Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 21 november 2024
I mål C‑61/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien) genom beslut av den 31 januari 2023, som inkom till domstolen den 7 februari 2023, i målet
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna A. Kumin (referent) och I. Ziemele, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: ”Еkоstroy” EOOD, genom A.P. Petrova, advokat, Bulgariens regering, genom T. Mitova och S. Ruseva, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Messina och I. Zaloguin, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9a i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (EGT L 187, 1999, s. 42), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/76/EU av den 27 september 2011 (EUT L 269, 2011, s. 1) (nedan kallat direktiv 1999/62).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, ”Еkоstroy” EOOD, ett företag etablerat i Bulgarien och, å andra sidan, Agentsia ”Patna infrastruktura” (Väginfrastrukturverket, Bulgarien) (nedan kallat API). Målet rör ett bötesstraff som utdömts mot Еkоstroy för användning av en motorvägssträcka utan att ha betalat den föreskrivna vägtullen, och en eventuell betalning av en schablonmässigt fastställd kompensationsvägavgift.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. Skäl 1 i direktiv 1999/62 har följande lydelse:
”Det är en förutsättning för att kunna avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna att avgiftssystemen harmoniseras och att rättvisa ordningar införs för att ta ut infrastrukturkostnader av åkare.”
4. I artikel 1 första stycket i detta direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv är tillämpligt på fordonsskatter, vägtullar och vägavgifter som tas ut på fordon enligt definition i artikel 2.”
5. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
b) vägtull: en specifik avgift för ett fordon, grundad på den tillryggalagda sträckan inom en viss infrastruktur och på fordonstyp och som omfattar en infrastrukturavgift och/eller en avgift för externa kostnader,
…
d) fordon: motorfordon avsett eller använt, eller ledad fordonskombination avsedd eller använd, för godstransporter på väg och med en högsta tillåten bruttovikt av mer än 3,5 ton,
e) fordon i kategori ’Euro 0’, ’Euro I’, ’Euro II’, ’Euro III’, ’Euro IV’, ’Euro V’, ’EEV’: ett fordon som överensstämmer med de utsläppsbegränsningar som anges i bilaga 0,
f) typ av tungt fordon: den kategori som ett fordon indelas i beroende på antal axlar, dimensioner eller vikt, eller an annan fordonsklassificeringsfaktor som avspeglar vägskador …
…”
6. Artiklarna 7–7k i samma direktiv avser bland annat de grundläggande principerna och reglerna för införande och/eller bibehållande av ett system för vägtullar, vägavgifter och avgifter.
7. I artikel 9a i direktiv 1999/62 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som skall tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt detta direktiv. De skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. De fastställda påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
Bulgarisk rätt
Lag om administrativa överträdelser och administrativa sanktioner
8. I artikel 2.1 i zakon za administrativnite narushenia i nakazania (lag om administrativa överträdelser och administrativa sanktioner) (DV nr 92, av den 28 november 1969), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZANN), föreskrivs följande:
”De handlingar som utgör administrativa överträdelser och de påföljder som de är belagda med fastställs i lag eller dekret.”
9. I artikel 13 ZANN föreskrivs följande:
”1). Följande administrativa sanktioner får föreskrivas och åläggas vid administrativa överträdelser:
…
b) böter,
…”
10. Enligt artikel 15.1 ZANN är böter en påföljd som innebär betalning av ett visst penningbelopp.
11. I artikel 27 ZANN föreskrivs följande:
”1). Den administrativa sanktionen ska fastställas i enlighet med bestämmelserna i denna lag och inom de gränser som föreskrivs för det fall en överträdelse har begåtts.
2). Vid fastställandet av påföljden ska hänsyn tas till överträdelsens allvar, skälen till att den begåtts, andra förmildrande och försvårande omständigheter samt lagöverträdarens ekonomiska situation.
3). Förmildrande omständigheter innebär en mildare påföljd och försvårande omständigheter en strängare påföljd.
