Förslag till avgörande av generaladvokat Emiliou – Mål C‑728/23 P Spanien/rådet m.fl.
I. Inledning
1. Enligt artikel 56 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol (nedan kallad stadgan) får medlemsstater överklaga tribunalens slutliga avgöranden till domstolen, även om de inte har intervenerat i tvisten inför tribunalen. Denna rättighet gäller dock med ett förbehåll: Den är inte tillämplig i ärenden som rör tvister ”mellan unionen och dess anställda”. En medlemsstat får följaktligen endast överklaga ett slutligt avgörande i sådana ärenden om medlemsstaten intervenerade i tvisten inför tribunalen.
2. Genom sitt överklagande har Konungariket Spanien yrkat att domstolen delvis ska upphäva tribunalens dom i målet Stockdale/rådet m.fl. (nedan kallad den överklagade domen), avseende en tvist mellan Europeiska unionens råd och en fysisk person (Robert Stockdale) som var anställd av Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina (nedan kallad den särskilda representanten) genom på varandra följande avtal om visstidsanställning.
3. Konungariket Spanien ansökte om att få intervenera i den tvist inför tribunalen som ledde till att den domen meddelades. Den överklagade domen avkunnades emellertid innan tribunalen hade beslutat huruvida den medlemsstaten tilläts intervenera.
4. På EU-domstolens begäran kommer förevarande förslag till avgörande att inriktas på rättegångsfrågan huruvida den medlemsstatens överklagande måste anses ha gjorts i ett ärende som rör en ”[tvist] mellan unionen och dess anställda” och således inte kan tas upp till sakprövning enligt artikel 56 tredje stycket i stadgan.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Stadgan
5. Artikel 56 i stadgan har följande lydelse:
”Tribunalens slutliga avgöranden samt avgöranden av den rätten som endast delvis avgör sakfrågan eller som avgör en rättegångsfråga om bristande behörighet eller något annat processhinder får överklagas till domstolen inom två månader efter delgivningen av det avgörande som överklagas.
Varje part som helt eller delvis inte har vunnit bifall till sin talan har rätt att överklaga …
Med undantag av ärenden som rör tvister mellan unionen och dess anställda får även medlemsstater och unionsinstitutioner som inte intervenerat i tvisten inför tribunalen överklaga. Dessa medlemsstater och unionsinstitutioner ska i sådana fall ha samma ställning som de medlemsstater och unionsinstitutioner som intervenerat i första instans.”
B. Beslut (Gusp) 2019/1340
6. I artikel 1 i rådets beslut (Gusp) 2019/1340 av den 8 augusti 2019 om utnämning av Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina föreskrivs följande:
”Johann SATTLER utnämns härmed till Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina från och med den 1 september 2019 till och med den 31 augusti 2021. Rådet får, på grundval av en bedömning av kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp) och på förslag av [Europeiska] unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (den höga representanten), besluta att den särskilda representantens uppdrag ska avslutas tidigare.”
7. I artikel 4 i det beslutet föreskrivs följande:
”1. Den särskilda representanten ska under ledning av den höga representanten ansvara för uppdragets genomförande.
2. Kusp ska upprätthålla en privilegierad förbindelse med den särskilda representanten och vara dennes främsta kontaktpunkt med rådet. Kusp ska, utan att det påverkar den höga representantens befogenheter, ge den särskilda representanten strategisk och politisk vägledning inom ramen för uppdraget.
3. Den särskilda representanten ska nära samordna sitt arbete med Europeiska utrikestjänsten (utrikestjänsten) och dess berörda avdelningar.”
8. Artikel 6 i det beslutet, med rubriken ”Stabens inrättande och sammansättning”, har följande lydelse:
”1. Inom ramen för den särskilda representantens uppdrag och de ekonomiska medel som ställts till förfogande, ska den särskilda representanten ansvara för inrättandet av en stab. Staben ska besitta den expertis inom specifika politiska frågor som uppdraget kräver. Den särskilda representanten ska snarast informera rådet och [Europeiska] kommissionen om stabens sammansättning.
2. Medlemsstaterna, unionens institutioner och utrikestjänsten får föreslå att personal ska utstationeras för att arbeta tillsammans med den särskilda representanten. Lönen till utstationerad personal ska då betalas av medlemsstaten, den berörda unionsinstitutionen respektive utrikestjänsten. Experter som medlemsstaterna utstationerar till unionens institutioner eller utrikestjänsten får också placeras hos den särskilda representanten. Internationell kontraktsanställd personal ska vara medborgare i en medlemsstat.
3. All utstationerad personal ska administrativt lyda under den utsändande medlemsstaten, den utsändande unionsinstitutionen eller utrikestjänsten och ska utföra sina uppgifter och verka till förmån för den särskilda representantens uppdrag.”
III. Bakgrund till tvisten
9. Bakgrunden till tvisten beskrivs i detalj i den överklagade domen. De faktiska omständigheter som är relevanta för detta förslag till avgörande kan sammanfattas enligt följande.
10. Robert Stockdale är medborgare i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och har haft befattningen som chef för finanser och administration hos den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina.
11. Den 11 mars 2002 antog rådet ett beslut om utnämning av en särskild representant i Bosnien och Hercegovina i enlighet med artikel 33 FEU. Därefter antog rådet olika på varandra följande rättsakter, genom vilka det utan avbrott utsåg en särskild representant i Bosnien och Hercegovina med ett tidsbegränsat uppdrag.
