Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 23 oktober 2025
I mål C‑294/23 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 8 maj 2023,
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis (referent) samt domarna M. Condinanzi och N. Jääskinen, generaladvokat: A. Biondi, justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 december 2024,
och efter att den 6 mars 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Republiken Bulgarien har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 8 mars 2023, Bulgarien/kommissionen ( T‑235/21, EU:T:2023:105) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Republiken Bulgariens talan mot kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/261 av den 17 februari 2021 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 59, 2021, s. 10) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del ett belopp på 7656848,97 euro som deklarerats av Republiken Bulgarien undantas från sådan finansiering.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95
2. Artikel 1.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1) har följande lydelse:
”Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”
Förordning (EU) nr 1306/2013
3. Skälen 36, 37, 39 och 94 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549 och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13) har följande lydelse.
(”(36) [Europeiska] kommissionen har, i enlighet med artikel 317 i EUF-fördraget, ansvar för genomförandet av Europeiska unionens budget i samarbete med medlemsstaterna. Kommissionen har tilldelats befogenheten att, genom genomförandeakter besluta om de utgifter som medlemsstaterna betalat är förenliga med unionsrätten. Medlemsstaterna bör få motivera sina beslut om utbetalningar och ha möjlighet till förlikning vid oenighet mellan dem och kommissionen. …
(37) Vid återkrav av medel som har utbetalats av [Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ] bör de indrivna beloppen återbetalas till fonden om det rör sig om utgifter som inte är förenliga med unionsrätten, eller för vilka det inte finns några rättigheter. För att det ska finnas tillräckligt med tid för alla nödvändiga administrativa förfaranden, inklusive interna kontroller, bör medlemsstaterna begära återbetalning av stödmottagaren inom 18 månader efter en kontrollrapport eller liknande handling i vilken det förklaras att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och, i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Det bör finnas föreskrifter om ekonomiskt ansvar när oegentligheter har begåtts och totalbeloppet inte har drivits in. Därför bör det inrättas ett förfarande som gör det möjligt för kommissionen att skydda unionens budget genom att besluta att belasta den berörda medlemsstaten med en del av de belopp som har förlorats på grund av oegentligheter och som inte har kunnat drivas in inom en skälig tid. …
…
(39) För att skydda unionsbudgetens finansiella intressen bör medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att verksamhet som finansieras av fonderna verkligen genomförs och att det görs korrekt. Det är också nödvändigt att medlemsstaterna förebygger, upptäcker och effektivt beivrar eventuella oegentligheter som stödmottagare gör sig skyldiga till eller om de inte fullgör de skyldigheter de har. För detta ändamål bör förordning [nr 2988/95] gälla. …
…
(94) Dessutom bör kommissionens genomförandebefogenheter omfatta de förfaranden som rör de särskilda skyldigheter som medlemsstaterna måste iaktta i samband med kontroller, de förfaranden som rör de skyldigheter att samarbeta som medlemsstaterna har när det gäller kommissionens kontroller på plats och tillgång till information; de förfaranden och andra praktiska arrangemang som rör skyldigheten att rapportera oegentligheter och bedrägerier, de villkor i enlighet med vilka verifikationerna för de utbetalningar som har gjorts och de handlingar som hör till de administrativa och fysiska kontroller som föreskrivs i unionsrätten ska bevaras; den bokföringsmässiga kontrollen och kontrollen av överensstämmelse, undantagande från unionsfinansiering av de belopp som belastar unionens budget, förfaranden för indrivning av felaktiga belopp samt ränta samt formera för medlemsstaternas anmälan och meddelande till kommissionen med avseende på oegentligheter.”
4. Artikel 1 i förordningen, vars rubrik lyder ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse:
”I denna förordning fastställs reglerna för
a) finansieringen av utgifter inom den gemensamma jordbrukspolitiken, inklusive utgifter för landsbygdsutveckling,
b) systemet för jordbruksrådgivning,
c) de förvaltnings- och kontrollsystem som ska införas av medlemsstaterna,
d) systemet med tvärvillkor,
e) avslutande av räkenskaper.”
5. Artikel 2.1 i denna förordning föreskriver följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner
…
g) oegentligheter: oegentligheter i enlighet med artikel 1.2 i förordning [nr 2988/95].
…”
6. Förordning nr 1306/2013 innehåller en avdelning IV, med rubriken ”Ekonomisk förvaltning av fonderna”, som innehåller kapitel IV, med rubriken ”Bokföringsmässig kontroll”. I avsnitt I i detta kapitel, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, återfinns artikel 47, med rubriken ”Kommissionens kontroller på plats”, i vilken följande föreskrivs:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de kontroller som medlemsstaterna gör enligt nationella lagar och andra författningar eller artikel 287 i EUF-fördraget eller de kontroller som görs med stöd av artikel 322 i EUF- fördraget eller på grundval av [rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EGT L 292, 1996, s. 2)], får kommissionen anordna kontroller på plats i medlemsstaterna i syfte att bland annat kontrollera:
a) om de administrativa rutinerna är förenliga med unionsföreskrifterna,
b) om de erforderliga verifikationerna finns och om de överensstämmer med den verksamhet som finansieras av EGFJ eller [Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)],
c) under vilka förhållanden den verksamhet som finansieras av EGFJ eller Ejflu genomförs och kontrolleras,
d) om ett utbetalande organ uppfyller de kriterier för godkännande som fastställs i artikel 7.2 och om medlemsstaten tillämpar bestämmelserna i artikel 7.5 korrekt.
De personer som kommissionen bemyndigar att på dess vägnar genomföra kontroller på plats eller kommissionens tjänstemän som verkar inom ramen för sina befogenheter, ska ha tillgång till bokföring och alla andra handlingar, inbegripet de handlingar och motsvarande metadata som upprättas eller tas emot och bevaras på elektroniskt medium, som har anknytning till utgifter som finansieras av EGFJ eller Ejflu.
Befogenheterna att utföra kontroller på plats får inte påverka tillämpningen av nationella bestämmelser som reserverar vissa åtgärder för ombud som utses särskilt enligt nationell rätt. Utan att det påverkar tillämpningen av särskilda bestämmelser i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1)] och förordning [nr 2185/96], ska de personer som bemyndigats av kommissionen att agera på dess vägnar bland annat inte medverka vid hembesök eller formella förhör med personer på grundval av den berörda medlemsstatens rätt. De ska emellertid ha tillgång till den information som erhålls på detta sätt.
2. Kommissionen ska i god tid före kontrollen på plats underrätta den berörda medlemsstaten eller den medlemsstat på vars territorium kontrollen ska äga rum och ska när kontrollerna organiseras ta hänsyn till de administrativa konsekvenserna för de utbetalande organen. Tjänstemän från den berörda medlemsstaten får delta i sådana kontroller.
