Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – Mål C‑745/23 Alenopik
I. Inledning
1. Trots den snabba förändringen av brottslighetens karaktär och ökningen av internetrelaterade brott såsom internetbaserade bedrägerier och olagliga internetbaserade marknadsplatser är metoderna för penningtvätt fortfarande till överväldigande del traditionella. ”Cash is king” och kontanter är därför fortfarande ett av de mest använda medlen för att möjliggöra penningtvätt och finansiering av terroristverksamhet i fråga om nästan all brottslig verksamhet.
2. Enligt artikel 3.1 i förordning (EU) 2018/1672 (nedan kallad förordningen om kontroller av kontanta medel) ska den som medför kontanta medel till ett värde av minst 10000 euro anmäla dessa kontanta medel till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de reser in i eller ut ur unionen (nedan kallad anmälningsplikt enligt artikel 3.1).
3. Förordningen om kontroller av kontanta medel är emellertid tyst i fråga om metoden för att fastställa värdet av valuta från ett tredjeland i syftet att avgöra huruvida gränsen för 10000 euro har nåtts. På vilken grund kan därför de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna bestämma värdet av kontanta medel som anges i sådan valuta, i synnerhet för det fall där Europeiska centralbanken inte offentliggör en växelkurs? Detta är den kärnfråga som ska besvaras av domstolen i förevarande mål.
II. De faktiska omständigheterna i det nationella målet och tolkningsfrågan
4. Efter att ha utfört ärenden och besökt släktingar korsade UT (nedan kallad sökanden i första instans) och hennes dotter den 13 januari 2023 ”Vänskapsbron” mellan Ivangorod (Ryska federationen) och Narva (Estland).
5. Vid tullkontrollstationen valde de den gröna filen som innebar att de inte hade något att anmäla till de behöriga myndigheterna. När de undersöktes konstaterades emellertid att de medförde 500000 UAH (ukrainska hryvnias) var i kontanta medel som var fördelade i buntar om 100 sedlar som var sammanbundna med gummisnoddar. De kontanta medlen konstaterades vara dolda i deras fickor, under fodret i deras kläder och i deras jackhuvor.
6. Då Europeiska centralbanken inte offentliggör referensväxelkurser för euron och ukrainska hryvnias i syfte att bestämma värdet i euro av de 500000 UAH som sökanden i första instans och hennes dotter hade på sig tillämpade de behöriga estniska myndigheterna växelkursen i den valutaomvandlare som publiceras på webbplatsen www.xe.com, som drivs av ett kanadensiskt företag som tillhandahåller verktyg och tjänster online avseende utländsk valuta.
7. Enligt valutaomvandlaren på denna webbplats uppgick värdet av de kontanta medel som sökanden i första instans och hennes dotter medförde den dag som de passerade gränsen i fråga till 12565,71 euro var.
8. De behöriga estniska myndigheterna fann följaktligen att de kontanta medel som sökanden i första instans och hennes dotter medförde översteg det tröskelvärde om 10000 euro som fastläggs i förordningen om kontroller av kontanta medel med den följden att de kontanta medlen skulle ha anmälts.
9. Genom beslut av den 13 februari 2023 ålades sökanden i första instans böter om 600 euro av de behöriga estniska myndigheterna för underlåtenheten att anmäla de kontanta medlen. Dessa myndigheter valde också att förklara de oanmälda ukrainska hryvnias förverkade.
10. I överklagande till Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen, Viru, Estland) förklarade sökanden i första instans att de kontanta medlen i fråga inte tillhörde henne och att hon inte hade varit medveten om skyldigheten att anmäla dessa kontanta medel. Sökanden i första instans förklarade att de kontanta medlen faktiskt tillhörde RR, som var ukrainsk medborgare bosatt i Estland, som på grund av det pågående kriget i Ukraina inte kunde överföra dessa medel till Europeiska unionen. Han hade därför bett dottern till sökanden i första instans att föra de kontanta medlen som tillhörde honom från Ivangorod till Estland. Efter att ha kontrollerat växelkursen för ukrainska hryvnia på webbplatsen www.tavid.ee drog RR slutsatsen att de kontanta medlen inte behövde anmälas, då deras värde som framgick på denna webbplats angavs vara lägre än tröskeln om 10000 EUR. RR påstod att han delgett sökandens dotter dessa uppgifter, som hade informerat sin mor. Sökanden i första instans gjorde därför gällande att hon inte hade haft för avsikt att föra de 500000 UAH i hemlighet till Estland. Hon påstod att anledningen till att hon dolt de kontanta medlen var att hon befarade att de skulle stjälas.
