Tribunalens dom (mellanstora avdelningen) den 30 september 2026

Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (mellanstora avdelningen)

den 30 september 2026 ( * )

” Genomförande av unionens budget – Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 – Generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Genomförandebeslut (EU) 2022/2506 – Åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern – Artikel 2.2 i genomförandebeslut 2022/2506 – Förbud för kommissionen att ingå rättsliga åtaganden med en allmännyttig trust eller med enheter som förvaltas av en sådan trust – Motiveringsskyldighet – Rätten att yttra sig – Domstolsprövningens omfattning – Proportionalitet – Oriktig bedömning – Maktmissbruk ”

I mål T‑138/23,

Semmelweis Egyetem, Budapest (Ungern), företrätt av advokaterna P. Nagy, B. Karsai och Z. Lehoczki,

sökande,

med stöd av

Ungern , företrätt av M. Fehér, i egenskap av ombud,

intervenient,

mot

Europeiska unionens råd , företrätt av E. Rebasti, G. Rugge och L. Vétillard, samtliga i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Europeiska kommissionen , företrädd av J. Baquero Cruz och D. Drambozova, båda i egenskap av ombud,

intervenient,

meddelar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (referent), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger och S. Verschuur,

justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,

efter den skriftliga delen av förfarandet, särskilt

beslutet av den 4 april 2024, Semmelweis Egyetem/rådet (T‑138/23, ej publicerat, EU:T:2024:211),

efter förhandlingen den 10 september 2025,

efter sökandens begäran om att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, vilken inkom till tribunalens kansli den 26 november 2025,

följande

Dom

1 Sökanden, Semmelweis Egyetem, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara artikel 2.2 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (EUT L 325, 2022, s. 94) (nedan kallad den angripna bestämmelsen). Genom denna bestämmelse förbjöd Europeiska unionens råd Europeiska kommissionen, när sistnämnda institution genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, att ingå ett rättsligt åtagande med en allmännyttig trust som inrättats på grundval av közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (lag nr IX från 2021 om allmännyttiga truster som anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter ( Magyar Közlöny 2021/75.)) (nedan kallad Ungerns lag IX) eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust.

Bakgrund till tvisten

2 Sökanden är ett universitet för forskning inom medicin och hälsovetenskap, som grundades år 1769 och ligger i Budapest (Ungern). I egenskap av offentligt universitet förvaltades, styrdes och delvis finansierades sökanden av ungerska staten, fram till år 2021.

3 Genom bestämmelserna i Ungerns lag IX är sökanden sedan den 1 augusti 2021 avförd från den grupp av institutioner som direktförvaltas och finansieras av staten. Universitetets stiftanderättigheter och förvaltningsrättigheter har överförts till en allmännyttig trust, knuten till den allmännyttiga trusten Nemzeti Egészségügyi és Orvosképzésért Alapítvány (den nationella stiftelsen för hälso- och sjukvård och medicinsk utbildning).

4 Den 24 november 2021 skickade kommissionen en begäran om uppgifter till Ungern, i enlighet med artikel 6.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 433I, 2020, s. 1).

5 Efter diskussioner mellan Ungern och kommissionen antog rådet den 15 december 2022 genomförandebeslut 2022/2506. Beslutet grundade sig på kommissionens förslag COM(2022) 485 final av den 18 september 2022 till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (nedan kallat kommissionens förslag) och på kommissionens meddelande COM(2022) 687 final till rådet av den 30 november 2022 om de korrigerande åtgärder Ungern anmält i enlighet med förordning 2020/2092 för skydd av unionsbudgeten (nedan kallat kommissionens meddelande).

6 Genom genomförandebeslut 2022/2506 konstaterade rådet bland annat att villkoren i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 var uppfyllda, varför rådet vidtog åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern. Överträdelserna gällde offentlig upphandling, lagföring, intressekonflikter, korruptionsbekämpning och allmännyttiga truster.

7 De två åtgärder som rådet vidtog bestod dels i innehållandet av 55 procent av budgetåtagandena för tre program i sammanhållningspolitiken under perioden 2021–2027, vilket föreskrivs i artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506, dels i ett förbud för kommissionen att för unionsfinansiering som genomförs med direkt eller indirekt förvaltning ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster eller med enheter som förvaltas av en sådan allmännyttig trust, vilket föreskrivs i den angripna bestämmelsen.

8 Genomförandebeslut 2022/2506 föreskriver således i den angripna bestämmelsen att ”[n]är kommissionen genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i förordning (EU, Euratom) 2018/1046 ska inga rättsliga åtaganden ingås med allmännyttiga truster som inrättats på grundval av Ungerns lag IX … eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust”. Genomförandebeslut 2022/2506 fick verkan den 16 december 2022.

Parternas yrkanden

9 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

– i första hand, ogiltigförklara den angripna bestämmelsen såvitt den avser sökanden,

– i andra hand, ogiltigförklara den angripna bestämmelsen i dess helhet, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

10 Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

11 Ungern har yrkat att tribunalen ska bifalla sökandens talan.

Rättslig bedömning

Begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet

12 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 26 november 2025 begärde sökanden med stöd av artikel 113.2 c i tribunalens rättegångsregler att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas. Sökanden inkom även med ytterligare bevisning bestående av två anmälningar inom ramen för programmet Erasmus+, till styrkande av att de universitet som förvaltas av allmännyttiga truster uteslutits från detta program, samt skrivelser från Europeiska ombudsmannen. Skrivelserna innehöll svaret på ett klagomål från sökanden om att kommissionen inte hade gett besked om sökandens hemställan om tillgång till de handlingar som sökanden menar kan innehålla uppgifter som är avgörande för utgången i förevarande mål.

13 Enligt artikel 113.2 c i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas om en part begär detta med åberopande av omständigheter som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång och som parten inte hade kunnat göra gällande innan den muntliga delen av förfarandet avslutades.

14 Utan att det är nödvändigt för tribunalen att uttala sig om huruvida den bevisning som åberopats efter förhandlingen är tillåtlig, konstaterar tribunalen att de omständigheter som sökanden har åberopat i vart fall inte kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång.

15 Eftersom rekvisitet i artikel 113.2 c i rättegångsreglerna inte är uppfyllt i förevarande fall, beslutar tribunalen att avslå klagandens begäran om att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas.

Prövning i sak

16 Sökanden har till stöd för sin talan åberopat fem grunder. Som första grund har det gjorts gällande att det inte förelegat faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag, att det gjorts uppenbart oriktiga bedömningar och att motiveringsskyldigheten har åsidosatts. Såvitt avser den andra grunden har sökanden gjort gällande att rätten att yttra sig har åsidosatts. Den tredje grunden avser avsaknad av en rättslig grund samt maktmissbruk. Sökanden har som fjärde grund gjort gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Sökandens femte grund avser överträdelse av artikel 107 FEUF.

17 Tribunalen kommer i sin prövning av förevarande talan att i tur och ordning ta ställning till den tredje grundens första del, om att det saknats rättslig grund för att anta den angripna bestämmelsen, den andra grunden, som avser att rätten att yttra sig har åsidosatts, den första grundens tredje del, om åsidosättande av motiveringsskyldigheten, den första grundens första och andra del, om att förordning 2020/2092 åsidosatts, den fjärde grunden, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen, den tredje grundens andra del, som gäller maktmissbruk, och den femte grunden, avseende överträdelse av artikel 107 FEUF.

Den tredje grundens första del: Det saknas rättslig grund för att anta den angripna bestämmelsen

18 Genom den tredje grundens första del har sökanden gjort gällande att förordning 2020/2092 inte ger någon befogenhet att anta den angripna bestämmelsen.

19 Sökanden har i detta avseende anfört att de åsidosättanden av rättsstatens principer, med avseende på allmännyttiga truster, som gjordes gällande i början av förfarandet endast avsåg offentliga kontrakt och att denna fråga hade lösts innan genomförandebeslut 2022/2506 antogs. Farhågorna avseende intressekonflikter framkom således senare och berörde inte sökanden, eftersom ingen av universitetets styrelseledamöter var parlamentsledamot eller statsråd. Förordning 2020/2092 är således inte tillämplig på sökanden, och den angripna bestämmelsen går utöver den befogenhet som ges i nämnda förordning. Sökanden har därutöver hävdat att den omständigheten att de vidtagna åtgärderna inte är lämpliga och proportionella, i den mening som avses i förordning 2020/2092, visar att de per definition överskrider rådets befogenhet enligt denna förordning.

20 Rådet anser att denna delgrund i första hand inte kan tas upp till prövning, eftersom den inte har åberopats på ett tillräckligt klart och konsekvent sätt i ansökan, och i andra hand är ogrundad.

