Förslag till avgörande av Emiliou – förenade målen C‑50/24–C‑56/24 Danané

I. Inledning

1. Bakgrunden till de aktuella förenade målen består dels i den omdiskuterade principen att den som har ansökt om internationellt skydd rent fysiskt befinner sig på en medlemsstats territorium samtidigt som det tillämpas en rättslig fiktion med innebörden att personen inte formellt har kommit in på det territoriet, dels i den ofta kritiserade användningen av förvar under gränsförfaranden. Dessa mål har hänskjutits till EU-domstolen i ett läge där en reform av lagstiftningen om det gemensamma europeiska asylsystemet är nära förestående.

2. Genom den aktuella begäran om förhandsavgörande, som har framställts av Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien) (nedan kallad den hänskjutande domstolen), har EU-domstolen ombetts att klargöra räckvidden för det gränsförfarande som regleras i artikel 43 i direktiv 2013/32/EU (nedan kallat förfarandedirektivet) liksom följderna av utlöpandet av den fyraveckorsperiod inom vilken ett sådant förfarande måste slutföras.

3. Det centrala för de hänskjutna tolkningsfrågorna är huruvida en asylsökande i samband med ett gränsförfarande får hållas i förvar vid en anläggning som inte geografiskt är belägen ”vid gränsen eller i en transitzon” och sedan efter den maximala fyraveckorsperioden för ett gränsförfarande får behållas i förvar med stöd av direktiv 2013/33/EU (nedan kallat mottagandedirektivet) vid vad som i geografiskt hänseende är samma anläggning.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Förfarandedirektivet

4. Punkterna 7 och 8 i artikel 31 ”Prövningsförfarande” i förfarandedirektivet har följande lydelse:

”7. Medlemsstaterna får prioritera en prövning av en ansökan om internationellt skydd i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II, i synnerhet,

a) om ansökan kan förväntas vara välgrundad,

b) om sökanden är utsatt i den mening som avses i artikel 22 i direktiv [2013/33] eller är i behov av särskilda förfarandegarantier, särskilt ensamkommande barn.

8. Medlemsstaterna får även föreskriva att ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II ska påskyndas och/eller genomföras vid gränsen eller i transitzoner i enlighet med artikel 43 om

a) sökanden vid inlämnandet av sin ansökan och framläggandet av de faktiska omständigheterna endast tagit med uppgifter som saknar betydelse för prövningen av hans eller hennes rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt [Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9)] …

…”

5. I artikel 43 ”Gränsförfaranden” i förfarandedirektivet stadgas följande:

”1. Medlemsstaterna får föreskriva förfaranden, i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II, för att vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner besluta om

a) huruvida en ansökan som lämnas in där ska tas upp till prövning, enligt artikel 33, och/eller

b) innehållet i en ansökan i ett förfarande enligt artikel 31.8.

2. Medlemsstaterna ska se till att ett beslut inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i punkt 1 fattas inom rimlig tid. Om ett beslut inte har fattats inom fyra veckor, ska sökanden beviljas inresa till medlemsstatens territorium så att hans eller hennes ansökan kan handläggas i enlighet med andra bestämmelser i detta direktiv.

3. I händelse av ankomster som omfattar ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som lämnar ansökningar om internationellt skydd vid gränsen eller i en transitzon, vilket gör det omöjligt i praktiken att där tillämpa bestämmelserna i punkt 1, får dessa förfaranden även tillämpas om och under den tid dessa tredjelandsmedborgare eller statslösa personer normalt är förlagda på platser i närheten av gränsen eller i transitzonen.”

6. Punkterna 1 och 3 i artikel 46 ”Rätten till ett effektivt rättsmedel” i samma direktiv har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna ska se till att sökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande:

a) Ett beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, inbegripet ett beslut

i) att anse en ansökan ogrundad med avseende på flyktingstatus och/eller subsidiärt skydd,

ii) att en ansökan inte kan tas upp till prövning enligt artikel 33.2,

iii) som fattas vid gränsen eller i en medlemsstats transitzoner enligt artikel 43.1,

…

3. I syfte att fullgöra skyldigheterna i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av[seende] såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv [2011/95], åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans.”

2. Mottagandedirektivet

7. I artikel 8 ”Förvar” i mottagandedirektivet föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna får inte hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon är en sökande i enlighet med [förfarandedirektivet].

2. Om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt får en medlemsstat besluta att ta en sökande i förvar, om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.

