Tribunalens dom (mellanstora avdelningen) den 30 september 2026

Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (mellanstora avdelningen)

den 30 september 2026 ( * )

” Genomförande av unionens budget – Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 – Generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Genomförandebeslut (EU) 2022/2506 – Åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern – Artikel 2.2 i genomförandebeslut 2022/2506 – Förbud för kommissionen att ingå rättsliga åtaganden med en allmännyttig trust eller med enheter som förvaltas av en sådan trust – Rådets befogenhet – Rätten att yttra sig – Rättssäkerhet – Likabehandling – Uppenbart oriktig bedömning – Artikel 2 FEU – Proportionalitet – Artikel 13 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet – Artiklarna 165 och 179 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 56 FEUF ”

I mål T‑115/23,

Debreceni Egyetem, Debrecen (Ungern), företrätt av advokaterna J. Rausch, Á. Papp och V. Utassy,

sökande,

med stöd av

Ungern , företrätt av M. Fehér och D. Csoknyai, båda i egenskap av ombud,

intervenient,

mot

Europeiska unionens råd , företrätt av E. Rebasti, L. Vétillard, B. Tószegi, M. Bencze och G. Rugge, samtliga i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Europaparlamentet , företrätt av U. Rösslein, T. Lukácsi och R. Crowe, samtliga i egenskap av ombud,

och

Europeiska kommissionen , företrädd av J. Baquero Cruz, A. Tokár och D. Drambozova, samtliga i egenskap av ombud,

intervenienter,

meddelar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (referent), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger och S. Verschuur,

justitiesekreterare: enhetschefen A. Juhász-Tóth,

med beaktande av beslutet av den 1 juni 2024, Debreceni Egyetem/rådet (T‑115/23 R, ej publicerat, EU:T:2023:297),

efter den skriftliga delen av förfarandet, särskilt beslutet av den 4 april 2024, Debreceni Egyetem/rådet (T‑115/23, ej publicerat, EU:T:2024:209),

efter förhandlingen den 9 september 2025,

följande

Dom

1 Sökanden, Debreceni Egyetem, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (EUT L 325, 2022, s. 94) (nedan kallad den angripna bestämmelsen). Genom denna bestämmelse förbjöd Europeiska unionens råd Europeiska kommissionen, när sistnämnda institution genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, att ingå ett rättsligt åtagande med en allmännyttig trust som inrättats på grundval av közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (lag nr IX från 2021 om allmännyttiga truster som anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter ( Magyar Közlöny 2021/75.)) (nedan kallad Ungerns lag IX) eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust.

Bakgrund

2 Sökanden är en högre läroanstalt i Debrecen (Ungern). I egenskap av offentligt universitet förvaltades, styrdes och delvis finansierades sökanden av ungerska staten, fram till år 2021.

3 Genom bestämmelserna i Ungerns lag IX är sökanden sedan den 1 augusti 2021 avförd från den grupp av institutioner som direktförvaltas och finansieras av staten. Universitetets stiftanderättigheter och förvaltningsrättigheter har överförts till en allmännyttig trust, knuten till den allmännyttiga trusten Gróf Tisza István Debreceni Egyetemért Alapítvány (Greve István Tiszas stiftelse för Debrecens universitet).

4 Den 24 november 2021 skickade kommissionen en begäran om uppgifter till Ungern, i enlighet med artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 433I, 2020, s. 1).

5 Efter diskussioner mellan Ungern och kommissionen antog rådet den 15 december 2022 genomförandebeslut 2022/2506. Beslutet grundade sig på kommissionens förslag COM(2022) 485 final av den 18 september 2022 till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (nedan kallat kommissionens förslag) och på kommissionens meddelande COM(2022) 687 final till rådet av den 30 november 2022 om de korrigerande åtgärder Ungern anmält i enlighet med förordning 2020/2092 för skydd av unionsbudgeten (nedan kallat kommissionens meddelande).

6 Genom genomförandebeslut 2022/2506 konstaterade rådet bland annat att villkoren i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 var uppfyllda, varför rådet vidtog åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern. Överträdelserna gällde offentlig upphandling, lagföring, intressekonflikter, korruptionsbekämpning och allmännyttiga truster.

7 De två åtgärder som rådet vidtog bestod dels i innehållandet av 55 procent av budgetåtagandena för tre program i sammanhållningspolitiken under perioden 2021–2027, vilket föreskrivs i artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506, dels i ett förbud för kommissionen att för unionsfinansiering som genomförs med direkt eller indirekt förvaltning ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust, vilket föreskrivs i den angripna bestämmelsen.

8 Genomförandebeslut 2022/2506 föreskriver således i den angripna bestämmelsen att ”[n]är kommissionen genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i förordning (EU, Euratom) 2018/1046 ska inga rättsliga åtaganden ingås med allmännyttiga truster som inrättats på grundval av Ungerns lag IX … eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust”. Genomförandebeslut 2022/2506 fick verkan den 16 december 2022.

Rättegångsdeltagarnas yrkanden

9 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara den angripna bestämmelsen, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

10 Rådet, med stöd av Europaparlamentet och kommissionen, har yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

11 Ungern har yrkat att tribunalen ska bifalla sökandens talan.

Rättslig bedömning

12 Sökanden har åberopat sjutton grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 2 FEU vad gäller rättsstatens principer samt rättssäkerhetsprincipen och likabehandlingsprincipen. Vad gäller den andra grunden har sökanden gjort gällande att artikel 4 FEU har överträtts i fråga om rådets befogenhet att anta den angripna bestämmelsen. Sökandens tredje grund avser åsidosättande av artikel 5 FEU om subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Som fjärde grund har det gjorts gällande att artikel 7 FEU har åsidosatts vad gäller rådets befogenhet att fastställa överträdelser av rättsstatens principer. Den femte grunden avser åsidosättande av artikel 9 FEU om likabehandlingsprincipen. Såvitt avser den sjätte grunden har sökanden gjort gällande en överträdelse av artikel 11 FEU med åberopande av att det inte hölls något samråd med ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust eller med deras studerande, lärare, forskare och partner. Vad gäller den sjunde grunden har sökanden gjort gällande ett åsidosättande av artikel 2 FEUF vad gäller rådets befogenhet att anta den angripna bestämmelsen. Sökandens åttonde grund rör ett åsidosättande av artikel 9 FEUF angående kravet på att främja en hög utbildningsnivå. Som nionde grund har det gjorts gällande att artikel 56 FEUF kränkts vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster. Den tionde grunden avser åsidosättande av artikel 67 FEUF vad gäller iakttagandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Vad gäller den elfte grunden avser den ett åsidosättande av principen om en öppen marknadsekonomi grundad på fri konkurrens enligt artikel 120 FEUF, medan den tolfte grunden avser en överträdelse av artikel 124 FEUF vad gäller en positiv särbehandling av finansinstitut. Den trettonde grunden avser åsidosättande av artikel 165 FEUF vad gäller att bidra till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet. Såvitt avser den fjortonde grunden har sökanden gjort gällande en överträdelse av artikel 179 FEUF avseende målet att stärka unionens vetenskapliga och tekniska grund. Som femtonde grund har det gjorts gällande att artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har kränkts. Den sextonde grunden avser åsidosättande av artikel 2 FEU och artiklarna 48 och 52 i stadgan, medan den sjuttonde grunden gör gällande ett åsidosättande av förordning 2020/2092.

13 Enligt rättspraxis ska tribunalen tolka en sökandes grunder utifrån deras innehåll snarare än utifrån hur de kvalificeras och således göra en kvalificering av grunderna och argumenten i talan (dom av den 17 januari 2024, Troy Chemical Company och Troy/kommissionen, T‑297/21, ej publicerad, EU:T:2024:13, punkt 48).

14 Under dessa omständigheter kommer tribunalen att i tur och ordning pröva de grunder som avser

– rådets bristande befogenhet att anta den angripna bestämmelsen,

– åsidosättandet av rätten att bli hörd och rätten att konsulteras,

– åsidosättandet av rättssäkerhetsprincipen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen samt av artiklarna 120 och 124 FEUF,

– åsidosättandet av förordning 2020/2092 och åsidosättandet av artikel 2 FEU och artiklarna 48 och 52 i stadgan,

– åsidosättandet av proportionalitetsprincipen,

– kränkningen av artikel 13 i stadgan om akademisk frihet, och

– åsidosättandet av artikel 56 FEUF om friheten att tillhandahålla tjänster och av artiklarna 9, 165 och 179 FEUF.

15 Det ska inledningsvis göras en prövning av huruvida den grund och de argument som åberopats efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats kan tas upp till prövning

Huruvida den grund och de argument som åberopats efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats kan tas upp till prövning

16 Den 4 mars 2025 inkom sökanden, under rättegången, med en inlaga med stöd av artikel 84 i tribunalens rättegångsregler. Sökanden framförde däri en grund avseende åsidosättande av artikel 21 FEUF och en utvidgning av grunderna såvitt avser åsidosättande av artikel 2 FEU, artiklarna 165 och 179 FEUF och artikel 48 i stadgan.

17 Sökanden, med stöd av Ungern, har gjort gällande att domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), och domen av den 18 december 2024, TP/kommissionen (T‑776/22, överklagad, EU:T:2024:908), vilka meddelades efter det att den skriftliga delen av förevarande förfarande hade avslutats, utgör rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.

18 För det första har sökanden hävdat att domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), utgör en ny rättslig omständighet, eftersom den dels belyser det direkta sambandet mellan programmet Erasmus+ och studerandes rätt att fritt röra sig och uppehålla sig, dels stadfäster deltagandet i programmet som en grundläggande rättighet som följer av den fria rörligheten. Enligt sökanden visar denna dom att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 21 FEUF. De studerande är nämligen förhindrade att delta i programmet Erasmus+, varför deras rätt att fritt röra sig och uppehålla sig är inskränkt. Denna rätt garanteras i nämnda artikel.

19 För det andra har sökanden, vad gäller utvidgningen av de grunder som avser åsidosättande av artiklarna 165 och 179 FEUF, hävdat att domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), även påvisade ett samband mellan programmet Erasmus+ och målet att främja rörligheten för studerande och främja den fria rörligheten för vetenskapliga rön och forskare, vilka nämns i artiklarna 165 och 179 FEUF. Sökanden har härigenom hävdat att den angripna bestämmelsen inte gynnar rörligheten för studerande, lärare och forskare och att den är omotiverad och oproportionell, eftersom den gör det omöjligt att utöva denna rörlighet.

20 För det tredje har sökanden, vad gäller utvidgningen av de grunder som avser åsidosättande av artikel 2 FEU och artikel 48 i stadgan, åberopat domen av den 18 december 2024, TP/kommissionen (T‑776/22, överklagad, EU:T:2024:908, punkterna 73 och 83), eftersom den stöder sökandens argument i ansökan att rådet först måste ha gjort en individuell prövning av sökandens faktiska situation, innan institutionen antar den aktuella åtgärden.

21 Ungern har preciserat att om de grunder och argument som sökanden har åberopat inte kan tas upp till prövning, i enlighet artikel 84 i rättegångsreglerna, bör tribunalen betrakta dem som en utvidgning av grunderna avseende åsidosättande av artikel 5 FEU, det vill säga av proportionalitetsprincipen, och av artikel 165 FEUF.

22 Rådet anser, med stöd av kommissionen, att de grunder och argument som sökanden har åberopat i första hand ska avvisas och i andra hand ska ogillas.

23 I enlighet med artikel 84.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången eller utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan varigenom talan väcks och som har ett nära samband med denna grund (dom av den 19 maj 1983, Verros/parlamentet, 306/81, EU:C:1983:143, punkt 9; se även dom av den 7 november 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, punkt 26 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis). Vidare kan argument vars innebörd har ett nära samband med en grund som har åberopats i ansökan varigenom talan väckts inte anses utgöra nya grunder och får åberopas i samband med repliken eller under förhandlingen (se dom av den 8 november 2018, ”Pro NGO!”/kommissionen, T‑454/17, EU:T:2018:755, punkt 70 och där angiven rättspraxis).

24 Den grund som avser åsidosättande av artikel 21 FEUF har inte åberopats i ansökan i förevarande fall. Grunden är därmed en ny grund, i den mening som avses i artikel 84 i rättegångsreglerna.

25 Vad gäller förekomsten av en ny rättslig omständighet i den mening som avses i artikel 84.1 i rättegångsreglerna kan inte en dom som meddelats medan rättegången pågår åberopas som ny omständighet, eftersom den domen i princip endast ger en tolkning av unionsrätten med retroaktiv verkan ( ex tunc ) (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 27 februari 1997, FFSA m.fl./kommissionen, T‑106/95, EU:T:1997:23, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

26 I detta fall blott bekräftar domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), såsom framgår av punkterna 38–40 däri, fast rättspraxis avseende betydelsen av principen om fri rörlighet för personer inom utbildningsområdet, med hänsyn till de mål som eftersträvas med artikel 6 e och artikel 165.2 andra strecksatsen FEUF, det vill säga bland annat att främja rörligheten för studerande och lärare. Detta gäller särskilt eftersom domstolen i den domen hänvisade till sin tidigare praxis, vilket visar att denna praxis är konstant.