21 Vad gäller rådets invändning om rättegångshinder erinrar tribunalen om att enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, som är tillämplig på förfarandet vid tribunalen enligt artikel 53 första stycket i stadgan, och artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler ska en ansökan innehålla uppgifter om saken i målet, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av de åberopade grunderna.

22 Enligt fast rättspraxis medför inte stadgan för Europeiska unionens domstol och rättegångsreglerna någon skyldighet för sökanden att i ansökan ange vilka artiklar som åberopas. Det räcker att sökanden däri anger de faktiska omständigheterna, grunderna och yrkandena. Däremot är det inte tillräckligt att hänvisa till en bestämmelse i EUF-fördraget eller i unionsrätten för att en grund ska kunna tas upp till prövning. Enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna ska ansökan nämligen bland annat innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Denna angivelse ska vara så klar och precis att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att garantera rättssäkerheten och en god rättskipning kan en grund endast tas upp till prövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som grunden bygger på, åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan, för att förhindra att tribunalen inte prövar en anmärkning som är relevant för utgången i målet. Grunder som inte är tillräckligt klart formulerade i ansökan varigenom talan väckts ska således avvisas (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

23 Även om de argument som sökanden har anfört till stöd för denna delgrund inte är särskilt precisa, framgår det av sökandens inlagor att vederbörande tydligt har hävdat att förordning 2020/2092 inte ger någon befogenhet att anta den angripna bestämmelsen.

24 Rådets invändning om rättegångshinder ska följaktligen ogillas.

25 Vad gäller frågan huruvida sökandens argument är välgrundade framgår det av beaktandeleden i genomförandebeslut 2022/2506 att detta beslut antogs av rådet på grundval av förordning 2020/2092, särskilt artikel 6.10 i denna, till följd av kommissionens förslag till rådet om lämpliga åtgärder att vidta, i enlighet med artikel 6.9 i samma förordning.

26 Den angripna bestämmelsen är närmare bestämt en följd av att kommissionen ansåg dels att villkoren i artikel 4 i förordning 2020/2092 var uppfyllda, dels att de korrigerande åtgärder som Ungern föreslagit inte helt kunde tillgodose slutsatserna i kommissionens underrättelse enligt artikel 6.1 i nämnda förordning. För sådana fall föreskriver artikel 5.1 a ii) i denna förordning att rådet får förbjuda kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med en offentlig enhet som är mottagare av medel från unionsbudgeten, om kommissionen genomför denna budget med direkt eller indirekt förvaltning enligt artikel 62.1 a och c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1).

27 Det framgår av sökandens inlagor att universitetet inte har bestritt den omständigheten i sig att genomförandebeslut 2022/2506 kunde antas med stöd av artikel 6.10 i förordning 2020/2092.

28 I förevarande fall har sökanden hävdat att den befogenhet som föreskrivs i artikel 6.10 i förordning 2020/2092 inte omfattade antagandet av den angripna bestämmelsen. Sökanden har emellertid inte anfört något argument till stöd för detta påstående.

29 Sökandens argument att kommissionens farhågor avseende intressekonflikter inte framkom i början av förfarandet, och därför framställdes för sent, avser nämligen inte att den angripna bestämmelsen skulle sakna rättslig grund. Detsamma gäller i fråga om argumentet att det inte fanns några farhågor om intressekonflikter avseende sökanden. Dessa argument är således inte relevanta för att visa att det saknades en rättslig grund för att anta den angripna bestämmelsen.

30 Under alla omständigheter vederläggs argumentet att farhågorna om intressekonflikter framkom sent av genomförandebeslut 2022/2506. Det framgår nämligen av skäl 2 i beslutet att kommissionen i sin underrättelse uttryckte sina farhågor och lade fram sina slutsatser om ett antal problem som rör systemet för offentlig upphandling i Ungern, inbegripet ”problem med att upptäcka, förebygga och korrigera intressekonflikter” och ”problem relaterade till allmännyttiga truster”.

31 Härav följer att risken för intressekonflikter inom allmännyttiga truster – i motsats till vad sökanden påstått – framhölls av kommissionen redan i början av förfarandet enligt förordning 2020/2092. Under alla omständigheter var det inte det enda problemet med allmännyttiga truster och de enheter som förvaltas av dessa, vilket bland annat framgår av punkt 33 i kommissionens förslag.

32 Vad vidare gäller sökandens argument varigenom befogenheten att anta den angripna bestämmelsen kopplas till åtgärdens proportionalitet är inte heller det relevant. Sökanden förväxlar nämligen förekomsten av en rättslig grund för att anta den angripna bestämmelsen med den antagna åtgärdens proportionalitet. Det är inte på grund av att en åtgärd är oproportionell som den inte har vidtagits på en lämplig rättslig grund.

33 Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den tredje grundens första del.

Andra grunden: Åsidosättande av rätten att yttra sig

34 Genom den andra grunden har sökanden hävdat att rådet åsidosatte universitetets rätt att yttra sig, eftersom det inte hölls något samråd med avseende på genomförandebeslut 2022/2506.

35 Sökanden har i detta avseende gjort gällande att den angripna bestämmelsen visserligen inte syftar till att bestraffa Ungern eller universitetet, utan till att skydda unionsbudgeten, men likväl har som indirekt följd att den bestraffar sökanden, varför vederbörande hade rätt att yttra sig. Om sökanden hade kunnat utöva sin rätt att yttra sig i god tid hade det kunnat leda till mer anpassade, mer proportionella och mer riktade begränsningar.

36 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.

37 Rätten att yttra sig stadfästs i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och innebär bland annat att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot vederbörande.

38 Rätten att yttra sig utgör en del av rätten till försvar och utgör en allmän princip i unionsrätten som ska tillämpas även i avsaknad av särskilda bestämmelser härom. Denna princip innebär ett krav på att adressater av beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen ska beredas tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig angående de omständigheter som läggs dem till last och som ligger till grund för dessa beslut (se dom av den 18 oktober 2021, Vialto Consulting/kommissionen, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punkt 122 och där angiven rättspraxis).

39 Rätten att yttra sig inom ramen för ett administrativt förfarande som avser en viss person, vilken ska iakttas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga, kan dock inte överföras på ett förfarande som leder till antagandet av bestämmelser med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 50, och dom av den 11 september 2002, Alpharma/rådet, T‑70/99, EU:T:2002:210, punkt 388 och där angiven rättspraxis), såsom genomförandebeslut 2022/2506 (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 april 2024, Semmelweis Egyetem/rådet, T‑138/23, ej publicerat, EU:T:2024:211, punkt 36).

40 Vad särskilt beträffar rättsakter med allmän giltighet innefattar varken utarbetandet av dessa rättsakter eller rättsakterna som sådana något krav på att de berörda personerna i enlighet med allmänna principer i unionsrätten – såsom rätten att bli hörd, konsulteras eller underrättas – ska beredas möjlighet att delta. Det förhåller sig annorlunda för det fall att det regelverk som styr antagandet av den aktuella rättsakten innehåller bestämmelser som uttryckligen ger berörda personer processuella rättigheter (dom av den 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/kommissionen, C‑259/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:513, punkt 51; se även dom av den 19 december 2019, Probelte/kommissionen, T‑67/18, EU:T:2019:873, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

41 Förfarandet enligt artikel 6.1–6.9 i förordning 2020/2092, vilket syftar till att skydda unionsbudgeten genom vidtagandet av lämpliga åtgärder, anger endast en skyldighet att samråda med den berörda medlemsstaten och föreskriver vilka slags kontakter kommission och denna medlemsstat ska ha. Sökanden har för övrigt inte bestritt att detta förfarande har följts i vederbörlig ordning. I förevarande fall framgår det vidare av skälen 1, 2, 6 och 8–10 i genomförandebeslut 2022/2506 att kommissionen hade ett meningsutbyte med de ungerska myndigheterna innan institutionen sände över sitt förslag till rådet.

42 Det bör tilläggas att kommissionen och rådet inte åberopade någon individuell överträdelse av rättsstatens principer, systembetingade bedrägerier eller konkreta intressekonflikter som involverat sökanden och motiverat vidtagandet av särskilda åtgärder enligt förordning 2020/2092, vilket hade inneburit att sökandens rätt att yttra sig måste iakttas. Enbart den omständigheten att den angripna bestämmelsen påverkar sökanden på samma sätt som andra bidragsmottagare, på grund av allvarliga systembetingade överträdelser av rättsstatens principer, vilka gjorts gällande av kommissionen och rådet, ger inte sökanden någon särskild processuell rättighet.

43 Sökanden kan under dessa omständigheter inte med framgång kan göra gällande att dess rätt att yttra sig har åsidosatts.

