belgien, har tillämpat intäktstaket retroaktivt.
24 Detta trots de olika strategier vad gäller de närmare villkoren för avgifter på överintäkter som tillämpades på nationell nivå innan förordning 2022/1854 trädde i kraft.
25 Det samma skulle gälla för konsumenterna, eftersom i den situationen att Kungariket Belgien skulle fråntas möjligheten att tillämpa taket på marknadsintäkter som erhölls innan förordning 2022/1854 trädde i kraft och i avsaknad av likvärdiga åtgärder som finansieras genom den nationella budgeten och kan kompensera för de avgifter som tas ut från de berörda producenterna, skulle de belgiska konsumenterna gå miste om det erhållna ekonomiska stödet, vilket inte skulle vara fallet för konsumenter som bor i medlemsstater där intäktstaket tillämpades innan förordningen trädde i kraft.
26 Se skäl 28 i förordning 2022/1854 och kommissionens meddelande av den 8 mars 2022 (COM(2022) 108 final, särskilt s. 4), i vilket kommissionen angav att medlemsstaterna kunde överväga tillfällig beskattning av exceptionella vinster för att finansiera krisåtgärderna.
27 Och detta desto mer eftersom ett av de huvudsakliga mål som unionslagstiftaren eftersträvar med förordning 2022/1854 är att vidta en samordning på unionsnivå av de åtgärder som vidtas av olika medlemsstater, eftersom ett införande av icke samordnade tak för marknadsintäkter från el skulle kunna leda till betydande snedvridningar mellan producenterna, som konkurrerar med varandra i hela unionen.
28 Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 1 mars 2022, Milis Energy m.fl. ( C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 och C‑608/20–C‑611/20, EU:C:2022:164, punkt 44 och där angiven rättspraxis). I denna rättspraxis preciseras bland annat att ekonomiska aktörer inte med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras inom ramen för de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning.
29 Se, även, mitt förslag till avgörande i målet Secab ( C‑423/23, EU:C:2025:63), föredraget den 6 februari 2023, särskilt punkterna 52 och 53.
30 Även om denna fråga omfattas av nationell rätt och inte ska bedömas av domstolen, och endast den hänskjutande domstolen är behörig att pröva huruvida den är välgrundad, anser jag att det argument är relevant som den belgiska regeringen och CREG anförde avseende att den omtvistade nationella lagstiftningen endast avser intäkter som genererats under ett beskattningsår som inte ännu var avslutat när lagstiftningen trädde i kraft, vilket innebär att situationen inte var slutgiltig ur beskattningssynvinkel. Således förefaller det som om en skatteåtgärd kan vidtas ända fram till utgången av beskattningsperioden, vilken i allmänhet motsvarar ett kalenderår, när det gäller intäkter som erhållits under detta beskattningsår, vilket innebär att en skatteåtgärd som antogs i december 2022 men avsåg intäkter som hade realiserats före det datumet var möjlig, utan att åtgärden i fråga kan kvalificeras som retroaktiv enligt belgisk rätt. Producenterna kunde följaktligen inte, åtminstone inte före utgången av 2022, rimligen tro att intäkter över den förväntade nivån vilka hade erhållits under 2022 kunde anses vara definitiva och inte längre kunde bli föremål för beskattning.
31 Se dom av den 13 februari 2019, Human Operator ( C‑434/17, EU:C:2019:112, punkterna 35 och 36 samt där angiven rättspraxis).
32 Se, exempelvis, dom av den du 4 maj 2023, Kapniki A. Michailidis ( C‑99/22, EU:C:2023:382, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
33 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Citroën Belux ( C‑265/12, EU:C:2013:498, punkt 38 och där angiven rättspraxis), och dom av den 23 januari 2019, Walbusch Walter Busch ( C‑430/17, EU:C:2019:47, punkt 42).