12. Vid den tidpunkt då talan väcktes (nämligen den 29 december 2020) hade den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina utsetts för perioden från och med den 1 september 2019 till och med den 31 augusti 2021.
13. Robert Stockdale anställdes genom ett avtal om visstidsanställning (nedan kallat visstidsavtal) som hade ingåtts med den särskilda representanten, från och med den 15 februari 2006 till och med den 1 mars 2007 och med en giltighetstid som inte kunde överstiga längden på den särskilda representantens uppdrag.
14. Från och med den 1 mars 2007 ingick Robert Stockdale 16 på varandra följande visstidsavtal med den särskilda representanten. I artikel 5 i det sista visstidsavtal som Robert Stockdale ingick (nedan kallat det aktuella avtalet) föreskrevs en giltighetstid från och med den 1 september 2019 till och med den 31 augusti 2021.
15. Robert Stockdale undertecknade även 13 trepartsavtal med kommissionen och den särskilda representanten, varigenom han utsågs till tillförordnad kontorschef. I dessa avtal föreskrevs att om den särskilda representanten avled eller avgick, eller på grund av en olycka eller sjukdom var förhindrad att utföra sitt uppdrag eller om det finansieringsavtal som hade ingåtts mellan kommissionen och den särskilda representanten upphörde att gälla, skulle Robert Stockdale bli ansvarig för förvaltningen av de medel som anslagits till den särskilda representanten. Det sista av dessa avtal undertecknades av Robert Stockdale den 7 oktober 2019.
16. Den 24 januari 2020 undertecknade företrädare för Europeiska unionen och för Förenade kungariket avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (nedan kallat utträdesavtalet).
17. Utträdesavtalet trädde i kraft den 1 februari 2020, i enlighet med artikel 185 i det avtalet. I artikel 126 i detta fastställdes en övergångsperiod som började löpa den dag då avtalet trädde i kraft och som upphörde den 31 december 2020 (nedan kallad övergångsperioden). Enligt artikel 127.6 i avtalet skulle hänvisningar till ”medlemsstaterna” i unionsrätten förstås så, att de inbegriper Förenade kungariket.
18. Den 24 juni 2020 skickade Robert Stockdale en skrivelse till den särskilda representanten för att förhöra sig om sina rättigheter och påtala diskriminering för det fall hans tjänst i slutändan skulle anses vara överflödig på grund av att den särskilda representantens kontor i Bosnien och Hercegovina flyttades över till unionens delegation i det landet, och således till Europeiska utrikestjänsten.
19. Den 7 juli 2020 vidarebefordrade den särskilda representanten Robert Stockdales begäran till direktören för kommissionens tjänst för utrikespolitiska instrument och uppgav att Robert Stockdale tog upp frågor om sina anställningsvillkor, särskilt med tanke på att det aktuella avtalet troligen skulle sägas upp med anledning av det brittiska utträdet ur Europeiska unionen. En enhetschef vid den tjänsten svarade den 13 juli 2020 att tjänsten inte ansvarade för personalfrågor i fråga om personal som hör till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och rådde den särskilda representanten att rådfråga Europeiska utrikestjänsten i det avseendet. Hon påpekade även att i den mån Robert Stockdales begäran avsåg de ekonomiska aspekterna, kunde inte något avgångsvederlag betalas ut till honom eller några pensionsavgifter betalas in, enligt klausulerna i det aktuella avtalet.
20. Den 15 september 2020 vände sig den särskilda representanten till Europeiska utrikestjänsten genom att översända klagandens skrivelse av den 24 juni 2020.
21. Den 28 september 2020 skrev Robert Stockdale till den särskilda representanten för att den sistnämnde skulle skaffa mer information om möjligheterna för honom att kvarstå i tjänst efter utgången av övergångsperioden. Efter att den särskilda representanten hade vänt sig till kommissionens tjänst för utrikespolitiska instrument, svarade direktören för den tjänsten den 2 oktober 2020 att det inte fanns något undantag för brittiska medborgare och att deras avtal skulle upphöra den 31 december 2020.
22. Den 17 november 2020 fattade den särskilda representanten ett beslut om uppsägning, genom vilket han sade upp det aktuella avtalet med en viss uppsägningstid, eftersom beslutet trädde i kraft den 31 december 2020 (nedan kallat beslutet om uppsägning). Såsom tribunalen har påpekat i punkt 34 i den överklagade domen, motiverades beslutet om uppsägning av den omständigheten att sökanden inte längre var medborgare i en medlemsstat på grund av Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen. Enligt den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina innebar detta att sökanden inte längre kunde vara kvar som anställd hos honom.
IV. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
A. Förfarandet vid tribunalen
23. Genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 december 2020 väckte Robert Stockdale talan mot rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina. Robert Stockdale yrkade, för det första, att beslutet om uppsägning skulle förklaras rättsstridigt, för det andra att svarandena skulle förpliktas att utge ett belopp på 10000 euro till honom som ersättning för den ideella skada som hade uppkommit till följd av det beslutet och, för det tredje, att han skulle återinsättas i sin tidigare tjänst eller, i andra hand, att svarandena skulle förpliktas att utge ett belopp på 393850,08 euro till honom som ersättning för den ekonomiska skada som uppkommit till följd av det beslutet om uppsägning (nedan kallat det första yrkandet).
24. Robert Stockdale framställde även tre andra yrkanden, varav det sista framställdes ”i andra hand”. Det är dock endast det första yrkandet som är relevant för förevarande överklagande.