44 Den andra grunden saknar således verkan och kan inte föranleda bifall för talan.

Den första grundens tredje del: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

45 Sökande har i den första grundens tredje del gjort gällande att genomförandebeslut 2022/2506 brister i motivering.

46 Sökanden har bland annat gjort gällande att även om genomförandebeslut 2022/2506 hade angett faktiska omständigheter eller innehållit hänvisningar som gjorde det möjligt att fastställa att sökanden hade överträtt rättsstatens principer, så framgår dessa omständigheter och hänvisningar inte av beslutets motivering. Sökanden har dessutom invänt mot att rådet inte tillräckligt motiverade varför den angripna bestämmelsen var lämplig, med hänsyn till de betydande konsekvenser som denna bestämmelse har medfört inte bara för sökanden, utan även för universitetets studenter, lärare och forskare. Sökanden har således hävdat att rådet inte tydligt har redogjort för skälen till att sökanden togs upp i förteckningen över de enheter som avses i den angripna bestämmelsen.

47 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

48 I artikel 296 andra stycket FEUF fastställs att rättsakter ska motiveras och innehålla en hänvisning till de förslag, initiativ, rekommendationer, framställningar eller yttranden som föreskrivs i fördragen.

49 Enligt fast rättspraxis utgör motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 389 och där angiven rättspraxis).

50 En rättsakt som inte gör det möjligt att förstå varför, på vilken grund eller vilken anledningen är till att den antagits är otillräckligt motiverad med avseende på den formella motiveringsskyldigheten. Motiveringen till en rättsakt, det vill säga dess skäl och motiv, kan vara tillräckligt bekant och begriplig, men ändå otillräcklig för att rättsakten ska anses lagligt motiverad, i så måtto att motiveringen inte är tillräckligt underbyggd, relevant eller i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser (dom av den 24 januari 2024, Veritas/kommissionen, T‑602/22, EU:T:2024:26, punkt 18).

51 Tribunalen konstaterar inledningsvis att i motsats till vad rådet har gjort gällande kan motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF inte uppfyllas genom en genomförandeakt; en genomförandeakt innehåller endast en uttrycklig eller underförstådd hänvisning till bestämmelserna i den förordning som den grundar sig på, så att unionsdomstolen kan ”få kännedom om” vilka kriterier som legat till grund för dess antagande.

52 Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska nämligen vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i nämnda artikel inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån det sammanhang som rättsakten ingår i och rättsreglerna på det ifrågavarande området (se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punkterna 391 och 392 samt där angiven rättspraxis).

53 Av den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF ska således klart och otvetydigt framgå de exakta skäl och konkreta omständigheter som rådet har grundat sig på för att anta den angripna bestämmelsen. Detta krav gäller särskilt i fråga om de överträdelser av rättsstatens principer som institutionen har gjort gällande och skälen till att institutionen anser att dessa överträdelser påverkar eller utgör en risk för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, samt i fråga om den angripna bestämmelsens lämplighet.

54 I skäl 11 i genomförandebeslut 2022/2506 anges följande:

”Det finns dessutom farhågor när det gäller att reglerna om offentlig upphandling och intressekonflikter inte tillämpas på allmännyttiga truster och de enheter som de förvaltar, och bristen på transparens när det gäller dessa trusters förvaltning av medel. Dessa problem och deras upprepning över tid påvisar oförmåga, misslyckande eller ovillighet av systembetingad karaktär från de ungerska myndigheternas sida när det gäller att förhindra beslut som strider mot tillämplig rätt såvitt avser … och intressekonflikter och därmed att på ett lämpligt sätt hantera riskerna för korruption. De utgör överträdelser av rättsstatens principer, särskilt rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, och ger upphov till farhågor vad gäller maktdelningen.”

55 Vidare anges följande i skäl 43 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Regelverket [i Ungern] hindrar [trots vissa lagändringar] fortfarande inte tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer från nationalförsamlingen och Ungerns autonoma organ, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse…. Ungern har dessutom från och med den 1 november 2022 återinfört (genom ett undantag från det allmänna förbudet) möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Rådet anser av dessa skäl, som utvecklas ytterligare i kommissionens meddelande, att svagheterna i regelverket i kombination med den nya lagstiftningsutvecklingen förvärrar den eventuella intressekonflikt som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda och därför gör den otillräcklig för att bemöta kommissionens ursprungliga farhågor.”

56 Slutligen anges följande i skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506:

”Beträffande de identifierade överträdelserna med avseende på allmännyttiga truster uppvisar regelverket i Ungern svagheter, såsom anges ovan, som inte har avhjälpt den risk för intressekonflikter som den korrigerande åtgärden var avsedd att åtgärda. Mot bakgrund av [att] den korrigerande åtgärden inte är lämplig kvarstår en allvarlig risk för unionsbudgeten som bäst kan åtgärdas genom ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster och enheter som förvaltas av dem inom ramen för program under direkt eller indirekt förvaltning.”

57 Det följer således av skälen 11, 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att den påstådda överträdelsen av rättsstatens principer som påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller dess ekonomiska intressen ska bedömas mot bakgrund av rättssäkerhetsprincipen, förbudet mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter och principen om maktdelning, och att förekomsten av eventuella intressekonflikter innebär att den påstådda överträdelsen materialiseras i det enskilda fallet.

58 Den påstådda överträdelsen av rättsstatens principer består i en faktisk situation och i det ungerska regelverket, som inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för de stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom Ungerns lag IX. Denna överträdelse av rättsstatens principer förvärras av att Ungern sedan den 1 november 2022 återinfört möjligheten för högre politiska chefer att inneha andra avlönade anställningar, inbegripet i de styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som inrättats genom nämnda lag.

59 Av detta följer att rådet tillräckligt detaljerat och utförligt har redogjort för motiven till att den angripna bestämmelsen antogs.

60 Vad gäller motiveringen till att den angripna bestämmelsens är lämplig, anges det tydligt i skälen 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 hur den angripna bestämmelsen är lämplig för att uppfylla målet att skydda unionsbudgeten, enligt artikel 1 i förordning 2020/2092. Dessa skäl preciserar nämligen att överträdelser av rättsstatens principer, bestående av brister i det ungerska regelverket för allmännyttiga truster, medför en allvarlig risk för intressekonflikter vid förvaltningen av unionsmedel.

61 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.

Den första grundens första och andra del: Åsidosättande av förordning 2020/2092

62 Inom ramen för den första grundens första del har sökanden gjort gällande att rådet inte såg till att det finns faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för att låta sökanden ingå i den grupp av enheter som omfattas av åtgärden i angripna bestämmelsen. Rådet har dessutom åsidosatt de villkor som uppställs i artikel 4.1 i förordning 2020/2092, bland annat villkoren att rättsstatens principer ska ha överträtts och att det fastställts ett ”direkt samband” mellan denna överträdelse, å ena sidan, och påverkan eller risken för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, å andra sidan.

63 Sökanden har, med stöd av Ungern, i detta hänseende gjort gällande att kommissionens utredning av de faktiska omständigheterna inte utsträcktes till att omfatta allmännyttiga trusters sammansättning, beslutsfattande, finansiering och funktion och att kommissionen inte beaktade den omständigheten att dessa truster inte var inblandade i förvaltningen av universiteten. Sökanden har vidare gjort gällande att det inte finns någon omständighet som visar att sökanden själv eller den allmännyttiga trust som innehar universitetets stiftanderättigheter har handlat eller underlåtit att handla på ett sätt som kan kvalificeras som en överträdelse av rättsstatens principer som påverkar den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen eller utgör en risk för en sådan förvaltning. Sökanden har således i princip gjort gällande att kommissionen och rådet inte har fastställt några individuella överträdelser av rättsstatens principer.

64 Därutöver har sökanden i sin replik angett att det inte kan föreligga någon systembetingad överträdelse av rättsstatens principer, eftersom rådet inte har styrkt någon individuell överträdelse.

65 Sökanden har även hävdat att även om kommissionen inte är skyldig att bedöma sökandens individuella situation, gäller inte detsamma för rådet. Ungern har tillagt att även om det kan finnas situationer där det inte kan förväntas att rådet gör en individuell bedömning av de berörda personernas situation på grund av att personernas särskilt höga antal, så är någon sådan situation inte för handen i förevarande fall. Enligt Ungern var det nämligen möjligt att exakt identifiera de personer, i ett relativt begränsat antal, som skulle beröras av den angripna bestämmelsen.

66 Sökanden har dessutom, med stöd av Ungern, gjort gällande att det i genomförandebeslut 2022/2506 inte har fastställts något ”faktiskt samband” mellan överträdelsen av rättsstatens principer och överträdelsens inverkan på unionsbudgeten.

67 Sökanden har i samband med den första grundens andra del gjort gällande att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning, eftersom genomförandebeslut 2022/2506 inte grundar sig på relevanta faktiska omständigheter. Enligt sökanden antog rådet detta beslut trots att förutsättningarna för att vidta en sådan åtgärd inte var uppfyllda.

68 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens argument.