4). Förutom i de fall som avses i artikel 15.2 får de påföljder som är knutna till överträdelserna inte ersättas av en påföljd av lindrigare art.
5). Det är inte heller tillåtet att fastställa en sanktion som understiger det föreskrivna minimibeloppet för påföljderna böter eller tillfälligt förbud att utöva ett visst yrke eller en viss verksamhet, förutom i de fall som föreskrivs i lag.”
12. I artikel 28.1 ZANN föreskrivs följande:
”Vid en försumbar administrativ överträdelse ska den myndighet som har befogenhet att ålägga påföljder inte ålägga lagöverträdaren någon påföljd, och samtidigt skriftligen varna lagöverträdaren om att om vederbörande inom ett år från varningen gör sig skyldig till en annan administrativ överträdelse av samma art, som utgör ett försumbart fall, kommer en administrativ sanktion åläggas för den andra överträdelsen. Den myndighet som har befogenhet att ålägga påföljder ska tillämpa artikel 20.2–20.4 och artikel 21 tillsammans med varningen.”
13. I artikel 83.1 och 83.2 ZANN föreskrivs följande:
”1). Bötesstraff kan i de fall som anges i relevant lag, dekret, förordning eller kommunfullmäktigebeslut dömas ut mot juridiska personer eller enskilda näringsidkare för att de underlåtit att uppfylla sina skyldigheter gentemot staten eller kommunen under utövandet av sin verksamhet.
2). Den påföljd som avses i föregående punkt ska vidtas på sätt som föreskrivs i denna lag, om inget annat föreskrivs i motsvarande normativ rättsakt.”
14. Punkt 1 i tilläggsbestämmelserna till ZANN innehåller följande passage:
”I denna lag avses med
1. Elektronisk handling: en elektronisk deklaration på papper, i magnetisk eller annan form, som upprättats via ett administrativt och elektroniskt system på grundval av uppgifter om överträdelser som mottagits och behandlats med automatiserade anordningar eller tekniska system.
…
4. Försumbart fall: ett fall då en överträdelse av en fysisk person eller underlåtenhet att fullgöra en skyldighet av en egenföretagare, eller en juridisk person i förhållande till staten eller kommunen, utgör en mindre samhällsfara jämfört med vanliga fall av överträdelsen eller underlåtenheten att fullgöra den typ av skyldighet som är aktuell, med beaktande av att det inte uppkommit några skadliga verkningar eller att de är obetydliga, eller med hänsyn till andra förmildrande omständigheter.”
Väglagen
15. I artikel 10 i zakon za patishtata (väglagen, DV nr 26 av den 29 mars 2000), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZP), föreskrivs följande:
”1). Ett kombinerat system för avgifter på olika kategorier av vägfordon samt avgifter som beräknas utifrån tid och avgifter som beräknas utifrån tillryggalagd körsträcka, införs för användande av vägnätet med vägtullar:
1) vägavgift på vägnätet med vägtullar – en vinjett för vägfordon enligt artikel 10a.7, betalning av vinjetten ger ett enda vägfordon rätt att använda vägnätet med vägtullar under en viss period,
2) avgift för tillryggalagd körsträcka – en vägtull för vägfordon enligt artikel 10b.3, betalningen av vägtullen ger ett enda vägfordon rätt att köra sträckan mellan två platser på den aktuella vägen eller vägsträckan, varvid den tillryggalagda körsträckan beräknas utifrån det totala antalet olika vägtullsbelagda avsnitt som används av det berörda vägfordonet och de avgifter som ska betalas fastställs utifrån totalsumman av de avgifter som beräknats för de vägtullsbelagda avsnitt som är i fråga, avgiften för den tillryggalagda körsträckan ska fastställas med hänsyn till vägens eller vägsträckans tekniska egenskaper, den tillryggalagda körsträckan, den kategori som vägfordonet tillhör, antalet axlar och dess miljöegenskaper och ska fastställas separat för varje väg eller vägsträcka.