25. Genom separata inlagor som ingavs till tribunalens kansli – den 11 maj 2021 av kommissionen och rådet, den 12 maj 2021 av Europeiska utrikestjänsten respektive den 30 juni 2021 av den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina – framställde de parterna invändningar om rättegångshinder och bristande behörighet och gjorde bland annat gällande att beslutet om uppsägning och de påstådda oegentligheter som Robert Stockdale hade åberopat inte kunde läggas dem till last.
26. Den 30 augusti 2021 inkom Robert Stockdale med sitt yttrande över invändningarna om rättegångshinder och bristande behörighet och yrkade att de invändningarna skulle ogillas.
27. Tribunalen beslutade, med stöd av artikel 130.1 i rättegångsreglerna, att pröva samtliga yrkanden avseende behörighet och rättegångshinder innan den prövade målet i sak.
B. Den överklagade domen
28. I den överklagade domen biföll tribunalen delvis svarandenas invändningar om rättegångshinder och bristande behörighet.
29. När det gäller det första yrkandet slog tribunalen fast att den var behörig, både på grundval av artikel 263 FEUF, när det gäller kravet avseende domstolsprövning av lagenligheten av beslutet om uppsägning, som hade antagits av en enhet som hör till Europeiska unionen och som har inrättats enligt fördragen, nämligen den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, och grundval av artikel 268 FEUF, beträffande kravet på ekonomisk ersättning för den ideella och ekonomiska skada som sökanden påstod sig ha lidit till följd av det beslutet. Efter att ha identifierat den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina som det unionsorgan som antog beslutet om uppsägning, konstaterade tribunalen att de kraven kunde tas upp till prövning såvitt avser den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina och att de skulle avvisas såvitt avser rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.
30. Tribunalen konstaterade emellertid att den saknade behörighet vad gäller Robert Stockdales krav på att tribunalen skulle besluta om att han skulle återinträda i tjänst bland personalen hos den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina. Tribunalen förklarade att unionsdomstolarna, även i samband med en skadeståndstalan, i princip inte kan utfärda förelägganden gentemot en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå eftersom detta skulle innebära ett intrång i förvaltningsmyndighetens behörighet.
V. Förfarandet och parternas yrkanden vid domstolen
31. Konungariket Spanien ingav förevarande överklagande genom handling som inkom till domstolens kansli den 27 november 2023.
32. Konungariket Spanien har i överklagandet yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, såvitt avser fastställandet av talerätt med avseende på det första yrkandet, och förklara att det första yrkandet kan tas upp till sakprövning såvitt avser rådet och att det inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser den särskilda representanten.
33. Robert Stockdale har, i sin svarsskrivelse på överklagandet, yrkat att domstolen ska bifalla Konungariket Spaniens överklagande, och förplikta motparterna att ersätta rättegångskostnaderna.
34. I sin svarsskrivelse har rådet yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta Konungariket Spanien att ersätta rådets rättegångskostnader i förevarande förfarande.
35. I sin svarsskrivelse har kommissionen yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet, och förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
36. Europeiska utrikestjänsten har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet eller, i annat fall, avvisa det, och förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
37. I sin svarsskrivelse har den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina yrkat att domstolen ska avvisa överklagandet eller, under alla omständigheter, ogilla det, och förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
38. Robert Stockdale ingav ett anslutningsöverklagande den 28 oktober 2024. I förevarande förslag till avgörande kommer jag emellertid endast att beakta överklagandet från Konungariket Spanien (nedan kallat huvudöverklagandet), eftersom min bedömning främst kommer att avse huruvida det överklagandet kan tas upp till sakprövning.
VI. Bedömning
39. Konungariket Spanien har hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 125–142 i den överklagade domen, slog fast att det första yrkandet kunde prövas såvitt avser den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina och att det skulle avvisas såvitt avser rådet med flera. Enligt Konungariket Spanien borde enbart rådet ha betraktats som svarande.
40. Medlemsstaten ingav huvudöverklagandet enligt artikel 56 tredje stycket i stadgan eftersom den, vid den tidpunkt då den överklagade domen meddelandes, hade ansökt om att få intervenera i förfarandet vid tribunalen men ännu inte hade godkänts som ”intervenient”.
41. Såsom jag har förklarat i inledningen ger den bestämmelsen medlemsstaterna en särskild (eller utvidgad) rätt att överklaga, vilket utgör ett undantag från den huvudregel som anges i den artikelns andra stycke, nämligen att endast parter som har intervenerat vid tribunalen har rätt att överklaga avgöranden som har meddelats av tribunalen och som avslutar förfarandet eller varigenom tribunalen avgör en fråga avseende en invändning om bristande behörighet eller rättegångshinder.
42. Enligt denna särskilda rätt att överklaga får medlemsstaterna överklaga slutliga avgöranden av tribunalen, även om de inte har intervenerat i tvisten inför den domstolen. Syftet är att göra det möjligt för sådana privilegierade parter att i sin egenskap av ”rättens väktare” vända sig till domstolen för att bibehålla en enhetlig rättspraxis också när parterna i ett mål vid tribunalen har godtagit rättens dom.
43. Det framgår emellertid av ordalydelsen i artikel 56 tredje stycket i stadgan att den rättigheten inte gäller ”ärenden som rör tvister mellan unionen och dess anställda”. Följaktligen innebär den bestämmelsen att, lika mycket som det införs en särskild eller utvidgad rätt att överklaga för medlemsstaterna, föreskrivs det även ett undantag från den rättigheten. Medlemsstaternas rätt att överklaga i sådana personaltvister är begränsad till den som föreskrivs i artikel 56 andra stycket i stadgan (vilket innebär att huvudregeln gäller).
