Tribunalens dom (mellanstora avdelningen) den 30 september 2026

Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (mellanstora avdelningen)

den 30 september 2026 ( * )

” Genomförande av unionens budget – Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 – Generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Genomförandebeslut (EU) 2022/2506 – Åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern – Artikel 2.2 i genomförandebeslut 2022/2506 – Förbud för kommissionen att ingå rättsliga åtaganden med en allmännyttig trust eller med enheter som förvaltas av en sådan trust – Artikel 4.1 i förordning 2020/2092 – Motiveringsskyldighet – Rättssäkerhet – Berättigade förväntningar – Rätten till försvar – Domstolsprövningens omfattning – Proportionalitet – Rätten att verka på en icke snedvriden marknad – Artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen – Invändning om rättsstridighet ”

I mål T‑132/23,

Óbudai Egyetem , Budapest (Ungern), företrätt av advokaterna V. Łuszcz och K. Bendzsel-Varga,

sökande,

med stöd av

Ungern , företrätt av M. Fehér, i egenskap av ombud,

intervenient,

mot

Europeiska unionens råd , företrätt av E. Rebasti, G. Rugge och L. Vétillard, samtliga i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Europaparlamentet , företrätt av R. Crowe och U. Rösslein, båda i egenskap av ombud,

och

Europeiska kommissionen , företrädd av J. Baquero Cruz och D. Drambozova, båda i egenskap av ombud,

intervenienter,

meddelar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna M.J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (referent), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger och S. Verschuur,

justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,

efter den skriftliga delen av förfarandet, särskilt beslutet av den 4 april 2024, Óbudai Egyetem/rådet och kommissionen (T‑132/23, ej publicerat, EU:T:2024:208),

efter förhandlingen den 10 september 2025,

följande

Dom

1 Sökanden, Óbudai Egyetem, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (EUT L 325, 2022, s. 94) (nedan kallad den angripna bestämmelsen). Genom denna bestämmelse förbjöd Europeiska unionens råd Europeiska kommissionen, när sistnämnda institution genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, att ingå ett rättsligt åtagande med en allmännyttig trust som inrättats på grundval av közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (lag nr IX från 2021 om allmännyttiga truster som anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter ( Magyar Közlöny 2021/75.)) (nedan kallad Ungerns lag IX) eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust.

Bakgrund till tvisten

2 Sökanden är ett tekniskt universitet som grundades år 1879 och ligger i Óbuda, en stadsdel i Budapest (Ungern). I egenskap av offentligt universitet förvaltades, styrdes och delvis finansierades sökanden av ungerska staten, fram till år 2021.

3 Genom bestämmelserna i Ungerns lag IX är sökanden sedan den 1 augusti 2021 avförd från den grupp av institutioner som direktförvaltas och finansieras av staten. Universitetets stiftanderättigheter och förvaltningsrättigheter har överförts till en allmännyttig trust, knuten till Rudolf Kalman Óbudai Egyetemért Alapítvány (Rudolf Kalmans stiftelse för Óbudas universitet).

4 Den 24 november 2021 skickade kommissionen en begäran om uppgifter till Ungern, i enlighet med artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 433I, 2020, s. 1).

5 Efter diskussioner mellan Ungern och kommissionen antog rådet den 15 december 2022 genomförandebeslut 2022/2506. Beslutet grundade sig på kommissionens förslag COM(2022) 485 final av den 18 september 2022 till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (nedan kallat kommissionens förslag) och på kommissionens meddelande COM(2022) 687 final till rådet av den 30 november 2022 om de korrigerande åtgärder Ungern anmält i enlighet med förordning 2020/2092 för skydd av unionsbudgeten (nedan kallat kommissionens meddelande).

6 Genom genomförandebeslut 2022/2506 konstaterade rådet bland annat att villkoren i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 var uppfyllda, varför rådet vidtog åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern. Överträdelserna gällde offentlig upphandling, lagföring, intressekonflikter, korruptionsbekämpning och allmännyttiga truster.

7 De två åtgärder som rådet vidtog bestod dels i innehållandet av 55 procent av budgetåtagandena för tre program i sammanhållningspolitiken under perioden 2021–2027, vilket föreskrivs i artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506, dels i ett förbud för kommissionen att för unionsfinansiering som genomförs med direkt eller indirekt förvaltning ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust, vilket föreskrivs i den angripna bestämmelsen.

8 Genomförandebeslut 2022/2506 föreskriver således i den angripna bestämmelsen att ”[n]är kommissionen genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i förordning (EU, Euratom) 2018/1046 ska inga rättsliga åtaganden ingås med allmännyttiga truster som inrättats på grundval av Ungerns lag IX … eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust”. Genomförandebeslut 2022/2506 fick verkan den 16 december 2022.

Rättegångsdeltagarnas yrkanden

9 Sökanden har, sedan tribunalen under förhandlingen begärt om förtydliganden avseende räckvidden av sökandens yrkanden, yrkat att tribunalen ska

– i första hand, ogiltigförklara den angripna bestämmelsen,

– i andra hand, ogiltigförklara den angripna bestämmelsen såvitt den avser sökanden, och

– förplikta rådet och varje intervenient som motsätter sig bifall till talan att ersätta rättegångskostnaderna.

10 Rådet, med stöd av kommissionen, har yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

11 Ungern har yrkat att tribunalen ska bifalla sökandens talan.

12 Europaparlamentet har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.

Rättslig bedömning

Huruvida de handlingar som ingetts under rättegången är tillåtliga

13 För att vederlägga rådets yttrande i dupliken ingav sökanden den 28 oktober 2024 till tribunalen ett meddelande från det nationella programkontoret Tempus, med ansvar för förvaltningen av internationella samarbetsprogram, bland annat Erasmus+, vilket avsåg programmets stipendiebelopp (bilaga R.1) Sökanden ingav även ett meddelande från kommissionen av den 2 september 2024, som offentliggjorts på ”Finansierings- och anbudsportalen” på kommissionens webbplats i form av ett ” FAQ ” (vanliga frågor) (bilaga R.2), samt en förklaring på heder och samvete från direktören för universitetets kontor för stipendieförvaltning, om beviljandet av stipendier inom ramen för programmet Erasmus+ (bilaga R.3).

14 Rådet, med stöd av kommissionen, anser att dessa bevis inte är tillåtliga i enlighet med artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler.

15 Enligt artikel 85.3 i rättegångsreglerna får parterna undantagsvis ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare.

16 Preklusionsregeln i artikel 85.1 och 85.3 i rättegångsreglerna avser dock inte motbevisning och tillägg till bevisuppgiften till följd av motpartens motbevisning i sin duplik. Denna bestämmelse rör nämligen nya bevisuppgifter och ska förstås mot bakgrund av artikel 92.7 i dessa regler, där det uttryckligen föreskrivs att möjligheterna att åberopa motbevisning och att göra tillägg till bevisuppgiften kvarstår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkt 72, och dom av den 13 december 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, punkt 21).

17 I förevarande fall svarar de aktuella handlingarna på rådets nya yttranden och bevisuppgift i dupliken. I dupliken har rådet nämligen hävdat att det, trots de handlingar om tilldelning och bidrag som sökanden hade nämnt i sin replik, fanns en risk för att unionens medel inte används på ett korrekt sätt eller för att de missbrukas på grund av tidigare beslut fattade av allmännyttiga truster. Rådet har därför preciserat att eventuella intressekonflikter inom dessa truster exempelvis medförde en risk för påverkan i urvalet av studenter inom ramen för programmet Erasmus+, på så sätt att det införs ett politiskt urvalskriterium, och har lagt fram en artikel till stöd för detta påstående. Rådet har dessutom bestritt relevansen av koncentrationslagstiftningen, som sökanden har åberopat i sin replik. Bilagorna R.1–R.3 har följaktligen ingetts för att bemöta rådets argument. De kan således inte förklaras otillåtliga med motiveringen att de gavs in i samband med begäran om att det ska hållas muntlig förhandling, i strid med artikel 85.3 i rättegångsreglerna.

18 Under dessa omständigheter är preklusionsregeln i artikel 85.1 och 85.3 i rättegångsreglerna inte tillämplig på den aktuella bevisningen, varför den är tillåtlig.

Huruvida den grund som åberopats efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats kan tas upp till prövning

19 Den 10 april 2025 inkom sökanden, under rättegången, med en inlaga med stöd av artiklarna 84 och 88 i rättegångsreglerna. I denna inlaga har sökanden i första hand gjort gällande som en grund att artiklarna 20 och 21 FEUF har åsidosatts. Denna grund baseras på rättsliga och faktiska omständigheter som framkom efter det att den skriftliga delen av förfarandet hade avslutats, nämligen domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18).

20 Enligt sökanden var det när ansökan ingavs ännu inte klart vilken inverkan den angripna bestämmelsen hade på rörligheten för universitetets studenter inom ramen för programmet Erasmus+, eftersom studenterna fortfarande kunde delta i programmet, åtminstone fram till slutet av juli 2024. Eftersom det pågick förhandlingar mellan kommissionen och den ungerska regeringen under hela sommaren 2024, var det dessutom inte förrän i september 2024 – efter det att repliken hade ingetts – som det blev klart att genomförandebeslut 2022/2506 även var tillämpligt på programmet för rörlighet Erasmus+.

21 Sökanden har bland annat gjort gällande att domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), både visar att den angripna bestämmelsen begränsar dess studenters rörelsefrihet i detta fall och bekräftar erkännandet av deras rätt att delta i Erasmus+.

22 Sökanden har i andra hand gjort gällande att dess argument avseende domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), under alla omständigheter ska anses utgöra en utvidgning av den första och den andra grunden.

23 Rådet, med stöd av kommissionen och parlamentet, har gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till prövning.

24 I enlighet med artikel 84.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången eller utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan varigenom talan väcks och som har ett nära samband med denna grund (dom av den 19 maj 1983, Verros/parlamentet, 306/81, EU:C:1983:143, punkt 9; se även dom av den 7 november 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, ej publicerad, EU:T:2019:782, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

25 Tribunalen erinrar i förevarande fall om att grunden avseende åsidosättande av artiklarna 20 och 21 FEUF inte har åberopats i ansökan och inte kan anses utgöra en utvidgning av den första och den andra grunden, vilka avser åsidosättande av förordning 2020/2092, av motiveringsskyldigheten, av likabehandlingsprincipen och av icke-diskrimineringsprincipen. Grunden är därmed en ny grund, i den mening som avses i artikel 84 i rättegångsreglerna.