69 Tribunalen erinrar inledningsvis om att artikel 4 i förordning 2020/2092 ställer upp villkoren för att vidta lämpliga åtgärder enligt denna förordning.

70 I artikel 4.1 i förordning 2020/2092 anges att sådana åtgärder ska vidtas om det i enlighet med artikel 6 i samma förordning har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

71 Enligt artikel 6 i förordning 2020/2092 ska kommissionen i en skriftlig underrättelse till den berörda medlemsstaten ange de faktiska omständigheter och de specifika grunder på vilka kommissionen baserar sin slutsats att det finns rimliga skäl att anse dels att villkoren i artikel 4.1 i förordningen är uppfyllda (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 338), dels – och i synnerhet – att överträdelserna påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Enligt det sistnämnda villkoret krävs det ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 111 och 147).

72 Domstolen har dessutom slagit fast att förebyggandet av sådan påverkan som avses i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 kräver att de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer ”allvarligt” riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller unionens ekonomiska intressen. Följaktligen ska kommissionen och rådet visa att det förelåg en hög sannolikhet för att denna risk förverkligas, i förhållande till de situationer eller ageranden från myndigheternas sida som avses i artikel 4.2 i förordning 2020/2092 (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 299).

73 Dessutom ska kommissionen och rådet vid sina bedömningar iaktta de processuella kraven i artikel 6.1–6.9 i förordning 2020/2092. Dessa krav innebär särskilt, såsom anges i skäl 26 i förordningen, att kommissionen ska lägga konkreta omständigheter till grund för sin bedömning och respektera principerna om objektivitet, icke-diskriminering och medlemsstaternas likhet inför fördragen när den handlägger ärenden enligt denna bestämmelse. När det gäller upptäckt och bedömning av överträdelser av rättsstatens principer ska dessa krav förstås mot bakgrund av skäl 16 i förordningen, vari det anges att denna bedömning ska vara objektiv, opartisk och rättvis. Det ankommer på unionsdomstolen att företa en fullständig rättslig prövning av att samtliga dessa skyldigheter har iakttagits (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 286).

74 Slutligen är valet och omfattningen av de åtgärder som kan vidtas med stöd av förordning 2020/2092 begränsade. Artikel 5.1 i den förordningen innehåller nämligen en uttömmande uppräkning av de olika skyddsåtgärder som kan vidtas (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 301).

75 Enligt artikel 5.3 i förordning 2020/2092 ska sådana åtgärder vara proportionella och fastställas mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Arten av överträdelserna av rättsstatens principer, samt hur allvarliga och omfattande de är ska vederbörligen beaktas, och åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av dessa överträdelser. Vidtagna åtgärder ska således vara strikt proportionella till den inverkan som de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgeten eller på unionens ekonomiska intressen (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 302).

76 Det följer av artikel 4 i förordning 2020/2092, jämförd med artikel 6.1 i samma förordning, att rådet och kommissionen, för att motivera vidtagandet av lämpliga åtgärder med stöd av denna förordning, konkret måste visa i) att det finns rimliga skäl att anse att åtminstone en av de rättsstatsprinciper som anges i förordningens artikel 2 a har överträtts i en medlemsstat, ii) att denna överträdelse avser åtminstone en av de situationer som kan tillskrivas en myndighet i en medlemsstat eller åtminstone ett av de ageranden från en sådan myndighets sida som avses i artikel 4.2 i förordningen, såvitt dessa situationer eller ageranden är relevanta för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller för skyddet av unionens ekonomiska intressen, och iii) att denna överträdelse påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt, i det att det finns ett verkligt samband mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, denna påverkan eller allvarliga risk för påverkan (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 288).

77 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som rättegångsdeltagarnas argument ska prövas.

– Den rättsliga prövningens omfattning

78 Rådet har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att institutionerna förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de bestämmer vilka åtgärder de anser vara lämpliga för att avhjälpa överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

79 Kommissionen preciserade vid förhandlingen att såväl kommissionen som rådet, mot bakgrund av komplexiteten i de frågor och budgetåtgärder som är föremål för rättslig prövning i förevarande fall, måste ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta sammanhang, varvid domstolsprövningen avgränsas till att omfatta uppenbart oriktiga bedömningar.

80 Vid förhandlingen medgav rådet och kommissionen emellertid att villkoret i artikel 4 i förordning 2020/2092 om att rättsstatens principer ska ha överträtts är en rättsfråga, som ska vara föremål för en strikt prövning från unionsdomstolens sida.

81 Sökanden har, med stöd av Ungern, gjort gällande att tribunalen i förevarande fall måste företa en fullständig prövning.

82 Tribunalen erinrar inledningsvis om att rättsstatens principer, som ligger till grund för unionen, innebär att varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med EUF-fördraget, genom vilket det har inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden som är avsett att anförtro Europeiska unionens domstol kontrollen av huruvida institutionernas rättsakter är lagenliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkterna 23 och 24).

83 Inom ramen för denna prövning ska unionsdomstolens kontroll av rättsfrågorna vara fullständig. Detta innefattar en tolkning av rättsreglerna på grundval av objektiva omständigheter och en kontroll av huruvida villkoren för att tillämpa en sådan bestämmelse är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2022, Kambodja och CRF/kommissionen, T‑246/19, EU:T:2022:694, punkt 45).

84 I de fall då unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt när det gäller bedömningen av mycket komplexa ekonomiska, tekniska eller vetenskapliga sakomständigheter för att fastställa arten och omfattningen av de åtgärder som de vidtar, är utövandet av denna befogenhet heller inte undantaget från rättslig prövning. Vid denna prövning ska unionsdomstolen nämligen kontrollera att det vid utövandet av denna befogenhet inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och att dessa myndigheter inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I en sådan situation får unionsdomstolen inte ersätta unionsinstitutionernas bedömning av de ekonomiska, vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna med sin egen bedömning, då det endast är dessa institutioner som har tilldelats detta uppdrag enligt fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/kommissionen, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punkterna 75 och 76, dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 55, och dom av den 1 augusti 2025, Frankrike och kommissionen/CWS Powder Coatings m.fl., C‑71/23 P och C‑82/23 P, EU:C:2025:601, punkt 106 och där angiven rättspraxis).

85 I detta avseende följer det av fast rättspraxis att unionsdomstolen inte bara ska pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits (se dom av den 4 maj 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

86 När det däremot gäller fastställandet av omständigheter som inte är ekonomiskt, tekniskt eller vetenskapligt komplicerade är den prövning som unionsdomstolen gör fullständig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/kommissionen, T‑549/19, ej publicerad EU:T:2020:444, punkt 47).

87 Såsom har påpekats i domstolens praxis har unionslagstiftaren inte på något sätt gett rådet och kommissionen en obegränsad rätt att, utifrån politiska överväganden, bedöma huruvida medlemsstaterna har iakttagit rättsstatens principer eller att generellt inordna konstaterade överträdelser av dessa principer under principen om en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel. Unionslagstiftaren har nämligen föreskrivit att de kriterier som anges i punkterna 69–76 ovan ska vara uppfyllda för att ett förfarande ska kunna påbörjas. Dessa kriterier säkerställer att de bedömningar som företas av rådet och kommissionen verkligen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde samt att dessa bedömningar är av juridisk och inte politisk karaktär (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 358).

88 Det följer av denna rättspraxis att unionsdomstolen ska göra en fullständig prövning av kommissionens och rådets skyldighet att vid bedömningen av om det är motiverat att vidta lämpliga åtgärder, grunda sig på konkreta omständigheter och iaktta principerna om objektivitet, icke-diskriminering och medlemsstaternas likhet inför fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 149, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 167, 202 och 286).

89 Det går därmed inte att hävda att den domstolsprövning som ska göras i detta fall är en begränsad prövning.

– Den första delgrunden: Åsidosättande av artikel 4.1 i förordning 2020/2092, vad gäller att rättsstatens principer faktiskt har överträtts

90 Sökanden har hävdat att kommissionen och rådet inte visade att sökanden eller den trust som vederbörande förvaltas av hade gjort sig skyldiga till individuella överträdelser av rättsstatens principer. Den angripna bestämmelsen grundar sig således inte på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag. Sökanden anser därutöver att det inte kan föreligga någon systembetingad överträdelse av rättsstatens principer, eftersom rådet inte har styrkt någon individuell överträdelse.

91 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.

92 Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 76 ovan är det första av rekvisiten för att vidta åtgärder för att skydda budgeten enligt förordning 2020/2092 att fastställa en överträdelse av rättsstatens principer, såsom dessa definieras i artikel 2 a i nämnda förordning.

93 Tribunalen erinrar vad gäller arten av överträdelser som de nu aktuella att förordning 2020/2092 avser såväl individuella som systembetingade överträdelser av rättsstatens principer.