11. I den efterföljande tvisten biföll Viru Maakohus (Förstainstansdomstolen, Viru, Estland) delvis sökanden i första instans talan och upphävde genom beslut av den 28 april 2023 de behöriga estländska myndigheternas beslut om böter och förverkande. Viru Maakohus utdömde i stället böter om 400 EUR och beslutade att de 500000 UAH som förverkats skulle återbetalas.
12. De behöriga estländska myndigheterna överklagade beslutet till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland).
13. Riigikohus (Högsta domstolen) hyser tvivel beträffande sättet för att bestämma växelkursen i målet. Denna domstol konstaterar att metoden för omvandling av kontanta medel i en valuta vars växelkurs inte publiceras av Europeiska centralbanken till euro inte anges vare sig i EU-rätten eller i nationell rätt.
14. Under dessa omständigheter beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:
”Hur ska den växelkurs som ska tillämpas för att beräkna värdet av kontanta medel i den mening som avses i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1672 fastställas när det är fråga om en valuta vars växelkurs inte offentliggörs av Europeiska centralbanken?”
15. Skriftliga yttranden har getts in av den estländska regeringen och kommissionen. Ingen förhandling har ägt rum.
III. Bedömning
16. Förevarande förslag till avgörande är disponerat på följande sätt. Jag kommer först att kort redogöra för den rättsliga bakgrunden till anmälningsskyldigheten enligt artikel 3.1 som följer av förordningen om kontroller av kontanta medel (A). Därefter övergår jag till den estländska regeringens och kommissionens huvudargument, det vill säga att principerna för omvandling av valuta som följer av unionens tullkodex och dess genomförandeakt ska ligga till grund för tolkningen av förordningen om kontroller av kontanta medel (B). Slutligen kommer jag att förklara varför jag anser att förordningen om kontroller av kontanta medel lämnar frågan, om hur värdet av kontanta medel i en utländsk valuta ska bestämmas, till de behöriga nationella myndigheterna (C).
A. Bakgrund till anmälningsskyldigheten enligt artikel 3.1
17. Unionslagstiftaren antog direktivet mot penningtvätt 1991. Som dess namn anger var syftet med detta direktiv att bekämpa penningtvätt av intäkterna från olaglig verksamhet och organiserad brottslighet men även att skydda hela det finansiella systemets sundhet och stabilitet och förtroendet därför. Detta direktiv krävde följaktligen att kreditinstitut och finansiella institut och vissa yrkesgrupper identifierade kunder vars transaktioner avsåg belopp på 15000 ECU eller mer.
18. Vid denna tid fanns emellertid inte något unionsrättsligt instrument som tillät nationella gränskontroller av förflyttningar av kontanta medel. Detta var förklaringen till varför endast några medlemsstater hade infört sådana kontroller.
19. Med beaktande av risken för att avsaknad av sådana kontroller inom hela unionen kunde undergräva effektiviteten av den övervakningsskyldighet som införts genom penningtvättsdirektivet startade tullförvaltningarna i (dåvarande) femton medlemsstater ett gemensamt projekt som döptes till Projekt Moneypenny. Detta projekt avsåg undersöka nivån på gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel över Europeiska unionens inre och yttre gränser.
20. Fastän det var av begränsad omfattning avslöjade detta projekt att volymen kontanta medel som fördes över unionens gränser utgjorde en potentiell risk för både unionen och nationella intressen, i synnerhet med hänsyn till de väsentliga skillnaderna avseende kontroller av förflyttningar av kontanter (i förekommande fall) mellan medlemsstaterna.
21. Införandet av euron som (nästan) enda valuta på den inre marknaden utan gränser medförde att olikheterna mellan nationella kontroller av förflyttningar av kontanta medel blev ännu mer problematiska för denna marknads rätta funktion.