26 Vad gäller förekomsten av en ny faktisk omständighet framgår det klart och ovillkorligt av den angripna bestämmelsen att den från och med den dag då genomförandebeslut 2022/2506 får verkan förbjuder kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster som upprättats på grundval av Ungerns lag IX eller med enheter som förvaltas av sådana truster. Även om sökandens personal som redan omfattades av programmet Erasmus+ fortsatte att dra nytta av programmet också efter det att genomförandebeslut 2022/2506 hade trätt i kraft, så kände sökanden – alltsedan nämnda beslut offentliggjordes – till att kommissionen, efter ikraftträdandet av detta beslut, inte längre skulle kunna ingå nya rättsliga åtaganden med sökanden, heller inte inom ramen för programmet Erasmus+, och att studenter och andra potentiella mottagare av bidrag från programmet som en följd härav skulle påverkas av den angripna bestämmelsen.

27 Vad gäller förekomsten av en ny rättslig omständighet kan inte en dom som meddelats medan rättegången pågår åberopas som ny omständighet, eftersom den domen i princip endast ger en tolkning av unionsrätten med retroaktiv verkan ( ex tunc ) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 1997, FFSA m.fl./kommissionen, T‑106/95, EU:T:1997:23, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

28 När domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), meddelades, fastställde artiklarna 165 och 179 FEUF redan att syftet med utbildnings- och forskningspolitiken var att ”främja rörligheten för studerande och lärare” och att åstadkomma ”ett europeiskt forskningsområde med fri rörlighet för forskare, vetenskapliga rön och teknik”.

29 Såsom vidare framgår av punkterna 38–40 i domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), blott bekräftar den domen fast rättspraxis avseende betydelsen av principen om fri rörlighet för personer inom utbildningsområdet. Detta gäller särskilt eftersom domstolen i den domen hänvisade till sin tidigare praxis, vilket visar att denna praxis är konstant.

30 Mot denna bakgrund kan domen av den 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18), inte anses utgöra en rättslig omständighet som framkommit först under rättegången i den mening som avses i artikel 84.1 i rättegångsreglerna.

31 Talan kan således inte prövas såvitt avser den grund som åberopats efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats.

Huruvida det finns fog för grunderna

32 Sökanden har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 4.1 i förordning 2020/2092, av motiveringsskyldigheten och av proportionalitetsprincipen. Som andra grund har det gjorts gällande att oskuldspresumtionen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande en kränkning av rätten att verka på en icke snedvriden marknad, vilken garanteras i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF. Sökanden har som fjärde grund gjort gällande ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, av principen om skydd för berättigade förväntningar och av rätten till försvar.

33 Inom ramen för den första, den andra och den fjärde grunden har sökanden i andra hand gjort gällande en anmärkning om att förordning 2020/2092 är rättsstridig, för det fall förordningen ska tolkas så, att den tillåter åtgärder som avser en specifik kategori av personer, utan att föreskriva någon möjlighet till enskilda undantag.

34 Tribunalen erinrar om att den enligt rättspraxis ska tolka en sökandes grunder utifrån deras innehåll snarare än utifrån hur de kvalificeras och således göra en kvalificering av grunderna och argumenten i talan (dom av den 17 januari 2024, Troy Chemical Company och Troy/kommissionen, T‑297/21, ej publicerad, EU:T:2024:13, punkt 48).

35 Under dessa omständigheter bedömer tribunalen att sökanden har åberopat sju grunder. Den första grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Sökandens andra grund avser åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, av principen om skydd för berättigade förväntningar och av rätten till försvar. Den tredje grunden gör gällande en överträdelse av artikel 4.1 i förordning 2020/2092. Vad avser fjärde grunden gör sökanden gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Den femte grunden avser kränkning av rätten att verka på en icke snedvriden marknad, vilken garanteras i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF. Såvitt avser den sjätte grunden har sökanden gjort gällande ett åsidosättande av oskuldspresumtionen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, medan sökanden med sin sjunde grund – och i andra hand – gjort gällande en anmärkning om att förordning 2020/2092 är rättsstridig.

Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

36 Sökanden har, med stöd av Ungern, gjort gällande att varken kommissionens förslag, kommissionens meddelande eller genomförandebeslut 2022/2506 är tillräckligt motiverade.

37 Sökanden har för det första gjort gällande att motiveringen till kommissionens förslag, till kommissionens meddelande och till genomförandebeslut 2022/2506 inte gör det möjligt att förstå hur den påstådda risken för intressekonflikter påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen. Styrelserna för allmännyttiga truster har nämligen inte någon roll vid genomförandet av budgeten med direkt eller indirekt förvaltning. Vidare har sökanden gjort gällande att det av motiveringen inte framgår varför universiteten berörs av den angripna bestämmelsen, eftersom det ekonomiska förhållandet mellan universiteten och trusterna inte har granskats, trots att dessa enheter har skilda budgetar. Slutligen har sökanden framhållit att det inte finns något i motiveringen som tyder på att man har tillämpat rekvisitet om ett verkligt samband mellan överträdelsen av rättsstatens principer, å ena sidan, och påverkan eller risken för påverkan på unionsbudgeten, å andra sidan.

38 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt detta argument.

39 Enligt artikel 296 andra stycket FEUF ska rättsakter motiveras och innehålla en hänvisning till de förslag, initiativ, rekommendationer, framställningar eller yttranden som föreskrivs i fördragen.

40 Enligt fast rättspraxis utgör motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 389 och där angiven rättspraxis).

41 En rättsakt som inte gör det möjligt att förstå varför, på vilken grund eller vilken anledningen är till att den antagits är otillräckligt motiverad med avseende på den formella motiveringsskyldigheten. Motiveringen till en rättsakt, det vill säga dess skäl och motiv, kan vara tillräckligt bekant och begriplig, men ändå otillräcklig för att rättsakten ska anses lagligt motiverad, i så måtto att motiveringen inte är tillräckligt underbyggd, relevant eller i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser (dom av den 24 januari 2024, Veritas/kommissionen, T‑602/22, EU:T:2024:26, punkt 18).

42 Dessutom ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i nämnda artikel inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån det sammanhang som rättsakten ingår i och rättsreglerna på det ifrågavarande området (se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punkterna 391 och 392 samt där angiven rättspraxis).

43 Av den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF ska således klart och otvetydigt framgå de exakta skäl och konkreta omständigheter som rådet har grundat sig på för att anta den angripna bestämmelsen. Detta krav gäller särskilt i fråga om de överträdelser av rättsstatens principer som institutionen har gjort gällande och skälen till att institutionen anser att dessa överträdelser påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

44 Till att börja med konstaterar tribunalen att förevarande grund saknar verkan såvitt avser att kommissionens förslag och meddelande inte är tillräckligt motiverade. I enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 42 ovan ska bedömningen av om motiveringsskyldigheten har iakttagits inte ske endast utifrån ordalydelsen i den rättsakt som är föremål för talan om ogiltighet, utan även utifrån det sammanhang i vilket rättsakten ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. Detta sammanhang – som bland annat inbegriper förslaget till den aktuella rättsakten – kan emellertid inte i sig, och oavhängigt den motivering som ges i rättsakten, utgöra skäl för att ogiltigförklara rättsakten (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 250). Även om kommissionens förslag och meddelande ingår i det sammanhang i vilket genomförandebeslut 2022/2506 antogs, kan i förevarande fall den eventuellt bristande motiveringen i dessa handlingar följaktligen inte i sig, och oavhängigt motiveringen i genomförandebeslut 2022/2506, utgöra skäl till att ogiltigförklara detta beslut.

45 Dessutom anges följande i skäl 11 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Det finns dessutom farhågor när det gäller att reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter inte tillämpas på allmännyttiga truster och de enheter som de förvaltar, och bristen på transparens när det gäller dessa trusters förvaltning av medel. Dessa problem och deras upprepning över tid påvisar oförmåga, misslyckande eller ovillighet av systembetingad karaktär från de ungerska myndigheternas sida när det gäller att förhindra beslut som strider mot tillämplig rätt såvitt avser … intressekonflikter och därmed att på ett lämpligt sätt hantera riskerna för korruption. De utgör överträdelser av rättsstatens principer, särskilt rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, och ger upphov till farhågor vad gäller maktdelningen.”

46 Vidare anges följande i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Regelverket [i Ungern] hindrar [trots vissa lagändringar] fortfarande inte tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer från nationalförsamlingen och Ungerns autonoma organ, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse …. Ungern har dessutom från och med den 1 november 2022 återinfört (genom ett undantag från det allmänna förbudet) möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Rådet anser av dessa skäl, som utvecklas ytterligare i kommissionens meddelande, att svagheterna i regelverket i kombination med den nya lagstiftningsutvecklingen förvärrar den eventuella intressekonflikt som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda och därför gör den otillräcklig för att bemöta kommissionens ursprungliga farhågor.”

47 Slutligen anges följande i skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Beträffande de identifierade överträdelserna med avseende på allmännyttiga truster uppvisar regelverket i Ungern svagheter, såsom anges ovan, som inte har avhjälpt den risk för intressekonflikter som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda. Mot bakgrund av [att] den korrigerande åtgärden inte är lämplig kvarstår en allvarlig risk för unionsbudgeten som bäst kan åtgärdas genom ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster och enheter som förvaltas av dem inom ramen för program under direkt eller indirekt förvaltning.”

48 Det följer således av skälen 11, 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att den påstådda överträdelsen av rättsstatens principer som påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller dess ekonomiska intressen ska bedömas mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen, förbudet mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter och principen om maktdelning, och att förekomsten av eventuella intressekonflikter innebär att den påstådda överträdelsen materialiseras i det enskilda fallet.

49 Den påstådda överträdelsen av rättsstatens principer består i en faktisk situation och i det ungerska regelverket, som inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för de stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom Ungerns lag IX. Denna överträdelse av rättsstatens principer förvärras av att Ungern sedan den 1 november 2022 återinfört möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i de styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom nämnda lag.

50 Av detta följer att rådet tillräckligt detaljerat och utförligt har redogjort för motiven till att den angripna bestämmelsen antagits.

51 Vad gäller sökandens argument att allmännyttiga truster inte har något inflytande över unionsmedel inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning av unionsbudgeten, eftersom dessa medel under alla omständigheter mottas direkt av universiteten, kan detta inte godtas. Syftet med argumentet är nämligen att bestrida den angripna bestämmelsens materiella riktighet, och inte att bestrida bestämmelsens motivering. Detsamma gäller sökandens argument avseende det verkliga sambandet mellan överträdelsen av rättsstatens principer, å ena sidan, och påverkan eller risken för påverkan på unionsbudgeten, å andra sidan.

52 Talan kan således inte vinna bifall på den grund som avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten, eftersom den delvis saknar verkan och i övriga delar är ogrundad.

Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och rätten till försvar

53 Sökanden har gjort gällande att den angripna bestämmelsen åsidosätter rättssäkerhetsprincipen, eftersom sökanden fick kännedom om dess verkningar först när den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning . Enligt sökanden strider denna bestämmelse även mot principen om skydd för berättigade förväntningar. Det gick nämligen inte att förvänta sig att såväl undertecknandet av bidragsöverenskommelsen, för vilket ett urvalsförfarande redan hade slutförts, som den årliga förnyelsen av bidragsöverenskommelserna skulle skjutas upp. Sökanden har dessutom gjort gällande att universitetets rätt till försvar inte iakttogs, av det skälet att det inte hölls något samråd, innan den angripna bestämmelsen antogs, med de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust.

54 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt detta argument.

55 Vad för det första gäller att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts följer det av fast rättspraxis att rättssäkerhetsprincipen kräver dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser. Enligt nämnda princip krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (se dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 319 och där angiven rättspraxis).

56 Dessa krav kan emellertid inte förstås så, att de hindrar en institution från att i en bestämmelse i en rättsakt som den antar använda sig av ett abstrakt juridiskt begrepp, eller att de innebär ett krav på att en sådan abstrakt bestämmelse ska ange de olika konkreta fall där den kan tillämpas. Det är nämligen inte möjligt för nämnda institution att i förväg bestämma alla dessa fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 320 och där angiven rättspraxis).

57 En bestämmelse i en unionsrättsakt åsidosätter följaktligen rättssäkerhetsprincipen på grund av bristande klarhet endast om den är så tvetydigt formulerad att de enskilda inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel angående bestämmelsens räckvidd eller innebörd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2005, Belgien/kommissionen, C‑110/03, EU:C:2005:223, punkt 31, och dom av den 22 maj 2007, Mebrom/kommissionen, T‑216/05, EU:T:2007:148, punkt 108).

58 Den i förevarande fall angripna bestämmelsen föreskriver att ”[n]är kommissionen genomför unionsbudgeten … ska inga rättsliga åtaganden ingås med allmännyttiga truster som inrättats på grundval av Ungerns lag IX … eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust”.

59 Därmed framgår det av den angripna bestämmelsen att det faktum att sökanden är en enhet som förvaltas av en allmännyttig trust som inrättats på grundval av Ungerns lag IX hindrar kommissionen från att ingå rättsliga åtaganden med sökanden inom ramen för genomförandet av unionsbudgeten med direkt eller indirekt förvaltning.

60 Under dessa omständigheter är den angripna bestämmelsen tillräckligt klar och precis, och den uppfyller således kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet.

61 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att universitetet fick kännedom om innehållet i den angripna bestämmelsen först den dag då den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning . Att sökanden inte kunde få exakt kännedom om sina rättigheter och skyldigheter eller att tillämpningen av nämnda bestämmelse var oförutsebar utgör nämligen inte en följd av denna faktiska omständighet.

62 Vad för det andra gäller att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts tillkommer rätten att åberopa en sådan princip, som en följd av rättssäkerhetsprincipen, varje enskild person som en av unionens institutioner, organ eller byråer har gett grundade förhoppningar genom att lämna tydliga försäkringar (se dom av den 16 december 2020, rådet/K. Chrysostomides & Co. m.fl., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P och C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punkt 178 och där angiven rättspraxis).

63 I detta fall kan sökanden inte göra gällande att universitetet hade berättigade förväntningar på att det skulle beviljas ny unionsfinansiering i samband med genomförandet av unionsbudgeten genom direkt eller indirekt förvaltning, för det fall Ungern överträder rättsstatens principer. Sökanden har i övrigt inte visat att universitetet hade fått tydliga försäkringar i detta avseende.

64 Vad för det tredje gäller sökandens påstående om åsidosättande av rätten till försvar, rätten att bli hörd och rätten att konsulteras, påpekar tribunalen följande.

65 När det gäller frågan huruvida det var nödvändigt att hålla samråd med de ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, följer det av artikel 5 i genomförandebeslut 2022/2506 att beslutet riktar sig till Ungern. I artikel 6.1–6.9 i förordning 2020/2092 fastställs det förfarande som kommissionen ska följa och vilka slags kontakter kommissionen ska ha med den berörda medlemsstaten. Det finns inte någon bestämmelse om att kommissionen ska hålla samråd med en annan part än den berörda medlemsstaten.

66 För det andra stadfästs rätten att yttra sig i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och innebär bland annat att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot vederbörande.

67 Rätten att yttra sig utgör en del av rätten till försvar och utgör en allmän princip i unionsrätten som ska tillämpas även i avsaknad av särskilda bestämmelser härom. Denna princip innebär ett krav på att adressater av beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen ska beredas tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig angående de omständigheter som läggs dem till last och som ligger till grund för dessa beslut (se dom av den 18 oktober 2021, Vialto Consulting/kommissionen, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punkt 122 och där angiven rättspraxis).

68 Rätten att yttra sig inom ramen för ett administrativt förfarande som avser en viss person, vilken ska iakttas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga, kan dock inte överföras på ett förfarande som leder till antagandet av bestämmelser med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 50, och dom av den 11 september 2002, Alpharma/rådet, T‑70/99, EU:T:2002:210, punkt 388 och där angiven rättspraxis), såsom genomförandebeslut 2022/2506 (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 april 2024, Óbudai Egyetem/rådet och kommissionen, T‑132/23, ej publicerat, EU:T:2024:208, punkt 41).

69 Vad särskilt beträffar rättsakter med allmän giltighet innefattar varken utarbetandet av dessa rättsakter eller rättsakterna som sådana något krav på att de berörda personerna i enlighet med allmänna principer i unionsrätten – såsom rätten att bli hörd, konsulteras eller underrättas – ska beredas möjlighet att delta. Det förhåller sig annorlunda för det fall att det regelverk som styr antagandet av den aktuella rättsakten innehåller bestämmelser som uttryckligen ger berörda personer processuella rättigheter (dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 51; se även dom av den 19 december 2019, Probelte/kommissionen, T‑67/18, EU:T:2019:873, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

70 Förfarandet enligt artikel 6.1–6.9 i förordning 2020/2092, vilket syftar till att skydda unionsbudgeten genom vidtagandet av lämpliga åtgärder, anger endast en skyldighet att samråda med den berörda medlemsstaten och föreskriver vilka slags kontakter kommission och denna medlemsstat ska ha. Sökanden har för övrigt inte bestritt att detta förfarande har följts i vederbörlig ordning. I förevarande fall framgår det vidare av skälen 1, 2, 6 och 8–10 i genomförandebeslut 2022/2506 att kommissionen hade ett meningsutbyte med de ungerska myndigheterna innan institutionen sände över sitt förslag till rådet.

71 Det bör tilläggas att kommissionen och rådet inte åberopade någon individuell överträdelse av rättsstatens principer, systembetingade bedrägerier eller konkreta intressekonflikter som involverat sökanden och motiverat vidtagandet av särskilda åtgärder enligt förordning 2020/2092, vilket hade inneburit att sökandens rätt att yttra sig måste iakttas. Enbart den omständigheten att den angripna bestämmelsen påverkar sökanden på samma sätt som andra bidragsmottagare, på grund av allvarliga systembetingade överträdelser av rättsstatens principer, vilka gjorts gällande av kommissionen och rådet, ger inte sökanden någon sådan särskild processuell rättighet.

72 Sökanden kan under dessa omständigheter inte med framgång kan göra gällande att dess rätt att yttra sig har åsidosatts.

73 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund, eftersom den dels är ogrundad i den del den gäller ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, dels saknar verkan i den del den avser rätten till försvar.

Överträdelse av artikel 4.1 i förordning nr 2020/2092

74 Sökanden har, med stöd av Ungern, gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 4.1 i förordning 2020/2092.

75 Enligt sökanden har kommissionen och rådet inte visat att villkoren för att anta den åtgärd som avses i den angripna bestämmelsen är uppfyllda. Dessa är att en överträdelse av rättsstatens principer har fastställts, att det föreligger en allvarlig risk för att den sunda ekonomiska förvaltningen eller skyddet av unionens ekonomiska intressen påverkas på ett tillräckligt direkt sätt och att det finns ett orsakssamband, i synnerhet ett verkligt samband mellan, å ena sidan, nämnda överträdelse och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan.

76 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt detta argument.

77 Tribunalen erinrar inledningsvis om att artikel 4 i förordning 2020/2092 ställer upp villkoren för att vidta lämpliga åtgärder enligt denna förordning.

78 I artikel 4.1 i förordning 2020/2092 anges att sådana åtgärder ska vidtas om det i enlighet med artikel 6 i samma förordning har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

79 Enligt artikel 6 i förordning 2020/2092 ska kommissionen i en skriftlig underrättelse till den berörda medlemsstaten ange de faktiska omständigheter och de specifika grunder på vilka kommissionen baserar sin slutsats att det finns rimliga skäl att anse dels att villkoren i artikel 4.1 i förordningen är uppfyllda (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 338), dels – och i synnerhet – att överträdelserna påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Enligt det sistnämnda villkoret krävs det ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 111 och 147).

80 Domstolen har dessutom slagit fast att förebyggandet av sådan påverkan som avses i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 kräver att de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer ”allvarligt” riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen. Följaktligen ska kommissionen och rådet visa att det förelåg en hög sannolikhet för att denna risk skulle förverkligas, i förhållande till de situationer eller ageranden från myndigheternas sida som avses i artikel 4.2 i förordning 2020/2092 (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 299).

81 Slutligen följer det av artikel 4.1 och 4.2 i förordning 2020/2092 att de överträdelser av rättsstatens principer som kan motivera antagandet av lämpliga åtgärder med stöd av denna förordning måste avse sådana situationer eller ageranden från myndigheternas sida som anges i artikel 4.2 a–h i förordningen och som är av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.

82 Artikel 4.2 h avser uttryckligen alla andra situationer eller ageranden från myndigheternas sida som är av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.

83 Domstolen har fastställt att uttrycket ”[a]ndra situationer eller ageranden från myndigheternas sida” i artikel 4.2 h i förordning 2020/2092 ska tolkas mot bakgrund av förordningens artikel 4.2 a–g och artikel 4.1 samt de processuella krav som anges i artikel 6.1–6.9 i förordningen. Enligt domstolen innebär inte artikel 4.2 h i förordning 2020/2092 att förteckningen över överträdelser av rättsstatens principer i denna punkt inte är uttömmande på grund av att dessa situationer definieras i abstrakta och allmänna ordalag (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 252–255; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 178 och 334).