2). Om det konstateras att ett vägfordon färdas på vägnätet med vägtullar och den avgift som avses i punkt 1 inte har betalats, kan en kompensationsavgift betalas av föraren av vägfordonet, dess ägare eller en utomstående, vilka därigenom befrias från administrativt ansvar av straffrättslig karaktär. I detta fall är även alla andra personer som kan ha administrativt ansvar av straffrättslig karaktär i förhållande till vägfordonet befriade från ett sådant ansvar.
…
6). Storleken på de avgifter som avses i punkterna 1, 2, 4 och 5 samt i artikel 10b.5 ska fastställas genom en tariff som antas av ministerrådet på förslag av ministern för regional utveckling och offentliga arbeten. Villkoren och förfarandet för uppbörd av de avgifter som avses i punkterna 4 och 5 ska fastställas genom förordning som antas av ministerrådet på förslag av ministern för regional utveckling och offentliga arbeten. …
7). Villkoren, förfarandet och reglerna för inrättande och drift av ett kombinerat system för avgifter på olika kategorier av vägfordon som beräknas utifrån tid och tillryggalagd körsträcka ska fastställas genom förordning av ministerrådet i enlighet med kraven i direktiv [1999/62] och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen [(EUT L 166, 2004, s. 124)]. I förordningen ska även villkoren och förfarandet för uppbörd av de avgifter som avses i punkterna 1 och 2 samt i artikel 10b.5 fastställas.
…”
16. I artikel 10b ZP föreskrivs följande:
”1). Vägtullarna ska fastställas utifrån vägens eller vägsträckans tekniska egenskaper, den tillryggalagda körsträckan, den kategori som vägfordonet tillhör och antalet axlar samt dess miljöegenskaper och ska fastställas för varje väg eller vägsträcka.
2). Kontroll av vägfordonet vid infarten till och utfarten från vägnätet med vägtullar, redovisning av det avstånd som fordonet har kört samt betalning av vägtull ska ske med hjälp av det elektroniska vägtullsystemet. …
3). Vägfordonets ägare eller användare ska betala vägtull för alla vägfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 3,5 ton, förutom dem som avses i artikel 10a.9, och betalningen av vägtullen ger det vägfordon för vilket den har betalats rätt att färdas en viss sträcka mellan två platser.
4). Den vägtull som ska betalas ska fastställas på grundval av uppgifter om de vägtullar som faktiskt erhållits, vilka bekräftats i enlighet med bestämmelserna i den förordning avses i artikel 10.7 eller genom köp av ett kort för en enda väg, vilket ger den som använder vägen rätt att köra den sträcka som denne i förväg har angett på en viss väg, varvid kortet endast är giltigt för det vägfordon vars registreringsnummer har angivits på ett korrekt sätt av fordonets ägare eller användare. I den förordning som avses i artikel 10.7 fastställs även hur den vägtull som ska erläggas ska beräknas och betalas.
4a). Ansvaret för felaktigt angivna uppgifter i vägkartan åligger ägaren eller användaren. Om det lämnas felaktiga uppgifter om vägfordonets registreringsnummer, inbegripet vad gäller den stat där fordonet är registrerat, eller giltighetstiden för vägkortet, ska vägtullen inte anses ha betalats för vägfordonet.
5). Om det är omöjligt att fastställa den sträcka som faktiskt har körts av skäl som inte har något samband med ett tekniskt fel i det elektroniska vägtullsystem som underhålls av [API], ska vägfordonet i fråga anses ha kört en sträcka som motsvarar den längsta sträckan mellan två platser i vägnätet med vägtullar, vilken bestäms utifrån den mest direkta resvägen längs vägnätet med vägtullar, varvid ägaren eller användaren ska betala en högsta avgift, som ska fastställas enligt den tariff som avses i artikel 10.6.