22. Mot denna bakgrund tillkom förordning (EG) 1889/2005.
23. I anslutning till verksamheten att bekämpa penningtvätt som bedrivs av Arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt införde förordning 1889/2005 en anmälningsplikt för den som medför kontanta medel ”till ett värde av minst 10000 EUR” att anmäla detta belopp till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten.
24. Fastän tröskelvärdet sattes under tröskeln om 15000 euro som föreskrevs i det tredje penningtvättsdirektivet avsåg förordning 1889/2005 att komplettera detta direktiv och beakta risken att de kontroller som direktivet införde skulle leda till ökning av fysiska förflyttningar av kontanta medel i olagliga syften vid Europeiska unionens yttre gränser.
25. Förordningen om kontroller av kontanta medel ersatte 2018 dess föregångare från 2005 i syfte att införa vissa uppdateringar som tar hänsyn till nationell bästa praxis och de senaste rekommendationerna från Arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt.
26. Förordningen om kontroller av kontanta medel behåller anmälningsplikten enligt artikel 3.1 som infördes av dess föregångare.
27. Således ska den som enligt förordningens artikel 3.1 medför kontanta medel till ett värde av minst 10000 euro anmäla dessa kontanta medel till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de reser in i eller ut ur unionen och göra de kontanta medlen tillgängliga för kontroll.
28. Begreppet ”kontanta medel” avgränsas till fyra kategorier varav en är kontanter.
29. ”Kontanter” definieras som ”sedlar och mynt som är i omlopp som betalningsmedel eller som har varit i omlopp som betalningsmedel och fortfarande genom finansiella institut eller centralbanker kan bytas ut till sedlar och mynt som är i omlopp som betalningsmedel”.
30. I likhet med sin föregångare anger emellertid inte förordningen om kontroller av kontanta medel enligt ordalydelsen att anmälningsplikten enligt artikel 3.1 avser kontanta medel i en annan valuta än en EU-valuta.
31. Men skäl 4 i denna förordning anger att med hänsyn till sitt syfte att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism är systemet för kontroll av kontanta medel tillämpligt på 10000 EUR ”eller motsvarande belopp i andra valutor”.
32. Om det tolkas mot bakgrund av målet att säkerställa att det finansiella systemet och penningflödena inom Europeiska unionens territorium inte används för penningtvätt och andra olagliga syften omfattar tillämpningsområdet för anmälningsplikten enligt artikel 3.1 också kontanta medel angivna i en valuta som inte är euron.
33. Förordningen om kontroller av kontanta medel fastställer emellertid samtidigt inte vilken metod som ska användas för att bestämma värdet av kontanta medel som inte är angivna i euro i syfte att fastställa uppfyllelse av anmälningsplikten enligt artikel 3.1.
34. På grund härav uppkommer frågorna i förevarande mål.
B. Åberopande av unionens tullagstiftning
35. I sina skriftliga yttranden har både den estländska regeringen och kommissionen intagit ståndpunkten att bestämmandet av värdet av kontanta medel i en annan valuta än i en unionsvaluta vid tillämpningen av anmälningsplikten enligt artikel 3.1 ska utföras på grundval av principerna för omvandling av valuta som är tillämpliga på reglerna om tullvärdering, som återfinns i unionens tullkodex och dess genomförandeakt.
36. Jag delar inte denna ståndpunkt. Unionens tullkodex är endast tillämplig på varor. Valuta som omsätts som betalningsmedel innefattas inte i begreppet ”vara”.
37. Även om unionens tullagstiftning vore tillämplig skulle utgången i förevarande mål i vart fall vara densamma, det vill säga det skulle ändå ankomma på medlemsstaterna att bestämma den tillämpliga växelkursen.
38. Jag kommer först att förklara varför bestämmelserna i unionens tullagstiftning inte är tillämpliga.
39. I definitionen av tillämpningsområdet för unionens tullkodex anger dess artikel 1.1 att denna förordning fastställer de allmänna regler och förfaranden som ”ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur unionens tullområde”.
40. Tillämpligheten av unionens tullkodex på omständigheterna i förevarande mål hänger således samman med frågan huruvida ”kontanta medel” utgör eller inte utgör en ”vara” vid tillämpningen av denna unionsrättsliga akt.
41. Unionens tullkodex definierar inte omfattningen av vad som utgör en ”vara” men den hänvisar inte heller till medlemsstaternas lagstiftning. Begreppet ”vara” ska därför ges en självständig och enhetlig unionsrättslig innebörd.