27 Mot denna bakgrund kan domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), inte anses utgöra en rättslig omständighet som framkommit först under rättegången i den mening som avses i artikel 84.1 i rättegångsreglerna.

28 Detsamma gäller även domen av den 18 december 2024, TP/Kommissionen (T‑776/22, överklagad, EU:T:2024:908).

29 Däremot utgör åberopandet av domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), en utvidgning av de argument som sökanden tidigare och direkt har anfört i ansökan varigenom talan väckts, inom ramen för grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 165 och 179 FEUF. I förevarande fall har det ett tillräckligt nära samband med dessa grunder för att kunna anses vara en del av den ordinära vidareutvecklingen av talan i ett domstolsförfarande.

30 Detsamma gäller domen av den 18 december 2024, TP/kommissionen (T‑776/22, överklagad, EU:T:2024:908), som utgör ett argument som utvidgar grunden om åsidosättande av artikel 48 i stadgan.

31 Den grund och de argument som anförts efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats, i inlagan av den 4 mars 2025, kan följaktligen inte tas upp till prövning.

32 Dock så åberopade sökanden och Ungern domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), och domen av den 18 december 2024, TP/kommissionen (T‑776/22, överklagad, EU:T:2024:908), även vid förhandlingen. Eftersom domarna utgör argument som utvidgar grunderna avseende åsidosättande av artiklarna 165 och 179 FEUF och artikel 48 i stadgan, ska de därmed anses kunna tas upp till prövning.

Rådets bristande befogenhet att anta den angripna bestämmelsen

33 Till att börja med har sökanden hävdat att rådet antog den angripna bestämmelsen utan att ha befogenheter och behörigheter i frågan, i strid med artikel 4 FEU. Utbildning är nämligen en exklusiv befogenhet för medlemsstaterna.

34 Sökanden har även gjort gällande att rådet, i strid med subsidiaritetsprincipen enligt artikel 5 FEU, antog den angripna bestämmelsen, vilken avser ungerska högre läroanstalter, utan att först ha prövat huruvida Ungern – på central, regional eller lokal nivå – i tillräcklig utsträckning hade kunnat uppnå målet att skydda unionens ekonomiska intressen, när det gäller dessa läroanstalter.

35 Sökanden har i repliken preciserat att det är genomförandebeslut 2022/2506, och inte förordning 2020/2092, som strider mot subsidiaritetsprincipen, eftersom genomförandebeslutet påverkar områden som inte omfattas av unionens exklusiva befogenhet.

36 Sökanden har dessutom gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 2 FEUF, eftersom detta fördrag inte ger unionen några befogenheter på området för utbildningspolitik och akademisk forskning, vilka skulle kunna utgöra en rättslig ram för att anta den angripna bestämmelsen.

37 Sökanden har i sin replik tillagt att den omständigheten att domstolen har prövat det förfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2020/2092 och funnit att det var lagenligt är irrelevant. I förevarande fall är det uppenbart att den angripna bestämmelsen har negativa konsekvenser på områdena för utbildning och vetenskaplig forskning, vilka inte ingår bland de befogenheter som tilldelats unionen.

38 Sökanden har slutligen hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 67.1 FEUF, på så sätt att den inte iakttar rättssystemet i Ungern i egenskap av medlemsstat. Bestämmelsen har nämligen som verkan att den direkt hindrar driften av alla ungerska högre läroanstalter som förvaltas av allmännyttiga truster.

39 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

40 Tribunalen erinrar inledningsvis om att det framgår av beaktandeleden i förordning 2020/2092 att den antogs på grundval av EUF-fördraget, särskilt artikel 322.1 a däri.

41 I artikel 1 i förordning 2020/2092 anges att den har till syfte att fastställa ”de regler som är nödvändiga för att skydda unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer i medlemsstaterna”.

42 Enligt artikel 322.1 a FEUF ska parlamentet och rådet, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Europeiska revisionsrätten, genom förordningar anta ”finansiella regler som särskilt ska ange närmare bestämmelser om budgetens uppställning och genomförande och om redovisning och revision”.

43 Domstolen har bekräftat att rättsstatsprincipen, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.2 FEU och den i artikel 7 FEUF föreskrivna principen om samstämmighet i unionens politik, kan ligga till grund för en villkorlighetsmekanism som omfattas av begreppet ”finansiella regler” i den mening som avses i artikel 322.1 a FEUF (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 128, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 146).

44 En villkorlighetsmekanism kan således omfattas av begreppet ”finansiella regler” i artikel 322.1 a FEUF när det i denna mekanism – som villkor för finansiering från unionsbudgeten – uppställs horisontella villkor som avser en medlemsstats skyldighet att iaktta det i artikel 2 FEU angivna rättsstatsvärdet och gäller unionsbudgetens genomförande (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 133, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 151).

45 En sådan mekanism motiveras av att det finns ett uppenbart samband mellan respekten för rättsstaten och ett effektivt genomförande av unionsbudgeten, såsom framgår av skäl 13 i förordning 2020/2092.

46 Unionsbudgeten är ett av de viktigaste verktygen som står till buds för att inom ramen för unionens politikområden och åtgärder konkretisera den i artikel 2 FEU angivna solidaritetsprincipen, som i sig utgör en av de grundläggande unionsrättsliga principerna. En förutsättning för att denna princip ska kunna genomföras medelst unionsbudgeten är att medlemsstaterna har ett ömsesidigt förtroende för varandra om att de gemensamma budgetmedlen kommer att användas på ett ansvarsfullt sätt. En förutsättning för detta ömsesidiga förtroende i sig är att var och en av medlemsstaterna åtagit sig att fullgöra sina förpliktelser enligt unionsrätten och att kontinuerligt (såsom för övrigt anges i skäl 5 i förordning 2020/2092) iaktta de värden som anges i artikel 2 FEU, däribland det värde som rättsstaten utgör (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 129, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 147).

47 Skyldigheten att respektera rättsstaten, och det faktum att en underlåtenhet att respektera rättsstaten kan aktualisera den horisontella villkorlighetsmekanism som införts i artikel 4.1 i förordning 2020/2092, jämförd med principerna angivna i förordningens artikel 2 a, är ett specifikt uttryck för de krav som åvilar medlemsstaterna på grund av att de är medlemmar i unionen, enligt artikel 2 FEU (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 231; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 201).

48 Enligt domstolens praxis vidtas lämpliga åtgärder enligt förordning 2020/2092 endast när det har slagits fast att någon av de principer som anges i förordningens artikel 2 a överträtts eller riskerar att överträdas och denna (eventuella) överträdelse avser en situation som kan tillskrivas en myndighet i en medlemsstat eller ett agerande från en sådan myndighets sida, såvitt denna situation eller detta agerande är relevant för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller för skyddet av unionens ekonomiska intressen, och att överträdelsen påverkar eller allvarligt riskerar att påverka denna sunda ekonomiska förvaltning eller dessa ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 253, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 174).

49 Vad särskilt gäller genomförandebeslut 2022/2506 framgår det av dess beaktandeled att rådet antog det med stöd av artikel 6.10 i förordning 2020/2092, efter ett förslag från kommissionen om lämpliga åtgärder att vidta, i enlighet med artikel 6.9 i nämnda förordning, och att det därmed har till syfte att skydda unionsbudgeten och säkerställa att rättsstatens principer iakttas.

50 Den angripna bestämmelsen är närmare bestämt en följd av tillämpningen av en av de åtgärder som anges i artikel 5.1 i förordning 2020/2092, eftersom att kommissionen ansåg dels att villkoren i artikel 4 i förordning 2020/2092 var uppfyllda, dels att de korrigerande åtgärder som Ungern föreslagit inte helt kunde tillgodose slutsatserna i kommissionens skriftliga underrättelse enligt artikel 6.1 i nämnda förordning.

51 I detta hänseende föreskriver artikel 5.1 a ii) i förordning 2020/2092 att rådet får förbjuda kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med en offentlig enhet som är mottagare av medel från unionsbudgeten, om kommissionen genomför denna budget med direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen).

52 Även om unionen förvisso endast har en stödjande befogenhet i fråga om utbildning och en delad befogenhet när det gäller forskning, såsom framgår av artiklarna 6 e och 4.3 FEUF, följer det av det ovan anförda att rådet inte har utövat någon befogenhet på dessa områden, såsom sökanden har hävdat, vid antagandet av genomförandebeslut 2022/2506 och i synnerhet den angripna bestämmelsen. Rådet utövade helt enkelt en befogenhet avseende uppställningen och genomförandet av unionsbudgeten, i den mening som avses i artikel 322.1 a FEUF, vilken omfattas av unionens exklusiva befogenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 241).

53 Utan att det påverkar medlemsstaternas befogenheter på utbildnings- och forskningsområdet gäller dessutom att om unionen uppenbart har befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, bland annat på utbildningsområdet, såsom framgår av såväl Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/695 av den 28 april 2021 om inrättande av Horisont Europa – ramprogrammet för forskning och innovation, om fastställande av dess regler för deltagande och spridning och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1290/2013 och (EU) nr 1291/2013 (EUT L 170, 2021, s. 1) som Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/817 av den 20 maj 2021 om inrättande av Erasmus+: Unionens program för utbildning, ungdom och idrott samt om upphävande av förordning (EU) nr 1288/2013 (EUT L 189, 2021, s. 1), så har unionen med nödvändighet även befogenhet att tillfälligt upphäva genomförandet av sin budget för dessa program i förhållande till vissa medlemsstater, på de villkor som föreskrivs i lag och särskilt i förordning 2020/2092, vid överträdelse av rättsstatens principer.

54 Vad gäller subsidiaritetsprincipen följer det av artikel 5.3 FEU att bestämmelserna i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna endast är tillämpliga på ”de områden där [unionen] inte har exklusiv befogenhet”.

55 I detta hänseende utgör den rättsliga grunden för förordning 2020/2092 artikel 322.1 a FEUF, såsom det har erinrats om i punkt 40 ovan. Förordningen syftar nämligen till att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer.

56 Domstolen har dessutom bekräftat att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den i förslaget till förordning 2020/2092, under rubriken ”Subsidiaritet (vid icke-exklusiv befogenhet)”, angav att ”de finansiella reglerna för unionsbudgeten i artikel 322 [FEUF] inte kan antas på medlemsstatsnivå” (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 240).

57 Av detta följer att förordning 2020/2092, innehållande finansiella regler om unionsbudgetens uppställning och genomförande, i den mening som avses i artikel 322.1 a FEUF, omfattas av unionens exklusiva befogenhet avseende unionens funktionssätt. En sådan befogenhet kan till sin natur endast utövas av unionen själv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 241).

58 Eftersom genomförandebeslut 2022/2506 antogs med stöd av förordning 2020/2092, som omfattas av unionens exklusiva befogenhet, är subsidiaritetsprincipen följaktligen inte tillämplig.

59 Såvitt avser sökandens argument i fråga om att artikel 67.1 FEUF har åsidosatts, på så sätt den angripna bestämmelsen inte är förenlig med Ungerns rättssystem och hindrar driften av högre läroanstalter som förvaltas av allmännyttiga truster, föreskrivs det i denna artikel, som ingår i avdelning V i tredje delen i EUF-fördraget, att unionen ska utgöra ett område med frihet, säkerhet och rättvisa med respekt för de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna. Argumentet har inte någon verkan i detta fall, eftersom den angripna bestämmelsen inte omfattas av området med frihet, säkerhet och rättvisa enligt artikel 67.1 FEUF.

60 Härav följer att sökanden inte kan vinna framgång med sina grunder och anmärkningar avseende det att rådet inte haft befogenhet att anta den angripna bestämmelsen.

Grunderna och anmärkningarna avseende åsidosättande av rätten att bli hörd och rätten att konsulteras

61 Sökanden har gjort gällande att varken de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, till vilka sökanden räknas, eller deras studenter eller forskare deltog i det förfarande som föregick antagandet av genomförandebeslut 2022/2506 och att deras synpunkter inte kunde beaktas vid antagandet av genomförandebeslutet, trots att dessa träffas av den angripna bestämmelsens verkningar.

62 Sökanden har hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 11 FEU, eftersom det inte har hållits något samråd med de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust och med dessa läroanstalters studenter, lärare, forskare och partner.

63 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument. Rådet har även gjort gällande att det föreligger ett rättegångshinder såvitt avser grunden om åsidosättande av rätten att konsulteras.

64 Vad för det första gäller det rättegångshinder som rådet har åberopat har institutionen gjort gällande att grunden avseende åsidosättande av rätten att konsulteras inte har framställts på ett tillräckligt klart och precist sätt i ansökan.

65 Av ansökan framgår att sökanden har hävdat att avsaknaden av samråd med de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust och med dessa läroanstalters studenter, lärare, forskare och partner innan den angripna bestämmelsen antogs strider mot artikel 11 FEU.