44. I följande avsnitt kommer jag att redogöra för varför jag anser att undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan inte omfattar tvister mellan Europeiska unionen och internationell kontraktsanställd Gusp-personal som Robert Stockdale, vilket innebär att huvudöverklagandet kan tas upp till sakprövning (A). Jag kommer därefter att kommentera det faktum att Konungariket Spanien i förevarande fall har ansökt om att få intervenera i tvisten inför tribunalen. Den överklagade domen meddelades emellertid innan ett beslut hade fattats om huruvida den medlemsstaten skulle få intervenera. Jag kommer att förklara varför jag anser att den särskilda omständigheten utgör ytterligare ett skäl för att huvudöverklagandet ska anses kunna tas upp till sakprövning (B).
A. Varför undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” inte är tillämpligt på internationell kontraktsanställd Gusp-personal
45. Konungariket Spanien, rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina har, i sina skriftliga svar på en fråga från domstolen, alla förklarat att undantaget från medlemsstaternas särskilda rätt att överklaga ett slutligt avgörande av tribunalen, även om de inte har intervenerat i förfarandet vid den domstolen, omfattar alla avgöranden som har meddelats med stöd av artikel 270 FEUF, men inga andra.
46. Artikel 270 FEUF ger Europeiska unionens domstol behörighet att ”avgöra alla tvister mellan unionen och dess anställda inom de gränser och på de villkor som fastställts i tjänsteföreskrifterna för unionens tjänstemän och de anställningsvillkor som gäller för unionens övriga anställda” (nedan kallade tjänsteföreskrifterna). Den bestämmelsen garanterar i sig en rätt till domstolsprövning för unionens tjänstemän och andra personer som omfattas av tjänsteföreskrifterna. Bestämmelsen har tolkats extensivt, eftersom domstolen har funnit att den inte bara gäller tvister som rör personer som omfattas av tjänsteföreskrifterna i egenskap av tjänstemän eller ”unionens övriga anställda”, utan även tvister rörande personer som inte har ställning som tjänstemän eller ”unionens övriga anställda” och som enbart hävdar att de bör ha en sådan ställning.
47. Det är emellertid inte alla tvister som har sitt ursprung i ett anställningsförhållande mellan en fysisk person och Europeiska unionen som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF. Tjänsteföreskrifterna utgör nämligen inte en uttömmande reglering som förbjuder anställning av personer utanför den rättsliga ram som sålunda har fastställts.
48. Kontraktsanställd Gusp-personal omfattas inte av tjänsteföreskrifterna, vilket innebär att ovannämnda bestämmelse inte kan tillämpas på dem. Ett tydligt exempel inom den kategorin är kontraktsanställda som arbetar i uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) i tredjeländer. Sådana anställda, som (i likhet med kontraktsanställd Gusp-personal mer allmänt) kan rekryteras antingen lokalt eller internationellt, omfattas inte av tjänsteföreskrifterna – även om deras uppdrag anses omfattas av begreppet ”unionens organ och byråer” vid tillämpningen av artikel 263 FEUF. Talan som sådana personer väcker vid unionsdomstolarna, med stöd av artikel 270 FEUF, skulle således avvisas.
49. Det enda sätt på vilket unionsdomstolarna kan vara behöriga att pröva sådana anställningstvister är när talan förs med stöd av artikel 272 FEUF eller artikel 263 FEUF. Enligt den första av de bestämmelserna får unionsdomstolarna emellertid endast företa domstolsprövning om det finns en skiljedomsklausul i anställningsavtalet i fråga där det anges att tvister rörande det avtalet ska anhängiggöras vid unionsdomstolarna. Den andra av de bestämmelserna ger unionsdomstolarna rätt att granska ”lagenligheten av sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man” (vilket förutsätter att den angripna rättsakten kan anses ha antagits av Europeiska unionen).
50. Samma rättsmedel finns att tillgå för en fysisk person som Robert Stockdale, som är en internationell kontraktsanställd som arbetar för den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina (på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken). I den överklagade domen förklarade tribunalen sig behörig enligt artikel 263 FEUF att pröva det första yrkandet, i den mån yrkandet innehöll en begäran om domstolsprövning av lagenligheten av beslutet om uppsägning, vilket hade fattats av en enhet som hör till Europeiska unionen och som har inrättats enligt fördragen, nämligen den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina. Artikel 270 FEUF betraktades aldrig, inte ens av Robert Stockdale själv, som en möjlig ”väg” för att anhängiggöra tvisten vid tribunalen.
51. Såvitt jag vet har endast två andra anställningstvister rörande personer som har anlitats som internationella kontraktsanställda inom ramen för Gusp (in casu European Union Capacity Building mission in Somalia (Eucap Somalia)) handlagts vid unionsdomstolarna under de senaste fem åren. Även i de målen grundade sökandena sin talan på artikel 263 FEUF och (i andra hand) artikel 272 FEUF, och inte på artikel 270 FEUF.
52. Under dessa omständigheter anser jag att det är uppenbart att Robert Stockdale, i egenskap av en internationell kontraktsanställd som arbetar för den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina (på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF.
53. Efter att ha klargjort detta kommer jag att förklara varför jag instämmer med Konungariket Spanien, rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina i att undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan har samma räckvidd som artikel 270 FEUF, vilket innebär att huvudöverklagandet inte omfattas av det undantaget och således kan tas upp till sakprövning. Jag kommer därvidlag att grunda mig på en textuell och kontextuell analys av de bestämmelserna (1) samt på teleologiska överväganden (2).