84 Det följer därmed av artikel 4 i förordning 2020/2092, jämförd med artikel 6.1 i samma förordning, att rådet och kommissionen, för att motivera vidtagandet av lämpliga åtgärder med stöd av denna förordning, konkret måste visa i) att det finns rimliga skäl att anse att åtminstone en av de rättsstatsprinciper som anges i förordningens artikel 2 a har överträtts i en medlemsstat, ii) att denna överträdelse avser åtminstone en av de situationer som kan tillskrivas en myndighet i en medlemsstat eller åtminstone ett av de ageranden från en sådan myndighets sida som avses i artikel 4.2 i förordningen, såvitt dessa situationer eller ageranden är relevanta för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller för skyddet av unionens ekonomiska intressen, och iii) att denna överträdelse påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt, i det att det finns ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, denna påverkan eller allvarliga risk för påverkan (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 288).

85 För att avgöra huruvida den angripna bestämmelsen strider mot artikel 4.1 i förordning 2020/2092, såsom sökanden har gjort gällande, ska det följaktligen, mot bakgrund av sökandens argument, prövas huruvida kraven i förordning 2020/2092 och rättspraxis har iakttagits.

– Den rättsliga prövningens omfattning

86 Rådet har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att institutionerna förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de bestämmer vilka åtgärder de anser vara lämpliga för att avhjälpa överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

87 Kommissionen preciserade vid förhandlingen att såväl kommissionen som rådet, mot bakgrund av komplexiteten i de frågor och budgetåtgärder som är föremål för rättslig prövning i förevarande fall, måste ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta sammanhang, varvid domstolsprövningen avgränsas till att omfatta uppenbart oriktiga bedömningar.

88 Vid förhandlingen medgav rådet och kommissionen emellertid att villkoret i artikel 4 i förordning 2020/2092 om att rättsstatens principer ska ha överträtts är en rättsfråga, som ska vara föremål för en strikt prövning från unionsdomstolens sida.

89 Sökanden har, med stöd av Ungern, gjort gällande att tribunalen i förevarande fall måste företa en fullständig prövning.

90 Tribunalen erinrar inledningsvis om att rättsstatens principer, som ligger till grund för unionen, innebär att varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med EUF-fördraget, genom vilket det har inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden som är avsett att anförtro Europeiska unionens domstol kontrollen av huruvida institutionernas rättsakter är lagenliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkterna 23 och 24).

91 Inom ramen för denna prövning ska unionsdomstolens kontroll av rättsfrågorna vara fullständig. Detta innefattar en tolkning av rättsreglerna på grundval av objektiva omständigheter och en kontroll av huruvida villkoren för att tillämpa en sådan bestämmelse är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2022, Kambodja och CRF/kommissionen, T‑246/19, EU:T:2022:694, punkt 45).

92 I de fall då unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt när det gäller bedömningen av mycket komplexa ekonomiska, tekniska eller vetenskapliga sakomständigheter för att fastställa arten och omfattningen av de åtgärder som de vidtar, är utövandet av denna befogenhet heller inte undantaget från rättslig prövning. Vid denna prövning ska unionsdomstolen nämligen kontrollera att det vid utövandet av denna befogenhet inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att dessa myndigheter inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I en sådan situation får unionsdomstolen inte ersätta unionsinstitutionernas bedömning av de ekonomiska, vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna med sin egen bedömning, då det endast är dessa institutioner som har tilldelats detta uppdrag enligt fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punkterna 75 och 76, dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 55, och dom av den 1 augusti 2025, Frankrike och kommissionen/CWS Powder Coatings m.fl., C‑71/23 P och C‑82/23 P, EU:C:2025:601, punkt 106 och där angiven rättspraxis).

93 I detta avseende följer det av fast rättspraxis att unionsdomstolen inte bara ska pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits (se dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

94 När det däremot gäller fastställandet av omständigheter som inte är ekonomiskt, tekniskt eller vetenskapligt komplicerade är den prövning som unionsdomstolen gör fullständig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/kommissionen, T‑549/19, ej publicerad, EU:T:2020:444, punkt 47).

95 Såsom har påpekats i domstolens praxis har unionslagstiftaren inte på något sätt gett rådet och kommissionen en obegränsad rätt att, utifrån politiska överväganden, bedöma huruvida medlemsstaterna har iakttagit rättsstatens principer eller att generellt inordna konstaterade överträdelser av dessa principer under principen om en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel. Unionslagstiftaren har nämligen föreskrivit att de kriterier som anges i punkterna 77–84 ovan ska vara uppfyllda för att ett förfarande ska kunna påbörjas. Dessa kriterier säkerställer att de bedömningar som företas av rådet och kommissionen verkligen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde samt att dessa bedömningar är av juridisk och inte politisk karaktär (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 358).

96 Det följer av denna rättspraxis att unionsdomstolen ska göra en fullständig prövning av kommissionens och rådets skyldighet att vid bedömningen av om det är motiverat att vidta lämpliga åtgärder, grunda sig på konkreta omständigheter och iaktta principerna om objektivitet, icke-diskriminering och medlemsstaternas likhet inför fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 149, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 167, 202 och 286).

97 Det går därmed inte att hävda att den domstolsprövning som ska göras i detta fall är en begränsad prövning.

– Överträdelse av rättsstatens principer

98 Sökanden har i sin ansökan uttryckligen angett att universitetet inte har anfört något argument i fråga om att det föreligger ett åsidosättande av artikel 4.2 i förordning 2020/2092 om överträdelser av rättsstatens principer.

99 I själva verket har sökanden dock bestritt att rättsstatens principer har överträtts, eftersom vederbörande har gjort gällande att kommissionen och rådet inte styrkte att universiteten generellt och sökanden specifikt hade gjort sig skyldiga till överträdelser. Dessutom noterar sökanden att farhågorna om tillämpningen av reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter på allmännyttiga truster hade undanröjts genom de korrigerande åtgärder som Ungern anmälde.

100 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

101 Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 84 ovan är det första av rekvisiten för att vidta åtgärder för att skydda budgeten enligt förordning 2020/2092 att fastställa en överträdelse av rättsstatens principer, såsom dessa definieras i artikel 2 a i nämnda förordning.

102 Vad för det första gäller sökandens argument att farhågorna om tillämpningen av reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter på allmännyttiga truster hade undanröjts genom de korrigerande åtgärder som Ungern anmälde, erinrar tribunalen om att rådet, i skälen 3 och 11 i genomförandebeslut 2022/2506, har angett att kommissionen inledningsvis hade farhågor om att reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter inte tillämpades på allmännyttiga truster och på de enheter som de förvaltade.

103 I skäl 29 i genomförandebeslut 2022/2506 anges emellertid att de av Ungern föreslagna korrigerande åtgärderna tillsammans i princip var ägnade att åtgärda problemen med systembetingade oriktigheter, brister och svagheter i offentlig upphandling, riskerna för intressekonflikter och farhågorna rörande allmännyttiga truster.

104 Tribunalen drar följaktligen slutsatsen att de allvarliga systembetingade svagheterna i förfarandena för offentlig upphandling, vilka berodde på att reglerna om intressekonflikter och offentlig upphandling inte tillämpades på allmännyttiga truster och de enheter som de förvaltade, har avhjälpts genom Ungerns korrigerande åtgärder. De omfattas därmed inte längre, som sådana och i den mån de endast avser allmännyttiga truster, av de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande i genomförandebeslut 2022/2506 och som tribunalen prövar i förevarande fall.

105 Vad för det andra gäller att det begåtts överträdelser antingen av enheter som förvaltas av allmännyttiga truster generellt eller av sökanden specifikt, avser förordning 2020/2092 både individuella och systembetingade överträdelser av rättsstatens principer.

106 De situationer eller ageranden från myndigheternas sida som i artikel 4.2 a–h i förordning 2020/2092 räknas upp som överträdelser av rättsstatens principer, i den mening som avses i denna förordning, omfattar nämligen både individuella och systembetingade situationer eller ageranden. Dessutom anges i skäl 15 i förordning 2020/2092 att inte bara individuella överträdelser av rättsstatens principer, utan även överträdelser som är omfattande eller beror på återkommande praxis eller underlåtenhet hos offentliga myndigheter eller på allmänna åtgärder som sådana myndigheter har antagit allvarligt kan skada unionens ekonomiska intressen.

107 Domstolen har i detta avseende konstaterat att när sådana överträdelser av rättsstatens principer som kan vara systembetingade till sin natur även påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, så kan det inte läggas unionen till last att den vidtagit nödvändiga åtgärder för att skydda unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning och unionens ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 362).

108 I förevarande fall framgår det av skälen 11, 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att överträdelsen av rättsstatens principer är följden av en faktisk situation och av det ungerska regelverket, som inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Detta förvärrar den eventuella risken för intressekonflikter.

109 Dessutom anges det uttryckligen i skäl 58 i genomförandebeslut 2022/2506 att ”de konstaterade fallen av bristande efterlevnad gäller systembetingade överträdelser”.

110 I punkt 128 i kommissionens förslag anges i detta hänseende följande: ”När det gäller överträdelsernas art anser kommissionen att bedömningen av de överträdelser … som är relevanta för intressekonflikter i fråga om allmännyttiga truster, har lett till slutsatsen att dessa problem [tytt] på överträdelser av rättsstatsprincipen, särskilt av artikel 3 b i förordning … 2020/2092, eftersom godtyckliga eller olagliga beslut av myndigheter inte förebygg[t]s, korrigera[t]s eller bestraffa[t]s, och avsaknaden av intressekonflikter inte säkerställ[t]s.”

111 I punkt 57 i sitt förslag ansåg kommissionen även att överträdelserna av rättsstatens principer särskilt avsåg de situationer som nämns i artikel 4.2 h i förordning 2020/2092, det vill säga ”[a]ndra situationer … som [var] av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen” och som i förevarande fall kommer till uttryck genom den ökade risken för intressekonflikter till följd av att högre politiska chefer ingår i styrelserna för allmännyttiga truster.

112 I punkt 130 i kommissionens förslag anges dessutom följande:

”[D]e konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer rör viktiga delar av den offentliga sektorn i Ungern, dvs. alla offentliga enheter som förvaltar EU-medel som kan vara eller bli upphandlande myndigheter, samt alla allmännyttiga truster som, trots att de är privata enheter, har ett mål av allmänt intresse, såsom utbildning, forskning, miljö- och klimatskydd och skydd av kulturarvet. De konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer är således systematiska och utbredda och därmed allvarliga.”

113 Slutligen påpekade kommissionen, i punkt 142 i sitt förslag, att det var praktiskt taget omöjligt att anse dels att förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden, inom ramen för något program med direkt eller indirekt förvaltning, med allmännyttiga truster eller enheter som trusten upprätthållit endast borde gälla för vissa allmännyttiga truster och för vissa enheter som dessa truster upprätthållit, dels att kommissionen kunde ingå partiella rättsliga åtaganden med sådana enheter.