…”
17. Punkt 1 i tilläggsbestämmelserna till ZP innehåller följande passage:
”Punkt 31: Ett vägnät med vägtullar är ett system med vägar och vägsträckor. Tillträde till vägnätet kräver betalning av en vinjett eller en tull. Systemet har fastställts av ministerrådet i enlighet med artikel 10.3.
…
Punkt 35: Med sträcka som är belagd med vägtull avses en specifik del av en väg eller vägsträcka i vägnätet med vägtullar som individualiserats med hjälp av ett identifikationsnummer och trafikriktningen. Tillträde till denna sträcka kräver att en vägtull betalas, vilken beräknas utifrån längden på den sträcka som är belagd med vägtull och den avgift som fastställts i den tariff som avses i artikel 10.6 för vägen eller, i förekommande fall, vägsträckan.”
Vägtrafiklagen
18. I artikel 102.2 i zakon za dvizhenieto po patishtata (vägtrafiklagen, DV nr 20 av den 5 mars 1999), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad ZDP), föreskrivs följande:
”Ägaren får inte tillåta att ett vägfordon framförs på en väg som omfattas av ett vägnät med vägtullar om de skyldigheter som avser vägfordonet och som är knutna till fastställandet av beloppet och betalningen av den avgift som fastställs i enlighet med artikel 10.1 [ZP], beroende på vilken kategori vägfordonet tillhör, inte är uppfyllda. Om en användare av fordonet anges i registreringsbeviset ska han eller hon fullgöra skyldigheten.”
19. I artikel 167a ZDP föreskrivs följande:
”1). [API] ska kontrollera betalningen av den avgift som avses i artikel 10.1 [ZP] genom det elektroniska vägtullsystemet.
…
3). Det elektroniska vägtullsystem som avses i artikel 10.1 [ZP] genererar rapporter för varje överträdelse som konstaterats i enlighet med artikel 179.3–179.3c, till vilka stillbilder i form av fotografier och/eller rörliga bilder [i form av] videoinspelningar automatiskt bifogas. Rapporterna tillsammans med de stillbilder i form av fotografier och/eller rörliga bilder [i form av] videoinspelningar som bifogats därtill utgör bevis för de omständigheter som framgår därav vad gäller vägfordonet, registreringsskylten, datumet, tiden och den plats på en vägsträcka i vägnätet med vägtullar som vägfordonet framfördes på samt lokaliseringen av den tekniska anordning som ingår i systemet.
…”
20. I artikel 179.3–179.3b i ZDP föreskrivs följande:
”3). Föraren av ett vägfordon som framförs på en väg som ingår i vägnätet med vägtullar utan att den avgift som ska erläggas enligt artikel 10.1 led 1 [ZP] har betalats för detta fordon döms till böter på 300 [bulgariska leva (BGN)].
3a). Föraren av ett vägfordon i den kategori som avses i artikel 10b.3 [ZP] som framförs på en väg som ingår i vägnätet med vägtullar utan att de skyldigheter avseende detta fordon som rör fastställande av den tillryggalagda sträckan har uppfyllts, i enlighet med kraven i [ZP], på den vägsträcka som omfattas av vägnätet med vägtullar och som föraren har börjat köra på, eller som inte har köpt ett vägkort för detta vägnät döms, beroende på vilken kategori vägfordonet tillhör, till böter på 1800 BGN.
3b). Ägaren till ett vägfordon i den kategori som avses i artikel 10 b.3 [ZP] för vilken den avgift som ska erläggas enligt artikel 10.1 led 2 i samma lag helt eller delvis inte har betalats, inbegripet till följd av felaktigt angivna uppgifter, i den mening som avses i artikel 10 b.1 i samma lag, döms till böter på 2500 BGN. Om en användare av vägfordonet har registrerats ska vederbörande påföras böterna. Om ägaren eller den registrerade användaren är en juridisk person ska ett bötesstraff på 2500 BGN dömas ut mot den juridiska personen.”