1. Textuell och kontextuell analys
54. Först och främst vill jag påpeka att ordalydelsen i artikel 270 FEUF är helt identisk med den i undantaget i artikel 56 tredje stycket i stadgan, inte bara i den engelska språkversionen utan även i exempelvis den franska och den spanska språkversionen. Ordalydelsen i dessa är även i stort sett identisk med den som används i andra språkversioner.
55. Jag anser att denna identiska ordalydelse utgör en första omständighet till stöd för slutsatsen att tillämpningsområdet är detsamma för artikel 270 FEUF och för undantaget i artikel 56 tredje stycket i stadgan.
56. Denna slutsats stöds vidare av att stadgan för Europeiska unionens domstol har införts som protokoll nr 3 till EUF-fördraget. Jag anser följaktligen att när identiska fraser används i fördragets och stadgans bestämmelser måste dessa tolkas på samma sätt, om inget annat anges.
57. Jag vill därvidlag tillägga att det finns en naturlig logik i att anse att det sätt på vilket en viss kategori av mål definieras i EUF-fördraget (i förevarande fall den kategori som i artikel 270 FEUF benämns ”tvister mellan unionen och dess anställda”) avgör hur den kategorin ska förstås enligt stadgan.
58. I mitt förslag till avgörande i målet parlamentet/Axa Assurances Luxembourg m.fl. förklarade jag att ”[d]e texter som reglerar förfarandet vid Europeiska unionens domstolar kan liknas vid ett järnvägssystem. Varje sträckning representerar ett processrättsligt medel, medan de tåg som trafikerar dessa spår symboliserar de mål som anhängiggörs vid denna rättsliga institution. Efterhand som handläggningen av ett mål fortskrider fungerar rättegångsreglerna som järnvägssignaler, som säkerställer att målet håller rätt kurs mot sin slutdestination.”
59. Enligt min mening är det uppenbart att järnvägsspåren vid unionsdomstolarna fastställs i EUF-fördraget. Utgångspunkten för järnvägsspåret för ”tvister mellan unionen och dess anställda” är artikel 270 FEUF som, såsom jag har förklarat, ger unionsdomstolarna behörighet att avgöra sådana tvister. Undantaget i artikel 56 tredje stycket i stadgan är ”järnvägssignaler”, eftersom det där anges att tribunalens avgöranden avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” inte kan överklagas av medlemsstater som inte har deltagit i förfarandet vid den domstolen.
60. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag, på grundval av en bokstavlig och kontextuell analys, att det undantaget omfattar samma kategori av ärenden som artikel 270 FEUF. Eftersom förevarande mål inte omfattas av den bestämmelsens tillämpningsområde, omfattas det inte av undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan och kan därför inte tas upp till sakprövning.
61. Jag vill göra ytterligare ett påpekande.
62. Såsom jag har förklarat i punkt 46 ovan, har domstolen tolkat artikel 270 FEUF så, att den inte enbart omfattar personer som i tjänsteföreskrifterna definieras som tjänstemän eller ”övriga anställda i unionen”, utan även personer som vare sig har ställning som tjänstemän eller som ”övriga anställda i unionen” men som enbart hävdar att bör ha en sådan ställning.
63. Detta innebär emellertid inte, enligt min mening, att förevarande mål ska betraktas som om det kunde ha anhängiggjorts med stöd av artikel 270 FEUF. Robert Stockdale gjorde nämligen inte gällande vid tribunalen att han skulle anses vara en person som omfattas av tjänsteföreskrifterna (det vill säga att tjänsteföreskrifterna ska vara tillämpliga på honom). Han hävdade snarare att han måste ha rätt till en viss förmån, nämligen att få kvarstå i tjänst efter utgången av övergångsperioden, oberoende av huruvida en liknande förmån ens fanns tillgänglig för brittiska medborgare som omfattades av tjänsteföreskrifterna.
64. Jag ska nu övergå till de teleologiska överväganden som stöder slutsatsen att undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan och artikel 270 FEUF omfattar samma kategori av ärenden.
2. Teleologisk analys
65. I domen i målet rådet/Busacca m.fl. hävdade rådet, med stöd av Konungariket Spanien, att uttrycket ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan inte avser tvister i vilka lagenligheten av en rättsakt med allmän giltighet (såsom en förordning) ifrågasätts, utan endast tvister som rör enskilda angelägenheter och för vilka det inte anses motiverat med en ”särskild rätt att överklaga” till domstolen för institutionerna och medlemsstaterna om de inte har intervenerat i tribunalen. För att avgöra huruvida en anställningstvist omfattas av det undantaget är det därför nödvändigt att i sak bedöma de påståenden eller argument som har anförts (det vill säga huruvida de ger upphov till frågor om lagenligheten av en rättsakt med allmän giltighet eller av en med enbart individuell karaktär).
66. Domstolen godtog emellertid inte det argumentet. Domstolen konstaterade att bestämmandet av tillämpliga förfaranderegler inte kan vara beroende av huruvida parterna har resonerat kring tolkningen eller giltigheten av förordningsbestämmelser eller andra generella bestämmelser som skulle kunna vara tillämpliga i målet. Det är snarare föremålet för talan som måste uppmärksammas. Domstolen påpekade i det hänseendet att talan (för det fall den bifölls) innebar att endast de individuella beslut som rörde sökandena ogiltigförklarades. Överklagandet från rådet, som inte hade intervenerat i tvisten inför tribunalen, handlade följaktligen om ett ärende avseende en ”[tvist] mellan unionen och dess anställda”, i den mening som avses i undantaget i artikel 56 tredje stycket i stadgan, och skulle därför avvisas.