94 De situationer eller ageranden från myndigheternas sida som i artikel 4.2 a–h i förordning 2020/2092 räknas upp som överträdelser av rättsstatens principer, i den mening som avses i denna förordning, omfattar nämligen både individuella och systembetingade situationer eller ageranden. Dessutom anges i skäl 15 i förordning 2020/2092 att inte bara individuella överträdelser av rättsstatens principer, utan även överträdelser som är omfattande eller beror på återkommande praxis eller underlåtenhet hos offentliga myndigheter eller på allmänna åtgärder som sådana myndigheter har antagit allvarligt kan skada unionens ekonomiska intressen.

95 Domstolen har i detta avseende konstaterat att när sådana överträdelser av rättsstatens principer som kan vara systembetingade till sin natur även påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, så kan det inte läggas unionen till last att den vidtagit nödvändiga åtgärder för att skydda unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning och unionens ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 362).

96 I förevarande fall framgår det av skälen 11, 43 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att överträdelsen av rättsstatens principer är följden av en faktisk situation och av det ungerska regelverket, som inte hindrar tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska chefer, från att ingå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse. Detta förvärrar den eventuella risken för intressekonflikter.

97 Dessutom anges det uttryckligen i skäl 58 i genomförandebeslut 2022/2506 att ”de konstaterade fallen av bristande efterlevnad gäller systembetingade överträdelser”.

98 I punkt 128 i kommissionens förslag anges i detta hänseende följande: ”När det gäller överträdelsernas art anser kommissionen att bedömningen av de överträdelser … som är relevanta för intressekonflikter i fråga om allmännyttiga truster, har lett till slutsatsen att dessa problem [tytt] på överträdelser av rättsstatsprincipen, särskilt av artikel 3 b i förordning … 2020/2092, eftersom godtyckliga eller olagliga beslut av myndigheter inte förebygg[t]s, korrigera[t]s eller bestraffa[t]s, och avsaknaden av intressekonflikter inte säkerställ[t]s.”

99 I punkt 57 i sitt förslag ansåg kommissionen även att överträdelserna av rättsstatens principer särskilt avsåg de situationer som nämns i artikel 4.2 h i förordning 2020/2092, det vill säga ”[a]ndra situationer … som [var] av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen” och som i förevarande fall kommer till uttryck genom den ökade risken för intressekonflikter till följd av att högre politiska chefer ingår i styrelserna för allmännyttiga truster.

100 I punkt 130 i kommissionens förslag anges dessutom följande:

”[D]e konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer rör viktiga delar av den offentliga sektorn i Ungern, dvs. alla offentliga enheter som förvaltar EU-medel som kan vara eller bli upphandlande myndigheter, samt alla allmännyttiga truster som, trots att de är privata enheter, har ett mål av allmänt intresse, såsom utbildning, forskning, miljö- och klimatskydd och skydd av kulturarvet. De konstaterade överträdelserna av rättsstatens principer är således systematiska och utbredda och därmed allvarliga.”

101 Slutligen påpekade kommissionen, i punkt 142 i sitt förslag, att det var praktiskt taget omöjligt att anse dels att förbudet mot att ingå nya rättsliga åtaganden, inom ramen för något program med direkt eller indirekt förvaltning, med allmännyttiga truster eller enheter som trusten upprätthållit endast borde gälla för vissa allmännyttiga truster och för vissa enheter som dessa truster upprätthållit, dels att kommissionen kunde ingå partiella rättsliga åtaganden med sådana enheter.

102 Såsom framgår av punkt 70 i kommissionens meddelande skapar den omständigheten att högt uppsatta tjänstemän och högre politiska chefer kan ingå i styrelserna för allmännyttiga truster nämligen ”en situation där [dessa] högre politiska chefer kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de själva är anställda och har viktiga beslutsbefogenheter”. Såsom rådet har hävdat utövar allmännyttiga truster, på grund av sin lagstadgade karaktär, avgörande inflytande och kontroll över de enheter som förvaltas av dem. Detta innebär att de båda enheterna i praktiken är oupplösligt förbundna med varandra som en helhet. Risken för intressekonflikter när det gäller allmännyttiga truster aktualiseras följaktligen vid varje beslut om användningen av unionsmedel av en enhet som förvaltas av en allmännyttig trust.

103 Det följer således av genomförandebeslut 2022/2506, sett mot bakgrund av kommissionens förslag och kommissionens meddelande, att farhågorna om överträdelser av rättsstatens principer rörde de bestämmelser som var tillämpliga på allmännyttiga truster, och särskilt organisationen, funktionen och den systembetingade bristen på insyn vad gäller förvaltningen av medel av dessa truster och de enheter som förvaltades av dem. Farhågorna rörde däremot inte överträdelser som begåtts individuellt av dessa truster eller av de enheter som förvaltades av dem, såsom sökanden.

104 Under sådana omständigheter skulle det strida mot den ändamålsenliga verkan av förordning 2020/2092 att kräva att kommissionen och rådet, i samband med en påstådd systembetingad överträdelse av rättsstatens principer, med nödvändighet även visar att varje berörd enhet har överträtt rättsstatens principer individuellt, såsom sökanden har gjort gällande. En sådan tolkning skulle dessutom göra det omöjligt att vidta åtgärder i syfte att komma till rätta med systembetingade överträdelser av rättsstatens principer.

105 I motsats till vad sökanden har påstått kan rådet därmed göra gällande en systembetingad överträdelse av rättsstatsprincipen. Detta kan leda till vidtagandet av en åtgärd för att skydda unionsbudgeten enligt förordning 2020/2092, även om de berörda enheterna inte individuellt har gjort sig skyldiga till överträdelser av rättsstatsprincipen.

106 När det gäller att fastställa de ifrågavarande överträdelserna av rättsstatens principer grundar sig den angripna bestämmelsen, såsom framgår av punkterna 96–102 ovan, på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag. Det är nämligen fastställt, i enlighet med artikel 4.1 i förordning 2020/2092, jämförd med bland annat artikel 3 b däri, att det skett överträdelser av rättsstatens principer i den mening som avses i artikel 2 a i den förordningen. Överträdelserna består i en allvarlig risk för potentiella intressekonflikter på grund av det ungerska regelverket och är systembetingade på grund av Ungerns oförmåga, misslyckande eller ovillighet av systembetingad karaktär att förhindra beslut som fattas i strid med tillämplig rätt såvitt avser intressekonflikter.

107 Under dessa omständigheter förutsatte konstaterandet att rättsstatens principer hade överträtts inte att det skulle ha styrkts att enheter, såsom sökanden, eller de truster som underhöll enheterna, hade begått individuella överträdelser, för att den angripna bestämmelsen skulle kunna antas.

108 Sökandens argument att rådet inte hade styrkt individuella överträdelser av rättsstatens principer saknar således verkan. Tribunalen kan, vad gäller fastställandet av att rättsstatens principer har överträtts, inte godta sökandens argument, i den del sökanden har gjort gällande att genomförandebeslut 2022/2506 inte grundade sig på faktiska omständigheter som utgjorde ett tillräckligt underlag eller var tillräckligt underbyggda.

– Den andra delgrunden: Åsidosättande av artikel 4.1 i förordning 2020/2092, vad gäller förekomsten av ett verkligt och tillräckligt direkt samband mellan överträdelsen av rättsstatens principer och överträdelsens påverkan på unionsbudgeten.

109 Sökanden har, med stöd av Ungern, hävdat att det i genomförandebeslut 2022/2506 inte har fastställts något ”direkt samband” mellan överträdelsen av rättsstatens principer och överträdelsens påverkan på unionsbudgeten.

110 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.

111 Tribunalen erinrar i detta avseende om att artikel 4.1 i förordning 2020/2092 föreskriver att det, för att lämpliga åtgärder ska kunna vidtas, ska ha fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller allvarligt riskerar att påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Enligt detta rekvisit krävs det således att det föreligger ett ”verkligt samband” mellan, å ena sidan, dessa överträdelser och, å andra sidan, en sådan påverkan eller en sådan allvarlig risk för påverkan (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 165).

112 Tribunalen ska först pröva sökandens argument att kommissionen inte beaktade den omständigheten att inga allmännyttiga truster var inblandade i förvaltningen av universiteten.

113 Enligt artikel 22.4 i Ungerns lag IX kan inrättandeakten för en högre läroanstalt som förvaltas av en trust föreskriva att denna trust ansvarar för godkännandet av den högre läroanstaltens budget, dess årsredovisningar upprättade i enlighet med bokföringsbestämmelserna, dess organisations- och verksamhetsregler, dess kapitalförvaltningsplan samt upprättande och förvärv av andelar i en ekonomisk enhet och att trusten har i uppdrag att utlysa en ansökningsomgång för tjänsten som rektor.