21. I artikel 187a.1 och 187a.2 ZDP föreskrivs följande:
”1). Om sådana överträdelser som avses i artikel 179.3–179.3b konstateras utan att det finns någon lagöverträdare ska vägfordonet anses ha körts av ägaren eller av användaren, i de fall då en användare av fordonet anges i fordonets registreringsbevis, såvida det inte kan fastställas att vägfordonet kördes av en utomstående.
2). Om ägaren till vägfordonet är en juridisk person eller egenföretagare, ska den ägare som har gett tillstånd att framföra vägfordonet, utan att ha fullgjort skyldigheterna avseende fastställande av beloppet och betalningen av den avgift som avses i artikel 10.1 [ZP], dömas till ett bötesstraff som fastställs enligt följande:
1) enligt artikel 179.3 – ett belopp på 300 BGN,
2) enligt artikel 179.3a – ett belopp på 1800 BGN,
3) enligt artikel 179.3b – ett belopp på 2500 BGN.”
22. Enligt artikel 189h ZDP regleras överträdelser av denna lag inte av artiklarna 28 och 58d ZANN.
Tariff över avgifter för tillträde till och nyttjande av vägnätet i Republiken
23. I artikel 27 i tariffen över avgifter för tillträde till och nyttjande av vägnätet i Republiken, som antogs genom ministerrådets förordning nr 370 av den 20 december 2019 (DV nr 101 av den 27 december 2019), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad avgiftstariffen), fastställs storleken på den avgift för tillryggalagd sträcka som ska betalas för att ett vägfordon ska kunna nyttja den avgiftsbelagda väginfrastrukturen. För motorvägar uppgår avgiften till 0,08 BGN/km för ett tungt godsfordon i kategori Euro III, med en tekniskt tillåten vikt som överstiger 12 ton och som har två eller tre axlar, och till 0,16 BGN/km för ett tungt godsfordon i denna kategori men som har fyra eller fler axlar.
24. I artikel 28.1 i avgiftstariffen föreskrivs att om det konstateras att ett vägfordon framföras på vägnätet med vägtullar, trots att den avgift som avses i artikel 10.1 led 2 ZP inte har betalats i enlighet med artikel 10b.3 ZP, uppgår den kompensationsavgift som föraren av det vägfordon som är registrerat i Bulgarien, dess ägare eller en utomstående ska betala till 750 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har fyra axlar eller fler.
25. Enligt artikel 29.1 i avgiftstariffen ska ett vägfordon som är registrerat i Bulgarien, om det är omöjligt att fastställa den sträcka som faktiskt har körts av skäl som inte har något samband med ett tekniskt fel i det elektroniska vägtullsystemet, anses ha kört en sträcka som motsvarar den längsta sträckan mellan två platser i vägnätet med vägtullar, vilken bestäms utifrån den mest direkta resvägen längs vägnätet med vägtullar, varvid ägaren eller användaren ska betala en avgift på högst 167 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon i kategori Euro III med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har fyra axlar eller fler.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
26. Det konstaterades den 18 januari 2022 att ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt på 44 ton i kategori Euro III, och fem axlar, som tillhörde Ekostroy, framfördes på en motorväg som ingår i Bulgariens vägnät med vägtullar. Enligt artikel 27 i avgiftstariffen uppgår avgiften för ett fordon av denna typ av fordon till 0,16 BGN/km.
27. Efter att ha konstaterat att de faktiska tekniska egenskaperna hos det kontrollerade fordonet inte motsvarade de egenskaper som Ekostroy samma dag hade angett i sin vägtullsdeklaration, det vill säga ett fordon med endast två axlar, för vilket avgiften är 0,08 BGN/km, konstaterade API en överträdelse av artikel 102.2 ZDP.