42. Denna betydelse beskrevs av domstolen i målet kommissionen/Italien i vilket domstolen förklarade att ”enligt denna bestämmelse [i EU-rätten] avses med varor produkter som kan värderas i pengar och som i den egenskapen omfattas av handel”.
43. I två senare domar i målen Thompson m.fl. och och Bordessa m.fl. hade domstolen ytterligare tillfälle att i samband med fri rörlighet för varor förklara att ”kontanta medel”, antingen i form av mynt eller sedlar, i den mån de utgör en värdetillgång inte utgör en ”vara” i fråga om fri rörlighet för varor.
44. Domstolen fick i målet Thompson m.fl. frågan huruvida Krügerrands – guldmynt som präglats i Sydafrika – omfattades av bestämmelserna om fri rörlighet för varor. Den konstaterade att ”betalningsmedel enligt EEG‑fördragets system inte skall betraktas som varor som omfattas av [reglerna om fri rörlighet för varor]”. Därför förklarade domstolen att ”även om det kan råda tvivel om huruvida Krugerrand skall betraktas som lagliga betalningsmedel, kan det dock fastslås att dessa mynt betraktas som en valuta på valutamarknaderna i de länder som tillåter handel med dem”. Deras överföring ska följaktligen klassificeras som en monetär överföring och ska inte omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor.
45. Detta synsätt utvidgades till sedlar i en medlemsstats valuta i målet Bordessa m.fl. som rörde fysiska personer som korsade gränsen mellan Spanien och Frankrike och som medförde 38 millioner respektive 50 millioner spanska pesetas. När domstolen ombads av den nationella domstolen att ge ledning huruvida ett system för deklaration i förväg eller administrativt godkännande omfattades av bestämmelserna om fri rörlighet för varor förklarade domstolen att ”en konkret överföring av värdepapper omfattas … av artikel [65 FEUF] och direktivet för genomförandet av denna bestämmelse”, således inom tillämpningsområdet för bestämmelserna om fri rörlighet för kapital och inte av bestämmelserna om fri rörlighet för varor.
46. Det framgår därför av ovannämnd rättspraxis att kontanta medel i form av utländsk valuta inte omfattas av begreppet ”varor” i den mening som avses med detta begrepp i artikel 28 FEUF förutsatt att de finansiella marknaderna tillåter handel med denna valuta.
47. I förevarande mål framgår det av uppgifterna i de nationella handlingarna att båda webbplatserna som används som referenspunkter i syfte att beräkna motsvarigheten till 10000 euro i ukrainska hryvnias förefaller erkänna att denna valuta kan växlas mot euro.
48. Enbart detta förhållande förefaller mig tillräckligt för att fastslå att ukrainska hryvnia utgör en valuta som de finansiella marknaderna erkänner som möjlig att omvandla till euro.
49. Under förutsättning av den hänskjutande domstolens kontroll drar jag därför slutsatsen att kontanta medel i form av ukrainska hryvnias, som medförs av en person över EU:s yttre gräns, inte omfattas av begreppet ”vara” i unionsrättslig mening.
50. Unionens tullkodex är därför inte tillämplig i förevarande mål.
51. Som jag för det andra redan har antytt i punkt 37 i detta förslag till avgörande skulle även om unionens tullagstiftning vore tillämplig denna inte ge ett svar på den hänskjutande domstolens fråga.
52. I detta avseende har den estländska regeringen och kommissionen påstått att förordningen om kontroller av kontanta medel ska grundas på artikel 53.1 a i unionens tullkodex och artikel 146.4 i genomförandeakten för unionens tullkodex.
53. Enligt den förstnämnda ska de behöriga myndigheterna offentliggöra och/eller göra tillgänglig på internet den växelkurs som ska tillämpas när en valutaomräkning krävs då ”faktorer som används för att fastställa varors tullvärde uttrycks i en annan valuta än den som används i den medlemsstat” som är i fråga. Denna bestämmelse kompletteras med artikel 146.4 i genomförandeakten för unionens tullkodex som fastställer att om en växelkurs inte har offentliggjorts av Europeiska centralbanken eller av den behöriga nationella myndigheten ”ska den växelkurs som ska användas …fastställas av den berörda medlemsstaten. Denna växelkurs ska så nära som möjligt återspegla värdet på den berörda medlemsstatens valuta”.