66 Av detta följer att sökanden i sin ansökan, om än kortfattat, konsekvent och begripligt har redogjort för de faktiska och rättsliga omständigheter som sökanden grundar sig på.

67 Det rättegångshinder som rådet har gjort gällande med stöd av artikel 76 d i rättegångsreglerna ska följaktligen ogillas.

68 Vad för det andra gäller det åsidosättande av rätten att yttra sig som sökanden gör gällande stadfästs denna rätt i artikel 41.2 a i stadgas, och den innebär bland annat att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot vederbörande.

69 Rätten att yttra sig utgör en del av rätten till försvar och utgör en allmän princip i unionsrätten som ska tillämpas även i avsaknad av särskilda bestämmelser härom. Denna princip innebär ett krav på att adressater av beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen ska beredas tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig angående de omständigheter som läggs dem till last och som ligger till grund för dessa beslut (se dom av den 18 oktober 2021, Vialto Consulting/kommissionen, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punkt 122 och där angiven rättspraxis).

70 Rätten att yttra sig inom ramen för ett administrativt förfarande som avser en viss person, vilken ska iakttas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga, kan dock inte överföras på ett förfarande som leder till antagandet av bestämmelser med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 50, och dom av den 11 september 2002, Alpharma/rådet, T‑70/99, EU:T:2002:210, punkt 388 och där angiven rättspraxis), såsom genomförandebeslut 2022/2506 (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 april 2024, Debreceni Egyetem/rådet, T‑115/23, ej publicerat, EU:T:2024:209, punkt 36).

71 Vad särskilt beträffar rättsakter med allmän giltighet innefattar varken utarbetandet av dessa rättsakter eller rättsakterna som sådana något krav på att de berörda personerna i enlighet med allmänna principer i unionsrätten – såsom rätten att bli hörd, konsulteras eller underrättas – ska beredas möjlighet att delta. Det förhåller sig annorlunda för det fall att det regelverk som styr antagandet av den aktuella rättsakten innehåller bestämmelser som uttryckligen ger berörda personer processuella rättigheter (dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 51; se även dom av den 19 december 2019, Probelte/kommissionen, T‑67/18, EU:T:2019:873, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

72 Förfarandet enligt artikel 6.1–6.9 i förordning 2020/2092, vilket syftar till att skydda unionsbudgeten genom vidtagandet av lämpliga åtgärder, fastställer endast en skyldighet att samråda med den berörda medlemsstaten och föreskriver vilka slags kontakter kommission och denna medlemsstat ska ha. Sökanden har för övrigt inte bestritt att detta förfarande har följts i vederbörlig ordning. I förevarande fall framgår det vidare av skälen 1, 2, 6 och 8–10 i genomförandebeslut 2022/2506 att kommissionen hade ett meningsutbyte med de ungerska myndigheterna innan institutionen översände sitt förslag till rådet.

73 Det bör tilläggas att kommissionen och rådet inte åberopade någon individuell överträdelse av rättsstatens principer, systembetingade bedrägerier eller konkreta intressekonflikter som involverat sökanden och motiverat vidtagandet av särskilda åtgärder enligt förordning 2020/2092, vilket hade inneburit att sökandens rätt att yttra sig måste iakttas. Enbart den omständigheten att den angripna bestämmelsen påverkar sökanden på samma sätt som andra bidragsmottagare, på grund av allvarliga systembetingade överträdelser av rättsstatens principer, vilka gjorts gällande av kommissionen och rådet, ger inte sökanden någon sådan särskild processuell rättighet.

74 Sökanden kan under dessa omständigheter inte med framgång kan göra gällande att dess rätt att yttra sig har åsidosatts.

75 Vad för det tredje gäller åsidosättandet av rätten att konsulteras har sökanden särskilt åberopat artikel 11.3 FEU, som slår fast att ”Europeiska kommissionen ska ha ett omfattande samråd med alla berörda parter i syfte att säkerställa att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna”.

76 Såsom framgår av punkt 72 ovan ställer artikel 6 i förordning 2020/2092 emellertid endast upp en skyldighet att samråda med den berörda medlemsstaten. Så har gjorts, vilket sökanden under alla omständigheter inte har bestritt.

77 Dessutom sammanfaller sökandens argument i detta avseende med argumentet om att rätten att höras har åsidosatts.

78 Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall såvitt avser sökandens grund om åsidosättande av universitetets rätt att konsulteras. Skälen till detta är desamma som de vilka ledde till att sökandens argument avseende rätten att höras (vilka det redogjorts för i punkterna 72 och 73 ovan) underkändes.

79 Grunderna och anmärkningarna avseende åsidosättande av rätten att bli hörd och rätten att konsulteras kan således inte leda till bifall för talan.

Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen samt av artiklarna 1 20 och 124 FEUF

80 Sökanden har för det första hävdat att det som enligt genomförandebeslut 2022/2506 motiverar farhågorna för politiska intressekonflikter är möjligheten för högre politiska chefer att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Uttrycket ”högre politiska chefer”, vilket nämns i skäl 43 i beslutet, uppfyller dock inte kravet på att rättsregler ska vara klart och tydligt formulerade. Detta uttryck motsvarar nämligen inte något exakt begrepp, vilket öppnar för en godtycklig tolkning och en otillbörlig tillämpning av den angripna bestämmelsen och strider mot rättssäkerhetsprincipen.

81 Dessutom finns det inte några ”högre politiska chefer” bland styrelseledamöterna i den trust som sökanden förvaltas av.

82 Sökanden har för det andra hävdat att den angripna bestämmelsen diskriminerar ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, till vilka sökanden räknas, i förhållande till såväl ungerska högre läroanstalter som drivs i en annan rättslig form som högre läroanstalter i andra medlemsstater (nämligen Finland och Nederländerna) med en liknande struktur.

83 Till stöd för detta argument har sökanden hänvisat till två bilagor i repliken (bilagorna A.17 och A.18) för att bedöma de högre läroanstalternas självständighet. Dessa bilagor består av en studie avseende sökandens ledningsstruktur respektive en internationell jämförelse, båda utförda av en revisionsbyrå.

84 Sökanden har för det tredje gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot likabehandlingsprincipen enligt artikel 9 FEU. Den angripna bestämmelsen diskriminerar nämligen studenter, lärare och forskare i och partner till ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, jämfört med studenter, lärare och forskare i och partner till andra högre läroanstalter som inte förvaltas av allmännyttiga truster.

85 Sökanden har för det fjärde hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot principen om en öppen marknadsekonomi grundad på fri konkurrens, vilken anges i artikel 120 FEUF. Bestämmelsen medför nämligen en nackdel för både ungerska högre läroanstalter som förvaltas av allmännyttiga truster och deras studenter, lärare, forskare och partner, jämfört med högre läroanstalter som tillhör andra strukturer och dessa läroanstalters studenter, lärare, forskare och partner.

86 Sökanden har för det femte gjort gällande att den angripna bestämmelsen missgynnar ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en trust; dessa kommer inte längre att kunna dra nytta av medel från unionsprogram, jämfört med andra läroanstalter som har ”privilegierad tillgång” till unionens finansiella resurser enbart eftersom att de drivs i en annan rättslig form, vilket strider mot artikel 124 FEUF.

87 Rådet, med stöd av kommissionen och parlamentet, har bestritt sökandens argument och anser i sin duplik att bilagorna A.17 och A.18 inte är tillåtliga, eftersom de inte getts in i enlighet med artikel 85.2 i rättegångsreglerna.

88 Vad gäller frågan huruvida bilagorna A.17 och A.18, som lades fram för första gången i repliken, är tillåtliga, får enligt artikel 85.2 i rättegångsreglerna parterna även i samband med repliken och dupliken ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare. Det framgår dock av rättspraxis att preklusionsregeln i artikel 85.1 och 85.2 i rättegångsreglerna inte avser motbevisning och tillägg till bevisuppgiften till följd av motpartens motbevisning i sitt svaromål. Denna bestämmelse rör nämligen nya bevisuppgifter och ska förstås mot bakgrund av artikel 92.7 i dessa regler, där det uttryckligen föreskrivs att möjligheterna att åberopa motbevisning och att göra tillägg till bevisuppgiften kvarstår (dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkt 72, och dom av den 13 december 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, punkterna 21–23).

89 I förevarande fall har sökanden i repliken angett att denna bevisuppgift dels syftade till att svara på de argument och den av rådet i dess svaromål åberopade bevisningen om att styrningsstrukturen för ungerska högre läroanstalter under allmännyttiga trusters förvaltning inte gav tillräckliga garantier mot intressekonflikter, dels till att utveckla sökandens argument avseende jämförelsen mellan den ungerska modellen och utländska system.

90 Rådet åberopade i sitt svaromål nämligen den omständigheten att dess bedömning stöddes av andra auktoritativa organisationer, såsom Ungerska Helsingforskommittén och Europeiska universitetsförbundet (EUA), och av en nyligen genomförd studie, som anger att ”av de 106 platserna i styrelserna för 21 stiftelser (enligt siffror från januari 2022) innehades 31 av aktiva politiker … och 4 av före detta politiker i det styrande partiet, men många andra platser hade tilldelats affärsmän och akademiker som öppet stödde det styrande partiet”.

91 När det gäller jämförelsen med andra medlemsstaters rättssystem har rådet i sitt svaromål åberopat den studie som nämns i punkt 90 ovan också för att göra gällande att ”[ä]ven om införandet av styrelser med betydande beslutsbefogenheter överensstämmer med internationella trender inom styrning, uppvisar den ungerska reformen vissa särdrag: uteslutandet av läroanstalter från urvalet av ledamöter, det stora antalet regeringstrogna politiker bland styrelseledamöterna och tilldelningen av styrelseposterna på livstid”.

92 Det ska således godtas att bilagorna A.17 och A.18 i repliken läggs fram som motbevisning.

93 Vad för det första gäller huruvida talan ska bifallas såvitt avser grunden om att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts följer det av fast rättspraxis att rättssäkerhetsprincipen kräver dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser. Enligt nämnda princip krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (se dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 319 och där angiven rättspraxis).

94 Dessa krav kan emellertid inte förstås så, att de hindrar en institution från att i en bestämmelse i en rättsakt som den antar använda sig av ett abstrakt juridiskt begrepp, eller att de innebär ett krav på att en sådan abstrakt bestämmelse ska ange de olika konkreta fall där den kan tillämpas. Det är nämligen inte möjligt för nämnda institution att i förväg bestämma alla dessa fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 320 och där angiven rättspraxis).

95 En bestämmelse i en unionsrättsakt åsidosätter följaktligen rättssäkerhetsprincipen på grund av bristande klarhet endast om den är så tvetydigt formulerad att de enskilda inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel angående bestämmelsens räckvidd eller innebörd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen, C‑110/03, EU:C:2005:223, punkt 31, och dom av den 22 maj 2007, Mebrom/kommissionen, T‑216/05, EU:T:2007:148, punkt 108).

96 Den i förevarande fall angripna bestämmelsen föreskriver att ”[n]är kommissionen genomför unionsbudgeten … ska inga rättsliga åtaganden ingås med allmännyttiga truster som inrättats på grundval av Ungerns lag IX … eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust”.

97 Därmed framgår det av den angripna bestämmelsen att det faktum att sökanden är en enhet som förvaltas av en allmännyttig trust som inrättats på grundval av Ungerns lag IX hindrar kommissionen från att ingå rättsliga åtaganden med sökanden inom ramen för genomförandet av unionsbudgeten med direkt eller indirekt förvaltning.

98 Den angripna bestämmelsen är således tillräckligt klar och precis, och den uppfyller därmed kraven enligt rättssäkerhetsprincipen.

99 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att begreppet högre politiska chefer, som nämns i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506, inte uppfyller kravet på att rättsregler ska vara klart och tydligt formulerade.

100 Det framgår nämligen av ordalydelsen i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506 att uttrycket ”högre politiska chefer” eller ”tjänstemän på högsta nivå” avser högt uppsatta politiker från Ungerns nationalförsamling och Ungerns autonoma organ.

101 Sökanden kan följaktligen inte med framgång hävda att uttrycket högre politiska chefer, som nämns i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506, inte gjorde det möjligt för universitetet att med tillräcklig säkerhet fastställa den angripna bestämmelsens räckvidd eller innebörd.

102 Under alla omständigheter syftar skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506 inte till att definiera uttrycken ”högre politiska chefer” eller ”tjänstemän på högsta nivå”, utan endast till att förklara varför ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust är uteslutna från unionsfinansiering.

103 Dessutom förekommer det identiska eller mycket likartade uttryck i den ungerska lagstiftningen, såsom kommissionen har framhållit. I artikel 182 i kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (lag nr CXXV från 2018 om statlig förvaltning ( Magyar Közlöny 2018/208.)) används nämligen även uttrycket ”högre politisk chef”. Uttrycket är därmed otvetydigt.

104 Vad för det andra gäller likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen följer det av fast rättspraxis att likabehandlingsprincipen, i egenskap av allmän unionsrättslig princip, innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. En skillnad i behandlingen är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punkt 95 och där angiven rättspraxis).