114 Befogenheterna för allmännyttiga truster som förvaltar ungerska högre läroanstalter regleras även i nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (lag CCIV från 2011 om nationell högre utbildning ( Magyar Közlöny 2011/165.)) (nedan kallad Ungerns lag CCIV), som är tillämplig på samtliga ungerska högre läroanstalter. I artiklarna 12 och 73 i denna lag fastställs fördelningen av befogenheter mellan styrelsen för den högre läroanstalten och de enheter som förvaltar denna, det vill säga, i förekommande fall, de allmännyttiga trusterna.

115 I artikel 12.3 i Ungerns lag CCIV föreskrivs, som en huvudregel, att det åligger styrelsen att bland annat anta budgeten, årsredovisningarna samt reglerna för organisationen och verksamheten vid den högre läroanstalten.

116 I artikel 73.1 i Ungerns lag CCIV föreskrivs att de rättigheter och skyldigheter som är knutna till de förvaltande enheternas kontroll är desamma, om inte annat anges, oavsett vilken enhet som utövar dessa rättigheter och fullgör dessa skyldigheter. Av artikel 73.3 i denna lag följer därmed att de förvaltande enheterna bland annat har befogenhet att anta och ändra inrättandeakten för en högre läroanstalt och att se över reglerna för organisationen och verksamheten vid denna läroanstalt.

117 Slutligen anges i artikel 94.6 i Ungerns lag CCIV att inrättandeakten för en privat högre läroanstalt, genom undantag från artiklarna 12.3 och 73.3 i den lagen, bland annat får föreskriva att den förvaltande enheten ska godkänna den högre läroanstaltens budget, årsredovisningar och organisations- och verksamhetsregler.

118 Av det ovan anförda följer att allmännyttiga truster, beroende på inrättandeakten för en högre läroanstalt, kan ha betydande befogenheter i läroanstaltens budgetmässiga, operativa och organisatoriska frågor.

119 Tribunalen ska därefter pröva huruvida det finns ett ”verkligt samband” mellan de aktuella överträdelserna, å ena sidan, och påverkan eller den allvarliga risken för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, å andra sidan.

120 Det framgår av skälen 58 och 62 i genomförandebeslut 2022/2506 att det kvarstod en allvarlig risk för unionsbudgeten, eftersom de korrigerande åtgärder som Ungern anmält var otillräckliga för att komma till rätta med de systembetingade överträdelserna av rättsstatens principer. Dessa överträdelser undergrävde nämligen den sunda ekonomisk förvaltningen av unionsbudgeten och skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.

121 I punkt 33 i kommissionens förslag anges i detta avseende att inrättandet av privaträttsliga enheter till vilka staten donerat betydande offentliga tillgångar kan innebära bristande offentlig kontroll över dessa enheters funktion och styrning.

122 I punkt 142 i kommissionens förslag anges dessutom att undantaget för styrelseledamöter i allmännyttiga truster i fråga om att uppfylla kraven avseende intressekonflikter kan inverka på den budget som dessa enheter kan genomföra eller förvalta.

123 På samma sätt framgår det av punkt 70 i kommissionens meddelande att det undantag som Ungern återinförde från och med den 1 november 2022 och som gör det möjligt för högre politiska befattningshavare att ingå i styrelserna för allmännyttiga truster skapar en situation där sådana högre politiska befattningshavare kan delta i beslutsfattandet om utbetalning av offentliga medel till enheter där de är verksamma och har viktiga beslutsbefogenheter.

124 Slutligen anges i punkt 154 vi i kommissionens meddelande att ”[det kvarstod] betydande risker … när det gäller ett antal andra frågor, nämligen följande: … [y]tterligare underlättande, efter kommissionens bedömning i september av den föreslagna korrigerande åtgärden, av närvaron av tjänstemän på högsta nivå i styrelser för stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse vars syfte [var] att betala ut stora offentliga medel”.

125 I förevarande fall konstaterar tribunalen, mot bakgrund av övervägandena i punkterna 120–124 ovan, att sökanden förvaltas av en allmännyttig trust och kontrolleras av styrelsen för denna trust, vars ledamöter utses på obestämd tid av den verkställande makten. Ur ett systemperspektiv finns det således en verklig och allvarlig risk för att beslut om utvecklingen av akademiska program och utbildningar samt forsknings- och utvecklingsprojekt finansierade av unionen kommer att utsättas för direkt politisk påverkan eller helt enkelt inte längre stödjas av sådana skäl.

126 Därmed skulle truster i vilka tjänstemän på högsta nivå, inbegripet högre politiska befattningshavare, kan ingå och enheter som förvaltas av sådana truster kunna erhålla medel från unionsbudgeten, om genomförandebeslut 2022/2506 inte innehöll den angripna bestämmelsen. Såsom framgår av punkt 118 ovan kan allmännyttiga truster ha betydande befogenheter i budgetmässiga, operativa och organisatoriska frågor som rör de enheter som förvaltas av dem, såsom sökanden i förevarande fall.

127 Det finns dessutom en verklig risk för att personal som deltar i genomförandet av forsknings- och utvecklingsprojekt eller projekt för högre utbildning som finansieras genom unionens budget kan väljas ut av styrelserna för allmännyttiga truster eller av universitetsledningen på grundval av sin politiska åskådning.

128 Allmännyttiga truster kan därmed spela en roll när EU-medel betalas ut till de slutliga mottagarna inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa. Det finns således en verklig risk att politiska, ekonomiska eller personliga intressekonflikter påverkar valet av bidragsmottagare.

129 Rådet har för övrigt riktigt gjort gällande att det i fråga om programmet Erasmus+ funnits en verklig och systemisk risk för intressekonflikter som påverkar urvalet av stödberättigade studenter, i synnerhet vad gäller valet och det ömsesidiga erkännandet av de kurser som går att följa i andra medlemsstater, vilket således medfört att urvalsförfarandet innehåller överväganden som går utöver bedömningen av akademiska meriter.

130 Vad gäller genomförandet av bidrag inom ramen för programmet Horisont Europa har rådet dessutom hävdat att valet av leverantörer i upphandlingsförfaranden för genomförande av projekt som omfattas av detta program, vilka ofta hade en stor betydelse för storleken på den budget som anslås vetenskapliga projekt, löpte en risk för otillbörlig påverkan. Varken sökanden eller Ungern har formellt bestritt rådets påstående i detta avseende. Det ungerska regelverket har också en inverkan på personalrekrytering och andra personalprocesser. Med tanke på den utbredda politiska kontrollen och risken för intressekonflikter konstaterade rådet att alla interna processer, förfaranden inom akademin och styrningsstrukturer som har en inverkan på hur unionsmedel används skulle kunna bli föremål för yttre påverkan. Detta skulle i sin tur kunna leda till att unionsmedel används på ett sätt som inte är ändamålsenligt.

131 Skyddet av unionens ekonomiska intressen förutsätter att unionens finansiella resurser inte används för att finansiera allmännyttiga enheter i medlemsstaterna, såsom truster, eller enheter som förvaltas av dem, vars verksamhetsformer överträder rättsstatens principer.

132 I motsats till vad sökanden och Ungern har gjort gällande har kommissionen och rådet i förevarande fall därmed styrkt att det finns ett verkligt och tillräckligt direkt samband mellan de påstådda allvarliga och systembetingade överträdelserna av rättsstatens principer, å ena sidan, och påverkan eller den allvarliga risken för påverkan på den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, å andra sidan.

133 Argumentet om att genomförandebeslut 2022/2506 inte fastställer något verkligt och tillräckligt direkt samband mellan överträdelsen av rättsstatens principer, å ena sidan, och överträdelsens påverkan på unionsbudgeten, å andra sidan, kan således inte godtas. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första och andra del i deras helhet.

Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

134 Genom den fjärde grunden har sökanden, med stöd av Ungern, gjort gällande att den angripna bestämmelsen strider mot proportionalitetsprincipen enligt artikel 5.4 FEU och skäl 18 i förordning 2020/2092.

135 Sökanden har i detta hänseende anfört fem argument. För det första kan den angripna bestämmelsen – som inverkar menligt på universitetets angelägenheter – inte anses vara lämplig och nödvändig för att skydda unionsbudgeten, eftersom den inte har någon inverkan på de påstådda överträdelserna av rättsstatens principer. För det andra är den angripna bestämmelsen inte lämplig för att skydda unionsbudgeten, eftersom bestämmelsen har en begränsad inverkan på budgeten jämfört med artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506. För det tredje är den angripna bestämmelsen, vars effekter är skadliga för sökandens verksamhet och goda anseende, inte den minst ingripande åtgärden. För det fjärde är de argument i skäl 61 i genomförandebeslut 2022/2506 som anförts för att motivera den angripna bestämmelsens proportionalitet, särskilt att åtgärden är tillfällig, otillräckliga i detta avseende. För det femte beaktades inte sökandens intressen och situation innan genomförandebeslut 2022/2506 antogs.