54. Tullagstiftningen hänvisar därför endast tillbaka till medlemsstaterna som är skyldiga att fastställa tillämplig växelkurs.
C. Det ankommer på medlemsstaterna att fylla tomrummet
55. Då förordningen om kontroller av kontanta medel inte anger den metod som ska användas för beräkning av värdet på utländsk valuta i euro och unionens tullagstiftning inte är tillämplig, kan jag endast dra slutsatsen att unionslagstiftaren lämnade denna fråga för avgörande av de inhemska rättsordningarna i medlemsstaterna.
56. Även om förordningar är akter som enligt artikel 288 andra stycket FEUF ska vara direkt tillämpliga på medlemsstaterna kräver de ibland uttryckligt eller underförstått ytterligare genomförande. Detta är fallet i förevarande mål.
57. Svaret till den hänskjutande domstolen kan därför helt enkelt bli att unionsrätten inte reglerar metoden för att fastställa växelkursen för att erhålla värdet på de kontanta medlen vid tillämpning av artikel 3.1 i förordningen om kontroller av kontanta medel när dessa kontanta medel är angivna i en valuta vars växelkurs inte publiceras av Europeiska centralbanken. Förordningen om kontroller av kontanta medel lämnar i stället denna fråga till medlemsstaterna att lösa.
58. Detta svar kan emellertid inte vara särskilt användbart för den hänskjutande domstolen.
59. På vilket annat sätt kan EU-rätten vara till hjälp för den hänskjutande domstolen att bedöma lämpligheten av den lösning som antas av de estländska behöriga myndigheterna i förevarande mål?
60. När de fyller ett tomrum som lämnats av en förordning ska medlemsstaterna tillhandahålla den lösning som gör det möjligt för enskilda personer att effektivt utnyttja de rättigheter som den förordningen tilldelar dem.
61. Artikel 3.1 i förordningen om kontroller av kontanta medel kan också uttryckas i form av en rättighet: den enskilda personen har rätt att medföra upp till 10000 euro i kontanta medel in i Europeiska unionen utan att anmäla dem till de behöriga myndigheterna.
62. För att veta huruvida det föreligger en skyldighet att anmäla kontanta medel angivna i utländsk valuta måste den som medför dem kunna fastställa hur de behöriga myndigheterna beräknar denna valutas värde i euro. Därför kan man dra slutsatsen att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska offentliggöra information om metoden för beräkning av värdet på den utländska valutan i euro. Denna information måste vara tillgänglig för den person som reser in i Europeiska unionen före dennes passering av gränsen.
63. Vidare får inte metoden för beräkning vara godtycklig.
64. I avsaknad av en ”officiell” växelkurs som publiceras av Europeiska centralbanken ska således den kurs som används av de behöriga nationella myndigheterna så nära som möjligt återspegla den växelkurs till vilken valutan i fråga säljs och köps på marknaden.
65. En sådan kurs fullgör det objektiva syftet att bestämma tröskelvärdet till 10000 euro, nämligen att endast kontrollera stora förflyttningar av kontanta medel så att resenärer och ekonomiska aktörer påverkas så lite som möjligt vid utövande av deras rättigheter till fri rörlighet.
66. Såvitt gäller förevarande mål bör den hänskjutande domstolen därför först säkerställa att sökanden i det nationella målet kände till eller kunde ha känt till de behöriga estländska myndigheternas metod för omvandling av ukrainska hryvnias till euro.
67. Den domstolen bör för det andra i detta fall kontrollera huruvida den princip för omvandling som tillämpas av de behöriga myndigheterna, det vill säga den växelkurs som publiceras på www.xe.com, så nära som möjligt återspeglar det ”verkliga” (marknads)värdet av 10000 euro i ukrainska hryvnias.
68. Det framgår av handlingarna i det nationella målet att de behöriga estländska myndigheterna annonserar anmälningsplikten enligt artikel 3.1 vid gränsövergången i fråga. De publicerar också principen för omvandling av valuta som används i detta syfte på sin webbplats.