105 Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. Dessa omständigheter ska bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Dessutom måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punkt 99 och där angiven rättspraxis).

106 Eftersom sökanden har åberopat ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen åligger det sökanden att exakt ange de lika situationer universitetet anser har behandlats olika eller de olika situationer som vederbörande anser har behandlats lika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2013, Du Pont de Nemours (Frankrike) m.fl./kommissionen, T‑31/07, ej publicerad, EU:T:2013:167, punkt 311).

107 I förevarande fall har sökanden hävdat att universitetet missgynnas i förhållande till ungerska offentliga högre läroanstalter som inte förvaltas av en allmännyttig trust, av den anledningen att dessa inte omfattas av den angripna bestämmelsen.

108 Det framgår i detta avseende av skälen 11, 13, 29 och 43 i genomförandebeslut 2022/2506 att det ungerska regelverket inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse.

109 Detta förhållande är utmärkande för den lagstiftning som är tillämplig på allmännyttiga truster och de enheter som förvaltas av dem, och det är just det förhållandet som låg till grund för antagandet av den angripna bestämmelsen.

110 Sökanden har inte visat att de ungerska högre läroanstalter som förvaltades av en allmännyttig trust befann sig i en situation som var lik situationen för ungerska högre läroanstalter som förvaltades av staten eller drevs i en annan rättslig form.

111 Sökanden har hävdat att det enligt ungersk rätt inte finns någon skillnad mellan läroanstalterna vad gäller de befogenheter som den förvaltande enheten har att ”styra” enheten under förvaltning.

112 Sökanden har emellertid samtidigt gjort gällande att det i fråga om dessa läroanstalters självständighet är en minister, det vill säga en politisk person, som ensam ”styr” högre läroanstalter vilka förvaltas av staten, medan det är trustens styrelse som står för styrningen av högre läroanstalter vilka förvaltas av en trust. Med andra ord drivs de av allmännyttiga truster förvaltade högre läroanstalterna inom en mer flexibel ram än de statligt förvaltade högre läroanstalterna. Sökanden har dessutom påpekat att det finns skillnader mellan mekanismerna för operativa beslut och finansieringskällorna för dessa olika typer av läroanstalter.

113 Av detta följer att de högre läroanstalter som förvaltas av staten respektive av allmännyttiga truster befinner sig i olika situationer.

114 Vad sedan gäller sökandens argument att ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust – vilket omfattar sökanden – diskrimineras i förhållande till högre läroanstalter i andra medlemsstater (nämligen Finland och Nederländerna) med en liknande struktur, har universitetet själv medgett att situationen för ungerska högre läroanstalter förvaltade av en allmännyttig trust skiljer sig från situationen för läroanstalter i andra medlemsstater.

115 Följaktligen har sökanden heller inte visat att de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, till vilka sökanden räknas, befunnit sig i en situation som var lik situationen för högre läroanstalter i andra medlemsstater.

116 Vad för det tredje gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 9 FEU, föreskriver denna artikel bland annat att unionen i all sin verksamhet ska respektera principen om jämlikhet mellan sina medborgare, som ska få lika uppmärksamhet från unionens institutioner, organ och byråer.

117 I frågan om huruvida den angripna bestämmelsen i förevarande fall strider mot likabehandlingsprincipen, med hänvisning till att studenter, lärare och forskare i och partner till ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust missgynnas i förhållande till studenter, lärare och forskare i och partner till andra högre läroanstalter som inte förvaltas av allmännyttiga truster, har sökanden inte visat att respektive student, lärare, forskare och partner befunnit sig i en jämförbar situation.

118 Vad för det fjärde gäller åsidosättandet av artiklarna 120 och 124 FEUF grundar sig sökandens argument på den omständigheten att den angripna bestämmelsen är diskriminerande och omotiverad, i det att den medför en konkurrensnackdel för sökanden och diskriminerar denne i förhållande till andra universitet, vilket strider mot principen om en öppen marknadsekonomi grundad på fri konkurrens. Dessa argument sammanfaller således med argumenten om ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen.

119 Talan kan således inte vinna bifall på de grunder som avser åsidosättande dels av rättssäkerhetsprincipen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, dels av artiklarna 120 och 124 FEUF.

Grunderna och anmärkningarna avseende åsidosättande av förordning 2020/2092 och åsidosättande av artikel 2 FEU samt artiklarna 4 8 och 52 i stadgan

120 Sökanden har i huvudsak åberopat ett åsidosättande av förordning 2020/2092 och ett åsidosättande av artikel 2 FEU samt artiklarna 48 och 52 i stadgan. Dessa anmärkningar ska prövas i tur och ordning.

121 Tribunalen erinrar inledningsvis om att artikel 4 i förordning 2020/2092 ställer upp villkoren för att vidta lämpliga åtgärder enligt denna förordning.

122 I artikel 4.1 i förordning 2020/2092 anges att sådana åtgärder ska vidtas om det i enlighet med artikel 6 i samma förordning har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

123 Enligt artikel 6 i förordning 2020/2092 ska kommissionen i en skriftlig underrättelse till den berörda medlemsstaten ange de faktiska omständigheter och de specifika grunder på vilka kommissionen baserar sin slutsats att det finns rimliga skäl att anse dels att villkoren i artikel 4.1 i förordningen är uppfyllda (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 338), dels – och i synnerhet – att överträdelserna påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Enligt det sistnämnda villkoret krävs det ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 111 och 147).

124 Domstolen har dessutom slagit fast att förebyggandet av sådan påverkan som avses i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 kräver att de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer ”allvarligt” riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen. Följaktligen ska kommissionen och rådet visa att det förelåg en hög sannolikhet för att denna risk förverkligas, i förhållande till de situationer eller ageranden från myndigheternas sida som avses i artikel 4.2 i förordning 2020/2092 (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 299).

125 Det följer därmed av artikel 4 i förordning 2020/2092, jämförd med artikel 6.1 i samma förordning, att rådet och kommissionen, för att motivera vidtagandet av lämpliga åtgärder med stöd av denna förordning, konkret måste visa i) att det finns rimliga skäl att anse att åtminstone en av de rättsstatsprinciper som anges i förordningens artikel 2 a har överträtts i en medlemsstat, ii) att denna överträdelse avser åtminstone en av de situationer som kan tillskrivas en myndighet i en medlemsstat eller åtminstone ett av de ageranden från en sådan myndighets sida som avses i artikel 4.2 i förordningen, såvitt dessa situationer eller ageranden är relevanta för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller för skyddet av unionens ekonomiska intressen, och iii) att denna överträdelse påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt, i det att det finns ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, denna påverkan eller allvarliga risk för påverkan (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 288).

126 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som rättegångsdeltagarnas argument ska prövas.

Anmärkningarna om en överträdelse av rättsstatens principer

127 Sökanden har inom ramen för sina grunder och anmärkningar avseende en överträdelse av rättsstatsprincipen först och främst särskilt gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot förordning 2020/2092, eftersom bestämmelsen har ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Den riktar sig nämligen till alla ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, i stället för att rikta sig endast till Ungern. Enligt sökanden kunde den angripna bestämmelsen endast avse betalningar som följer av rättsliga åtaganden vilka ingåtts direkt till förmån för Ungern.

128 Sökanden har därutöver hävdat att den angripna bestämmelsen är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning på grund av att rådet har redogjort för de faktiska omständigheterna på ett felaktigt sätt. Den intressekonflikt som åberopats för att motivera åtgärden enligt den angripna bestämmelsen, bestående i det att ”tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer från nationalförsamlingen och Ungerns autonoma organ, [kan] ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse”, föreligger nämligen inte i förhållande till sökanden och den trust som förvaltar universitetet. Dessutom togs all offentlig finansiering och alla bidrag emot direkt av sökanden, och den förvaltande trusten har inte något inflytande i hur universitetets resurser används. Sökanden har även understrukit att eftersom den intressekonflikt som ligger till grund för den angripna bestämmelsen inte föreligger i universitetets fall, antog rådet denna bestämmelse utan att först bedöma huruvida universitetet faktiskt hade problem med politiska intressekonflikter.

129 Slutligen har sökanden bland annat hävdat att rådet, i skäl 11 i genomförandebeslut 2022/2506, felaktigt ansåg att reglerna om offentlig upphandling inte tillämpas på högre läroanstalter under allmännyttiga trusters förvaltning. Sökanden omfattas nämligen av ungerska förfaranden för offentlig upphandling.

130 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

131 Till att börja med underkänner tribunalen sökandens argument avseende dels den omständigheten att den angripna bestämmelsen strider mot förordning 2020/2092, eftersom den har ett tillämpningsområde som avser samtliga ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust och inte endast Ungern, dels den omständigheten att rådet felaktigt ansåg att enheter under allmännyttiga trusters förvaltning, däribland sökanden, inte omfattas av reglerna för offentlig upphandling.

132 Vad för det första gäller tillämpningsområdet för genomförandebeslut 2022/2506 anges det uttryckligen i artikel 5 i beslutet att ”[d]etta beslut riktar sig till Ungern”, såsom sökanden har påpekat i punkt 41 i sin ansökan.

133 I motsats till vad sökanden har påstått innebär den omständigheten att genomförandebeslut 2022/2506 riktar sig till Ungern emellertid inte att beslutet endast kan avse rättsliga åtaganden med Ungern som direkt stödmottagare.

134 I artikel 5.1 a ii) i förordning 2020/2092 föreskrivs nämligen att om kommissionen genomför unionsbudgeten med direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i budgetförordningen och en offentlig enhet är mottagare av medel från denna budget får rådet förbjuda kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med denna enhet.

135 I artikel 2 b i förordning 2020/2092 definieras begreppet offentlig enhet som ”en offentlig myndighet på alla förvaltningsnivåer … samt medlemsstatsorganisation i den mening som avses i artikel 2.42 i … förordning (EU, Euratom) 2018/1046”. När genomförandebeslut 2022/2506 antogs definierades i artikel 2 led 42 i budgetförordningen begreppet medlemsstatsorganisation som en ”enhet som är etablerad i en medlemsstat som ett offentligrättsligt organ, eller som ett privaträttsligt organ vilket har anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter och för vilket medlemsstaten har lämnat tillräckliga ekonomiska garantier”. Det framgår av själva ordalydelsen i dessa bestämmelser att ungerska allmännyttiga truster är ”medlemsstatsorganisationer” och således ”offentliga enheter” som kan vara ”mottagare” i den mening som avses i artikel 5.1 a ii) i förordning 2020/2092.

136 Det föreligger därmed inte något krav på att genomförandebeslut 2022/2506 endast avser rättsliga åtaganden där Ungern är direkt stödmottagare.

137 Vad för det andra gäller tillämpningen av reglerna om offentlig upphandling på allmännyttiga truster och på de enheter som förvaltas av dem, såsom sökanden, har rådet, i skälen 3 och 11 i genomförandebeslut 2022/2506, angett att kommissionen inledningsvis hade farhågor om att reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter inte tillämpades på allmännyttiga truster och på de enheter som de förvaltade.

138 I skäl 29 i genomförandebeslut 2022/2506 anges emellertid att de av Ungern föreslagna korrigerande åtgärderna tillsammans i princip skulle kunna åtgärda problemen med systembetingade oriktigheter, brister och svagheter i offentlig upphandling, risker för intressekonflikter och farhågor rörande allmännyttiga truster.

139 Tribunalen drar följaktligen slutsatsen att de allvarliga systembetingade svagheterna i förfarandena för offentlig upphandling, vilka berodde på att reglerna om intressekonflikter och offentlig upphandling inte tillämpades på allmännyttiga truster och de enheter som de förvaltade, har avhjälpts genom Ungerns korrigerande åtgärder. De omfattas därmed inte längre, som sådana och i den mån de endast avser allmännyttiga truster, av de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande. Detta innebär att rådet, i motsats till vad sökanden har hävdat, inte antog den angripna bestämmelsen med motiveringen att institutionen ansåg att reglerna om offentlig upphandling inte tillämpades på allmännyttiga truster och på de enheter som dessa förvaltade.

140 Kommissionen bekräftade för övrigt vid förhandlingen att denna problematik hade lösts.

141 Det ska dessutom påpekas att sökanden i förevarande fall, när vederbörande bestred att det föreligger intressekonflikter vad gäller universitetet, gjorde gällande att ingen av ledamöterna i den allmännyttiga trust som förvaltar universitetet kan kvalificeras som ”högre politisk chef”. Enligt sökanden föreligger, i frånvaro av en prövning från rådet sida, den överträdelse som rådet har gjort gällande för att anta den angripna bestämmelsen således inte vad gäller universitetet. Sökanden har således felaktigt tagits upp i förteckningen över de enheter som avses i den angripna bestämmelsen.

142 Detta argument bygger dock på en felaktig uppfattning av arten av de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande i genomförandebeslut 2022/2506.