28. Genom en elektronisk handling ålade API Ekostroy ett bötesstraff på 2500 BGN med stöd av artikel 187a.2 led 3 ZDP jämförd med artikel 179.3b i samma lag. API krävde även att Ekostroy skulle betala en vägavgift på 167 BGN enligt artikel 10b.5 ZP, eftersom det var omöjligt att fastställa den sträcka som fordonet faktiskt hade kört. I den elektroniska handlingen angavs emellertid att Ekostroy enligt artikel 10.2 ZP kunde befria sig från bötesstraffet och vägavgiften genom att, inom fjorton dagar från mottagandet av den elektroniska handlingen, betala en kompensationsvägavgift på 750 BGN.
29. Ekostroy bestred den elektroniska handlingen vid Rayonen sad – Svilengrad (Distriktsdomstolen i Svilengrad, Bulgarien). Genom dom av den 12 juli 2022 fastställde nämnda domstol API:s beslut och ogillade överklagandet.
30. Ekostroy överklagade den domen till Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen.
31. Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida de påföljder som föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP och som åläggs vid åsidosättande av de skyldigheter som avses i de lagstiftningsakter genom vilka artikel 9a i direktiv 1999/62 har införlivats, det vill säga böter om lagöverträdaren är en fysisk person eller en juridisk person, uppfyller kraven i sistnämnda bestämmelse. Även böterna och kompensationsavgiften, vars betalning medför att lagöverträdaren undgår administrativt ansvar av straffrättslig karaktär, är schablonbelopp.
32. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att den inte är behörig att utifrån överträdelsens art eller svårighetsgrad ändra de påföljdsbelopp som föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP. Enligt artikel 189h i denna lag är det nämligen förbjudet för den hänskjutande domstolen att fastställa en lindrigare påföljd eller att anse att en omständighet utgör ett försumbart fall med hänsyn till lagstiftningen, även om detta är fallet.
33. Den hänskjutande domstolen anser sig således inte kunna göra en proportionalitetsbedömning av påföljderna och beakta de olika omständigheterna i varje enskilt fall, såsom huruvida den avgift som ska erläggas helt eller delvis inte har betalats, vilken sträcka som har körts utan att avgiften har betalats eller huruvida överträdelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.
34. Den hänskjutande domstolen har emellertid betonat att det påföljdssystem som är i fråga i det nationella målet skiljer sig från det system som var aktuellt i det mål som avgjordes genom domen av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép ( C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229). För det första innehöll de bestämmelser som var tillämpliga i det målet inte någon möjlighet att undgå att åläggas en påföljd genom betalning av en ”kompensationsavgift”, vars belopp fastställts i den relevanta tariffen. För det andra föreskrivs i den aktuella bulgariska lagstiftningen att den berörda fysiska eller juridiska personen, oberoende av åläggandet av påföljder, ska betala den vägtull som avser nyttjande av vägnätet och som inte har betalats. Om det är omöjligt att fastställa den sträcka som faktiskt har körts, ska vägtullen fastställas utifrån ett högsta schablonbelopp i enlighet med den tariff som avses i artikel 10.6 ZP, eftersom vägfordonet i fråga, enligt artikel 10b.5 i samma lag, ska anses ha kört en sträcka som motsvarar den längsta sträckan mellan två platser i vägnätet med vägtullar, vilken bestäms utifrån den mest direkta resvägen längs vägnätet med vägtullar.
35. Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad – Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 9a i [direktiv 1999/62] tolkas så, att det krav som föreskrivs i denna artikel på att påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt detta direktiv ska vara proportionerliga utgör hinder för en nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken böter (mot fysiska eller juridiska personer) ska åläggas med ett schablonbelopp för överträdelser av reglerna angående skyldigheten att i förväg fastställa och betala in en vägavgift vid en användning av den nationella väginfrastrukturen, oberoende av vilken typ av överträdelse det rör sig om och hur allvarlig den är, varvid det är möjligt att befria sig från ansvaret för den administrativa överträdelsen genom att betala en så kallad ’kompensationsavgift’?”