69. Mot bakgrund av att Europeiska centralbanken inte offentliggör en växelkurs för omvandling av euros till ukrainska hryvnias uppfyller dessutom tillgång till en informationskälla som använder marknadens mittkurser, som förefaller vara fallet beträffande www.xe.com, kravet att så nära som möjligt återspegla värdet av 10000 euro i ukrainska hryvnias vid kontroll av anmälningsplikten enligt artikel 3.1. Detta beror på att sådana kurser härleds från mittpunkten mellan köp- och säljkurser för transaktioner angivna i en viss valuta.
70. I detta avseende har den estländska regeringen hävdat att webbplatsen i fråga också förefaller nyttjas av åtminstone två andra medlemsstater för de valutor beträffande vilka Europeiska centralbanken inte offentliggör en växelkurs.
71. Under förutsättning av den nationella domstolens kontroll förefaller det som om det tillvägagångssätt som tillämpas av de behöriga estländska myndigheterna tillgodoser både det effektiva utnyttjandet av rätten att resa in i Europeiska unionen med ett visst belopp i utländsk valuta i kontanta medel utan anmälan, å ena sidan, och behovet av effektiv tillämpning av kontroller av kontanta medel i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, å andra sidan.
IV. Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts för förhandsavgörande av Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) på följande sätt: Artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005 ska tolkas på det sättet att den inte fastställer en viss metod för att bestämma värdet av en valuta i euro vars växlingskurs inte offentliggörs av Europeiska centralbanken. Det ankommer på medlemsstaterna att bestämma metoden för en sådan omvandling av valutan.
1 Originalspråk: engelska.
2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
3 Se, för ett liknande resonemang, Europol Financial Intelligence Group, Why is Cash still King? A Strategic Report on the Use of Cash by Criminal Groups as a Facilitator for Money Laundering, European Police Office, 2015, s. 7.
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005 (EUT L 284, 2018, s. 6) (nedan förordningen om kontroller av kontanta medel).
5 I skrivande stund publicerar Europeiska centralbanken referensväxelkurser för utländsk valuta och euron endast för en valutakorg av 31 valutor. Se Europeiska centralbanken, Ramverk för referensväxelkurser för utländsk valuta och euron (3 april 2023), punkt 2.5.
6 Enligt uppgifter från den estländska regeringen började dess myndigheter att nyttja denna webbplats under april 2022 efter diskussion med myndigheter i andra medlemsstater mot bakgrund av att Europeiska centralbanken ställt in publicering av dagliga växelkurser mellan den ryska rubeln och euron.
7 Enligt akten i det nationella målet har talan väckts särskilt mot sökandens dotter. Förevarande förhandsavgörande avser endast målet mot sökanden själv.
8 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1) (nedan kallad unionens tullkodex).
9 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i förordning nr 952/2013 (EUT L 343, 2015, s. 558) (nedan kallad genomförandeakten för unionens tullkodex).
10 Rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (EGT L 166, 1991, s. 77, svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 68) (nedan kallat penningtvättsdirektivet).
11 Se andra skälet i penningtvättsdirektivet.
12 Se artikel 3.1 och 3.2 i penningtvättsdirektivet.
13 Se rapport från kommissionen till rådet om övervakning av gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel (COM/2002/328 final) (nedan kallad kommissionens rapport 2002), punkt 9.
14 Projekt Moneypenny genomfördes under perioden september 1999 till februari 2000 av medlemsstaternas tullförvaltningar i syfte att övervaka gränsöverskridande förflyttningar av kontanta medel större än 10000 euro och undersöka om omfattningen av dessa förflyttningar utgjorde något hot mot effektiviteten i de finansiella institutens befintliga penningtvättsövervakning. Se rådets Dokument 9630/2/00 av den 7 september 2000.
15 Se arbetsdokument från kommissionen, konsekvensbedömning, som åtföljer dokumentet förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005 (SWD(2016) 470 final) (nedan kallat 2016-års arbetsdokument), s. 70. Se också kommissionens rapport 2002, punkt 4 och punkt 13 (som framhåller att efter händelserna den 11 september 2001 ”kommer övervakningen av de finansiella institutens penningflöden oundvikligen att förstärkas. Användningen av kontanta medel som alternativ kan komma att öka.”).