143 De situationer eller ageranden från myndigheternas sida som i artikel 4.2 a–h i förordning 2020/2092 räknas upp som överträdelser av rättsstatens principer, i den mening som avses i denna förordning, omfattar både individuella och systembetingade situationer och ageranden. Dessutom anges i skäl 15 i förordning 2020/2092 att inte bara individuella överträdelser av rättsstatens principer, utan även överträdelser som är omfattande eller beror på återkommande praxis eller underlåtenhet hos offentliga myndigheter eller på allmänna åtgärder som sådana myndigheter har antagit allvarligt kan skada unionens ekonomiska intressen.

144 Domstolen har i detta avseende konstaterat att när sådana överträdelser av rättsstatens principer som kan vara systembetingade till sin natur även påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, så kan det inte läggas unionen till last att den vidtagit nödvändiga åtgärder för att skydda unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning och unionens ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 362).

145 Dessutom anges följande i skäl 11 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Det finns dessutom farhågor när det gäller att reglerna om … intressekonflikter inte tillämpas på allmännyttiga truster och de enheter som de förvaltar, och bristen på transparens när det gäller dessa trusters förvaltning av medel. Dessa problem och deras upprepning över tid påvisar oförmåga, misslyckande eller ovillighet av systembetingad karaktär från de ungerska myndigheternas sida när det gäller att förhindra beslut som strider mot tillämplig rätt såvitt avser … intressekonflikter och därmed att på ett lämpligt sätt hantera riskerna för korruption. De utgör överträdelser av rättsstatens principer, särskilt rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, och ger upphov till farhågor vad gäller maktdelningen.”

146 Vidare anges följande i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506:

”[Det ungerska r]egelverket hindrar [trots vissa lagstiftningsändringar] fortfarande inte tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer från nationalförsamlingen och Ungerns autonoma organ, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse …. Ungern har dessutom från och med den 1 november 2022 återinfört (genom ett undantag från det allmänna förbudet) möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Rådet anser av dessa skäl, som utvecklas ytterligare i kommissionens meddelande, att svagheterna i regelverket i kombination med den nya lagstiftningsutvecklingen förvärrar den eventuella intressekonflikt som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda och därför gör den otillräcklig för att bemöta kommissionens ursprungliga farhågor.”

147 Slutligen anges följande i skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Beträffande de identifierade överträdelserna med avseende på allmännyttiga truster uppvisar regelverket i Ungern svagheter, såsom anges ovan, som inte har avhjälpt den risk för intressekonflikter som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda. Mot bakgrund av [att] den korrigerande åtgärden inte är lämplig kvarstår en allvarlig risk för unionsbudgeten som bäst kan åtgärdas genom ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster och enheter som underhålls av dem inom ramen för program under direkt eller indirekt förvaltning.”

148 Det framgår av skälen 11, 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att den påstådda överträdelsen av rättsstatens principer vilken påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen, består i en faktisk situation och i det ungerska regelverket, vilket inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för de stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom Ungerns lag IX. Denna överträdelse av rättsstatens principer förvärras av att Ungern sedan den 1 november 2022 återinfört möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i de styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom nämnda lag.

149 Dessutom anges det uttryckligen i skäl 58 i genomförandebeslut 2022/2506 att ”de konstaterade fallen av bristande efterlevnad gäller systembetingade överträdelser”.

150 I punkt 128 i kommissionens förslag anges i detta hänseende följande: ”När det gäller överträdelsernas art anser kommissionen att bedömningen av de överträdelser … som är relevanta för intressekonflikter i fråga om allmännyttiga truster, har lett till slutsatsen att dessa problem [tytt] på överträdelser av rättsstatsprincipen, särskilt av artikel 3 b i förordning … 2020/2092, eftersom godtyckliga eller olagliga beslut av myndigheter inte förebygg[t]s, korrigera[t]s eller bestraffa[t]s, och avsaknaden av intressekonflikter inte säkerställ[t]s.”

151 I punkt 57 i sitt förslag ansåg kommissionen även att överträdelserna av rättsstatens principer särskilt avsåg de situationer som nämns i artikel 4.2 h i förordning 2020/2092, det vill säga ”[a]ndra situationer … som [var] av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen” och som i förevarande fall kommer till uttryck genom den ökade risken för intressekonflikter till följd av att högre politiska chefer ingår i styrelserna för allmännyttiga truster.

152 I punkt 130 i kommissionens förslag anges dessutom följande:

”[D]e konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer rör viktiga delar av den offentliga sektorn i Ungern, dvs. alla offentliga enheter som förvaltar EU-medel som kan vara eller bli upphandlande myndigheter, samt alla allmännyttiga truster som, trots att de är privata enheter, har ett mål av allmänt intresse, såsom utbildning, forskning, miljö- och klimatskydd och skydd av kulturarvet. De konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer är således systematiska och utbredda och därmed allvarliga.”

153 Slutligen påpekade kommissionen, i punkt 142 i sitt förslag, att det var praktiskt taget omöjligt att anse dels att förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden, inom ramen för något program med direkt eller indirekt förvaltning, med allmännyttiga truster eller enheter som trusten upprätthållit endast borde gälla för vissa allmännyttiga truster och för vissa enheter som dessa truster upprätthållit, dels att kommissionen kunde ingå partiella rättsliga åtaganden med sådana enheter.

154 Såsom framgår av punkt 70 i kommissionens meddelande skapar den omständigheten att högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer kan ingå i styrelserna för allmännyttiga truster nämligen ”en situation där [dessa] högre politiska chefer kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de själva är anställda och har viktiga beslutsbefogenheter”. Såsom rådet har hävdat utövar allmännyttiga truster, på grund av sin lagstadgade karaktär, avgörande inflytande och kontroll över de enheter som förvaltas av dem. Detta innebär att de båda enheterna i praktiken är oupplösligt förbundna med varandra som en helhet. Risken för intressekonflikter när det gäller allmännyttiga truster aktualiseras följaktligen vid varje beslut om användningen av unionsmedel av en enhet som förvaltas av en allmännyttig trust.

155 Det följer således av genomförandebeslut 2022/2506, sett mot bakgrund av kommissionens förslag och kommissionens meddelande, att farhågorna om överträdelser av rättsstatens principer rörde de bestämmelser som var tillämpliga på allmännyttiga truster, och särskilt organisationen, funktionen och den systembetingade bristen på insyn vad gäller förvaltningen av medel av dessa truster och de enheter som förvaltades av dem. Farhågorna rörde däremot inte överträdelser som begåtts individuellt av dessa truster eller av de enheter som förvaltades av dem, såsom sökanden.

156 Eftersom de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande är systembetingade i förevarande fall, var kommissionen och rådet följaktligen inte skyldiga att fastställa att det förelegat individuella intressekonflikter inom varje berörd enhet för att anta den angripna bestämmelsen. En sådan tolkning skulle nämligen göra det omöjligt att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med systembetingade överträdelser av rättsstatens principer.

157 Härav följer att sökanden inte kan vinna framgång med sina anmärkningar avseende överträdelse av rättsstatens principer.

Anmärkningarna om en överträdelse av artikel 2 FEU och artiklarna 48 och 52 i stadgan

158 Sökanden har hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot rättsstatens principer, vilken garanteras i artikel 2 FEU, mot oskuldspresumtionen, stadfäst i artikel 48 i stadgan, och mot proportionalitetsprincipen enligt artikel 52 i stadgan. Anledningen till detta är en uppenbart oriktig bedömning avseende förekomsten av intressekonflikter inom universitetet.

159 Vad gäller överträdelsen av rättsstatens principer, vilken garanteras i artikel 2 FEU, har sökanden gjort gällande att rådet antog den angripna bestämmelsen utan att först bedöma huruvida universitetet verkligen hade problem med politiska intressekonflikter.

160 Vad gäller åsidosättandet av artikel 48 i stadgan har sökanden hävdat att rådet, när det antog den angripna bestämmelsen, antog att universitetet var skyldigt, trots att det inte förelåg någon intressekonflikt i universitetets fall, och att institutionen därmed tillämpade en kollektiv sanktionsåtgärd på universitetet.

161 I punkt 44 i ansökan har sökanden även understrukit att universitetet drabbas av en sanktionsåtgärd i form av förlorade resurser till följd av lagstiftningsakter som inte har antagits av universitetet själv, utan av Ungerns nationalförsamling.

162 Vad gäller artikel 52 i stadgan har sökanden hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot proportionalitetsprincipen i den artikeln, eftersom universitetet åläggs en kollektiv sanktionsåtgärd genom denna bestämmelse, trots att det inte föreligger någon intressekonflikt i universitetets fall. Den angripna bestämmelsen utgör således en otillåten inskränkning av de rättigheter och friheter som anges i artiklarna 13 och 48 i stadgan.

163 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

164 Tribunalen finner inledningsvis att sökandens argument att principen om oskuldspresumtion i artikel 48.1 i stadgan har åsidosatts är utan verkan. Huruvida nämnda princip är tillämplig beror nämligen på om det aktuella förfarandet är straffrättsligt (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 8 juni 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, och Europadomstolen, 12 maj 2017, Simeonovi mot Bulgarien, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110). Så är inte fallet i fråga om det förfarande som ledde till att genomförandebeslut 2022/2506 antogs.

165 Tribunalen kan inte heller godta sökandens argument att det i genomförandebeslut 2022/2506 föreskrivs sanktionsåtgärder för ungerska högre läroanstalter som förvaltas av allmännyttiga truster. Enligt fast rättspraxis syftar förordning 2022/2506 och därmed även genomförandeförordning 2022/2506 nämligen till att skydda unionsbudgeten från påverkan som på ett tillräckligt direkt sätt följer av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat, och inte till att ingripa mot sådana överträdelser i sig (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 119, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 137). Följaktligen ålägger inte genomförandebeslut 2022/2506 sökanden eller Ungern någon sanktionsåtgärd.

166 Vidare grundar sig samtliga av sökandens argument på antagandet att sökanden inte ska omfattas av den angripna bestämmelsen, eftersom det inte ingår några tjänstemän på högsta nivå eller högre politiska chefer i vare sig universitetets styrelse eller styrelsen för den allmännyttiga trust som förvaltar universitetet.

167 I detta avseende räcker det att erinra om att den angripna bestämmelsen inte föreskriver ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden på grund av den konkreta situationen för vissa allmännyttiga truster eller enheter som förvaltas av sådana truster. Såsom framgår av punkterna 149–155 ovan, föreskrivs detta förbud snarare på grund av den rättsliga ram som är tillämplig på dessa truster och enheter, och därmed på grund av att de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande är systembetingade.

168 Mot bakgrund härav kan sökanden inte vinna framgång med sina argument grundade på antagandet att det, när den angripna bestämmelsen antogs, inte ingick några tjänstemän på högsta nivå eller högre politiska chefer i universitetets styrelse eller i styrelsen för den allmännyttiga trust som förvaltar universitetet, vilket enligt sökandens mening skulle ha inneburit att universitetet inte omfattas av den angripna bestämmelsen.

169 Anmärkningarna om en överträdelse av artikel 2 FEU och artiklarna 48 och 52 i stadgan ska därmed underkännas.

Grunderna och anmärkningarna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

170 Till att börja med har sökanden, med stöd av Ungern, gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 FEU. Sökanden har i detta hänseende anfört fyra argument.

171 Vad för det första gäller frågan huruvida den angripna bestämmelsen är lämplig, har sökanden hävdat att ett innehållande av utbetalningarna för alla projektförslag som lämnats in inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa endast är motiverad vid en uppenbar och omedelbar överträdelse med en specifik koppling till användningen av de medel som ställts till förfogande inom ramen för dessa program. Så är dock inte fallet här.

172 Vad för det andra gäller frågan huruvida den angripna bestämmelsen är nödvändig, har sökanden gjort gällande att utbetalningar för projektförslag utgör en säker och öppen process, under unionsinstitutionernas förvaltning och kontroll. Detta innebär att det är möjligt att ingripa effektivt på ett selektivt och riktat sätt, utan behov av att blockera samtliga betalningar inom ramen för de två programmen. Tillbakadragandet av medel till följd av den angripna bestämmelsen får således långsiktiga verkningar för programmen Erasmus+ och Horisont Europa samt för vetenskapliga publikationer. De bidrag och stipendier som dragits tillbaka kan nämligen inte åter tillgås när de problem med intressekonflikter som motiverade den angripna bestämmelsen eventuellt åtgärdats. Vidare är den angripna bestämmelsens verkningar oåterkalleliga för de slutliga mottagarna, det vill säga för studenter, lärare och forskare, vilka inte längre kan delta i vare sig programmen Erasmus+ och Horisont Europa eller andra forskningsprogram.

173 Sökanden har dessutom hävdat att den omständigheten att det finns en teoretisk möjlighet att upphäva åtgärden inte är tillräcklig för att den ska anses vara tillfällig. Karaktären av provisorium måste vara inneboende i åtgärden i fråga och inte vara beroende av ett helt skönsmässigt beslut av kommissionen och rådet. Det kan i övrigt redan uteslutas att den angripna bestämmelsen är tillfällig; den har varit i kraft i omkring ett och ett halvt år, och det inte finns några realistiska utsikter att den kommer att upphävas inom en snar framtid.