På begäran av kommissionen och med medlemsstatens samtycke, ska kompletterande kontroller eller utredningar av den verksamhet som avses i denna förordning utföras av medlemsstatens behöriga myndigheter. Tjänstemän från kommissionen eller personer som har bemyndigats av kommissionen att agera på dess vägnar får delta i dessa kontroller.
För att förbättra kontrollerna får kommissionen, med de berörda medlemsstaternas samtycke, be myndigheter i dessa medlemsstater om hjälp för vissa kontroller eller utredningar.”
7. Artikel 48.3 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska låta kommissionen ta del av uppgifter om oegentligheter och misstänkta bedrägerifall som har konstaterats, liksom uppgifter om de åtgärder som har vidtagits enligt avsnitt III i detta kapitel för att driva in belopp som felaktigt har betalats ut till följd av sådana oegentligheter och bedrägerier.”
8. Kapitel IV i avdelning IV i förordningen innehåller ett avsnitt II, med rubriken ”Avslutande av räkenskaperna”, som innehåller artikel 52, som rör kontroll av överensstämmelse. I punkterna 1–4 i den artikeln föreskrivs följande:
”1. När kommissionen upptäcker att utgifter som omfattas av artikel 4.1 och artikel 5 inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten och, när det gäller Ejflu, inte har betalats ut i överensstämmelse med tillämplig unionsrätt och nationell rätt som avses i artikel 85 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320)], ska kommissionen anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 116.2.
2. Kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.
3. Innan något beslut antas om finansieringsavslag ska resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter de båda parterna ska söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas. I det skedet av förfarandet ska medlemsstaterna ges möjlighet att visa att överträdelsens faktiska omfattning är mindre än vad kommissionen antagit.
Om ingen överenskommelse nås, får medlemsstaten begära inledandet av ett förfarande som syftar till att förlika de respektive ståndpunkterna inom en period på fyra månader. Resultaten av detta förfarande ska återges i en rapport, som ska överlämnas till kommissionen. Kommissionen ska beakta rekommendationerna i rapporten innan den fattar ett eventuellt beslut om finansieringsavslag och ska motivera sitt beslut om den beslutar att inte följa dessa rekommendationer.
4. Ett finansieringsavslag får inte omfatta följande:
a) Utgifter som avses i artikel 4.1 och som har betalats mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av dess kontroller.
…”
9. Artikel 53 i förordning nr 1306/2013 har rubriken ”Kommissionens befogenheter”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Kommissionen ska anta genomförandeakter för att fastställa regler om
…
b) kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 när det gäller de åtgärder som ska vidtas i samband med att beslutet antas och genomförs, inbegripet informationsutbytet mellan kommissionen och medlemsstaterna och de tidsfrister som ska iakttas samt även det förlikningsförfarande som föreskrivs i den artikeln, inklusive inrättandet av förlikningsorganet, dess uppgifter, sammansättning och arbetsprocedurer.”
10. Kapitel IV i avdelning IV i förordningen innehåller ett avsnitt III, med rubriken ”Oegentligheter”, som innehåller artikel 54, med rubriken ”Gemensamma bestämmelser”. I punkterna 1, 2 och 5 i den artikeln föreskrivs följande:
”1. För alla felaktiga utbetalningar som gjorts för utgifter för vilka det förekommit oegentligheter eller försummelser, ska medlemsstaterna kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet inom 18 månader från det att en kontrollrapport eller en liknande handling, där det anges att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Motsvarande belopp ska vid tidpunkten för begäran om återbetalning registreras i det utbetalande organets liggare över fordringar.
2. Om beloppet inte betalats tillbaka inom fyra år från det datum begäran framfördes, eller inom åtta år från det att indrivningsfallet tagits vidare till de nationella domstolarna, ska den berörda medlemsstaten stå för 50 % av de ekonomiska följderna för denna avsaknad av återbetalning och unionens budget ska stå för 50 %, utan att detta påverkar kravet på att den berörda medlemsstaten ska fortsätta driva indrivningsförfarandena i enlighet med artikel 58.
…
4. De ekonomiska följder som belastar medlemsstaterna som en följd av punkt 2 i denna artikel ska av den berörda medlemsstaten föras in i de årsräkenskaper som ska lämnas in till kommissionen enligt artikel 102.1 c iv. Kommissionen ska kontrollera att detta genomförts korrekt och i förekommande fall göra de justeringar som behövs i den genomförandeakt som avses i artikel 51.1.
5. Kommissionen får, under förutsättning att förfarandet i artikel 52.3 har följts, anta genomförandeakter för att undanta de belopp som belastar unionsbudgeten från unionsfinansiering i följande fall:
a) Om medlemsstaten inte har iakttagit de tidsfrister som avses i punkt 1.
…
c) Om den anser att oegentligheten eller avsaknaden av återbetalning beror på oegentligheter eller försummelser som begåtts av den berörda medlemsstatens administrativa myndigheter eller något annat av medlemsstatens offentliga organ.
…”
11. Förordning nr 1306/2013 innehåller en avdelning V, med rubriken ”Kontrollsystem och sanktioner”, som innehåller ett kapitel I, med rubriken ”Allmänna regler”. I detta kapitel återfinns artikel 58 i förordningen, med rubriken ”Skydd av unionens ekonomiska intressen”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt för att
…
e) driva in felaktiga utbetalningar samt ränta, och väcka talan om så behövs.”
Genomförandeförordning (EU) nr 908/2014
12. Skälen 25 och 27 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59 och rättelse i EUT L 114, 2015, s. 25) har följande lydelse:
(”(25) Tillämpningsföreskrifter bör fastställas för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 [i förordning nr 1306/2013]…
…
(27) För att säkerställa att förfarandet för kontroll av överensstämmelse vanligtvis slutförs inom rimlig tid är det lämpligt att föreskriva särskilda tidsfrister för de olika etapperna i förfarandet som ska följas av kommissionen och de berörda medlemsstaterna. Samtidigt bör det dock vara möjligt för kommissionen att vid behov förlänga dessa tidsfrister med hänsyn till komplexiteten i ett ärende som är under utredning. Förfarandet för kontroll av överensstämmelse bör ge medlemsstaterna rätten till ett kontradiktoriskt förfarande och till att korrekt bedöma den information som behövs för fondernas riskvärdering.”
13. I artikel 34 i genomförandeförordningen, med rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”, föreskrivs följande:
”1. För att fastställa vilka belopp som ska undantas från unionsfinansiering, när slutsatsen är att utgifterna inte har verkställts i överensstämmelse med unionsbestämmelserna, ska kommissionen använda sina egna resultat och ska ta hänsyn till informationen från medlemsstaterna, förutsatt att de sistnämnda uppgifterna lämnats inom de tidsfrister som fastställs av kommissionen inom ramen för det förfarande för kontroll av överensstämmelse som utförs i enlighet med artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013, i överensstämmelse med denna artikel.