136 Rådet, med stöd av kommissionen, har bestritt sökandens och Ungerns argument.

137 I skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 ansåg rådet att den allvarliga risk för budgeten som orsakats av eventuella intressekonflikter i allmännyttiga truster bäst kunde åtgärdas genom den angripna bestämmelsen, det vill säga ett förbud för kommissionen att, när den genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning, ingå nya rättsliga åtaganden med dessa truster eller enheter som förvaltas av dem. Enligt rådet står en sådan åtgärd i proportion till vad som är strikt nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionsbudgeten mot den påverkan eller risken för påverkan som följer av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

138 Tribunalen erinrar om att artikel 5.3 i förordning 2020/2092 föreskriver att de åtgärder som vidtas i enlighet med denna förordning ska vara proportionella. De ska fastställas mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Arten av överträdelserna av rättsstatens principer, deras varaktighet samt hur allvarliga och omfattande de är, ska vederbörligen beaktas. Åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av överträdelserna. Vidtagna åtgärder ska således vara strikt proportionella till den inverkan som de fastställda överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgeten eller på unionens ekonomiska intressen (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 302).

139 Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och stadfästs i artikel 5.4 FEU och artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, innebär att unionsinstitutionernas rättsakter ska vara ägnade att leda till att de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna uppnås och att rättsakterna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 340; se även dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 353 och där angiven rättspraxis).

140 Tribunalen ska pröva huruvida den angripna bestämmelsen är nödvändig och lämplig.

141 Det ska inledningsvis erinras om att förordning 2020/2092 och genomförandebeslut 2022/2506 syftar till att skydda unionsbudgeten från sådan påverkan som kan bli följden av överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat.

142 Sökanden har emellertid inte anfört någon uppgift vid tribunalen som kan föranleda ett ifrågasättande av den omständigheten att den angripna bestämmelsen är ägnad att göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet genom att ålägga kommissionen ett förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster som upprättats på grundval av Ungerns lag IX eller med en enhet som förvaltas av sådana truster.

143 Sökanden har vidare gjort gällande att den angripna bestämmelsen – som inverkar menligt på universitetets angelägenheter – inte kan anses vara lämplig för att skydda unionsbudgeten, eftersom den inte har någon inverkan på de påstådda överträdelserna av rättsstatens principer.

144 Genom detta påstående bortses emellertid från den omständigheten att förordning 2020/2092 syftar till att skydda unionsbudgeten, och inte till att i sig ingripa mot överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 119). Såsom framgår av punkt 118 ovan kan den allmännyttiga trust som förvaltar sökanden dessutom ha betydande befogenheter, bland annat i budgetfrågor. Trusten kan på så sätt utöva ett inflytande över unionens medel. Vidare är överträdelserna av rättsstatens principer systembetingade; de består inte av individuella överträdelser. Det är nämligen den ungerska lagstiftningen som ligger till grund för dem. Den omständigheten att sökanden inte har begått de aktuella överträdelserna eller inte har något inflytande vid överträdelserna saknar därför betydelse för frågan huruvida den åtgärd som föreskrivs i den angripna bestämmelsen är lämplig.

145 Sökanden har slutligen hävdat att den angripna bestämmelsen, med hänsyn till dess begränsade inverkan på budgeten, inte är lämplig för att skydda unionsbudgeten. Sökanden har i detta avseende bland annat anfört att de åtaganden som innehållits med stöd av den angripna bestämmelsen uppgår till 1,85 miljoner euro, medan de tillgångar som frysts med tillämpning av artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506 har ett värde på 6,3 miljarder euro.

146 Konstaterandet att den angripna bestämmelsen har en mer begränsad inverkan på budgeten än den bestämmelse som avser vissa andra åtgärder i genomförandebeslut 2022/2506 räcker dock inte för att visa att den angripna bestämmelsen är olämplig och kan därför inte godtas. Såsom framgår av domstolens praxis säkerställs nämligen, på ett avgörande sätt, att de åtgärder som ska vidtas är proportionella genom att man använt rekvisitet ”inverkan” i skrivningen att överträdelserna av rättsstatens principer ska ha en inverkan på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 361). Förordning 2020/2092 fastställer därmed inte någon minimitröskel för en överträdelses inverkan på budgeten eller omfattning för att kunna vidta en åtgärd enligt denna förordning. I stället ställer den krav på att den åtgärd som vidtas står i strikt proportion till denna inverkan på unionens budget eller på unionens ekonomiska intressen.

147 Vad vidare gäller sökandens argument att den angripna bestämmelsen inte är den minst ingripande åtgärden, består detta blott av ett generellt påstående i frågan, och det preciseras inte vilken annan åtgärd som hade varit mindre ingripande.

148 Det har således inte visats att det funnits någon annan åtgärd till skydd för unionsbudgeten som hade varit mindre ingripande.

149 Såsom rådet har påpekat är skyldigheten att inte ingå nya rättsliga åtaganden dessutom den minst ingripande av de fem åtgärder som räknas upp i artikel 5.1 a i förordning 2020/2092, med avseende på de eftersträvade målen. Detta påverkas inte av att den angripna bestämmelsen innebar att sökanden utesluts från viss finansiering. De övriga åtgärder som räknas upp i denna bestämmelse har störande effekter på program som redan var pågående den dag då genomförandebeslut 2022/2506 fick sin verkan, vilket skulle ha inneburit att även tredje man ställs inför svårigheter.

150 Såsom vidare framgår av skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 påverkar den angripna bestämmelsen inte de totala anslagen från unionsprogram under direkt och indirekt förvaltning. I praktiken innebär detta att ungerska universitet som inte förvaltas av allmännyttiga truster inrättade på grundval av Ungerns lag IX samt deras studenter, lärare och forskare kan få EU-medel inom ramen för programmen Erasmus+ och Horisont Europa.

151 Slutligen föreskriver artikel 5.2 i förordning 2020/2092 att införandet av lämpliga åtgärder inte får påverka skyldigheterna för offentliga enheter eller för medlemsstater att genomföra program eller fonder, och i synnerhet inte deras skyldigheter gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, såvida inte beslutet om antagande av åtgärder föreskriver något annat.

152 Skäl 63 i genomförandebeslut 2022/2506 anger i detta avseende att ”[i] enlighet med artikel 5.2 i förordning … 2020/2092 påverkar detta beslut inte Ungerns skyldigheter att genomföra de program och fonder som berörs av detta beslut, och särskilt inte dess skyldigheter gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, inbegripet skyldigheten att göra utbetalningar enligt de tillämpliga sektorsspecifika eller finansiella reglerna”.

153 Sökanden har därutöver gjort gällande att de argument som anförts i skäl 61 i genomförandebeslut 2022/2506, för att motivera den angripna bestämmelsens proportionalitet, inte är tillräckliga i detta avseende och kan vederläggas. I synnerhet har sökanden anfört i) att universitetet inte begått någon handling eller underlåtenhet som kan kvalificeras som en överträdelse av rättsstatens principer, ii) att det framgår av skäl 61 att det är ungerska staten och inte universitetet själv som genomför de aktuella programmen och iii) att den angripna bestämmelsens verkningar inte kan anses vara tillfälliga ur universitetets perspektiv.

154 I förevarande fall konstateras det inledningsvis att sökandens argument till ifrågasättande av de omständigheter som anförts i skäl 61 i genomförandebeslut 2022/2506 är irrelevanta. Syftet med skälet är nämligen att motivera det proportionella i den åtgärd som avses i artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/2506, inte det proportionella i den åtgärd som följer av den angripna bestämmelsen.

155 Av skäl 62 framgår det däremot att det förbud mot att ingå nya rättsliga åtaganden som följer av den angripna bestämmelsen inte påverkar de totala anslagen från unionsprogram under direkt och indirekt förvaltning, som fortfarande kan användas för andra enheter. Förbudet är därför tillräckligt för att uppnå ett skydd av budgeten samtidigt som åtgärden står i proportion till vad som är strikt nödvändigt för att uppnå detta mål.

156 Sökanden har inte anfört några uppgifter som gör det möjligt att med giltig verkan ifrågasätta detta konstaterande.

157 Vad vidare gäller sökandens argument att universitetets intressen och situation inte beaktades innan genomförandebeslut 2022/2506 antogs, anges det i skäl 19 i förordning 2020/2092 att det är ”viktigt att de slutliga mottagarnas och bidragsmottagarnas legitima intressen skyddas på ett adekvat sätt när åtgärder antas till följd av överträdelser av rättsstatens principer” och att kommissionen, när den överväger att vidta åtgärder, ”bör … ta hänsyn till deras potentiella inverkan på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna”.