Prövning av tolkningsfrågan
36. Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9a i direktiv 1999/62 ska tolkas så, att kravet på proportionalitet i den artikeln utgör hinder för ett påföljdssystem, enligt vilket ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp utdöms för samtliga överträdelser, oberoende av vilken typ av överträdelser det rör sig om och hur allvarliga de är, av reglerna angående skyldigheten att i förväg betala en vägtull för användning av väginfrastrukturen, varvid det är möjligt att befria sig från böter genom att betala en schablonmässigt fastställd ”kompensationsavgift”.
37. I artikel 9a i direktiv 1999/62 föreskrivs att medlemsstaterna ska upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljdssystem som ska tillämpas för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits enligt detta direktiv. De ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas och de fastställda påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
38. I förevarande fall har den hänskjutande domstolen begränsat sig till att fråga EU-domstolen om räckvidden av principen att påföljderna ska vara proportionella, vilken avses i denna bestämmelse.
39. För att iaktta proportionalitetsprincipen är medlemsstaterna, i enlighet med direktiv 1999/62, i detta avseende skyldiga att anta de rättsakter som är nödvändiga enligt nationell rätt, med hänsyn till att det i artikel 9a i direktivet föreskrivs en skyldighet som till sin natur kräver att en rättsakt antas av medlemsstaterna, vilka har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av denna skyldighet (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 51).
40. Direktivet innehåller emellertid inte några närmare regler om hur dessa nationella påföljder ska utformas och framför allt innehåller det inga uttryckliga kriterier för att avgöra om påföljderna är proportionerliga (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
41. Det framgår av fast rättspraxis att så länge lagstiftningen om vilka påföljder som ska tillämpas vid underlåtenhet att uppfylla krav som införts genom unionslagstiftning inte har harmoniserats inom unionen, är medlemsstaterna behöriga att välja de påföljder som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna principer (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
42. Proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, vilka ska iakttas i en nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde eller som genomför unionsrätten, även i avsaknad av harmonisering av unionslagstiftningen i fråga om tillämpliga påföljder (dom av den 4 maj 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
43. De repressiva åtgärder som tillåts enligt den relevanta nationella lagstiftningen får således inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska härvid den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 40 och där angiven rättspraxis). I synnerhet ska den ålagda påföljdens stränghet stå i proportion till hur allvarlig den överträdelse är som den avser att bestraffa (dom av den 4 maj 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
44. Vad gäller de mål som eftersträvas med direktiv 1999/62 avser dessa, såsom framgår av skäl 1 i direktivet, både harmoniseringen av avgiftssystemen och införandet av rättvisa ordningar för att ta ut kostnaderna för infrastrukturen av åkarna, i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna.
45. Domstolen har i detta sammanhang slagit fast att påföljdernas stränghet ska vara anpassad till hur allvarliga de överträdelser som beivras är, och det ska särskilt säkerställas att påföljderna verkligen har en avskräckande verkan samtidigt som proportionalitetsprincipen iakttas (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
46. Medlemsstaterna ska dessutom iaktta proportionalitetsprincipen inte endast när de fastställer rekvisiten för överträdelsen och reglerna om böternas storlek, utan också vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av böterna (dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
47. Proportionalitetsprincipen ställer således inte endast krav på att den ålagda påföljden ska motsvara överträdelsens allvar utan också på att omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas vid fastställandet av påföljden och bötesbeloppet (dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 45).
48. I förevarande fall föreskrivs i artikel 179.3–179.3b ZDP att ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp på 300 BGN, 1800 BGN respektive 2500 BGN ska utdömas vid en överträdelse av olika materiella bestämmelser i den lagen.