2. När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med unionens regler, ska den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden, och ange den preliminära nivån på den finansiella korrigeringen som vid den aktuella tidpunkten i förfarandet anses motsvara iakttagelserna. Meddelandet ska också innehålla tidpunkten för ett bilateralt möte inom fyra månader efter utgången av svarstiden för medlemsstaten. Meddelandet ska innehålla en hänvisning till den här artikeln.
Medlemsstaten ska besvara meddelandet inom två månader efter mottagandet av meddelandet. I sitt svar ska medlemsstaten ha möjlighet att bland annat
a) visa för kommissionen att den faktiska omfattningen av den bristande efterlevnaden eller risken för fonderna är mindre än vad kommissionen angivit,
b) underrätta kommissionen om de korrigerande åtgärder som den har vidtagit för att säkra att unionens regler följs samt det datum då de börjar tillämpas.
I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av svarstiden på två månader med högst två månader. Denna begäran ska lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.
Om medlemsstaten anser att ett bilateralt möte inte krävs, ska den informera kommissionen om detta i sitt svar på det meddelande som nämns ovan.
3. Under det bilaterala mötet ska båda parterna söka nå en överenskommelse om de åtgärder som ska vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat unionens budget.
Kommissionen ska inom 30 arbetsdagar efter det bilaterala mötet utarbeta protokollet och överlämna det till medlemsstaten. Medlemsstaten får lämna sina synpunkter till kommissionen inom 15 arbetsdagar efter mottagandet av protokollet.
Kommissionen ska inom sex månader efter det att protokollet till det bilaterala mötet skickats formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontroll av överensstämmelse. Meddelandet ska innehålla en utvärdering av de utgifter som ska undantas från unionsfinansiering i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och artikel 12 i [kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av [förordning nr 1306/2013] vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18)]. Meddelandet ska innehålla en hänvisning till artikel 40.1 i den här förordningen.
…
5. För att tillämpa förfarandet i enlighet med punkterna 3 och 4 inom de respektive tidsfristerna ska kommissionen ha tillgång till all information som är relevant i det första steget i förfarandet. Om kommissionen anser att den saknar uppgifter, kan den när som helst inom de tidsfrister som anges i punkterna 3 och 4
a) begära ytterligare uppgifter från medlemsstaten, som medlemsstaten ska besvara inom två månader efter det att de[n] tagit emot meddelandet, och/eller
b) informera medlemsstaten om sin avsikt att genomföra ytterligare revisionsbesök för att utföra nödvändiga kontroller.
Om så är fallet ska de tidsperioder som avses i punkterna 3 och 4 börja löpa på nytt, antingen på dagen för kommissionens mottagande av den begärda ytterligare informationen eller den sista dagen då det ytterligare revisionsbesöket genomförts.
…
7. Kommissionen ska, efter att ha meddelat sina slutsatser till medlemsstaterna i enlighet med artikel 34.3 eller 34.4 i den här förordningen, i tillämpliga fall anta ett eller flera beslut enligt artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013 för att från unionens finansiering utesluta utgifter som verkställts i strid med unionens regler. Kommissionen kan utöva på varandra följande förfaranden för kontroll av överensstämmelse till dess att medlemsstaten faktiskt genomfört de korrigerande åtgärderna.
…”
14. I punkt 1 i artikel 40, med rubriken ”Förlikningsförfarande”, i genomförandeförordning nr 908/2014 stadgas följande:
”En medlemsstat kan hänskjuta ett ärende till förlikningsorganet inom 30 arbetsdagar från mottagandet av kommissionens formella meddelande enligt artikel 34.3 tredje stycket, genom att sända en motiverad begäran om förlikning till förlikningsorganets sekretariat.
…”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
15. Bakgrunden till tvisten har beskrivits av tribunalen i punkterna 2–12 i den överklagade domen och kan, utifrån vad som erfordras i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
16. Genom skrivelse av den 4 januari 2017 begärde kommissionen att Republiken Bulgarien skulle inkomma med sina synpunkter på de uppgifter som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) hade lämnat inom ramen för utredning INT/2016/101/BG (nedan kallat meddelandet om konstateranden), av vilket det framgick att bedräglig verksamhet hade gett upphov till olämpliga utbetalningar av unionsmedel. Kommissionen underrättade dessutom Republiken Bulgarien om att rätten till finansiering från EGFJ för samtliga utgifter i samband med program som genomförts av [konfidentiellt] hade ifrågasatts och att kommissionen följaktligen, i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013, undersökte möjligheten att undanta dessa utgifter från unionsfinansiering. Kommissionen rekommenderade också de bulgariska myndigheterna att inställa utbetalningarna till alla program i vilka [konfidentiellt] deltog samt uppskjuta alla transaktioner i samband härmed när de hade tillräckliga skäl för detta.
17. Genom skrivelse av den 2 maj 2017 inbjöd kommissionen de bulgariska myndigheterna att delta i ett bilateralt möte, i enlighet med artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, samtidigt som den informerade dessa myndigheter om att den vidhöll sin ståndpunkt att Olafs konstateranden visade att det förelåg allvarliga oegentligheter avseende de utgifter som nämns i föregående punkt. Kommissionen preciserade också att den efter det att Olaf har avgett sin slutrapport skulle återkomma med en skrivelse med kompletterande uppgifter angående de olika steg som skulle följas inom ramen för den kontroll av överensstämmelse som den har inlett. Kommissionen avslutade med att understryka att den i avvaktan på denna rapport vidhöll sin ståndpunkt att samtliga utgifter i samband med de program som genomförts av [konfidentiellt] låg i riskzonen.
18. Genom skrivelse av den 11 september 2017 översände kommissionen protokollet från det bilaterala mötet den 12 juli 2017 till Republiken Bulgarien och ställde kompletterande frågor till denna medlemsstat. Kommissionen påpekade även för Republiken Bulgarien att man måste avvakta Olafs slutrapport för att kunna övergå till påföljande steg inom räkenskapsavslutningen, bland annat med avseende på den kvantitativa bedömningen av risken för den berörda fonden i samband med de konstaterade bristerna. Med tillämpning av artikel 34.9 i genomförandeförordning nr 908/2014 beslutade kommissionen att förlänga den sexmånadersfrist som föreskrivs i artikel 34.3 i denna genomförandeförordning för att meddela Republiken Bulgarien sina slutsatser med tre månader.
19. Genom skrivelse av den 19 januari 2018 översände kommissionen Olafs slutrapport med referensnummer OF/2012/0565/B (nedan kallad Olafs första rapport) till Republiken Bulgarien. Kommissionen underrättade de bulgariska myndigheterna om att den skulle bjuda in till ett andra bilateralt möte med nämnda myndigheter för att diskutera rapporten.