114 Såsom framgår av punkt 70 i kommissionens meddelande skapar den omständigheten att högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer kan ingå i styrelserna för allmännyttiga truster nämligen ”en situation där [dessa] högre politiska chefer kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de själva är anställda och har viktiga beslutsbefogenheter”. Såsom rådet har hävdat utövar allmännyttiga truster, på grund av sin lagstadgade karaktär, avgörande inflytande och kontroll över de enheter som förvaltas av dem. Detta innebär att de båda enheterna i praktiken är oupplösligt förbundna med varandra som en helhet. Risken för intressekonflikter när det gäller allmännyttiga truster aktualiseras följaktligen vid varje beslut om användningen av unionsmedel av en enhet som förvaltas av en allmännyttig trust.

115 Det följer således av genomförandebeslut 2022/2506, sett mot bakgrund av kommissionens förslag och kommissionens meddelande, att farhågorna om överträdelser av rättsstatens principer rörde de bestämmelser som var tillämpliga på allmännyttiga truster, och särskilt organisationen, funktionen och den systembetingade bristen på insyn vad gäller förvaltningen av medel av dessa truster och de enheter som förvaltades av dem. Farhågorna rörde däremot inte överträdelser som begåtts individuellt av dessa truster eller av de enheter som förvaltades av dem, såsom sökanden.

116 Eftersom de överträdelser av rättsstatens principer som rådet har gjort gällande är systembetingade i förevarande fall, var kommissionen och rådet följaktligen inte skyldiga att fastställa att varje berörd enhet hade överträtt rättsstatens principer individuellt. En sådan tolkning skulle nämligen göra det omöjligt att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med systembetingade överträdelser av rättsstatens principer.

117 I förevarande fall har kommissionen och rådet fastställt, i enlighet med artikel 4.1 i förordning 2020/2092, jämförd med bland annat artikel 3 b däri, att det skett överträdelser av rättsstatens principer i den mening som avses i artikel 2 a i den förordningen. Överträdelserna består i en allvarlig risk för potentiella intressekonflikter på grund av det ungerska regelverket, vilket tillåter tjänstemän på högsta nivå och högre politiska chefer att ingå i styrelserna för allmännyttiga truster som upprättats genom Ungerns lag IX, och är systembetingade på grund av Ungerns oförmåga, misslyckande eller ovillighet av systembetingad karaktär att förhindra beslut som fattas i strid med tillämplig rätt såvitt avser intressekonflikter.

118 Under dessa omständigheter förutsatte konstaterandet att rättsstatens principer hade överträtts inte att det skulle ha styrkts att enheter, såsom sökanden, eller de truster som förvaltade enheterna, hade begått individuella överträdelser, för att den angripna bestämmelsen skulle kunna antas.

119 Härav följer att sökanden inte kan vinna framgång med sitt argument avseende överträdelserna av rättsstatens principer.

– Kravet att det ska föreligga påverkan eller en allvarlig risk för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen

120 Sökanden har för det första hävdat att när det gäller projekt med direkt eller indirekt förvaltning så utgör varken ungerska allmännyttiga truster eller de enheter som förvaltas av sådana truster enheter med ansvar för att genomföra projekten. Enligt sökanden är de därmed inte ålagda att utlysa ansökningsomgångar, utvärdera ansökningar, underteckna bidragsöverenskommelser, övervaka genomförandet av projekten, kontrollera och utvärdera resultaten eller utföra kontroller eller säkerställa att projekten uppfyller kraven. Detta ankommer snarare på kommissionen eller andra genomförandeenheter.

121 Ungern har i detta avseende gjort gällande att kommissionen, under det förfarande som ledde fram till antagandet av genomförandebeslut 2022/2506, inte på något sätt visade hur förekomsten av potentiella intressekonflikter specifikt påverkade användningen av unionens medel. För program som Erasmus+ eller Horisont Europa övervakar kommissionen på eget initiativ programmens funktion och användningen av medel från unionens budget. Ungern har därför bestritt att en potentiell intressekonflikt skulle kunna utgöra en verklig risk för unionens medel.

122 Dessa argument grundar sig emellertid på ett felaktigt antagande. I motsats till vad sökanden har hävdat omfattas nämligen såväl ungerska allmännyttiga truster som de enheter som förvaltas av sådana truster av den angripna bestämmelsen, eftersom de skulle kunna ges i ansvar att genomföra projekt med indirekt förvaltning, men också eftersom de kan vara mottagare av bidrag från dessa projekt med direkt eller indirekt förvaltning.

123 Den angripna bestämmelsen är en följd av tillämpningen av en av de åtgärder som föreskrivs i artikel 5.1 i förordning 2020/2092. Artikel 5.1 a ii) i denna förordning föreskriver att rådet får förbjuda kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med en offentlig enhet som är mottagare av medel från unionsbudgeten, om kommissionen genomför denna budget med direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1). Sökanden har inte bestritt påståendet i skäl 22 i genomförandebeslut 2022/2506, om att allmännyttiga truster och enheter som förvaltas av dem anses vara offentliga enheter som skulle kunna vara mottagare av bidrag från projekt med direkt eller indirekt förvaltning.

124 Sökanden har för det andra hävdat att allmännyttiga truster och styrelseledamöter i dessa truster inte kan få tillgång till direkt unionsfinansiering som tagits emot av de enheter som förvaltas av sådana truster.

125 Av artikel 22.4 i Ungerns lag IX följer att allmännyttiga truster, beroende på inrättandeakten för en högre läroanstalt, kan ha betydande befogenheter i läroanstaltens budgetmässiga, operativa och organisatoriska frågor.

126 Befogenheterna för allmännyttiga truster som förvaltar ungerska högre läroanstalter regleras i nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (lag CCIV från 2011 om nationell högre utbildning ( Magyar Közlöny 2011/165.)) (nedan kallad Ungerns lag CCIV), som är tillämplig på samtliga ungerska högre läroanstalter. I artiklarna 12 och 73 i denna lag fastställs fördelningen av befogenheter mellan styrelsen för den högre utbildningsanstalten och de enheter som förvaltar denna, det vill säga, i förekommande fall, de allmännyttiga trusterna.

127 I artikel 12.3 i Ungerns lag CCIV föreskrivs, som en huvudregel, att det åligger styrelsen att bland annat anta budgeten, årsredovisningarna samt reglerna för organisationen och verksamheten vid den högre läroanstalten.

128 I artikel 73.1 i Ungerns lag CCIV föreskrivs att de rättigheter och skyldigheter som är knutna till de förvaltande enheternas kontroll är desamma, om inte annat anges, oavsett vilken enhet som utövar dessa rättigheter och fullgör dessa skyldigheter. Av artikel 73.3 i denna lag följer därmed att de förvaltande enheterna bland annat har befogenhet att anta och ändra inrättandeakten för en högre läroanstalt och att se över reglerna för organisationen och verksamheten vid denna läroanstalt.

129 Slutligen anges i artikel 94.6 i Ungerns lag CCIV att inrättandeakten för en privat högre läroanstalt, genom undantag från artiklarna 12.3 och 73.3 i den lagen, bland annat får föreskriva att den förvaltande enheten ska godkänna den högre läroanstaltens budget, årsredovisningar och organisations- och verksamhetsregler.

130 Det följer av samtliga de bestämmelser som nämns i punkterna 125–129 ovan att de allmännyttiga truster som upprättats genom Ungerns lag IX och de tjänstemän på högsta nivå och högre politiska chefer som ingår i styrelserna för dessa truster, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, kan utöva ett avgörande inflytande på de enheter som förvaltas av sådana truster och således på den direkta unionsfinansiering som sådana enheter erhåller, utifrån egna ekonomiska intressen eller religiösa, yrkesmässiga, politiska eller familjebaserade preferenser eller tillhörigheter.

131 Sökanden har för det tredje hävdat att den i genomförandebeslut 2022/2506 konstaterade intressekonflikten inte avser unionsmedel.

132 I skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506 anges att ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust är undantagna från unionsfinansiering på grund av risken för intressekonflikter till följd av möjligheten för högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer att ingå i styrelserna för allmännyttiga truster.

133 Det som framgår av genomförandebeslut 2022/2506 är därmed, i motsats till vad sökanden har hävdat, att högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer som ingår i styrelserna för ungerska allmännyttiga truster skulle kunna utöva ett avgörande inflytande dels över de enheter som förvaltas av dessa truster, dels – och som en följd härav – över den direkta unionsfinansiering som sådana enheter erhåller.

134 Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med sitt argument att rådet inte har visat att det föreligger en allvarlig risk för att den sunda ekonomiska förvaltningen eller skyddet av unionens ekonomiska intressen påverkas på ett tillräckligt direkt sätt.

– Förekomsten av ett verkligt och tillräckligt direkt samband mellan överträdelsen av rättsstatens principer och överträdelsens påverkan på unionsbudgeten.

135 Enligt sökanden har kommissionen och rådet inte styrkt ett verkligt och tillräckligt direkt samband mellan, å ena sidan, överträdelsen av rättsstatens principer och, å andra sidan, påverkan eller den allvarliga risken för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.

136 Rådet, med stöd av kommissionen, har yrkat att detta påstående ska underkännas.

137 Tribunalen erinrar i detta avseende om att artikel 4.1 i förordning 2020/2092 föreskriver att det, för att lämpliga åtgärder ska kunna vidtas, ska ha fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Enligt detta rekvisit krävs det således att det föreligger ett ”verkligt samband” mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 165).

138 Det framgår av skälen 58 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att det kvarstod en allvarlig risk för unionsbudgeten, eftersom de korrigerande åtgärder som Ungern anmält var otillräckliga för att komma till rätta med de systembetingade överträdelserna av rättsstatens principer. Dessa överträdelser undergrävde nämligen den sunda ekonomisk förvaltningen av unionsbudgeten och skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

139 I punkt 33 i kommissionens förslag anges i detta avseende att inrättandet av privaträttsliga enheter till vilka staten donerat betydande offentliga tillgångar kan innebära bristande offentlig kontroll över dessa enheters funktion och styrning.

140 I punkt 142 i kommissionens förslag anges dessutom att undantaget för styrelseledamöter i allmännyttiga truster i fråga om att uppfylla kraven avseende intressekonflikter kan inverka på den budget som dessa enheter kan genomföra eller förvalta.

141 På samma sätt framgår det av punkt 70 i kommissionens meddelande att det undantag som Ungern återinförde från och med den 1 november 2022 och som gör det möjligt för högre politiska befattningshavare att ingå i styrelserna för allmännyttiga truster skapar en situation där sådana högre politiska befattningshavare kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de är verksamma och har viktiga beslutsbefogenheter.

142 Slutligen anges i punkt 154 vi i kommissionens meddelande att ”[det kvarstod] betydande risker … när det gäller ett antal andra frågor, nämligen följande: … [y]tterligare underlättande, efter kommissionens bedömning i september av den föreslagna korrigerande åtgärden, av närvaron av tjänstemän på högsta nivå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse vars syfte [var] att betala ut stora offentliga medel”.