67. Av dessa slutsatser utläser jag, för det första, att innehållet i de unionsrättsliga frågor som parterna har tagit upp vid tribunalen saknar betydelse för frågan huruvida en medlemsstat (eller en EU-institution) som inte har intervenerat i tvisten inför den domstolen kan åberopa den ”särskilda rätt att överklaga” som föreskrivs i artikel 56 tredje stycket i stadgan. Förekomsten av en sådan rättighet är inte beroende av huruvida målet ger upphov till viktiga eller övergripande frågor. Omvänt kan inte alla de mål i vilka medlemsstaterna har en särskild rätt att överklaga ge upphov till sådana frågor.
68. In casu innebär detta att den omständigheten att Konungariket Spanien har åberopat vidare överväganden till stöd för huvudöverklagandet, vilka avser huruvida åtskillnad ska göras mellan ”administrativa” beslut avseende personal som är anställd inom ramen för Gusp och beslut av strategisk eller politisk art som antas i det sammanhanget, saknar betydelse för frågan huruvida överklagandet kan tas upp till sakprövning.
69. För det andra utläser jag av domen i målet rådet/Busacca m.fl. att skälet till att medlemsstaterna eller EU-institutionerna inte har en ”särskild rätt att överklaga” i ”ärenden som rör tvister mellan unionen och dess anställda” enligt artikel 56 tredje stycket i stadgan är att föremålet för talan i sådana ärenden vanligtvis är ogiltigförklaring av ett individuellt beslut.
70. Eftersom tvisten i förevarande mål också rör en fysisk person (Robert Stockdale) som yrkar ogiltigförklaring av ett individuellt beslut rörande hans anställningsvillkor (in casu beslutet om uppsägning), kan det hävdas att Konungariket Spanien, på samma sätt som det inte skulle ha haft någon ”särskild rätt att överklaga” om målet hade omfattats om tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF, inte ska ha någon sådan rättighet när samma mål faller utanför den bestämmelsens tillämpningsområde (in casu eftersom Robert Stockdale är anställd av den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina).
71. Till stöd för denna uppfattning kan det även hävdas att enbart den omständigheten att uttrycket ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan utgör ett undantag inte innebär att det uttrycket måste tolkas restriktivt. Såsom generaladvokaten Alber förklarade i sitt förslag till avgörande i målet rådet/Busacca m.fl., utgör den särskilda rätt att överklaga som slås fast i den bestämmelsen redan ett undantag i sig, eftersom principiellt kan enligt artikel 56 andra stycket i stadgan endast parter och intervenienter som omedelbart berörs av en dom överklaga denna. Under dessa omständigheter utgör det som jag hittills har kallat ett ”undantag” i själva verket ett undantag från undantaget eller ett motundantag. Det är oklart huruvida den allmänna principen att undantag ska tolkas restriktivt kan tillämpas på en sådan situation.
72. Jag anser härvidlag att anställningstvister som förs med stöd av artiklarna 263 och 270 FEUF inte ska anses utgöra en enda kategori av ärenden som rör ”tvister mellan unionen och dess anställda”, vilka därmed båda omfattas av undantaget i artikel 56 tredje stycket i stadgan.
73. I detta hänseende vill jag säga några ord om domstolens dom i målet H/rådet m.fl.. Det målet rörde inte en kontraktsanställd inom Gusp, såsom Robert Stockdale, utan en italiensk domare som utstationerades till Europeiska unionens polisuppdrag (EUPM) i Sarajevo (Bosnien och Hercegovina) av den italienska justitieministern och som hade informerats av personalchefen vid EUPM om att hon skulle omplaceras av verksamhetsskäl till regionkontoret i Banja Luka. Domstolen konstaterade att utstationerad EU-personal och nationell personal i vissa avseenden var underkastade samma regler inom ramen för uppdrag inom området för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Domstolen slog även fast att de aktuella besluten ”till sin beskaffenhet [var] akter för personaladministration, i likhet med varje liknande beslut som unionsinstitutionerna fattar inom ramen för sina befogenheter”. Mot bakgrund av dessa omständigheter fann domstolen att, eftersom unionsdomstolarna enligt artikel 270 FEUF har behörighet att kontrollera akter för personaladministration när de avser anställda som utstationerats av EU-institutionerna, måste de även ha behörighet enligt artikel 263 FEUF att kontrollera sådana akter när de avser anställda som har utstationerats av medlemsstaterna för att tillgodose det uppdragets behov.
74. Jag kan förstå att den domen kan anses innebära att anställningstvister måste behandlas lika, oberoende av om de omfattas av tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF eller endast kan föras vid unionsdomstolarna med stöd av artikel 263 FEUF, i den meningen att domstolsprövningen måste vara densamma under båda dessa rubriker. Jag anser emellertid att domen i målet H/rådet m.fl. också visar att domstolen inte behandlade dessa två kategorier av mål som en och samma, utan fortfarande betraktade de två rubrikerna (artikel 270 FEUF och artikel 263 FEUF) som olika rättsmedel.