174 Vad för det tredje gäller proportionaliteten i egentlig mening, har sökanden hävdat att det omedelbara upphörandet av betalningar medför ekonomiska och yrkesrelaterade konsekvenser samt konsekvenser för dess anseende. På sikt är dessa negativa för de berörda högre läroanstalterna. Dessutom har rådet inte förklarat varför den angripna bestämmelsen var den minst begränsande.

175 För det fjärde har rådet inte gjort någon föregående bedömning av den angripna bestämmelsens inverkan, trots att det tydligt framgår av skäl 19 i förordning 2020/2092 att kommissionen, när den överväger att vidta åtgärder, ”bör … ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna”.

176 Sökanden har i detta hänseende hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 7 FEU, eftersom rådet inte tog hänsyn till de potentiella följderna av en sådan bestämmelse för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter.

177 Enligt sökanden går kravet i artikel 7 FEU att finna i skäl 19 i förordning 2020/2092, där det anges att kommissionen, när den överväger att vidta åtgärder, ”bör … ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna”. Även om artikel 7 FEU inte är tillämplig, är med andra ord dess innehåll direkt giltigt med avseende på genomförandebeslut 2022/2506.

178 Sökanden har, med stöd av Ungern, närmare bestämt gjort gällande att rådet inte beaktade de slutliga mottagarnas och stödmottagarnas situation. Enligt sökanden är nämligen varje åtgärd som antas med stöd av förordning 2020/2092 laglig endast om åtgärden iakttar de principer som anges i skälen 18, 19 och 26 i förordningen, vilket innebär en individuell och selektiv prövning av de slutliga mottagarnas och stödmottagarnas situation. Rådet företog inte någon sådan prövning med avseende på sökanden.

179 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

180 I skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 ansåg rådet att den allvarliga risk för budgeten som orsakats av eventuella intressekonflikter i allmännyttiga truster bäst kunde åtgärdas genom den angripna bestämmelsen, det vill säga ett förbud för kommissionen att, när den genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, ingå nya rättsliga åtaganden med dessa truster eller enheter som förvaltas av dem. Enligt rådet står en sådan åtgärd i proportion till vad som är strikt nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionsbudgeten mot den påverkan eller risken för påverkan som följer av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

181 Tribunalen erinrar om att artikel 5.3 i förordning 2020/2092 föreskriver att de åtgärder som vidtas i enlighet med denna förordning ska vara proportionella. De ska fastställas mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Arten av överträdelserna av rättsstatens principer, deras varaktighet samt hur allvarliga och omfattande de är, ska vederbörligen beaktas. Åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av överträdelserna. Vidtagna åtgärder ska således vara strikt proportionella till den inverkan som de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgeten eller på unionens ekonomiska intressen (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 302).

182 Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och stadfästs i artikel 5.4 FEU och artikel 52.1 i stadgan, innebär att unionsinstitutionernas rättsakter ska vara ägnade att leda till att de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna uppnås och att rättsakterna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 340; se även dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 353 och där angiven rättspraxis).

183 För det första ska tribunalen pröva huruvida den angripna bestämmelsen är lämplig.

184 Sökanden har i detta avseende inte anfört någon konkret uppgift vid tribunalen som kan föranleda ett ifrågasättande av den omständigheten att den angripna bestämmelsen är ägnad att göra det möjligt att uppnå målet att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer.

185 Sökanden har närmare bestämt endast hävdat att ett innehållande av utbetalningarna för alla projektförslag som lämnats in inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa endast var motiverad vid en uppenbar och omedelbar överträdelse med en specifik koppling till användningen av de medel som ställts till förfogande inom ramen för dessa program.

186 Såsom anges i punkterna 155 och 156 ovan är de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande systembetingade. De följer nämligen av det ungerska regelverket, vilket inte hindrar högre politiska chefer från att ingå i styrelserna för allmännyttiga truster inrättade genom Ungerns lag IX, något som medför en eventuell risk för intressekonflikter. Det är därmed inte nödvändigt att rådet, för att anta den i den angripna bestämmelsen föreskrivna åtgärden, visar att det föreligger intressekonflikter med en påverkan på unionens medel inom enheter såsom sökanden.

187 Under dessa omständigheter räcker sökandens argument inte för att visa att den angripna bestämmelsen är olämplig, och argumentet kan inte godtas.

188 För det andra har sökanden, i frågan huruvida den angripna bestämmelsen är nödvändig, hävdat att det var möjligt att ingripa effektivt på ett selektivt och inriktat sätt mot vissa allmännyttiga truster eller enheter under sådana trusters förvaltning, utan något behov av att ålägga samtliga läroanstalter som omfattas av nämnda bestämmelse samma åtgärd, vilket har långsiktiga och oåterkalleliga effekter.

189 Det ska i detta hänseende påpekas att den angripna bestämmelsen inte föreskriver ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden på grund av den konkreta situationen för vissa allmännyttiga truster eller enheter som förvaltas av sådana truster, utan snarare på grund av det ungerska regelverket, vilket inte hindrar högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Detta skapar en situation där dessa högre politiska chefer kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de själva är anställda och har viktiga beslutsbefogenheter. Mot bakgrund av den aktuella överträdelsens systembetingade karaktär föll rådets val följaktligen inte på den alternativa lösning som sökanden framfört.

190 Även om det antas att den andra lösning som sökanden har föreslagit är mindre ingripande, är det under alla omständigheter inte styrkt att den skulle göra det möjligt att uppnå det mål som anges i punkt 184 ovan – det vill säga att skydda unionsbudgeten från sådan påverkan som kan bli följden av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat – lika effektivt som den angripna bestämmelsen. Det har således inte visats att den angripna bestämmelsen uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

191 Vad för det tredje gäller den angripna bestämmelsens proportionalitet, har sökanden hävdat att det omedelbara upphörandet av betalningar har ekonomiska och yrkesrelaterade konsekvenser samt konsekvenser för dess anseende, som på sikt är negativa för de berörda högre läroanstalterna.

192 Tribunalen påpekar att förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden är den minst ingripande av de fem åtgärder som räknas upp i artikel 5.1 a i förordning 2020/2092, med avseende på de eftersträvade målen. De övriga åtgärder som förtecknas i denna bestämmelse, nämligen innehållande av utbetalningar eller av genomförandet av det rättsliga åtagandet eller hävande av det rättsliga åtagandet enligt artikel 131.3 i budgetförordningen, helt eller delvis innehållande av delutbetalningar eller återbetalning i förtid av lån som garanteras genom unionsbudgeten, innehållande eller minskning av den ekonomiska fördelen inom ramen för ett instrument som garanteras genom unionsbudgeten samt förbud att ingå nya avtal om lån eller andra instrument som garanteras genom unionsbudgeten, har störande effekter på redan pågående program, vilket skulle ha inneburit att även tredje man ställs inför svårigheter.

193 Härav följer att sökanden inte har visat att den angripna bestämmelsen var oproportionell med avseende på de eftersträvade målen.

194 För det fjärde ska det påpekas att sökandens argument om att rådet inte gjorde någon föregående bedömning av den angripna bestämmelsens inverkan på de slutliga mottagarnas och stödmottagarnas situation (vilket även omfattar grunden avseende åsidosättande av artikel 7 FEU) sammanfaller med argumentet anfört till stöd för grunden om att proportionalitetsprincipen åsidosatts.

195 Såvitt sökanden har hänvisat till förordning 2020/2092 ska det följaktligen erinras om att skäl 19 i nämnda förordning har följande lydelse:

”Det är viktigt att de slutliga mottagarnas och bidragsmottagarnas legitima intressen skyddas på ett adekvat sätt när åtgärder antas till följd av överträdelser av rättsstatens principer. När kommissionen överväger att anta åtgärder bör den ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna.”

196 Dessutom föreskriver artikel 5.2 i förordning 2020/2092 att införandet av lämpliga åtgärder inte får påverka skyldigheterna för offentliga enheter eller för medlemsstater att genomföra program eller fonder, och i synnerhet inte deras skyldigheter gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, såvida inte beslutet om antagande av åtgärder föreskriver något annat.

197 Såsom framgår av punkt 192 ovan var i förevarande fall den angripna bestämmelsen den minst störande för de program som redan pågick när genomförandebeslut 2022/2506 fick verkan, eftersom den gav de slutliga mottagarna av EU-medel från programmen Erasmus+ och Horisont Europa möjlighet att, även efter antagandet av den angripna bestämmelsen, fortsätta att erhålla bidrag som beviljats innan den antogs, och detta fram till dess att de överenskommelser som undertecknades inom ramen för dessa program löper ut.

198 Vidare visar skäl 63 i genomförandebeslut 2022/2506, enligt vilket beslutet inte påverkar Ungerns skyldigheter gentemot bland annat de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna, inbegripet skyldigheten att göra utbetalningar, att rådet beaktade beslutets följder för de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna.

199 Härav följer att sökanden inte har visat att den angripna bestämmelsen inte var proportionell.

200 Anmärkningarna avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen ska därför underkännas.

Kränkning av stadgans artikel 13 om akademisk frihet

201 Sökanden har hävdat att den angripna bestämmelsen utgör ett ingrepp i den akademiska friheten enligt artikel 13 i stadgan.

202 Sökanden har i detta avseende hävdat att den angripna bestämmelsen innebär att universitetets lärare och forskare inte längre kommer att ha tillgång till de resurser som andra ungerska läroanstalter har tillgång till. Därmed missgynnas sökandens berörda lärare, forskare och studenter, eftersom vetenskapligt arbete och forskning kräver betydande finansiering, och den viktigaste källan till detta är programmet Horisont Europa. Utan sådana resurser blir det omöjligt för sökandens lärare och forskare att upprätthålla det vetenskapliga arbetet och forskningen. Detta missgynnar sökanden, eftersom dessa lärare och forskare inte längre kommer att välja universitetet som sin arbetsplats eller kommer att lämna det.

203 Sökanden har alltså hävdat att den angripna bestämmelsen har till följd och syfte att begränsa finansieringen och ändra driften av de ungerska högre läroanstalter vars rättsliga form har ändrats. Enligt sökanden utgör detta ett ingrepp i Ungerns befogenhet att fastställa innehållet i och organisationen av högre utbildning och således ett ingrepp i den akademiska friheten och särskilt friheten att bedriva vetenskaplig forskning.

204 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

205 Tribunalen erinrar om att den akademiska friheten är stadfäst i allmänna ordalag i artikel 13 i stadgan, där det föreskrivs att ”[k]onsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria” och att ”[d]en akademiska friheten ska respekteras”.

206 I artikel 14 i stadgan, med rubriken ”Rätt till utbildning”, föreskrivs i punkt 1 att ”[v]ar och en har rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbildning”.

207 I artikel 14.3 i stadgan slås det fast att ”[f]riheten att inrätta undervisningsanstalter med iakttagande av de demokratiska principerna … ska respekteras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter”.

208 Det framhålls inledningsvis att domstolen redan har erkänt att den akademiska friheten, såväl inom forskning som inom undervisning, ska garantera yttrandefrihet och handlingsfrihet, frihet att sprida uppgifter liksom frihet att utan begränsningar söka och sprida kunskap och sanning. Denna frihet är inte begränsad till akademisk eller vetenskaplig forskning, utan omfattar även friheten för akademiskt verksamma personer att fritt uttrycka sin ståndpunkt och sina åsikter (se dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkterna 224 och 225 samt där angiven rättspraxis).

209 Begreppet akademisk frihet måste dock ses i ett större sammanhang än ur ett yttrandefrihets- eller åsiktsfrihetsperspektiv. I enlighet med domstolens rättspraxis är det i detta hänseende lämpligt att beakta innehållet i den rekommendation 1762(2006) som Europarådets parlamentariska församling antog den 30 juni 2006, med rubriken ”Den akademiska friheten och universitetens självständighet”. Av denna rekommendation framgår att den akademiska friheten även omfattar en institutionell och organisatorisk dimension, då det är en grundläggande förutsättning för att kunna bedriva undervisning och forskning att ingå i en infrastruktur. Relevant är även punkt 18 i rekommendationen om villkoren för lärare inom högre utbildning, som antogs av generalkonferensen för Förenta nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur (Unesco) den 11 november 1997 vid dess 29:e sammanträde i Paris (Frankrike) den 21 oktober–12 november 1997. I denna punkt 18 stadgas att ”självständighet är det institutionella uttrycket för akademisk frihet och är ett nödvändigt villkor för att lärare och högre läroanstalter ska kunna utföra sitt uppdrag”. I punkt 19 i samma rekommendation preciseras att ”det åligger medlemsstaterna att skydda de högre läroanstalternas självständighet från alla typer av hot, oavsett var de kommer ifrån” (se dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 227).

210 Den akademiska friheten, vilken stadfästs i artikel 13 andra meningen i stadgan, ställer därmed krav på att högre läroanstalter ska vara självständiga inom sina institutionella och organisatoriska ramar, i förhållande till offentliga myndigheter och i synnerhet den verkställande makten.