49. ZDP tillåter dessutom inte, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att den domstol som har att pröva målet ändrar de påförda böterna, och särskilt inte att den sätter ned schablonbeloppet med hänsyn till den begångna överträdelsens art eller allvar. Enligt det aktuella påföljdssystemet går det närmare bestämt inte att beakta graden av uppsåt eller oaktsamhet i samband med det fel som begåtts och det utesluter bland annat, såsom framgår av artikel 189h ZDP, att förmildrande omständigheter beaktas, vilket i princip föreskrivs i ZANN.
50. Den enda möjligheten till anpassning av böterna enligt detta system är således den som rör det berörda fordonets kategori, vilken fastställs på grundval av antalet axlar. En sådan anpassning, som inte har något som helst samband med hur den driftsansvarige eller dennes chaufför har agerat, beaktar emellertid inte den begångna överträdelsens art och allvar. Den domstol som har att pröva målet kan därför i synnerhet inte, vid åläggandet av påföljden, beakta den sträcka som fordonet färdats utan att föraren har betalat den föreskrivna vägtullen, eftersom det bötesbelopp som utdöms vid åsidosättande av betalningsskyldigheten är ett schablonbelopp och det varierar inte beroende på de kilometer som körts utan tillstånd eller ens beroende på huruvida lagöverträdaren i förväg har eller inte har betalat vägtullen för en viss sträcka. Dessutom är all anpassning utesluten även om sträckan kan beräknas i efterhand.
51. Enligt kraven i direktiv 1999/62, bland annat i artikel 7–7k däri, bygger det vägtullsystem som avses i det nationella målet på att brukarna ska bidra till underhållet av infrastrukturen proportionellt till hur mycket de använder vägnätet och att det beaktar fordonets utsläppskategori. Avsaknaden av möjligheten att anpassa böterna till den begångna överträdelsens allvar kan emellertid strida mot denna princip.
52. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, föreskrivs det således i det aktuella påföljdssystemet inte någon möjlighet för de nationella domstolarna att individualisera påföljden.
53. Tillämpningen av ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp för samtliga överträdelser av vissa lagstadgade skyldigheter – utan anpassning av bötesbeloppet till överträdelsens svårighetsgrad, såsom föreskrivs i det aktuella påföljdssystemet – framstår under dessa omständigheter som oproportionerlig i förhållande till unionslagstiftningens mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
54. Den omständigheten att det i den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet i förevarande fall föreskrivs en möjlighet att befrias från administrativt ansvar av straffrättslig karaktär genom att betala en ”kompensationsavgift” påverkar inte slutsatsen att en sådan nationell lagstiftning strider mot unionsrätten.
55. ”Kompensationsavgiften” fastställs nämligen till ett schablonbelopp på 750 BGN om fordonet är ett tungt godsfordon med en högsta tekniskt tillåten totalvikt som överstiger 12 ton, och har minst fyra axlar. Beloppet verkar inte heller kunna anpassas utifrån hur allvarlig överträdelsen är, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
56. Det verkar dessutom framgå av handlingarna i målet att storleken på ”kompensationsavgiften” varierar beroende på typen av fordon. I ett sådant fall skulle lagstiftningen avseende ”kompensationsavgiften”, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, även bekräfta att det aktuella påföljdssystemet är oproportionerligt i förhållande till de ovan i punkt 47 nämnda målen med unionslagstiftningen.
57. Mot denna bakgrund ska frågan besvaras enligt följande. Artikel 9a i direktiv 1999/62 ska tolkas så, att kravet på proportionalitet i den artikeln utgör hinder för ett påföljdssystem, enligt vilket ett schablonmässigt fastställt bötesbelopp utdöms för samtliga överträdelser, oberoende av vilken typ av överträdelser det rör sig om och hur allvarliga de är, av reglerna angående skyldigheten att i förväg betala en vägtull för användning av väginfrastrukturen. Detta gäller även när påföljdssystemet gör det möjligt att befria sig från administrativt ansvar av straffrättslig karaktär genom att betala en schablonmässigt fastställd ”kompensationsavgift”.
Rättegångskostnader
58. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: bulgariska.