143 I förevarande fall konstaterar tribunalen, mot bakgrund av övervägandena i punkterna 138–142 ovan, att sökanden förvaltas av en allmännyttig trust och kontrolleras av styrelsen för denna trust, vars ledamöter utses på obestämd tid av den verkställande makten. Ur ett systemperspektiv finns det således en verklig och allvarlig risk för att beslut om utvecklingen av akademiska program och utbildningar samt forsknings- och utvecklingsprojekt finansierade av unionen kommer att utsättas för direkt politisk påverkan eller helt enkelt inte längre stödjas av sådana skäl.

144 Därmed skulle truster i vilka tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska befattningshavare, kan ingå och enheter som förvaltas av sådana truster kunna erhålla medel från unionsbudgeten, om genomförandebeslut 2022/2506 inte innehöll den angripna bestämmelsen. Såsom framgår av punkt 125 ovan kan allmännyttiga truster ha betydande befogenheter i budgetmässiga, operativa och organisatoriska frågor som rör de enheter som förvaltas av dem, såsom sökanden i förevarande fall.

145 Det finns dessutom en verklig risk för att personal som deltar i genomförandet av forsknings- och utvecklingsprojekt eller projekt för högre utbildning som finansieras genom unionens budget kan väljas ut av styrelserna för allmännyttiga truster eller av universitetsledningen på grundval av sin politiska åskådning.

146 Allmännyttiga truster kan därmed spela en roll när EU-medel betalas ut till de slutliga mottagarna inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa. Det finns således en verklig risk att politiska, ekonomiska eller personliga intressekonflikter påverkar valet av bidragsmottagare.

147 Rådet har för övrigt riktigt gjort gällande att det i fråga om programmet Erasmus+ funnits en verklig och systemisk risk för intressekonflikter som påverkar urvalet av stödberättigade studenter, i synnerhet vad gäller valet och det ömsesidiga erkännandet av de kurser som går att följa i andra medlemsstater, vilket således medfört att urvalsförfarandet innehåller överväganden som går utöver bedömningen av akademiska meriter.

148 Vad gäller genomförandet av bidrag inom ramen för programmet Horisont Europa har rådet dessutom hävdat att valet av leverantörer i upphandlingsförfaranden för genomförande av projekt som omfattas av detta program, vilka ofta hade en stor betydelse för storleken på den budget som anslås vetenskapliga projekt, löpte en risk för otillbörlig påverkan. Varken sökanden eller Ungern har formellt bestritt rådets påstående i detta avseende. Det ungerska regelverket har också en inverkan på personalrekrytering och andra personalprocesser. Med tanke på den utbredda politiska kontrollen och risken för intressekonflikter konstaterade rådet att alla interna processer, förfaranden inom akademin och styrningsstrukturer som har en inverkan på hur unionsmedel används skulle kunna bli föremål för yttre påverkan. Detta kan i sin tur leda till att unionsmedel används på ett sätt som inte är ändamålsenligt.

149 Skyddet av unionens ekonomiska intressen förutsätter att unionens finansiella resurser inte används för att finansiera allmännyttiga enheter i medlemsstaterna, såsom truster, eller enheter som förvaltas av dem, vars verksamhetsformer överträder rättsstatens principer.

150 I motsats till vad sökanden har gjort gällande har kommissionen och rådet i förevarande fall därmed styrkt att det finns ett verkligt och tillräckligt direkt samband mellan de påstådda allvarliga och systembetingade överträdelserna av rättsstatens principer, å ena sidan, och påverkan eller den allvarliga risken för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, å andra sidan.

151 Av det ovan anförda följer att argumentet om att genomförandebeslut 2022/2506 inte fastställer något verkligt och tillräckligt direkt samband mellan överträdelsen av rättsstatens principer och överträdelsens påverkan på unionsbudgeten inte kan godtas. Följaktligen kan talan heller inte bifallas såvitt avser någon av delarna i den grunden som gör gällande att artikel 4.1 i förordning 2020/2092 har åsidosatts.

Grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen

152 Sökanden har, med stöd av Ungern, gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot proportionalitetsprincipen.

153 Sökanden har i detta hänseende gjort gällande åtta argument. För det första borde kommissionen, inom ramen för projekt med direkt eller indirekt förvaltning, ha gjort en annan bedömning av situationen för allmännyttiga truster och för de enheter som förvaltades av dem, beroende på om de var bidragsmottagare eller enheter med ansvar för att genomföra dessa projekt. För det andra utgick rådet vid antagandet av genomförandebeslut 2022/2506 felaktigt från problematiken med att reglerna om offentlig upphandling tillämpas på allmännyttiga truster. För det tredje är den vidtagna åtgärden inte den minst ingripande med avseende på typen av finansiering och typen av bidragsberättigande kostnader. För det fjärde äventyrar genomförandebeslut 2022/2506 effektiviteten i rättvisa förfaranden för urval och tilldelning av unionsfinansiering. För det femte är den angripna bestämmelsen oproportionell i förhållande till det eftersträvade målet. För det sjätte införde rådet inte någon möjlighet att bevilja enskilda undantag. För det sjunde borde rådet ha gjort en individuell prövning av varje allmännyttig trust och de enheter som förvaltas. För det åttonde undersökte kommissionen och rådet inte möjligheten att införa en minskning av medlen i proportion till överträdelsernas art, varaktighet, allvar och omfattning.

154 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

155 I skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 ansåg rådet att den allvarliga risk för budgeten som orsakats av eventuella intressekonflikter i allmännyttiga truster bäst kunde åtgärdas genom den angripna bestämmelsen, det vill säga ett förbud för kommissionen att, när den genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, ingå nya rättsliga åtaganden med dessa truster eller enheter som förvaltas av dem. Enligt rådet står en sådan åtgärd i proportion till vad som är strikt nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionsbudgeten mot den påverkan eller risken för påverkan som följer av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

156 Tribunalen erinrar om att artikel 5.3 i förordning 2020/2092 föreskriver att de åtgärder som vidtas i enlighet med denna förordning ska vara proportionella. De ska fastställas mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Arten av överträdelserna av rättsstatens principer, deras varaktighet samt hur allvarliga och omfattande de är, ska vederbörligen beaktas. Åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av överträdelserna. Vidtagna åtgärder ska således vara strikt proportionella till den inverkan som de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgeten eller på unionens ekonomiska intressen (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 302).

157 Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och stadfästs i artikel 5.4 FEU och artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, innebär att unionsinstitutionernas rättsakter ska vara ägnade att leda till att de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna uppnås och att rättsakterna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 340; se även dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 353 och där angiven rättspraxis).

158 För det första ska tribunalen pröva huruvida den angripna bestämmelsen är nödvändig och lämplig.

159 Sökanden har i detta avseende inte anfört någon konkret uppgift vid tribunalen som kan föranleda ett ifrågasättande av den omständigheten att den angripna bestämmelsen är ägnad att göra det möjligt att uppnå målet att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer.

160 Sökanden har närmare bestämt blott hävdat att kommissionen, inom ramen för projekt med direkt eller indirekt förvaltning, borde ha gjort en annan bedömning av situationen för allmännyttiga truster och för de enheter som de förvaltade, beroende på om de var bidragsmottagare eller enheter med ansvar för att genomföra dessa projekt.

161 Såsom har angetts i punkterna 122 och 123 ovan är detta argument grundat på ett felaktigt antagande. Såväl ungerska allmännyttiga truster som de enheter som förvaltas av sådana truster omfattas nämligen av den angripna bestämmelsen, inte bara på grund av att de kan vara ansvariga för att genomföra projekt som finansieras av unionsbudgeten genom indirekt förvaltning, utan även på grund av att de kan vara mottagare av finansiering från unionsbudgeten för genomförande av projekt under direkt eller indirekt förvaltning.

162 Sökandens argument att rådet, inför dess antagande av genomförandebeslut 2022/2506, felaktigt grundade sig på problematiken avseende tillämpningen av reglerna om offentlig upphandling på allmännyttiga truster är i övrigt utan verkan. Såsom anges i punkt 104 ovan ingår denna problematik nämligen inte längre bland rådets farhågor.

163 Under dessa omständigheter räcker sökandens argument inte för att visa att den angripna bestämmelsen är olämplig, och argumentet kan inte godtas.

164 Vad för det andra gäller frågan huruvida den angripna bestämmelsen är strikt nödvändig, har sökanden hävdat att den vidtagna åtgärden inte är den minst ingripande. För att utesluta möjligheten för högre läroanstalter att genomföra unionsbudgeten hade det därför räckt med ett förbud att ingå nya rättsliga åtaganden med högre läroanstalter i deras egenskap av finansieringsorgan och därigenom utesluta dessa läroanstalter från den kategori av organ som avses i artikel 62.1 c v–vii i förordning 2018/1046.

165 Det erinras i detta hänseende om att det förbudet i den angripna bestämmelsen inte syftar till att göra det uteslutet för högre läroanstalter att kunna genomföra unionsbudgeten. Såsom framgår av den angripna bestämmelsen och av skäl 22 i genomförandebeslut 2022/2506 syftar det snarare till att säkerställa att allmännyttiga truster och de enheter som förvaltas av sådana truster inte längre kan vara bidragsmottagare eller enheter med ansvar för att genomföra unionsprogram med direkt och indirekt förvaltning.

166 Vad gäller sökandens argument att rådet inte införde en möjlighet att bevilja enskilda undantag, framgår det av punkterna 225–228 nedan att förordning 2020/2092 inte utesluter att rådet fastställer enskilda undantag inom ramen för dessa lämpliga åtgärder. Med hänsyn till att de överträdelser av rättsstatens principer som motiverade genomförandebeslut 2022/2506 är systembetingade, skulle enskilda undantag dock ha medfört att unionsbudgeten inte skyddas på ett ändamålsenligt sätt.

167 Vad sedan gäller sökandens argument att rådet borde ha gjort en individuell prövning av situationen för varje allmännyttig trust och de enheter som förvaltas av dem, framgår det av skäl 19 i förordning 2020/2092 att det är ”viktigt att de slutliga mottagarnas och bidragsmottagarnas legitima intressen skyddas på ett adekvat sätt när åtgärder antas till följd av överträdelser av rättsstatens principer” och att kommissionen, när den överväger att vidta åtgärder, ”bör … ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna”.

168 I förevarande fall har rådet grundat sitt beslut på potentiella systembetingade överträdelser av rättsstatens principer, och det har inte hävdats i genomförandebeslut 2022/2506 att de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna varit inblandade i enskilda överträdelser av rättsstatens principer, till exempel i konkreta fall av korruption, bedrägeri eller intressekonflikter. Det aktuella beslutet har därmed allmän giltighet och kan således ha en inverkan på nämnda mottagare, utan att det varit nödvändigt att i det enskilda fallet göra en individuell prövning av varje allmännyttig trust eller varje enhet som förvaltas av trusten.