20. Genom skrivelse av den 7 maj 2018 inbjöd kommissionen Republiken Bulgarien till ett andra bilateralt möte, som hölls den 29 maj 2018, för att diskutera Olafs första rapport (nedan kallad den andra inbjudan till ett bilateralt möte). Kommissionen förklarade också att den vidhöll sin ståndpunkt att samtliga utgifter i samband med de säljfrämjande program i vilka [konfidentiellt] deltog utgjorde en risk. Kommissionen rekommenderade därför de bulgariska myndigheterna att inte förlänga utbetalningarna för något av de program i vilka [konfidentiellt] deltog och att i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 indriva de oegentligt utförda utbetalningarna från stödmottagarna.
21. Genom skrivelse av den 29 juni 2018 översände kommissionen protokollet från det andra bilaterala mötet till Republiken Bulgarien, i vilket den erinrade om att den under detta möte hade begärt ytterligare upplysningar.
22. Genom skrivelse av den 3 september 2018 översände kommissionen Olafs rapport med referensnummer OF/2016/0390/B5 (nedan kallad Olafs andra rapport) till de bulgariska myndigheterna, vilken avsåg de oegentligheter som begåtts av [konfidentiellt] inom ramen för säljfrämjande program som finansieras av EGFJ.
23. Genom skrivelse av den 1 mars 2019 begärde kommissionen, i enlighet med artikel 34.5 a i genomförandeförordning nr 908/2014, att de bulgariska myndigheterna skulle inkomma med kompletterande uppgifter om återbetalningen av de belopp som avsåg utgifter som finansierats av EGFJ inom ramen för de nio säljfrämjande program vilka identifierats som riskfyllda för den berörda fonden samt om bokföringen av de motsvarande belopp som registrerats i liggaren över fordringar, i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013. Kommissionen påpekade också att i enlighet med nämnda artikel skulle en begäran om återbetalning av de belopp som hänförde sig till de program som genomförts av [konfidentiellt] göras senast 18 månader räknat från den 19 januari 2018 medan en begäran om återbetalning av de belopp som hänförde sig till det program som genomförts av [konfidentiellt] skulle göras senast 18 månader räknat från den 3 september 2018, det vill säga vid de datum som den första och den andra rapporten från Olaf (nedan tillsammans kallade Olafs slutrapporter hade översänts till det utbetalande bulgariska organet.
24. Genom skrivelse av den 19 november 2019 översände kommissionen ett meddelande till Republiken Bulgarien enligt artikel 34.3 tredje stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, i vilket de uppgifter som de bulgariska myndigheterna hade lämnat i tre skrivelser av den 20 juli 2018, den 21 september 2018 respektive den 24 april 2019 analyserades. Det framgick härav att kommissionen som en följd av den bilaterala diskussion som förts den 29 maj 2018 och på grundval av de ytterligare uppgifter som därefter översändes av Republiken Bulgarien samt på grundval av Olafs slutrapporter ansåg att finansieringen av nio säljfrämjande program som genomförts av [konfidentiellt] och [konfidentiellt] inte var förenliga med tillämpliga regler. Kommissionen ansåg vidare att Republiken Bulgariens förvaltnings- och kontrollsystem inte stod i överensstämmelse med kraven inom unionsrätten, eftersom inget indrivningsförfarande och registreringsförfarande i liggaren över fordringar hade företagits av det utbetalande organet i denna medlemsstat och att det således förelåg en risk med avseende på de aktuella medlen för den berörda fonden. Kommissionen föreslog därför att ett belopp på 7656848,97 euro skulle undantas från finansiering från EGFJ.
25. Genom skrivelse av den 18 december 2019 vände sig Republiken Bulgarien, i enlighet med artikel 40.1 i genomförandeförordning nr 908/2014, till förlikningsorganet, som avgav ett yttrande den 25 februari 2020.
26. Genom skrivelse av den 12 augusti 2020 översände kommissionen sitt slutliga yttrande till Republiken Bulgarien, i vilket den underrättade Republiken Bulgarien om att den vidhöll sin ståndpunkt i skrivelsen av den 19 november 2019 och föreslog därför att ett belopp på 7656848,97 euro skulle undantas från finansiering från EGFJ.
27. Den 17 februari 2021 antog kommissionen det angripna beslutet, i vilket den på grundval av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 tillämpade en punktvis korrigering genom att undanta vissa utbetalningar som verkställts av Republiken Bulgarien från unionsfinansiering inom ramen för åtgärdsprogram som medfinansieras av EGFJ och Ejflu. Genom det omtvistade beslutet undantogs således ett belopp på 7656848,97 euro från unionsfinansiering.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
28. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 april 2021 väckte Republiken Bulgarien talan med yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den del som det därigenom fastställdes en finansiell korrigering uppgående till ett belopp av 7656848,97 euro.
29. Till stöd för sin talan åberopade Republiken Bulgarien fem grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av Republiken Bulgariens processuella rättigheter under det administrativa förfarande efter vilket det angripna beslutet antogs. Den andra grunden avser bristfällig motivering. Den tredje grunden avser felaktig tolkning av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 vad gäller fastställelse av när den frist på 18 månader börjar löpa inom vilken den berörda medlemsstaten ska återkräva alla felaktiga utbetalningar från stödmottagaren. Den fjärde grunden avser en oriktig bedömning från kommissionens sida när denna fann att det utbetalande organet inte hade handlat med den skyndsamhet som krävs för att återkräva de belopp om utgjorde en risk och hade gjort sig skyldigt till försumlighet genom att inte inleda ett administrativt förfarande för indrivning inom de frister som anges i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013. Den femte grunden avser att beloppet på de utgifter som genom det angripna beslutet undantogs från unionsfinansiering inte är förenligt med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 eller med proportionalitetsprincipen.
30. Tribunalen ogillade talan genom den överklagade domen.
Parternas yrkanden vid domstolen
31. Republiken Bulgarien har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, slutligt avgöra målet eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen, och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
32. Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
33. Till stöd för sitt överklagande har Republiken Bulgarien anfört två grunder.
34. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, jämförda med artikel 52.1 och artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013, samt åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF, principen om god förvaltningssed och principen om lojalt samarbete.
35. Den andra grunden avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 54.1 i samma förordning.
Den första grunden
Parternas argument
36. Republiken Bulgarien har genom sin första grund hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, jämförda med artikel 52.1 och artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013, samt åsidosatte motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF, principen om god förvaltningssed och principen om lojalt samarbete, vilket ledde till att tribunalen felaktigt konstaterade att Republiken Bulgariens rätt till försvar och de processrättsliga skyddsregler som var tillämpliga under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, skyldigheten att motivera korrigerande åtgärder, principen om god förvaltningssed och principen om lojalt samarbete hade iakttagits. Denna medlemsstat har tillagt att motiveringen i den överklagade domen är otillräcklig och olämplig, eftersom tribunalen inte bedömde samtliga omständigheter som var relevanta för tvisten och samtliga synpunkter som nämnda medlemsstat hade inkommit med.