16 Se 2016-års arbetsdokument, s 71 och 72.
17 Se skäl 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 av den 26 oktober 2005 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen (EUT L 309, 2005, s. 9). Se också kommissionens rapport 2002, punkt 14 (som framhåller att ”med tanke på hur sammanvävda medlemsstaternas ekonomier är kommer denna heterogena situation oundvikligen att bli ett undantag som samtidigt är svårt att motivera. En rigorös övervakning i en viss medlemsstat kan nämligen mycket väl leda till att förflyttningarna leds om genom en angränsande medlemsstat med svag eller obefintlig övervakning. Skillnaderna i medlemsstaternas övervakningsbestämmelser är dessutom diskutabla mot bakgrund av den inre marknaden”).
18 Se förordningen om kontroller av kontanta medel, skäl 5 och 6, förordning 1889/2005, skäl 4 och 2016-års arbetsdokument s. 114, som hänvisar till särskild rekommendation IX utgiven av Arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt som senare kallades Rekommendation 32 och utökades med en tolkningsnot. Arbetsgruppens rekommendationer uppmanar regeringarna att genomföra åtgärder i syfte att spåra fysiska förflyttningar av kontanta medel, inbegripet meddelandeplikt. Domstolen har tidigare hänvisat till Arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt som det viktigaste internationella organet mot penningtvätt (se, i detta hänseende, dom av den 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar ( C‑212/11, EU:C:2013:270, punkt 46).
19 Se förordning (EG) 1889/2005, artikel 3.
20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (EUT L 309, 2005, s. 15) (nedan kallat tredje penningtvättsdirektivet). Medan direktivet innehöll ett tröskelvärde på 15000 EUR (se artikel 2 e däri) förefaller trepartsförhandlingar ha lett till en lägre tröskel om 10000 EUR, som den italienska delegationen framhöll inte var ”förenlig med …tröskeln om 15000 EUR” som anges i det direktivet. Se Europeiska unionens råd, förslag till protokoll vid det 2672a mötet med Europeiska unionens råd (Ekonomi och finans), 12 juli 2005, ST 11128/05, s. 6.
21 Se förordningen om kontroller av kontanta medel, artikel 1 och skäl 4, förordning 1889/2005, artikel 2 och skäl 2 och dom av den 16 juli 2015, Chmielewski ( C‑255/14, EU:C:2015:475, punkt 17).
22 Se förordningen om kontroller av kontanta medel, skäl 8.
23 Se artikel 2.1 a och skäl 13 i förordningen om kontroller av kontanta medel. De övriga tre kategorier som avses med detta begrepp är ”överlåtbara innehavarinstrument, råvaror som används som mycket likvida värdebevarare och förbetalda kort”.
24 Se artikel 2 c i förordningen om kontroller av kontanta medel.
25 Min kursivering.
26 Se, för ett liknande resonemang, skäl 2–4, 10 och 17 i förordningen om kontroller av kontanta medel och dom av den 4 maj 2017, El Dakkak och Intercontinental ( C‑17/16, EU:C:2017:341, punkt 29 och där angiven rättspraxis) (med förklaring att denna förordning ”syftar till att förebygga, avskräcka från och förhindra att vinning av olaglig verksamhet förs in i det finansiella systemet och investeras efter att ha varit föremål för penningtvätt genom att bland annat införa en princip om anmälningsplikt för förflyttningar av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen, vilken gör det möjligt att samla information om dessa förflyttningar”).
27 Se fotnoterna 7 och 8 i detta förslag till avgörande.
28 Min kursivering.
29 Med hänsyn till att denna akt anger endast särskilda typer av status för ”unionsvaror” och ”icke unionsvaror”, se artikel 5.23 och 5.24 i unionens tullkodex.
30 Dom av den 10 december 1968, kommissionen/Italien ( 7/68, EU:C:1968:51, s. 428).
31 Dom av den 23 november 1978, Thompson m.fl. ( 7/78, EU:C:1978:209) (nedan kallad Thompson m.fl.).
32 Dom av den 23 februari 1995, Bordessa m.fl. ( C‑358/93 och C‑416/93, EU:C:1995:54) (nedan kallad Bordessa m.fl.).
33 Thompson m.fl., punkt 25.
34 Thompson m.fl., punkt 27.
35 Thompson m.fl., punkt 28.
36 Enligt växelkursen 1999, när euron infördes i Spanien, skulle dessa belopp ha varit värda ungefär 228300 respektive 300500 EUR.