169 Dessutom föreskriver artikel 5.2 i förordning 2020/2092 att införandet av lämpliga åtgärder inte får påverka skyldigheterna för offentliga enheter eller för medlemsstater att genomföra program eller fonder, och i synnerhet inte deras skyldigheter gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, såvida inte beslutet om antagande av åtgärder föreskriver något annat.

170 I förevarande fall framgår det av genomförandebeslut 2022/2506, läst mot bakgrund av kommissionens förslag, att hänsyn har tagits till åtgärdens potentiella inverkan på bland annat mottagare eller bidragsmottagare såsom sökanden.

171 Det kan nämligen konstateras att förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden är den minst ingripande av de fem åtgärder som räknas upp i artikel 5.1 a i förordning 2020/2092, med avseende på de eftersträvade målen. De övriga åtgärder som räknas upp i denna bestämmelse har störande effekter på program som redan var pågående den dag då genomförandebeslut 2022/2506 fick sin verkan, vilket skulle ha inneburit att även tredje man ställs inför svårigheter. Rent konkret har denna åtgärd gett de slutliga mottagarna av EU-medel från programmen Erasmus+ och Horisont Europa möjlighet att, även efter antagandet av den angripna bestämmelsen, fortsätta att erhålla bidrag som beviljats innan den antogs, och detta fram till dess att de överenskommelser som undertecknades inom ramen för dessa program löper ut.

172 Vidare visar skäl 63 i genomförandebeslut 2022/2506, enligt vilket beslutet inte påverkar Ungerns skyldigheter gentemot bland annat de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna, inbegripet skyldigheten att göra utbetalningar, att rådet beaktade beslutets följder för de slutliga mottagarna och mottagarna av unionsfinansierade bidrag.

173 Såsom vidare framgår av skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 påverkar den angripna bestämmelsen inte de totala anslagen från unionsprogram under direkt och indirekt förvaltning. I praktiken innebär detta att ungerska universitet som inte förvaltas av allmännyttiga truster inrättade på grundval av Ungerns lag IX samt deras studenter, lärare och forskare kan få EU-medel inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa.

174 Vad slutligen beträffar sökandens argument att kommissionen och rådet inte undersökte möjligheten att införa en minskning av medlen i proportion till överträdelsernas art, varaktighet, allvar och omfattning, ska det erinras om att den angripna bestämmelsen antogs i syfte att komma till rätta med de systembetingade överträdelserna. Proportionella minskningar av medlen skulle därför inte ha skyddat unionens budget på ett ändamålsenligt sätt.

175 Även om det antas att de andra lösningar som sökanden har föreslagit är mindre ingripande, är det under alla omständigheter inte styrkt att de skulle göra det möjligt att uppnå det mål som anges i punkt 159 ovan – det vill säga att skydda unionsbudgeten från sådan påverkan som kan bli följden av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat – lika effektivt som den angripna bestämmelsen. Det har således inte visats att den angripna bestämmelsen uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

176 Vad för det tredje gäller den angripna bestämmelsens proportionalitet, har sökanden hävdat att bestämmelsen medför ekonomiska och yrkesrelaterade konsekvenser samt konsekvenser för dess anseende, som på sikt är negativa för de berörda högre läroanstalterna.

177 Bland de fem åtgärder som räknas upp i artikel 5.1 a i förordning 2020/2092 var, med avseende på de eftersträvade målen, förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden den minst ingripande och den minst störande för de redan pågående programmen, vilket framgår av punkt 171 ovan. Därutöver har rådet, inom ramen för artikel 5.1 i nämnda förordning, inte något stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller valet och omfattningen av de åtgärder som får vidtas med stöd av denna förordning, eftersom denna artikel innehåller en uttömmande uppräkning av de åtgärder som får vidtas.

178 Dessutom är den angripna bestämmelsen inte oproportionell, eftersom dess påverkan på de totala anslagen och på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna – med avseende på vilka Ungern måste fullgöra sina skyldigheter – är begränsad, såsom det erinras om i skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506.

179 Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser grunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

Kränkning av rätten att verka på en icke snedvriden marknad, vilken garanteras i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF

180 Sökanden har hävdat att den angripna bestämmelsen strider mot artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF. Den begränsar nämligen såväl universitetets rätt att utöva sin verksamhet på en icke snedvriden marknad som den fria konkurrensen och förfördelar på ett oproportionellt sätt universitetets konkurrensställning inom ramen för pågående eller framtida projekt.

181 Sökanden har särskilt gjort gällande att den generella uteslutningen av universitet från all direkt unionsfinansiering motsvarar en selektiv stödordning. Sökandens konkurrenter kan nämligen dra nytta av den unionsfinansiering som sökanden numera är utesluten från, vilket leder till att konkurrensen snedvrids. Den angripna bestämmelsen snedvrider konkurrensen, eftersom uteslutandet från unionsfinansiering har en annullerande verkan på ett urvalsförfarande grundat på meriter och genomfört av kommissionens oberoende experter, på selektiv grund utesluter sökanden från unionsstöd och medför att de medel som tilldelats sökanden ställs till förfogande för konkurrerande universitet. Den angripna bestämmelsen leder dessutom till en kollektiv bojkott från konkurrerande universitets och partneruniversitets sida.

182 Rådet har invänt att denna grund inte kan tas upp till prövning. Institutionen har därvidlag framhållit att sökanden inte har förklarat hur den angripna bestämmelsen kan anses utgöra statligt stöd eller på vilket sätt den är oförenlig med den inre marknaden.

183 Vad gäller frågan huruvida talan kan vinna bifall på denna grund har rådet, med stöd av parlamentet och kommissionen, bestritt sökandens argument.

184 Vad inledningsvis gäller rådets invändning om rättegångshinder erinrar tribunalen om att enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, som är tillämplig på förfarandet vid tribunalen enligt artikel 53 första stycket i stadgan, och artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om saken i målet, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av nämnda grunder.

185 Enligt fast rättspraxis medför inte stadgan för Europeiska unionens domstol och rättegångsreglerna någon skyldighet för sökanden att i ansökan ange vilka artiklar som åberopas. Det räcker att sökanden däri anger de faktiska omständigheterna, grunderna och yrkandena. Däremot räcker det inte att hänvisa till en bestämmelse i EUF-fördraget eller i unionsrätten för att en grund ska kunna tas upp till prövning. Enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna ska ansökan nämligen bland annat innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Denna angivelse ska vara så klar och precis att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att garantera rättssäkerheten och en god rättskipning kan en grund endast tas upp till prövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som grunden bygger på, åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan, för att förhindra att tribunalen inte prövar en anmärkning som är relevant för utgången i målet. Grunder som inte är tillräckligt klart formulerade i ansökan varigenom talan väckts ska således avvisas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

186 I förevarande fall uppfyller grunden avseende en kränkning av artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artiklarna 101–108 FEUF kraven i artikel 76 d i rättegångsreglerna. Även om de argument som sökanden har anfört inte är särskilt precisa, framgår det nämligen av dess inlagor att sökanden tydligt hävdar att den angripna bestämmelsen kränker universitetets rätt att verka på en icke snedvriden marknad, genom att begränsa såväl dess rätt att utöva sin verksamhet på en icke snedvriden marknad som den fria konkurrensen och på ett oproportionellt sätt förfördela dess konkurrensställning i pågående eller framtida projekt, till förmån för universitetets konkurrenter.

187 Av detta följer att talan kan prövas på denna grund.

188 Vad gäller frågan huruvida talan kan bifallas på denna grund föreskrivs det i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, med rubriken ”Näringsfrihet”, att näringsfrihet ska erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis.

189 Det skydd som ges i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna omfattar i synnerhet friheten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet, avtalsfriheten och den fria konkurrensen (se dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 42 och där angiven rättspraxis, och dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 140 och där angiven rättspraxis).

190 För det första är den angripna bestämmelsen i förevarande fall förenlig med det väsentliga innehållet i näringsfriheten. Denna bestämmelse hindrar nämligen inte utövandet av rätten att verka på en icke snedvriden marknad som sådan, eftersom den inte gör det uteslutet för de berörda trusterna och enheterna att kunna fortsätta att bedriva sin forsknings- och undervisningsverksamhet mot ersättning på marknaden.

191 Såsom framgår av bilaga A.3 till ansökan, vilken motsvarar ett ” FAQ ” (vanliga frågor) från kommissionen som har offentliggjorts på ”Finansierings- och anbudsportalen”, kan de enheter som berörs av den angripna bestämmelsen, såsom sökanden, trots att de inte längre kan erhålla unionsfinansiering, fortsatt delta i ansökningsomgångar för unionsfinansiering, bland annat inom ramen för ett konsortium, i egenskap av associerad partner som inte har rätt att motta unionsfinansiering.

192 För det andra kan sökanden inte åberopa en intjänad rätt att behålla förmåner som finansieras genom unionsbudgeten och som sökanden åtnjutit vid en viss tidpunkt. Under dessa omständigheter kan den tillfälliga minskningen av finansieringen från unionens budget, i händelse av systembetingade överträdelser av rättsstatsprinciperna, inte anses utgöra ett ingrepp i eller en inskränkning av den grundläggande rätten till näringsfrihet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punkt 22).

193 För det tredje ligger en felaktig premiss till grund för sökandens argument att den angripna bestämmelsen kränker rätten att verka på en icke snedvriden marknad på grund av att den ger upphov till en selektiv stödordning till förmån för universitetets konkurrenter. Den angripna bestämmelsen kan nämligen inte anses utgöra en ordning som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107 FEUF, eftersom den avser unionsmedel – och inte statliga medel – som förvaltas direkt eller indirekt av unionen, utan att medlemsstaterna har något utrymme för skönsmässig bedömning.

194 För det fjärde är det, vad gäller sökandens argument att den angripna bestämmelsen leder till en kollektiv bojkott från konkurrerande universitets och partneruniversitets sida, endast kommissionen som i den angripna bestämmelsen åläggs ett förbud mot att ingå rättsliga åtaganden med en allmännyttig trust eller en enhet som förvaltas av trusten, när institutionen genomför unionsbudgeten med direkt eller indirekt förvaltning.

195 Vad gäller den eventuella eller potentiella verkan av detta förbud på sökandens övriga avtalsförhållanden och samarbeten med andra universitet eller konsortier, inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa, har sökanden inte fullgjort sin bevisbörda till styrkande av att universitetet, med anledning av den angripna bestämmelsen, eventuellt eller potentiellt skulle utesluts från alla överenskommelser, ansökningsomgångar, konsortier eller varje samarbete med dess partner eller konkurrenter. Sökanden kan nämligen fortsätta att delta i konsortier och tycks inte ha uteslutits av sina partner från något av de partnerskap som sökanden varit knuten till sedan tidigare eller från framtida partnerskap, såsom framgår av bilaga A.3 till ansökan, vilken nämns i punkt 191 ovan, och av bilaga A.16 till ansökan, vilken avser dels ett e‑postmeddelande från EIT Manufacturing till Seinäjoki University of Applied Science (SEAMK), med rubriken ”Frysning av unionsmedel avsedda för ungerska universitet (i synnerhet)”, dels ett e‑postmeddelande från SEAMK.