37. För det första har samma medlemsstat hävdat att tribunalen, genom att i punkterna 47–49 i den överklagade domen slå fast att de förfarandefel som avser kommissionens ändring av den rättsliga grunden för den finansiella korrigeringen avseende utgifter som medför en risk hade avhjälpts, med hänsyn till att den andra inbjudan till ett bilateralt möte hade skickats och detta möte hade ägt rum, förväxlade det kontradiktoriska förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, med de olika materiella skäl som gör det möjligt att vidta en sådan finansiell korrigering som avses i artikel 52.1 respektive artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013.
38. Republiken Bulgarien har i detta avseende gjort gällande att finansiella korrigeringar enligt dels artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, dels artikel 54.5 i denna förordning vilar på olika rättsliga grunder. Även om antagandet av beslut på var och en av dessa grunder omfattas av samma kontradiktoriska förfarande som regleras i artikel 52.3 i nämnda förordning, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, borde det omtvistade beslutet följaktligen ha grundats på samma skäl som de som låg till grund för det förfarande som ledde fram till att beslutet antogs.
39. I förevarande fall borde kommissionen således ha avbrutit det förfarande som inletts med stöd av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 och inlett ett nytt förfarande enligt artikel 54.5 i denna förordning genom att, i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, underrätta Republiken Bulgarien om sina slutsatser, vilka hade fastställts efter de kontroller som avses i artikel 54.4 i förordning nr 1306/2013.
40. Tribunalen gjorde således en felaktig bedömning när den i punkt 42 i den överklagade domen fann att den andra inbjudan till ett bilateralt möte hade anpassat meddelandet om konstateranden till den nya rättsliga grund som åberopats.
41. För det andra har Republiken Bulgarien påpekat att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den, i punkterna 61 och 62 i den överklagade domen, fann att motiveringsskyldigheten hade iakttagits på grund av att Republiken Bulgarien hade deltagit i det kontradiktoriska förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013.
42. Denna medlemsstat har i detta avseende gjort gällande att artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013 ger kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter som undantar belopp från unionsfinansiering, under förutsättning att det förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i denna förordning har följts. Detta förfarande ger kommissionen befogenhet att anta sådana rättsakter även i avsaknad av en föregående kontroll på plats, i den mening som avses i artikel 47 i förordning nr 1306/2013, under förutsättning att rätten till försvar och den kontradiktoriska principen iakttas.
43. Republiken Bulgarien har av detta dragit slutsatsen att kommissionen i förevarande fall borde ha avbrutit den kontroll som initierats genom översändandet av Olafs slutrapporter och, efter att ha kontrollerat de handlingar som avses i artikel 54.4 i förordning nr 1306/2013, borde ha inlett det förfarande som föreskrivs i punkt 5 i artikel 54 genom att, i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, skicka ett meddelande till medlemsstaten om sina slutsatser enligt artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013, vilka upprättats efter de kontroller som avses i artikel 54.4.
44. Kommissionen inledde emellertid en undersökning på grundval av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 och kom till sist fram till slutsatsen att skälet för uteslutning var det som avses i artikel 54.5 a och c i nämnda förordning, på grund av det utbetalande organets försummelse i fråga om återkrav från stödmottagaren och registreringen av de berörda beloppen i liggaren över fordringar inom den frist som föreskrivs i artikel 54.1 i denna förordning, trots att det i skälen i det omtvistade beslutet inte alls hänvisas till denna bestämmelse.
45. För det tredje anser Republiken Bulgarien att tribunalen underlät att kontrollera huruvida kommissionen hade iakttagit den omsorgsplikt som föreskrivs i artikel 4.3 FEU.
46. Republiken Bulgarien har i detta avseende gjort gällande att kommissionen agerade för tidigt, eftersom den, efter att ha mottagit Olafs slutrapporter, endast borde ha överlämnat dem till Republiken Bulgarien tillsammans med en rekommendation om att vidta korrigerande åtgärder och därefter kontrollera huruvida artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 hade iakttagits innan den antog ett genomförandebeslut med stöd av artikel 54.5 a och c i denna förordning.
47. För det fjärde har Republiken Bulgarien gjort gällande att tribunalen varken bedömde eller kommenterade den bevisning som Republiken Bulgarien hade lagt fram före förhandlingen och som avsåg iakttagandet av principerna om lojalt samarbete och god förvaltningssed. Dessa uppgifter visar att kommissionen inte hade inlett det förfarande som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 i andra fall där det utbetalande organet hade mottagit ett visst antal slutrapporter avseende de kontroller som Olaf hade utfört, vilka även de översänts av kommissionen till bulgariska myndigheter. Tribunalen har i detta avseende varken bedömt eller kommenterat den omständigheten att kommissionen tydligen hade ändrat tillvägagångssätt.
48. Enligt Republiken Bulgarien hade det omtvistade beslutet rimligen endast kunnat antas om Olafs slutrapporter hade visat att det utbetalande organet inte hade iakttagit bestämmelserna i artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013, medan de faktiska omständigheterna i förevarande fall avsåg oegentligheter som begåtts av mottagarna av stöd från unionens jordbruksfonder.
49. Kommissionen har bestritt att denna argumentation är välgrundad.
Domstolens bedömning
50. Vad inledningsvis gäller den anmärkning som sammanfattats i punkterna 37–40 ovan, enligt vilken kommissionen inte, genom den andra inbjudan till ett bilateralt möte, kunde anpassa meddelandet om konstateranden, i den mening som avses i artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, eftersom påförandet av en finansiell korrigering, antingen med stöd av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 eller artikel 54.5 i samma förordning, vilar på olika rättsliga grunder, erinrar domstolen om att tribunalen i punkterna 41, 42 och 46 i den överklagade domen fann följande:
”41) … [T]ribunalen konstaterar att skälen för den omtvistade finansiella korrigeringen, så som dessa redovisades i den sammanfattande rapporten och i det [omtvistade] beslutet, endast delvis, … motsvarar dem som legat till grund för inledandet av den omtvistade räkenskapsavslutningen, på sådant sätt som dessa hade formulerats av kommissionen i meddelandet om konstateranden.
42) [K]ommissionen inbjöd dock Republiken Bulgarien till ett andra bilateralt möte. I denna andra inbjudan förklarades det bland annat att vissa utbetalningar inte kunde anses berättiga till unionsfinansiering och det rekommenderades dels att de utbetalningar som ansågs medföra risker för den berörda fonden inte skulle förlängas, dels att de oegentligt utförda utbetalningarna i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013 skulle återkrävas från respektive stödmottagare. Vidare innehöll den andra inbjudan till ett bilateralt möte för det första en hänvisning till artikel 34 i [genomförande]förordning nr 908/2014. För det andra denna innehöll denna andra inbjudan en exakt angivelse av vilka oegentligheter som i detta skede kunde motivera en finansiell korrigering och, för det tredje, en angivelse av vilka korrigerande åtgärder som borde vidtas. I så måtto kan denna i sak anses utgöra en anpassning av meddelandet om konstateranden till Republiken Bulgarien den 4 januari 2017.