211 Tribunalen påpekar i detta avseende att Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (nedan kallad Venedigkommissionen) i ett yttrande av den 2 juli 2021 även betonade den viktiga roll som universiteten har i ett demokratiskt samhälle som prioriterade platser för att utbilda varje ny generation och upptäcka ny kunskap, för innovation, för att utveckla rationellt och kritiskt tänkande samt för frihet att bedriva forskning och föra diskussioner. Venedigkommissionen erinrade särskilt om vikten av att säkerställa universitetens politiska, kulturella och intellektuella oberoende samt deras institutionella självständighet.

212 Venedigkommissionen erinrade dessutom om att FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter hade förtydligat begreppet ”högre läroanstalters självständighet” i den allmänna kommentaren om artikel 13 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, undertecknad i New York den 16 december 1966, på följande sätt i fråga om rätten till utbildning:

”Att en högre läroanstalt är självständig innebär att den åtnjuter den grad av oberoende som krävs för att den ska kunna fatta beslut effektivt, oavsett om det rör sig om dess arbete, normer, förvaltning eller därmed sammanhängande verksamhet. Denna självständighet måste dock vara förenlig med systemen för offentlig kontroll, särskilt när det gäller statliga medel. Med hänsyn till de betydande offentliga investeringarna i högre utbildning är det viktigt att hitta en god balans mellan institutionernas självständighet och ansvarsskyldighet.”

213 I sitt yttrande av den 2 juli 2021 konstaterade Venedigkommissionen att ungerska offentliga universitet riskerade att få sin akademiska frihet hotad och sin självständighet försvagad, ifall de ställs under förvaltningen av en allmännyttig trust, vars styrelse ursprungligen utsetts av regeringen och därefter undandragits från demokratisk kontroll.

214 Dessa påståenden upprepades därefter av kommissionen i 2022 års rapport om rättsstatsprincipen; i kapitlet om Ungern anges att efter överföringen till styrelsen av en allmännyttig trust av rättigheterna som ministern innehade i egenskap av stiftare – med styrelsen som den enda med behörighet att avsätta och utnämna sina ledamöter – avsade sig den stiftande ministern all form av kontroll över styrelsen, varför dess ledamöter blev självständiga och oavsättliga.

215 Dessa farhågor upprepades bland annat i skäl 33 i kommissionens förslag, där följande anges:

”[I]nrättandet av privaträttsliga enheter till vilka staten donerat betydande offentliga tillgångar kan innebära bristande offentlig kontroll över dessa enheters funktion och styrning. Till följd av att stiftarens rättigheter överförts från den behöriga ministern till förvaltningsstyrelsen förefaller staten i själva verket förlora all kontroll över dessa truster. Dessutom noterar kommissionen i 2022 års rapport om rättsstatsprincipen att reglerna om intressekonflikter inte är tillämpliga på parlamentsledamöter, statssekreterare och andra offentliga tjänstemän i regeringen som samtidigt fungerar som styrelseledamöter av allmänt intresse, trots att dessa enheter får betydande offentlig finansiering, vilket medför ökad risk för korruption.”

216 Domstolen har redan slagit fast att nationella åtgärder som kan äventyra den akademiska verksamheten vid högre läroanstalter och följaktligen beröva berörda akademiskt verksamma personer den självständiga infrastruktur som är nödvändig för att de ska kunna bedriva sin vetenskapliga forskning och undervisning, kan begränsa den akademiska frihet vilken skyddas i artikel 13 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning), C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 228).

217 Det ska även noteras att i enlighet med artikel 51.1 i stadgan är unionen skyldig att respektera den akademiska friheten vid utövandet av sina befogenheter.

218 Vad för det första gäller sökandens argument att den angripna bestämmelsen har till följd och syfte att ändra driften av högre läroanstalter i Ungern, är genomförandebeslut 2022/2506, såsom rådet har understrukit, av finansiell karaktär, eftersom det syftar till att skydda unionsbudgeten genom att förbjuda kommissionen att ingå rättsliga åtaganden med vissa enheter enligt ungersk rätt. Beslutet innehåller därutöver inte något förbud eller påbud avseende akademisk eller vetenskaplig verksamhet vid högre läroanstalter, vilket heller inte har bestritts i förevarande fall.

219 Den omständigheten att medlemsstaterna, vid allvarliga överträdelser av rättsstatens principer, inbegripet vid utövandet av deras befogenhet vad gäller organiseringen av högre utbildning, yrkesutbildning samt forskning och utveckling, kan bli föremål för korrigerande åtgärder som vidtas med tillämpning av förordning 2020/2092, utgör inte i sig ett ingrepp i den akademiska friheten enligt artikel 13 i stadgan.

220 Vad sedan gäller sökandens argument att den angripna bestämmelsen leder till en minskning av anslagen till vetenskaplig forskning, kan den tillfälliga minskningen av finansiering från unionens budget, i händelse av systembetingade överträdelser av rättsstatsprinciperna, inte anses utgöra ett ingrepp i eller en inskränkning av den grundläggande rätten till akademisk frihet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punkt 22).

221 Nekandet av ekonomiska resurser för en organisation för forskning och kunskapsspridning, såsom ett universitet eller ett forskningsinstitut, liksom för forskare eller forskningsgrupper utgör nämligen inte i sig ett ingrepp i den akademiska friheten eller en begränsning av denna frihet, såvitt ett beslut att inte bevilja ekonomiska resurser grundar sig på vetenskapliga överväganden eller på politiska riktlinjer för utbildning samt forskning och utveckling vilka fastställts av lagstiftaren eller följer av i lag tydligt fastställda mål av allmänintresse.

222 Dessutom föreskriver artikel 5.2 i förordning 2020/2092 att införandet av lämpliga åtgärder inte får påverka skyldigheterna för offentliga enheter eller för medlemsstater att genomföra program eller fonder, och i synnerhet inte skyldigheterna gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, såvida inte beslutet om antagande av åtgärder föreskriver något annat.

223 Sökanden har under alla omständigheter inte lagt fram tillräckligt övertygande bevisning för att styrka sina påståenden om att förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden inom ramen för programmet Horisont Europa påverkar sökandens verksamhet inom högre utbildning eller vetenskaplig forskning.

224 Slutligen ska det påpekas att även om det antas att den angripna bestämmelsen ska anses utgöra ett ingrepp i den akademiska friheten, är den, såsom redan har konstaterats ovan, föreskriven i lag, motiverad och proportionell med hänsyn till det mål av allmänintresse som är att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer enligt förordning 2020/2092.

225 För övrigt bidrar den angripna bestämmelsen – samtidigt som den skyddar unionsbudgeten mot missbruk av dess medel, särskilt på grund av systemrisken för intressekonflikter – även till att bevara sökandens organisatoriska självständighet, och den minimerar möjligheterna till godtyckliga ingrepp i universitetets organisering från den verkställande maktens sida och bidrar således till att den akademiska friheten och principerna om rättsstaten iakttas.

226 Den angripna bestämmelsen är följaktligen inte av sådan art att den utgör ett ingrepp i den akademiska friheten, vilken skyddas i artikel 13 i stadgan.

227 Talan kan således inte vinna bifall på den grund som avser åsidosättande av stadgans artikel 13 om akademisk frihet.

Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF och av artiklarna 9 , 165 och 179 FEUF

228 Sökanden har gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF.

229 Sökanden har i detta avseende hävdat att den angripna bestämmelsen innebär en begränsning för icke-ungerska studenter, lärare och forskare som är verksamma vid ungerska högre läroanstalter under en allmännyttig trusts förvaltning. Enligt sökanden är dessa nämligen uteslutna från betalningar för projektförslag inlämnade inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa, vilket begränsar deras tillgång till tjänster för forskning och universitetsutbildning.

230 Sökanden har för det första gjort gällande att universitetet bedriver undervisning för studenter, delvis mot studieavgifter. Detta gäller särskilt för icke-ungerska unionsmedborgare, vilket innebär att ett stort antal utländska studenters intressen påverkas av den angripna bestämmelsen, eftersom det inte bedrivs undervisning vid Debrecens universitet som är gratis för utländska studenter. Vad särskilt gäller programmet Erasmus+ har sökanden dessutom gjort gällande att den angripna bestämmelsen begränsar studenternas rörlighet.

231 Sökanden har för det andra gjort gällande att forskare och akademiker som deltar i programmet Horisont Europa bedriver vetenskaps- och forskningsverksamhet mot ersättning och i ett marknadsorienterat sammanhang, ofta på uppdrag av och med delvis finansiering från marknadsaktörer. Sökanden har därutöver angett att universitetet driver särskilda laboratorier och forskningsinstitut, till exempel för läkemedelsprövningar, laboratorietester, hälso- och sjukvård, och inlämning av gemensamma anbud med marknadsaktörer, där universitetet tillhandahåller – eller förväntas tillhandahålla – privata aktörer kunskaper och innovation. Enligt sökanden leder genomförandebeslut 2022/2506 dessutom till att dessa aktörer fråntas tillgången till kunskap från ungerska universitet.

232 Sökanden har även gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 9 FEUF, eftersom den inte på något sätt bidrar till en hög utbildningsnivå. Sökanden har dessutom hävdat att den angripna bestämmelsen utgör ett hinder för de mål som anges i artiklarna 165 och 179 FEUF.

233 Vad närmare bestämt gäller åsidosättandet av artikel 165 FEUF har sökanden gjort gällande att den angripna bestämmelsen inte bidrar till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet och utgör ett allvarligt ingrepp i Ungerns befogenhet att fastställa vad högre utbildning ska innehålla och hur den ska organiseras. Universitetet har dessutom angett att denna bestämmelse hindrar såväl rörligheten för studerande och lärare som utvecklingen av den europeiska dimensionen inom utbildning.

234 Vad gäller ett åsidosättande av artikel 179 FEUF har sökanden gjort gällande att tillbakadragandet av medel från programmen Erasmus+ och Horisont Europa hindrar den fria rörligheten för forskare, vetenskaplig kunskap och teknik.

235 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

236 När det gäller artikel 56 FEUF erinrar tribunalen om att det däri föreskrivs att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Därutöver fastställs i artikel 57 FEUF bland annat att tjänster ska anses som prestationer som normalt utförs mot ersättning.

237 Enligt rättspraxis gäller förbudet mot inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inte bara för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som unionens institutioner vidtar (se dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

238 Det är lämpligt att slå fast huruvida sökandens undervisnings- och forskningsverksamhet utgör tjänster i den mening som avses i artikel 57 FEUF.

239 I detta hänseende följer det av fast rättspraxis att de prestationer som normalt utförs mot ersättning utgör ekonomisk verksamhet, varvid det viktigaste kännetecknet för en ersättning är att den utgör ett ekonomiskt vederlag för prestationen i fråga, utan att det för den skull måste vara mottagaren av tjänsten som betalar (se dom av den 15 september 2016, Mc Fadden, C‑484/14, EU:C:2016:689, punkt 41 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

240 Tjänster som tillhandahålls mot ersättning vilka, utan att omfattas av utövande av offentliga maktbefogenheter, tillhandahålls i allmänhetens intresse och utan vinstsyfte och vilka konkurrerar med dem som erbjuds av vinstdrivande aktörer kan anses utgöra ekonomisk verksamhet (se dom av den 14 juli 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

241 Det är riktigt att man i rättspraxis från begreppet tjänster, i den mening som avses i artikel 57 FEUF, har uteslutit kurser som ges av vissa inrättningar som ingår i ett system för offentlig undervisning och som helt eller huvudsakligen finansieras med offentliga medel. Detta eftersom att staten, genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för offentlig undervisning som i regel finansieras av medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare (se dom av den 11 september 2007, Schwarz och Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

242 Domstolen har emellertid även slagit fast att undervisning som ges av inrättningar som till största delen finansieras med privata medel utgör tjänster, eftersom dessa inrättningars syfte är att erbjuda sådana tjänster mot vederlag (se dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

243 Domstolen har i detta hänseende preciserat att organisationer för forskning och kunskapsspridning, i den mening som avses i artikel 2 led 83 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 2014, s. 1), kan ha flera syften och olika typer av verksamheter, under förutsättning att det huvudsakliga målet är att bedriva oberoende forskning eller att brett sprida resultaten av denna verksamhet, vilket väger tyngre än de övriga mål som organisationen eventuellt eftersträvar. Begreppet ”främsta syfte” utgör inte hinder för att ett universitet eller en organisation för forskning och kunskapsspridning även bedriver annan, eventuellt ekonomisk, verksamhet, såsom undervisningsverksamhet mot vederlag, under förutsättning att denna verksamhet fortfarande är sekundär och icke dominerande i förhållande till den huvudsakliga, i allmänhet icke-ekonomiska, verksamheten avseende oberoende forskning eller spridning av resultaten av denna forskning (dom av den 13 oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija och Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 och C‑318/21, EU:C:2022:785, punkterna 47 och 48).