75. Jag vill därvidlag även erinra om att enligt artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF har EU-domstolen inte någon allmän behörighet ”med avseende på bestämmelserna om [Gusp] eller med avseende på akter som antas på grundval av dessa bestämmelser”. Det finns bara två undantag, som avser efterlevnaden av den klausul om icke‑inkräktande som föreskrivs i artikel 40 FEU respektive lagenligheten av beslut om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som rådet har antagit på grundval av avdelning V kapitel 2 i fördraget om Europeiska unionen. Omfattningen av unionsdomstolarnas behörighet i anställningstvister inom ramen för Gusp är en känslig fråga som inte under några omständigheter är helt avgjord, inte ens efter domen i målet H/rådet m.fl., eftersom den domen, såsom jag har beskrivit ovan, inte avsåg internationella eller lokala kontraktsanställda inom ramen för Gusp.
76. Under dessa omständigheter anser jag att det är svårt att försvara ståndpunkten att unionslagstiftarens avsikt var att undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan skulle omfatta tvister som rör alla sådana anställda – särskilt som de uttrycken är identiska eller nästintill identiska med de som används i artikel 270 FEUF och eftersom internationella eller lokala kontraktsanställda inom ramen för Gusp inte omfattas av den bestämmelsens tillämpningsområde.
77. Sammanfattningsvis anser jag att huvudöverklagandet inte omfattas av det undantag avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” som föreskrivs i artikel 56 tredje stycket i stadgan och att det således kan tas upp till sakprövning.
B. Postskriptum
78. Såsom jag har förklarat i punkt 44 ovan har Konungariket Spanien i förevarande fall ansökt om att få intervenera i förfarandet vid tribunalen. Denna medlemsstats interventionsansökan var i själva verket daterad den 6 maj 2021, det vill säga mer än två år innan den överklagade domen meddelades. Tribunalen beslutade emellertid att meddela den domen innan den hade beviljat eller nekat Konungariket Spanien tillstånd att intervenera (och således innan den medlemsstaten hade inkommit med sitt skriftliga yttrande).
79. Skälet till att tribunalen avkunnade den överklagade domen utan att först pröva den frågan är, såsom jag har förklarat i punkt 27 ovan, att tribunalen, enligt artikel 130.1 i sina rättegångsregler, får meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller bristande behörighet utan att själva saken prövas, om svaranden så begär.
80. Enligt min mening utgör detta ytterligare ett skäl för att anse att huvudöverklagandet kan tas upp till sakprövning – även om det skulle anses att målet omfattas av undantaget avseende ”tvister mellan unionen och dess anställda” i artikel 56 tredje stycket i stadgan.
81. Jag anser nämligen att den aktuella medlemsstaten, under sådana omständigheter, befinner sig i en annan situation än en medlemsstat som inte på något sätt har ansökt om att få intervenera i förfarandet vid tribunalen. Medlemsstaten har försökt att försäkra sig om möjligheten att överklaga genom att intervenera i förfarandet i första instans och har visat att den kände till att målet var anhängigt vid tribunalen och var villig att ta ställning i de rättsfrågor som uppkommit. Dessutom anser jag inte att artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler kan användas för att ”kringgå” den särskilda rätt att överklaga som medlemsstater och EU‑institutioner i annat fall skulle ha (det vill säga om tribunalen inte bestämde sig för att meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller bristande behörighet utan att pröva målet i sak).
VII. Förslag till avgörande
82. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att Konungariket Spaniens överklagande kan tas upp till sakprövning.
1 Originalspråk: engelska.
2 Dom av den 26 juli 2023 ( T‑776/20, EU:T:2023:422).
3 Se, särskilt, punkterna 2–18 i den domen.
4 Rådets gemensamma åtgärd 2002/211/Gusp om utnämning av unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina (EGT L 70, 2002, s. 7).
5 Genom rådets beslut (Gusp) 2019/1340 av den 8 augusti 2019 om utnämning av Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina (EUT L 209, 2019, s. 10).
6 Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 7), som antogs den 17 oktober 2019 och trädde i kraft den 1 februari 2020 och som godkändes på Europeiska unionens och Europeiska atomenergigemenskapens vägnar genom rådets beslut (EU) 2020/135 av den 30 januari 2020 (EUT L 29, 2020, s. 1).
7 Samma särskilda rätt att överklaga gäller även för EU-institutionerna.
8 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet rådet/Busacca m.fl. ( C‑434/98 P, EU:C:2000:298, punkterna 24 och 25).
9 Så är även fallet med överklaganden från EU-institutionernas sida.
10 Förordning nr 31 (EEG), 11 (Euratom) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen (EGT P 45, 1962, s. 1385).
11 Se dom av den 5 oktober 2004, Sanders m.fl./kommissionen ( T‑45/01, EU:T:2004:289, punkt 45 och där angiven rättspraxis). Jag vill även påpeka att artikel 270 FEUF har utvidgats till att omfatta personer som arbetar för institutioner eller organ som inte tillämpar tjänsteföreskrifterna, i synnerhet Europeiska centralbanken (ECB) och Europeiska investeringsbanken (EIB), eftersom den bestämmelsen har anpassats till artikel 50a i stadgan.
12 Se dom av den 6 december 1989, Mulfinger m.fl./kommissionen ( C‑249/87, EU:C:1989:614, punkt 10).
13 För tydlighetens skull vill jag påpeka att jag med uttrycket ”kontraktsanställd Gusp‑personal för vilka inga tjänsteföreskrifter har antagits” inte avser utstationerade EU-tjänstemän eller annan personal som omfattas av tjänsteföreskrifterna. Sådana personer kan nämligen, även när de är anställda inom ramen för Gusp, åberopa artikel 270 FEUF, eftersom deras anställningsvillkor är knutna till bestämmelserna på deras ordinarie anställningsort.