…
46) Med beaktande av ovanstående konstaterar tribunalen att det var på grund av att kommissionen hade ställts inför denna vägran från Republiken Bulgariens sida att vidta en del av de förväntade korrigerande åtgärderna, nämligen att så snart som möjligt återkräva de omtvistade utbetalningarna, som kommissionen i den begäran om kompletterande upplysningar som översändes den 1 mars 2019 hade erinrat Republiken Bulgarien om de krav som framgår av artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013. Vid detta tillfälle framhöll kommissionen bland annat att Republiken Bulgarien inom 18 månader efter delgivningen av Olafs slutrapporter från de båda utredningar som byrån företagit måste kräva att de otillbörliga utbetalningarna ska återbetalas av stödmottagarna. Dessutom lämnar hänvisningen till artikel 54 i förordning nr 1306/2013 inget utrymme för tvivel vad avser möjligheten till finansiella korrigeringar om fristen inte har iakttagits.”
51. I artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013 föreskrivs att kommissionen, under förutsättning att det förfarande som fastställs i artikel 52.3 i denna förordning har följts, får anta genomförandeakter genom vilka belopp som belastar unionens budget undantas från unionsfinansiering om den berörda medlemsstaten inte har iakttagit den tidsfrist på 18 månader som avses i artikel 54.1 i förordningen, eller om den anser att den uteblivna indrivningen beror på oegentligheter eller försummelser som har begåtts av denna medlemsstat.
52. Enligt artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 ska medlemsstaterna, för alla felaktiga utbetalningar som gjorts för utgifter för vilka det förekommit oegentligheter eller försummelser, kräva att stödmottagarna betalar tillbaka beloppet inom 18 månader från det att en kontrollrapport eller en liknande handling, där det anges att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Samtidigt med denna begäran om indrivning ska motsvarande belopp registreras i det utbetalande organets liggare över fordringar.
53. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 40 i sitt förslag till avgörande, framgår det av ordalydelsen i denna bestämmelse att medlemsstaternas skyldighet enligt denna bestämmelse att återkräva felaktigt utbetalda belopp som är en följd av oegentligheter eller försummelser från stödmottagaren uppkommer från och med den dag då det utbetalande organet eller det organ som ansvarar för indrivningen har godkänt eller mottagit en ”kontrollrapport eller liknande handling i vilken det anges att en oegentlighet har förekommit”.
54. Eftersom det i artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013 endast uppställs som villkor för att kommissionen ska kunna anta ett genomförandebeslut med stöd av denna bestämmelse att det förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i förordningen har följts, finner domstolen, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande, att det förfarande som utmynnar i antagandet av en genomförandeakt grundad på artikel 54.5 i nämnda förordning är ett fristående förfarande i förhållande till förfarandet enligt artikel 52.1 i samma förordning.
55. Av detta följer att kommissionen, i enlighet med målet att skydda unionsbudgetens finansiella intressen, vilket anges i skälen 37 och 39 i förordning nr 1306/2013, när ett klart åsidosättande av skyldigheten att återkräva stödet har konstaterats, får anta en genomförandeakt enligt artikel 54.5 i nämnda förordning, under förutsättning att det förfarande som fastställs i artikel 52.3 i samma förordning iakttas.
56. Det framgår av sistnämnda bestämmelse, i vilken det förfarande som ska följas före varje beslut om att neka finansiering fastställs, att antagandet av ett sådant beslut förutsätter att det föreligger ett skriftligt utbyte mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten om resultatet av de kontroller som kommissionen har utfört i syfte att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas. Om ingen överenskommelse nås får den berörda medlemsstaten begära att ett förlikningsförfarande inleds, varefter en rapport med rekommendationer ska överlämnas till kommissionen, som ska beakta rekommendationerna innan den fattar beslut om finansieringsavslag.
57. I enlighet med artikel 53.1 b i förordning nr 1306/2013 antog kommissionen genomförandeförordning nr 908/2014, i vilken det i artikel 34 fastställs tillämpningsföreskrifter för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
58. Såsom framgår av artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, jämförd med skäl 27 i samma förordning, rör det sig om ett kontradiktoriskt förfarande vars olika steg, som tribunalen redogjorde för i punkt 36 i den överklagade domen, omfattas av särskilda tidsfrister för att säkerställa att förfarandet avslutas inom en rimlig tidsfrist.
59. I det första steget ska kommissionen meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som den anser ska vidtas samt ange den preliminära nivån på den finansiella korrigering som den finner lämplig. I enlighet med den rättspraxis som tribunalen erinrade om i punkt 37 i den överklagade domen ska det i detta meddelande på ett tillräckligt precist sätt anges alla de oegentligheter som läggs den berörda medlemsstaten till last och som sedan legat till grund för den slutliga finansiella korrigeringen. Endast genom ett sådant meddelande kan det säkerställas att fullständig kännedom om kommissionens invändningar ges (se, analogt, dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkt 31). Enligt artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014 ska meddelandet dessutom innehålla en hänvisning till artikel 34 och föreskriva att ett bilateralt möte ska hållas inom fyra månader efter utgången av svarstiden för den berörda medlemsstaten.
60. I förevarande fall erinrade tribunalen, i punkt 42 i den överklagade domen, om att kommissionen, i den andra inbjudan till ett bilateralt möte som den hade riktat till Republiken Bulgarien, hade påpekat att vissa betalningar inte kunde anses berättiga till unionsfinansiering. Kommissionen rekommenderade där dels att de betalningar som ansågs medföra en risk för den berörda fonden inte skulle förlängas, dels att de felaktiga utbetalningarna skulle återkrävas från respektive stödmottagare i enlighet med artikel 54 i förordning nr 1306/2013. Tribunalen konstaterade vidare att denna inbjudan, för det första, innehöll en hänvisning till artikel 34 i förordning nr 908/2014. För det andra innehöll denna andra inbjudan en exakt angivelse av vilka oegentligheter som i detta skede kunde motivera en finansiell korrigering och, för det tredje, en angivelse av vilka korrigerande åtgärder som borde vidtas.
61. Tribunalen gjorde således inte en felaktig rättstillämpning när den av detta drog slutsatsen att den andra inbjudan till ett bilateralt möte uppfyllde kraven i artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014 och följaktligen fann att denna inbjudan hade anpassat meddelandet om konstateranden, som översändes till Republiken Bulgarien den 4 januari 2017.
62. I den mån Republiken Bulgarien genom denna anmärkning har hävdat att kommissionen i förevarande fall agerade i förtid när den inledde förfarandet enligt artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013, av det skälet att den först borde ha översänt Olafs slutrapporter tillsammans med en enkel rekommendation om att vidta korrigerande åtgärder till Republiken Bulgarien och därefter ha kontrollerat huruvida Republiken Bulgarien hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 54.1 i denna förordning innan den därefter underrättade Republiken Bulgarien om sina slutsatser enligt artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, erinrar domstolen om att denna tolkning inte på något sätt stöds av ordalydelsen i dessa bestämmelser.