244 Även om ett universitet eller en högre läroanstalt, såsom sökanden, helt eller huvudsakligen kan finansieras med offentliga medel för att säkerställa forskning eller kunskapsspridning, hindrar detta således inte att en sådan inrättning samtidigt även kan bedriva annan ekonomisk verksamhet, såsom forskning som finansieras med privata medel och med hjälp från företag, eller till och med bedriva undervisning mot ersättning.

245 I förevarande fall har sökanden dock inte lämnat några uppgifter som gör det möjligt för tribunalen att avgöra huruvida universitetets undervisnings- och forskningsverksamhet huvudsakligen finansierats med privata medel. Såsom framgår av bland annat punkt 230 ovan uppgav nämligen sökanden vid förhandlingen, till följd av en fråga från tribunalen, att universitetet undervisade studenter, däribland icke-ungerska, mot betalning av studieavgifter. Sökanden kunde dock inte närmare ange dessa avgifters belopp eller hur stor andel av finansieringen som utgjordes av studieavgifter i förhållande till den offentliga finansieringen. Rådet och kommissionen, vilka inte haft tillgång till uppgifter om sökandens resurser, angav att andra ungerska universitet som väckt talan mot den angripna bestämmelsen huvudsakligen finansierades genom den ungerska statsbudgeten. Denna budget stod för 70 procent av dessa universitets resurser, medan 20 procent kom från egna medel. Unionsfinansiering utgör i regel 1,5–1,9 procent av deras budget. Genomförandebeslut 2022/2506 har således en marginell ekonomisk inverkan på sökanden, med hänsyn till att den ungerska staten har en skyldighet enligt Ungerns lag IX att finansiera dessa universitets verksamhet.

246 Även om det antas att sökandens verksamhet kan anses utgöra ekonomisk verksamhet och tjänster i den mening som avses i artikel 57 FEUF och att det i förevarande fall föreligger en inskränkning i eller ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, konstaterar tribunalen under alla omständigheter att genomförandebeslut 2022/2506, såsom redan har påpekats ovan, eftersträvar ett mål av allmänintresse, och att beslutet står i proportion till detta mål.

247 Allvarliga och systembetingade överträdelser av rättsstatens principer och, i synnerhet (såsom framgår av skäl 11 i genomförandebeslut 2022/2506), av rättssäkerhetsprincipen, principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter och principen om maktdelning, vilka bland annat konkretiseras av den systembetingade risken för intressekonflikter inom allmännyttiga truster och enheter under deras förvaltning, undergräver nämligen det nödvändiga förtroendet för att förfarandena och styrningsstrukturerna vid de universitet som förvaltas av dessa enheter – vilka är involverade i användningen av medel som finansieras genom unionsbudgeten – fungerar väl. Detta äventyrar på så sätt den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten och skyddet av unionens ekonomiska intressen.

248 Vad gäller artiklarna 9, 165 och 179 FEUF erinrar tribunalen om att det i artikel 9 FEUF, som ingår i avdelning II med rubriken ”Allmänna bestämmelser”, vilken återfinns i första delen, föreskrivs att ”[unionen, v]id fastställandet och genomförandet av sin politik och verksamhet ska … beakta de krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög hälsoskyddsnivå för människor”.

249 Det påpekas även att artikel 165 och artikel 179 FEUF utgör en del av avdelning XII, som har rubriken ”Utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott” och finns i tredje delen, respektive avdelning XIX, med rubriken ”Forskning och teknisk utveckling samt rymden”, även den i tredje delen.

250 Artikel 165.1 FEUF slår fast att ”[u]nionen ska bidra till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och genom att vid behov stödja och komplettera deras insatser, samtidigt som unionen fullt ut ska respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation samt medlemsstaternas kulturella och språkliga mångfald”.

251 I artikel 179.1 FEUF fastställs att ”[u]nionen ska ha som mål att stärka unionens vetenskapliga och tekniska grund genom att åstadkomma ett europeiskt forskningsområde med fri rörlighet för forskare, vetenskapliga rön och teknik, att främja utvecklingen av unionens konkurrensförmåga, inbegripet inom unionens industri, och att underlätta alla forskningsinsatser som anses nödvändiga enligt andra kapitel i fördragen”.

252 I artikel 179.2 FEUF anges i detta hänseende att unionen, ”inom hela sitt område[, ska] stimulera företag, inklusive små och medelstora företag, forskningscentrum och universitet i deras insatser för forskning och teknisk utveckling av hög kvalitet” och ”stödja deras ansträngningar att samarbeta med varandra, främst i syfte att möjliggöra för forskare att fritt samarbeta över gränserna och för företagen att fullt ut utnyttja den inre marknadens möjligheter, och detta särskilt genom att skapa tillträde till de nationella offentliga upphandlingsmarknaderna, genom att fastställa gemensamma standarder samt genom att avlägsna rättsliga och fiskala hinder för samarbetet”.

253 Vad för det första gäller sökandens argument att den angripna bestämmelsen har till följd och syfte att ändra driften av högre läroanstalter i Ungern, vilket strider mot artikel 165 FEUF, antogs den angripna bestämmelsen (såsom redan har konstaterats i punkterna 218 och 219 ovan) för att skydda unionsbudgeten mot en situation där högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till allmännyttiga truster i vilka de själva är styrelseledamöter och till de enheter som förvaltas av sådana truster, över vilka de har betydande beslutsbefogenheter.

254 Även om unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas befogenhet inom området för utbildning, såsom framgår i artiklarna 165.1 och 166.1 FEUF, ska såväl medlemsstaterna som unionsinstitutionerna vid utövandet av denna befogenhet iaktta unionsrätten, särskilt principerna om rättsstaten och de i stadgan stadfästa grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2018, A (Stöd till en person med funktionsnedsättning), punkt 58 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

255 Det ska vidare påpekas att det följer av ordalydelsen i artikel 9 FEUF att den anger de mål och allmänna principer som med nödvändighet ska tillämpas tillsammans med respektive kapitel i EUF-fördraget med syfte att genomföra dessa principer och mål. Denna artikel kan således inte i sig medföra klara och ovillkorliga rättsliga skyldigheter (se, analogt, dom av den 21 december 2022, Firearms United Network m.fl./kommissionen, T‑187/21, ej publicerad, EU:T:2022:848, punkt 203 och där angiven rättspraxis).

256 Dessutom har fördragens upphovsmän, såsom framgår av såväl ordalydelsen i artikel 165 FEUF som lydelsen i artikel 179 FEUF, haft för avsikt att genom dessa bestämmelser ge unionen en stödjande befogenhet som gör det möjligt för unionen att inte bara bedriva en ”politik”, såsom föreskrivs i andra bestämmelser i EUF-fördraget, utan även ägna sig åt ”åtgärder” och ”program” på flera specifika områden, däribland utbildning, forskning och teknisk utveckling. Dessa bestämmelser utgör således en rättslig grund som ger unionen rätt att utöva denna stödbefogenhet på de villkor och inom de gränser som fastställs i desamma. En sådan gräns är, enligt artikel 165.4 första strecksatsen FEUF, exempelvis att nämnda åtgärder inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. Dessa befogenheter gör det dessutom möjligt för unionen att anta rättsakter enbart i syfte att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkt 99).

257 På motsvarande sätt utgör artiklarna 165 och 179 FEUF inte allmänna bestämmelser av övergripande karaktär. Detta framgår av det sammanhang i vilket artiklarna ingår, i synnerhet den omständigheten att de har införts i den tredje delen av EUF-fördraget, som avser ”unionens politik och inre åtgärder”, och inte i den första delen av detta fördrag, som innehåller principiella bestämmelser, däribland ”allmänna bestämmelser” i avdelning II (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkt 100).

258 Härav följer enligt domstolens praxis att även om de behöriga unionsinstitutionerna ska beakta de olika faktorer och mål som räknas upp i artiklarna 165 och 179 FEUF när de, på grundval av dessa artiklar och på de villkor som fastställts däri, vidtar åtgärder på området för högre utbildning och forskning, så behöver dessa olika faktorer och mål samt dessa åtgärder inte på ett bindande sätt integreras eller beaktas vid tillämpningen av EUF-fördragets bestämmelser om den grundläggande principen om fri rörlighet. Mer allmänt kan artiklarna 165 och 179 FEUF inte heller anses utgöra specialregler som undantar högre utbildning eller vetenskaplig forskning från alla eller vissa av de övriga bestämmelser i unionens primärrätt eller sekundärrätt, såsom förordning 2020/2092 och genomförandebeslut 2022/2506, som annars vore tillämpliga eller som medför en skyldighet att särbehandla högre utbildning och vetenskaplig forskning vid tillämpningen av dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkt 101).

259 Av det ovan anförda följer att sökanden inte med framgång kan göra gällande att artiklarna 9, 165 och 179 FEUF, betraktade var för sig, har åsidosatts. Genomförandebeslut 2022/2506 antogs dessutom på grundval av unionens exklusiva befogenhet att fastställa och genomföra unionens budget, och inte inom området för utbildning, yrkesutbildning, forskning och teknisk utveckling.

260 Den grundläggande principen om fri rörlighet är särskilt viktig inom områdena för utbildning och vetenskaplig forskning, med hänsyn dels till målen enligt artikel 6 e FEUF och artikel 165.2 andra strecksatsen FEUF, nämligen att bland annat främja rörligheten för studerande och lärare (se dom av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium), C‑277/23, EU:C:2025:18, punkt 40 och där angiven rättspraxis), dels till de eftersträvade målen inom forskning och teknisk utveckling enligt artikel 179.1 FEUF, nämligen att bland annat åstadkomma ett europeiskt forskningsområde med fri rörlighet för forskare, vetenskapliga rön och teknik.

261 I detta hänseende anger artikel 179.2 FEUF särskilt att unionen för att uppnå detta ska stimulera forskningscentrum och universitet och stödja deras ansträngningar att samarbeta med varandra, främst i syfte att möjliggöra för forskare att fritt samarbeta över gränserna, och detta särskilt genom att avlägsna rättsliga och fiskala hinder för samarbetet.

262 I och med att unionen har skapat och finansierat programmen Erasmus+ och Horisont Europa måste den därmed inte bara se till att tilldelningen eller tillbakadragandet av bidrag och program som är avsedda att underlätta mobiliteten och den fria rörligheten för de som deltar i detta program inte skapar en omotiverad begränsning av rätten att fritt samarbeta över gränserna, röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium), C‑277/23, EU:C:2025:18, punkt 44); för att garantera vetenskaplig och akademisk spetskompetens måste unionen även se till att länder vilka tar emot medel från programmen Erasmus+ och Horisont Europa iakttar den akademiska friheten.

263 Även om det antas att den angripna bestämmelsen anses utgöra ett hinder för eller en begränsning av mobiliteten och den fria rörligheten för studerande, lärare, forskare, vetenskapliga rön och teknik inom unionen, är denna bestämmelse, såsom redan har konstaterats ovan, föreskriven i lag samt motiverad och proportionell med hänsyn till skyddet av unionens budget enligt förordning 2020/2092.

264 Vad vidare gäller den angripna bestämmelsens eventuella eller potentiella inverkan på bland annat sökandens internationella samarbete med andra universitet eller konsortier inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa, begränsar den angripna bestämmelsen, i den del den förbjuder enbart kommissionen att ingå åtaganden med enheter såsom sökanden, inte i sig sökandens möjligheter till internationellt samarbete, bland annat på forskningsområdet. I förevarande fall har sökanden inte fullgjort sin bevisbörda till styrkande av att universitetet, med anledning av den angripna bestämmelsen, eventuellt eller potentiellt skulle uteslutas från alla överenskommelser, samarbeten, inbjudningar att lämna förslag eller konsortier med dess partner eller konkurrenter.

265 Slutligen stärker den tillfälliga uteslutningen från unionens finansiering och program av aktörer – som på grund av förekomsten av en systembetingad risk för intressekonflikter utgör en verklig risk för den korrekta och lagliga användning av unionsmedel – tvärtom de mål som unionen eftersträvar enligt artiklarna 9, 165 och 179 FEUF. Uteslutningen gör det nämligen möjligt att säkerställa att var och en iakttar samma regler, särskilt rättsstatens principer.

266 Härav följer att talan inte kan vinna bifall på de grunder som avser åsidosättande av artiklarna 9, 56, 165 och 179 FEUF, betraktade var för sig eller i förekommande fall tillsammans.

267 Talan ska därför ogillas i sin helhet.

Rättegångskostnader

268 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet de kostnader som uppkommit med anledning av det interimistiska förfarandet. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Debreceni Egyetem/rådet (T‑115/23, ej publicerat, EU:T:2024:209), vilka ska bäras av rådet.

269 I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Ungern, parlamentet och kommissionen bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

följande:

1) Talan ogillas.

2) Debreceni Egyetem ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd, inbegripet de kostnader som uppkommit med anledning av det interimistiska förfarandet, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Debreceni Egyetem/rådet (T ‑ 115/23, ej publicerat, EU:T:2024:209), vilka ska bäras av rådet.

3) Ungern, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 september 2026.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: ungerska.