158 I förevarande fall framgår det av genomförandebeslut 2022/2506, läst mot bakgrund av kommissionens förslag, att hänsyn har tagits till åtgärdens potentiella inverkan på bidragsmottagarna och, i synnerhet, på sökanden. Såsom framgår av punkt 149 ovan är den åtgärd som föreskrivs i den angripna bestämmelsen nämligen den minst störande för de program som redan pågick när genomförandebeslut 2022/2506 fick verkan, eftersom den ger de slutliga mottagarna av EU-medel från programmen Erasmus+ och Horisont Europa möjlighet att, även efter antagandet av den angripna bestämmelsen, fortsätta att erhålla bidrag som beviljats innan den antogs, och detta fram till dess att de överenskommelser som undertecknades inom ramen för dessa program löper ut.

159 Vidare visar skäl 63 i genomförandebeslut 2022/2506, enligt vilket beslutet inte påverkar Ungerns skyldigheter gentemot bland annat de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna, inbegripet skyldigheten att göra utbetalningar, att rådet beaktade beslutets följder för de slutliga mottagarna och mottagarna av unionsfinansierade bidrag.

160 Sökandens argument kan således inte godtas.

161 Vad därutöver gäller den angripna bestämmelsens proportionalitet, ska det inledningsvis påpekas att denna bestämmelse, mot bakgrund av det ovan anförda, svarar mot målet av allmänintresse att skydda unionsbudgeten. Vidare ingår den åtgärd som föreskrivs i den angripna bestämmelsen bland de åtgärder som räknas upp i artikel 5.1 i förordning 2020/2092. Rådet åtnjuter nämligen inte något stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet och omfattningen av de åtgärder som kan vidtas med stöd av förordning 2020/2092, eftersom dessa val är strikt avgränsade genom nämnda artikel och i synnerhet genom det förfarande för att anta dessa åtgärder som föreskrivs i förordningen, såsom det har erinrats om i punkterna 73 och 74 ovan. Slutligen är den angripna bestämmelsen inte oproportionell. Såsom det erinras om i skäl 62 i genomförandebeslut 2022/2506 har den nämligen en begränsad påverkan på de totala anslagen och på de slutliga mottagarna och bidragsmottagarna, med avseende på vilka Ungern måste fullgöra sina skyldigheter.

162 Härav följer att sökanden inte har visat att den angripna bestämmelsen var oproportionell med avseende på det eftersträvade målet.

163 Talan kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.

Den tredje grundens andra del: Maktmissbruk

164 Genom den tredje grundens andra del har sökanden gjort gällande att rådet har gjort sig skyldigt till maktmissbruk.

165 Sökanden har i detta avseende bland annat gjort gällande att rådet, genom att anta genomförandebeslut 2022/2506, stoppade såväl den finansiering som universitetet direkt och indirekt erhöll från unionen som de yrkesmässiga, personliga och vetenskapliga relationer som denna finansiering möjliggjorde. Rådet har endast befogenhet att anta ”lämpliga åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern”.

166 Att anse att rådet inte har gjort sig skyldigt till maktmissbruk innebär i detta avseende enligt sökanden att rådet ges fullständig kontroll över rekvisiten för att upptas i förteckningen och över de personer som omfattas av åtgärderna enligt artikel 5 i förordning 2020/2092.

167 Rådet anser att den tredje grundens andra del i första hand inte kan tas upp till prövning, med hänvisning till att den inte har åberopats på ett tillräckligt klart och konsekvent sätt i ansökan, och i andra hand är ogrundad.

168 Tribunalen erinrar inledningsvis om att rådets invändning om att det föreligger rättegångshinder i enlighet med artikel 76 i rättegångsreglerna ska ogillas.

169 I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 21 och 22 ovan framgår det nämligen av sökandens inlagor att sökanden tydligt hävdar att rådet har gjort sig skyldigt till maktmissbruk, även om de argument som sökanden har anfört till stöd för denna delgrund inte är särskilt precisa.

170 Vad därefter gäller frågan huruvida invändningen är välgrundad har enligt fast rättspraxis begreppet maktmissbruk en bestämd innebörd och avser fall då en förvaltningsmyndighet har utnyttjat sina befogenheter i syfte att uppnå andra mål än dem som myndigheten har tilldelats befogenheter för. Ett beslut innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att det har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem för vilka befogenheten i fråga har tilldelats eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördragen eller unionslagstiftningen i syfte att komma till rätta med situationen i det konkreta fallet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 2022, parlamentet/rådet (Tekniska åtgärder rörande fiskemöjligheter), C‑259/21, EU:C:2022:917, punkt 61 och där angiven rättspraxis). I detta avseende räcker det inte att den berörde åberopar vissa faktiska omständigheter till stöd för sina påståenden. Det är dessutom nödvändigt att denne framlägger tillräckligt precisa, objektiva och samstämmiga uppgifter till stöd för att påståendena är riktiga eller åtminstone sannolika. I annat fall kan det inte ifrågasättas att den ifrågavarande institutionens påståenden är materiellt korrekta. Helhetsbedömningen av uppgifterna rörande maktmissbruk kan därför inte grundas på blotta påståenden, ej exakta eller varken objektiva eller relevanta uppgifter (se beslut av den 19 december 2013, da Silva Tenreiro/kommissionen, T‑32/13 P, EU:T:2013:721, punkterna 32 och 33 och där angiven rättspraxis).

171 Tribunalen konstaterar, i likhet med rådet, att sökanden inte har lagt fram några uppgifter som kan visa att rådet har gjort sig skyldigt till maktmissbruk.

172 Sökanden tycks nämligen grunda sitt påstående på konstaterandet att den angripna bestämmelsen innebar att den finansiering som sökanden erhöll från unionen upphörde. Detta konstaterande räcker dock inte för att dra slutsatsen att rådet har utnyttjat sina befogenheter enligt förordning 2020/2092 i syfte att uppnå andra mål än att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördragen eller unionslagstiftningen.

173 Tribunalen delar rådets uppfattning att nämnda institution och kommissionen följde det förfarande som föreskrivs i förordning 2020/2092, vilket sökanden inte har vederlagt, och att nämnda förfarande avser ett legitimt mål som erkänns i fördragen – skyddet av unionsbudgeten – i samband med iakttagandet av rättsstatens principer.

174 När rådet antog genomförandebeslut 2022/2506, och i synnerhet den angripna bestämmelsen, utövade institutionen följaktligen en befogenhet avseende unionsbudgetens uppställning och genomförande, i den mening som avses i artikel 322.1 a FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 241).

175 Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del.

Den femte grunden: Överträdelse av artikel 107 FEUF

176 Genom sin femte grund har sökanden, med stöd av Ungern, gjort gällande att den angripna bestämmelsen snedvrider marknaden, eftersom den har haft en omedelbar inverkan på forsknings- och utvecklingsprojekten och äventyrar universitetets deltagande i programmen Erasmus+ och Horisont Europa. Att tillämpa olika villkor på likvärdiga eller liknande kommersiella aktörer innebär diskriminering och skulle kunna leda till att marknaden snedvrids.

177 Sökanden har således gjort gällande att den angripna bestämmelsen utgör statligt stöd och strider mot artikel 107 FEUF.

178 Rådet har, med stöd av kommissionen, i första hand gjort gällande att denna grund inte kan tas upp till prövning, eftersom den inte är klar, samstämmig och strukturerad, och i andra hand bestritt sökandens argument i sak.

179 Till att börja med ska rådets invändning om att det föreligger rättegångshinder i enlighet med artikel 76 i rättegångsreglerna ogillas.

180 Även om de argument som sökanden har anfört till stöd för denna grund inte är särskilt precisa, framgår det nämligen av sökandens inlagor att denne tydligt hävdar att den angripna bestämmelsen är rättsstridig, i det att den snedvrider konkurrensen enligt artikel 107 FEUF.

181 Vidare fastställer artikel 107.1 FEUF att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

182 För att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF krävs för det första att de tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

183 Den angripna bestämmelsen kan inte anses utgöra statligt stöd, bland annat eftersom den finansiering som bestämmelsen avser består av unionsmedel som förvaltas direkt eller indirekt av unionen, utan att medlemsstaterna har något utrymme för skönsmässig bedömning.

184 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden, och talan ska därför ogillas i sin helhet.

Rättegångskostnader

185 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Semmelweis Egyetem/rådet (T‑138/23, ej publicerat, EU:T:2024:211), vilka ska bäras av rådet.

186 I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Ungern och kommissionen bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (mellanstora avdelningen)

följande:

1) Talan ogillas.

2) Semmelweis Egyetem ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd, med undantag för de kostnader som uppkommit i samband med den invändning om rättegångshinder som ogillades genom beslut av den 4 april 2024, Semmelweis Egyetem/rådet (T ‑ 138/23, ej publicerat, EU:T:2024:211), vilka ska bäras av rådet.

3) Ungern och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 september 2026.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: engelska.