14 GSFP är en integrerad del av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och är den viktigaste politiska ramen genom vilken medlemsstaterna kan utveckla en europeisk strategisk säkerhets- och försvarskultur, hantera konflikter och kriser tillsammans, skydda unionen och dess medborgare och stärka internationell fred och säkerhet (se https://www.europarl.europa.eu/factsheets/sv/sheet/159/common-security-and-defence-policy).
15 För en översikt över de olika kategorier av personal som är anställda i GSFP‑uppdrag, se Moser, C. Administrative accountability: Separate but complementary fora (kapitel 7) i Accountability in EU Security and Defence: The Law and Practice of Peacebuilding (Oxford University Press 2020), s. 240–245.
16 Se, exempelvis, dom av den 24 februari 2022, Eulex Kosovo ( C‑283/20, EU:C:2022:126), där domstolen slog fast att Eulex Kosovo skulle vara svarande i samtliga processer vid unionsdomstolarna rörande följderna av genomförandet av sitt uppdrag.
17 För en mer detaljerad förklaring, se Butler G., Contracted EU civil servants in EU common security and defence policy missions: Procedural routes to judicial remedies, European Labour Law Journal, vol. 14(3), 2023, s. 355.
18 Se dom av den 13 juli 2022, JF/Eucap Somalia ( T‑194/20, EU:T:2022:454), och JC/Eucap Somalia ( T‑165/20, EU:T:2022:453).
19 I den franska språkversionen av stadgan används till exempel uttrycket ”litiges opposant l’Union à ses agents” i artikel 56 tredje stycket i stadgan. I artikel 270 FEUF används ett liknande uttryck (”litige entre l’Union et ses agents”).
20 Uttrycket ”litigios entre la Unión y sus agentes” används både i artikel 56 tredje stycket i stadgan och i artikel 270 FEUF.
21 Till exempel används uttrycket ”qualsiasi controversia tra l’Unione e gli agenti di questa” i den italienska språkversionen av artikel 270 FEUF, medan det i den italienska språkversionen av artikel 56 tredje stycket i stadgan hänvisas till ”controversie tra l’Unione e i loro agenti”. I den tyska språkversionen av de bestämmelserna finns det också en liten nyansskillnad (”Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten” och ”Streitsachen zwischen der Union und deren Bediensteten”). Ordalydelsen är också praktiskt taget densamma i den språkgrekiska versionen av såväl artikel 270 FEUF som artikel 56 i stadgan.
22 (C‑766/21 P, EU:C:2024:63, punkt 1).
23 Se dom av den 5 oktober 2000 ( C‑434/98 P, EU:C:2000:546).
24 Vid den tidpunkt då den domen avkunnades var den motsvarande bestämmelsen artikel 49 i EG-stadgan för domstolen.
25 Se dom av den 5 oktober 2000, rådet/Busacca m.fl. ( C‑434/98 P, EU:C:2000:546, punkt 19).
26 Ibidem, punkterna 22–25.
27 Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet rådet/Busacca m.fl. ( C‑434/98 P, EU:C:2000:298)
28 Enligt den medlemsstaten görs det i den överklagade domen åtskillnad mellan handlingar som den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina utför under ledning av Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (när denne utför det uppdrag som han har tilldelats) och handlingar som han utför i eget namn och på eget ansvar, när denne deltar i den administrativa förvaltningen av uppdraget (såsom personalfrågor). Konungariket Spanien anser att denna åtskillnad är felaktig och har hävdat att det i EUF-fördraget inte görs någon åtskillnad på grundval av arten av de handlingar som den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina kan behöva utföra, oberoende av om de är av strategisk eller politisk art eller avser personaladministration.
29 Se ovan fotnot 23.
30 Jag vill påpeka att tvister som rör rättsakter med allmän giltighet kan anhängiggöras vid unionsdomstolarna med stöd av artikel 270 FEUF. I rättspraxis anges emellertid att i en sådan situation måste rättsakten med allmän giltighet ha utfärdats av den behöriga tillsättningsmyndigheten och åtminstone innehålla ett slutgiltigt ställningstagande från administrationen beträffande sökandens individuella situation (se dom av den 12 september 2018, De Geoffroy m.fl./parlamentet, T‑788/16, EU:T:2018:534, punkterna 24 och 25).
31 Se fotnot 27 (punkt 23 i nämnda förslag till avgörande).
32 Dom av den 19 juli 2016 ( C‑455/14 P, EU:C:2016:569). För en kommentar till det målet, se Prete, L., The scope of the Court’s Jurisdiction in the CFSP: H v Council and Others i Butler, G., och Wessel, R.A (redaktörer), EU External Relations Law, Hart Publishing, 2022, s. 831–840.
33 Se punkt 54 i den domen.
34 För en kritisk analys av den domen, se Prete L., The Scope of the Court’s Jurisdiction in the CFSP: H v Council and Others i Butler, G., och Wessel, R.A., EU External Relations Law, Hart Publishing, 2022, s. 831–840.
35 I sin ansökan om att få intervenera vid tribunalen uppgav Konungariket Spanien endast att det önskade intervenera till stöd för Robert Stockdales talan.
36 Se, däremot, förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet rådet/Busacca m.fl., punkt 27 (fotnot 27 ovan), där han förklarar att i det målet hade rådet inte ansökt om att få intervenera i förfarandet inför tribunalen över huvud taget.