63. Denna tolkning är dessutom svår att förena med målet att skydda unionsbudgetens finansiella intressen, vilket det erinrats om i punkt 55 ovan.
64. En sådan tolkning skulle nämligen få till följd att kommissionen blev tvungen att invänta utgången av den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 innan den kunde inleda det kontradiktoriska förfarande som föreskrivs i artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014 och, bland annat, underrätta den berörda medlemsstaten om de korrigerande åtgärder som den anser ska vidtas, vilket skulle kunna minska sannolikheten för att felaktigt utbetalda belopp faktiskt återkrävs till följd av oegentligheter eller försumlighet.
65. Det ska tilläggas att den tolkning som Republiken Bulgarien har förespråkat inte är motiverad av kravet på skydd för rätten till försvar, eftersom den tolkning som tribunalen gjorde i den överklagade domen, såsom tribunalen för övrigt var noga med att kontrollera i punkt 49 i den överklagade domen, inte fråntar den berörda medlemsstaten möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter vad gäller indrivningen av de utgifter som utgjorde en risk och tillämpningen av artikel 54 i förordning nr 1306/2013.
66. Av det ovan anförda följer att förevarande anmärkning vilar på en felaktig tolkning av artikel 52.1 och artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013, varför den inte kan godtas.
67. Vad vidare gäller de argument som det redogjorts för i punkterna 41–44 ovan, genom vilka Republiken Bulgarien har hävdat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 61 och 62 i den överklagade domen, fann att kommissionen hade iakttagit sin motiveringsskyldighet, trots att det omtvistade beslutet inte på något sätt hänvisar till artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013, som utgör den verkliga rättsliga grunden för detta beslut, erinrar domstolen om att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 57 i den överklagade domen inledningsvis erinrade om fast rättspraxis avseende artikel 296 FEUF, enligt vilken motiveringen av en rättsakt ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövningsrätt
68. Tribunalen gjorde även en riktig bedömning när den i punkt 60 i den överklagade domen erinrade om den rättspraxis enligt vilken, i det särskilda sammanhang som avser utarbetandet av beslut om avslut av räkenskaper på området för unionens jordbruksfonder, motiveringen till ett beslut om att inte låta en del av de deklarerade utgifterna belasta en sådan fond måste anses vara tillräcklig då den medlemsstat till vilken det är riktat har varit nära knuten till den process som ledde fram till antagandet av detta beslut och kände till skälen till varför kommissionen ansåg att dessa utgifter inte skulle belasta den berörda fonden.
69. I förevarande fall har Republiken Bulgarien emellertid inte ifrågasatt tribunalens konstateranden i punkt 61 i den överklagade domen, enligt vilka denna medlemsstat har varit knuten till den process i vilken det omtvistade beslutet utarbetades och att frågan om indrivning av de omtvistade fordringarna, i samband med artikel 54 i förordning nr 1306/2013, vid upprepade tillfällen har diskuterats parterna emellan.
70. Republiken Bulgarien kan således inte kritisera tribunalen för att den, i punkt 62 i den överklagade domen, av detta drog slutsatsen att Republiken Bulgarien inte med framgång kunde hävda att den inte hade underrättats om skälen till att kommissionen hade för avsikt att påföra den en finansiell korrigering avseende de utgifter som var förenade med en risk, eller att den inte i detta avseende kunde uppfatta skälen för det omtvistade beslutet.
71. Mot bakgrund av den rättspraxis som tribunalen erinrade om gjorde tribunalen således inte någon felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen inte hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
72. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningen.
73. Vidare, i den mån Republiken Bulgarien, genom de argument som sammanfattats i punkterna 45 och 46 ovan, anser att tribunalen underlät att pröva huruvida kommissionen hade iakttagit den omsorgsplikt som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, räcker det att, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkterna 82–85 i sitt förslag till avgörande, erinra om att de argument som Republiken Bulgarien utvecklade vid tribunalen i detta avseende inte var självständiga. utan emellertid framstod som en följd av det påstådda åsidosättandet av det förfarande, vilket enligt denna medlemsstat borde ha följts vid antagandet av det omtvistade beslutet, och att denna argumentation var synnerligen kortfattad och att det, i motsats till vad denna medlemsstat har hävdat, framgår av punkt 49 i den överklagade domen att tribunalen även kortfattat prövade och bemötte nämnda argument.
74. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje anmärkningen.
75. Vad slutligen gäller den anmärkning som sammanfattats i punkterna 47 och 48 i förevarande dom, enligt vilken tribunalen inte prövade viss bevisning som visade att kommissionen inte iakttog principerna om lojalt samarbete och god förvaltningssed när den inledde det förfarande som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013, trots att detta förfarande inte hade inletts i andra liknande fall som inträffat senare, erinrar domstolen om att dess prövning inom ramen för ett överklagande bland annat syftar till att kontrollera huruvida tribunalen på ett tillfredsställande sätt har besvarat samtliga argument som klaganden har anfört och att den grund som avser tribunalens underlåtenhet att bemöta argument som åberopats i första instans i huvudsak innebär ett åberopande av ett åsidosättande av den motiveringsskyldighet som följer av artikel 36 i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilken enligt artikel 53 första stycket i stadgan och artikel 117 i tribunalens rättegångsregler är tillämplig på tribunalen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2025, OA/parlamentet, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
76. Denna skyldighet att motivera domarna innebär inte någon skyldighet för tribunalen att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i tvisten fört. Motiveringen kan således vara underförstådd, under förutsättning att den ger de berörda personerna möjlighet att få reda på de skäl som ligger till grund för den överklagade domen och ger domstolen tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning inom ramen för ett överklagande (dom av den 27 februari 2025, OA/parlamentet, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
77. Vad i förevarande fall gäller den skrivelse från kommissionen som Republiken Bulgarien mottog den 12 maj 2022, erinrar domstolen om att tribunalen, i punkt 22 i den överklagade domen, fann att den bevisning som denna medlemsstat hade lagt fram dagen före förhandlingen vid tribunalen kunde tillåtas. Tribunalen prövade därefter denna fråga i punkt 53 i den överklagade domen, i vilken den fann att nämnda medlemsstat inte hade förklarat på vilket sätt denna skrivelse kunde utgöra stöd för dess argument, varför påståendet att tribunalen hade bortsett från nämnda bevisning saknade grund.
78. Vidare anser Republiken Bulgarien, genom denna anmärkning, att tribunalen inte har prövat dess synpunkter som grundar sig på skäl 29 och artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2223 av den 23 december 2020 om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 vad gäller samarbetet med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten hos Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (EUT L 437, 2020, s. 49). Domstolen erinrar härvidlag om att enligt fast praxis ska det i ett överklagande, enligt artikel 256 FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 168.1 d i domstolens rättegångsregler, klart och tydligt anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (dom av den 22 maj 2025, Trasta Komercbanka/ECB, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
79. I förevarande fall erinrar domstolen om att Republiken Bulgariens argument som grundar sig på skäl 29 och på artikel 2, vilka anges i punkt 48 i överklagandet, kännetecknas av en total brist på klarhet och samband med motiveringen i den överklagade domen och att det följaktligen är uppenbart att de inte kan tas upp till prövning.
80. Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grunden, eftersom den i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar inte kan leda till bifall för överklagandet.
Den andra grunden
Parternas argument
81. Den andra grunden för överklagandet avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den tolkade artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 54.1 i samma förordning, så, att den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förordningen i förevarande fall började löpa när det utbetalande organet mottog Olafs slutrapporter.
82. Vad tribunalen slog fast i punkterna 76–78 i den överklagade domen strider nämligen mot fast praxis från tribunalen, enligt vilken det beslutsförfarande som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 är kontradiktoriskt och att de olika handlingar som utväxlas under det administrativa förfarandet utgör förberedande handlingar inför antagandet av ett beslut.
83. Republiken Bulgarien har bland annat hävdat att tribunalen, i punkt 76 i den överklagade domen, fann att om unionslagstiftaren hade haft för avsikt att fastställa startpunkten för den frist på 18 månader som föreskrivs för medlemsstaterna att kräva återbetalning av felaktigt utbetalda belopp från stödmottagarna vid tidpunkten för det formella avslutandet av förfarandet för avslutande av räkenskaperna, såsom föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013, skulle unionslagstiftaren uttryckligen ha hänvisat till ”genomförandeakter”.
84. Denna medlemsstat har i detta avseende gjort gällande att även om unionslagstiftaren i artikel 54.1 i förordning nr 1306/2013 i allmänna ordalag har angett de handlingar för vilka 18-månadersfristen börjar löpa, är det på grund av de olikartade kontrollerna, slutsatserna och rapporterna som kan antas inom ramen för förfarandet för avslutande av räkenskaperna och förfarandet avseende oegentligheter.
85. Republiken Bulgarien har vidare påpekat att den, i motsats till vad som anges i punkt 77 i den överklagade domen, inte har bestritt att kommissionen i princip har rätt att besluta att inleda ett förfarande för kontroll av överensstämmelse och att undanta utgifter på grundval av uppgifterna i Olafs slutrapporter.
86. I förevarande fall krävde emellertid det förfarande som redan hade inletts enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013 att kommissionen skulle anta ett beslut om att neka finansiering efter alla de steg som föreskrivs i artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014.
87. Det förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013, vilket inletts med stöd av artikel 52.1 i denna förordning, innebär nämligen att kommissionen är skyldig att avsluta förfarandet genom ett genomförandebeslut som antas på samma grund, så att den berörda medlemsstaten med säkerhet kan veta vilka åtgärder den ska vidta.
88. Genom att inte agera på detta sätt har kommissionen försatt Republiken Bulgarien i ovisshet om exakt vad den klandras för.
89. Denna medlemsstat har hävdat att tribunalen, i punkterna 73–81 i den överklagade domen, gjorde en felaktig tolkning av de faktiska omständigheterna i förevarande fall i samband med artiklarna 52 och 54 i förordning nr 1306/2013, vilka ska tolkas tillsammans, eftersom det i artikel 54 i denna förordning hänvisas till artikel 52.3 i nämnda förordning vad gäller rätten till försvar och till information i samband med ett beslut som ska antas med stöd av artikel 54.5 i samma förordning.
90. Tribunalen gjorde en felaktig tolkning av bestämmelserna i artikel 52.1 och 52.3 i förordning nr 1306/2013, när den fann att dessa bestämmelser gjorde det möjligt för kommissionen att anta ett beslut med stöd av artikel 54.5 i denna förordning, trots att sistnämnda bestämmelse i själva verket endast ålägger kommissionen att iaktta det kontradiktoriska förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i nämnda förordning för att undanta utgifter på grundval av artikel 54.5 i samma förordning, om den tidsfrist som föreskrivs i artikel 54.1 i samma förordning inte iakttas eller om den berörda medlemsstaten har varit försumlig.
91. Kommissionen har bestritt att denna argumentation är välgrundad.
Domstolens bedömning
92. Genom den andra grunden för överklagandet har Republiken Bulgarien gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid sin tolkning av artikel 54.5 a och c i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 54.1 i samma förordning, genom att anse att den frist på 18 månader som föreskrivs i artikel 54.1 i förevarande fall hade börjat löpa från det att det utbetalande organet mottog Olafs slutrapporter. Enligt denna medlemsstat ska ett förfarande som inleds med stöd av artikel 52 i nämnda förordning utmynna i ett beslut om att neka finansiering efter de olika steg som föreskrivs i artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, vilket i förevarande fall inte var fallet när Olaf överlämnade sina slutrapporter.
93. Därigenom bortsåg tribunalen från att det beslutsförfarande som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 är kontradiktoriskt och att de handlingar som utväxlas inom ramen för detta administrativa förfarande är förberedande handlingar inför antagandet av ett beslut att neka finansiering.
94. Domstolen erinrar om att den andra grunden bygger på det felaktiga antagandet att kommissionen, eftersom den inledde förfarandet för kontroll av överensstämmelse med stöd av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, var skyldig att anta en genomförandeakt enligt denna bestämmelse innan den, i förekommande fall, kunde inleda ett förfarande med stöd av artikel 54.5 a och c i denna förordning.
95. Såsom framgår av prövningen av den första grunden, och i synnerhet av punkterna 53–55 ovan, uppkommer skyldigheten att återkräva felaktigt utbetalda belopp som uppkommit till följd av oegentligheter eller försumlighet från och med den tidpunkt då det utbetalande organet eller det organ som ansvarar för indrivningen mottar en ”kontrollrapport eller liknande handling, i vilken det anges att en oegentlighet har förekommit”, och det förfarande som leder fram till antagandet av en genomförandeakt med stöd av artikel 54.5 i förordning nr 1306/2013 kan genomföras fristående i förhållande till förfarandet enligt artikel 52.1 i denna förordning.
96. Kommissionen kan följaktligen, när åsidosättandet av skyldigheten att återkräva stödet har fastställts och utan att vara skyldig att först avsluta det förfarande som inletts med stöd av sistnämnda bestämmelse, anta en genomförandeakt enligt artikel 54.5 i nämnda förordning, under förutsättning att det förfarande som föreskrivs i artikel 52.3 i samma förordning iakttas.
97. Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall på denna grund.
98. Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder som anförts till stöd för överklagandet, ska det ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
99. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.
100. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
101. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Bulgarien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas och Republiken Bulgarien ska, utöver sina egna rättegångskostnader, ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Republiken Bulgarien ska, utöver sina egna rättegångskostnader, ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
1 Rättegångsspråk: bulgariska.
2 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
3 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
4 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
5 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
6 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
7 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
8 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
9 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
10 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.
11 Konfidentiella uppgifter har utelämnats.