196 Även om det antas att den angripna bestämmelsen kan få indirekta återverkningar på sökandens förbindelser med andra universitet eller konsortier, svarar bestämmelsen under alla omständigheter mot ett mål av allmänintresse, såsom det har erinrats om ovan, och den står i proportion till detta mål.

197 Sökandens argument att den angripna bestämmelsen leder till en kollektiv bojkott kan således inte godtas.

198 För det femte kan näringsfriheten, med hänsyn till ordalydelsen i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, bli föremål för en mängd olika myndighetsingrepp, som i allmänintresset kan begränsa hur ekonomisk verksamhet får bedrivas. Denna omständighet har betydelse bland annat för hur unionslagstiftningen och nationell lagstiftning och praxis ska bedömas i förhållande till proportionalitetsprincipen enligt artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (se dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 141 samt där angiven rättspraxis).

199 Även om det antas att den angripna bestämmelsen ska anses utgöra en inskränkning av näringsfriheten, är den, såsom redan har konstaterats ovan, föreskriven i lag, motiverad och proportionell med hänsyn till det mål av allmänintresse som är att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer enligt förordning 2020/2092.

200 Såsom rådet har gjort gällande har tillämpningen av dessa åtgärder enligt förordning 2020/2092 under alla omständigheter inte någon inverkan på den fria konkurrensen inom sektorn för högre utbildning. Den tillfälliga uteslutningen från unionens finansiering och program av aktörer – som på grund av förekomsten av en systembetingad risk för intressekonflikter utgör en verklig risk för den korrekta och lagliga användning av unionsmedel – tvärtom stärker den fria konkurrensen. Uteslutningen gör det nämligen möjligt att säkerställa att var och en iakttar samma regler, särskilt rättsstatens principer.

201 Av detta följer att den angripna bestämmelsen inte kränker rätten att verka på en icke snedvriden marknad, vilken garanteras i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF.

202 Talan kan således inte vinna bifall vad avser grunden att rätten att verka på en icke snedvriden marknad, vilken garanteras i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artiklarna 101–108 FEUF, har kränkts.

Åsidosättande av oskuldspresumtionen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen

203 Sökanden har hävdat att den angripna bestämmelsen diskriminerar ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust, däribland sökanden själv, i förhållande till ungerska högre läroanstalter som drivs i en annan rättslig form, högre läroanstalter i andra medlemsstater och andra partner i det konsortium som sökanden ingår i.

204 Sökanden har dessutom påstått att den angripna bestämmelsen strider mot oskuldspresumtionen, som stadfästs i artikel 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

205 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt detta argument.

206 Vad för det första gäller att bestämmelsen strider mot oskuldspresumtionen föreskriver artikel 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, med rubriken ”Presumtion för oskuld och rätten till försvar”, i sin punkt 1 att var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts.

207 Domstolen har i detta avseende fastställt att förordning 2020/2092 syftar till att skydda unionsbudgeten från påverkan som på ett tillräckligt direkt sätt följer av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat, och inte till att ingripa mot sådana överträdelser (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 119, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 137).

208 I förevarande fall tyder inget i handlingarna i målet på att kommissionen har påstått att sökanden var inblandad i en överträdelse av rättsstatens principer, till exempel i fall av korruption, systembetingat bedrägeri eller konkreta intressekonflikter, eller på att de åtgärder som vidtagits uteslöt sökanden från finansiering främst för bestraffande ändamål.

209 Eftersom genomförandebeslut 2022/2506 inte i sig föreskriver någon påföljd, kan det följaktligen inte betraktas som en anklagelse för brott (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 8 juni 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, och Europadomstolen, 12 maj 2017, Simeonovi mot Bulgarien, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110).

210 Anmärkningen om att oskuldspresumtionen har åsidosatts är således utan verkan.

211 Vad för det andra gäller åsidosättandet av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen följer det av fast rättspraxis att likabehandlingsprincipen, i egenskap av allmän unionsrättslig princip, innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. En skillnad i behandlingen är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punkt 95 och där angiven rättspraxis).

212 Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem. Dessa omständigheter ska bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Dessutom måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punkt 99 och där angiven rättspraxis).

213 Eftersom sökanden har åberopat ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen åligger det sökanden att exakt ange de lika situationer universitetet anser har behandlats olika eller de olika situationer som vederbörande anser har behandlats lika (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2013, Du Pont de Nemours (Frankrike) m.fl./kommissionen, T‑31/07, ej publicerad, EU:T:2013:167, punkt 311).

214 I förevarande fall har sökanden för det första hävdat att universitetet missgynnas i förhållande till ungerska offentliga högre läroanstalter som inte förvaltas av en allmännyttig trust, av den anledningen att dessa inte omfattas av den angripna bestämmelsen.

215 Det framgår i detta avseende av skälen 11, 13, 29 och 43 i genomförandebeslut 2022/2506 att det ungerska regelverket inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse.

216 Detta förhållande är utmärkande för den lagstiftning som är tillämplig på allmännyttiga truster och de enheter som förvaltas av dem, och det är just det förhållandet som låg till grund för antagandet av den angripna bestämmelsen.

217 Sökanden har inte visat att de ungerska högre läroanstalter som förvaltades av en allmännyttig trust befann sig i en situation som var lik situationen för ungerska högre läroanstalter som förvaltades av staten eller drevs i en annan rättslig form.

218 Vad för det andra gäller sökandens argument att ungerska högre läroanstalter som förvaltas av en allmännyttig trust – vilket omfattar sökanden – diskrimineras i förhållande till högre läroanstalter i andra medlemsstater och till partner i det konsortium som sökanden ingår i, har sökanden inte visat att tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, hade möjlighet att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse även vad gäller högre läroanstalter i andra medlemsstater och partnerna i det konsortium som sökanden ingår i.

219 Följaktligen har sökanden inte visat att de ungerska högre läroanstalter som förvaltades av en allmännyttig trust, däribland sökanden, befann sig i en situation som var lik situationen för högre läroanstalter i andra medlemsstater och för partnerna i det konsortium som sökanden ingår i.

220 Mot bakgrund av det ovan anförda ska anmärkningen om åsidosättande av likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen underkännas.

Anmärkningen att förordning 2020/2092 är rättsstridig

221 Sökanden har i andra hand gjort gällande en invändning om att förordning 2020/2092 är rättsstridig, för det fall förordningen ska tolkas så, att den tillåter åtgärder som avser en specifik kategori av personer, utan att föreskriva någon möjlighet till enskilda undantag. Avsaknaden av enskilda undantag i nämnda förordning strider nämligen mot proportionalitetsprincipen, likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen samt oskuldspresumtionen och rätten till försvar.

222 Rådet, med stöd av kommissionen och parlamentet, har bestritt sökandens argument.

223 Enligt artikel 277 FEUF får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF inför unionsdomstolen göra gällande att akten inte ska tillämpas.

224 Artikel 277 FEUF utgör ett uttryck för en allmän rättsprincip enligt vilken varje part, i syfte att få ett beslut riktat till denne ogiltigförklarat, har rätt att indirekt ifrågasätta giltigheten av de rättsakter med allmän giltighet som utgör grunden för ett sådant beslut (se dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Eftersom artikel 277 FEUF inte har till syfte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst, måste den allmängiltiga rättsakt vars lagenlighet ifrågasätts emellertid vara direkt eller indirekt tillämplig på det mål som är föremål för talan (se dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 45 och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 juni 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/kommissionen, T‑126/19, EU:T:2021:360, punkt 33 och där angiven rättspraxis). Det har i fråga om talan om ogiltigförklaring av ett beslut därför fastställts i rättspraxis att bestämmelser i en rättsakt med allmän giltighet, som utgör grunden för det beslutet eller som har ett direkt rättsligt samband med ett sådant beslut, med giltig verkan kan bli föremål för en invändning om rättsstridighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

225 Enligt rättspraxis framgår det av artikel 5.1 i förordning 2020/2092 att bestämmelsen uttömmande anger de ”lämpliga åtgärder” som får antas och som alla hänför sig till genomförandet av unionsbudgeten (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 135, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 153).

226 Enligt artikel 5.1 i förordning 2020/2092, som utgör den rättsliga grunden för genomförandebeslut 2022/2506, utgörs sådana lämpliga åtgärder i huvudsak av följande åtgärder: innehållande av utbetalningar, innehållande av genomförande av rättsliga åtaganden, innehållande av delutbetalningar, innehållande av ekonomiska fördelar inom ramen för garanterade instrument, upphävande av godkännande för program eller åtaganden, hävande av rättsliga åtaganden, förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden eller att ingå nya avtal, återbetalning i förtid av garanterade lån, minskning av ekonomiska fördelar inom ramen för garanterade instrument, minskning av åtaganden eller förfinansieringar samt avbrott i betalningsfrister.

227 Såsom anges i punkt 156 ovan framgår det dessutom av artikel 5.3 i förordning 2020/2092 att de lämpliga åtgärderna ska vara proportionella, det vill säga begränsade till vad som är strikt nödvändigt mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Vederbörlig hänsyn ska även tas till arten av överträdelserna av rättsstatens principer, deras varaktighet samt hur allvarliga och omfattande de är. Vidtagna åtgärder ska således vara strikt proportionella till den påverkan som de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgeten eller på skyddet av unionens ekonomiska intressen

228 I detta sammanhang gör förordning 2020/2092 det möjligt för kommissionen och rådet att beakta de berörda enheternas legitima intressen när institutionerna utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av nödvändiga åtgärder och gör sin proportionalitetsbedömning. Även om denna förordning uttömmande anger vilken typ av ”lämpliga åtgärder” som rådet får anta, utesluter den därmed inte att enskilda eller kategoriska undantag kan föreskrivas i samband med dessa åtgärder.

229 Invändningen om rättsstridighet kan därför inte godtas, och talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.

Rättegångskostnader

230 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Óbudai Egyetem/rådet och kommissionen (T‑132/23, ej publicerat, EU:T:2024:208), vilka ska bäras av rådet.

231 I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Ungern, parlamentet och kommissionen bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

följande:

1) Talan ogillas.

2) Óbudai Egyetem ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Óbudai Egyetem/rådet och kommissionen (T ‑ 132/23, ej publicerat, EU:T:2024:208), vilka ska bäras av rådet.

3) Ungern, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 september 2026.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: engelska.