37 Bordessa m.fl., punkt 13. Det direktiv som domstolen hänvisar till i detta förhandsavgörande är rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (EGT L 178, 1988, s. 5, svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44); se punkt 1 i den domen.
38 Bordessa m.fl., punkt 15.
39 Det vill säga www.xe.com och www.tavid.ee.
40 Jag konstaterar också att Europeiska unionen har undertecknat ett associeringsavtal med Ukraina (se Associeringsavtal mellan europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Ukraina, å andra sidan, EUT L 161, 2014, s. 3), enligt vilket Europeiska unionen erkänner att Ukrainas centralbank kan beräkna och räkna om värdet av offentliga kontrakt uttryckta i euro till ukrainska hryvnias (se artikel 149.3 i associeringsavtalet som förklarar att ”beräkningen av det uppskattade värdet på ett offentligt kontrakt ska grunda sig på det totala beloppet exklusive mervärdesskatt. Vid tillämpningen av dessa tröskelvärden ska Ukraina beräkna och räkna om dessa värden till sin nationella valuta på grundval av Ukrainas centralbanks växelkurs”). Se också artikel 144 i detta avtal, enligt vilken Europeiska unionen och Ukraina liberaliserar betalningar och överföringar mellan sig.
41 Enbart förhållandet att tullmyndigheterna i några medlemsstater såsom Estland har tilldelats uppgiften att genomföra anmälningsplikten enligt artikel 3.1 medför i vart fall inte att förordningen om kontroller av kontanta medel automatiskt är en akt inom unionens tullagstiftning. Det framgår till exempel av artikel 2.1 g i förordningen om kontroller av kontanta medel jämförd med skäl 12 däri att medlemsstaterna även kan utse andra myndigheter med närvaro vid de yttre gränserna och inte endast tullen att verka som behöriga myndigheter vid tillämpning av förordningen om kontroller av kontanta medel. Användningen, i Estland, av tullmyndigheterna för genomförande av dessa regler är således ett lämplighetsövervägande och inte en utformning av ramverket avseende kontroller av kontanta medel.
42 Eller, som jag angett i punkt 37 i detta förslag till avgörande, ger unionens tullkodex även om den vore tillämplig inte någon lösning på frågan till domstolen.
43 Man kan endast spekulera i huruvida avsaknad av en regel om metoden för omvandling av utländska valutor till euro var avsiktlig eller endast ett förbiseende på lagstiftarens sida. Förarbetena till antagandet av förordningen om kontroller av kontanta medel innehåller inget omnämnande av att denna fråga ens diskuterades.
44 Som framhållits i kommissionens rapport 2002 bör endast stora förflyttningar av kontanta medel kontrolleras av hänsyn till balansen mellan behovet av övervakning och kravet på skydd för rätten till den fria rörligheten. Denna tröskel bör vara tillräckligt hög för att ytterligare administrativa formaliteter för resenärerna och de ekonomiska aktörerna och en orimlig börda för tullförvaltningarna ska kunna undvikas. Se kommissionens rapport 2002, punkterna 18–20.
45 Användningen av webbplatser för växelkontor, som www.tavid.ee förefaller vara, skulle faktiskt undergräva effektiviteten hos systemet för kontroller av kontanta medel och rätten att medföra kontanta medel till ett värde om 10000 euro eller mindre, eftersom dessa inrättningar sätter sina kurser oberoende av växelkurser på de finansiella marknaderna. Användningen av webbplatsen för ett växelkontor etablerat i Estland skulle därför ge olika kurser – ofta i betydande mån – jämfört med en liknande inrättning, till exempel i Spanien.
46 I detta avseende leder en enkel sökning på internet efter kontroller av kontanta medel vid den estländska gränsen som ett av de första resultaten till webbplatsen för det estländska skatte- och tullverket. På denna webbplats anges det tydligt att kontanta medel till ett värde på minst 10000 euro ska anmälas till de behöriga myndigheterna. Denna webbplats hänvisar också till https://www.xe.com som den metod som används för omvandling av utländska valutor till euro. Se https://www.emta.ee/en/private-client/consignments-travel-settlement/travel/declaration-cash.