3. En sökande får endast tas i förvar

…

b) i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker,

c) som ett led i ett förfarande i syfte att avgöra om den sökande har rätt att resa in på territoriet,

…”

B. Belgisk rätt

1. Lagen av den 15 december 1980

8. Genom Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lag av den 15 december 1980 om utländska medborgares inresa, vistelse, bosättning och utvisning) (nedan kallad lagen av den 15 december 1980) införlivas de nu aktuella bestämmelserna i förfarande- och mottagandedirektiven med belgisk rätt.

9. I synnerhet införlivar artikel 57/6/4 i den lagen artikel 43.1 och 43.2 i förfarandedirektivet. Därvid föreskrivs bland annat att Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generalkommissariatet för flyktingar och statslösa, Belgien) (nedan kallat CGRA) ska ha behörighet att under vissa angivna omständigheter (motsvarande dem som anges i artikel 31.8 i förfarandedirektivet) besluta att en ansökan inlämnad vid gränsen inte kan upptas till prövning eller besluta om innehållet i en sådan ansökan. Av den bestämmelsen jämförd med artikel 74/5.4.5 i samma lag följer att om CGRA inte har fattat beslut om en ansökan rörande internationellt skydd inom fyra veckor, ska sökanden beviljas inresa.

10. Såvitt avser förvar stadgas i artikel 74/5 i samma lag att utländska medborgare som inte uppfyller villkoren för inresa och som vid gränsen ansöker om internationellt skydd ”får tas i förvar på viss plats vid gränsen”. I samma artikel föreskrivs också att ”Konungen får fastställa andra platser i Konungariket [Belgien] som bedöms vara likvärdiga med en [viss plats vid gränsen]” samt att den som hålls i förvar på en sådan annan plats inte ska anses ha beviljats inresa.

11. Slutligen föreskrivs det i artikel 74/6.1.2 i nämnda lag att den som har ansökt om internationellt skydd får hållas i förvar ”på viss plats i Konungariket”, bland annat av det skäl som anges i artikel 8.3 b i mottagandedirektivet.

2. De kungliga förordningarna av den 14 maj 2009 och den 17 februari 2012

12. Genom kunglig förordning av den 14 maj 2009 (nedan kallad 2009 års kungliga förordning) fastställdes det att ett antal angivna inkvarteringsanläggningar, däribland den i Sint‑Gillis-Waas, skulle behandlas som en ”viss plats vid gränsen”.

13. Genom kunglig förordning av den 17 februari 2012 (nedan kallad 2012 års kungliga förordning) fastställdes det att anläggningen ”Caricole Transit Centre”, som är belägen på belgiskt territorium, också skulle behandlas som en ”viss plats vid gränsen”.

III. Bakgrund till de nationella målen samt tolkningsfrågor

14. De faktiska omständigheterna i alla de sju förenade mål som har föranlett den aktuella begäran om förhandsavgörande är snarlika och kan sammanfattas som följer:

15. Samtliga klagande i de nationella målen är tredjelandsmedborgare som anlände med flyg till Bryssels flygplats (Belgien) i september eller oktober 2023. I samband med ankomsten eller dagen efter lämnade var och en av dem in en ansökan om internationellt skydd vid gränsen. Ansökningarna skickades därför för prövning enligt ett ”gränsförfarande” till den behöriga beslutande myndigheten, CGRA, i enlighet med artikel 57/6/4 i lagen av den 15 december 1980, varigenom artikel 43.1 och 43.2 i förfarandedirektivet har införlivats med belgisk rätt.

16. Därefter delgavs var och en av klagandena två beslut – för det första ett beslut om nekad inresa i Belgien, för det andra ett beslut om ”placering i förvar på viss plats vid gränsen” (nedan kallat det första förvarsbeslutet) – meddelade av Ministre de l’Asile et de la Migration (asyl- och migrationsministern, Belgien) (nedan kallad ministern).

17. I målen C‑50/24–C‑53/24 hölls respektive klagande i förvar på anläggningen Caricole Transit Centre, som ligger alldeles utanför Bryssels flygplats (vilken utgör en yttre EU-gräns), ungefär två kilometer fågelvägen därifrån. I målen C‑54/24–C‑56/24 hölls respektive klagande i förvar på inkvarteringsanläggningen Sint‑Gillis-Waas, som är belägen mer än 40 kilometer från Bryssels flygplats. De båda anläggningarna är alltså inte bokstavligen belägna ”vid gränsen” men skulle trots detta i kraft av 2012 års respektive 2009 års kungliga förordning behandlas som en ”viss plats vid gränsen”.

18. I inget av de sju målen fattades beslut rörande respektive ansökan om internationellt skydd inom den fyraveckorsperiod som föreskrivs i artikel 43.2 i förfarandedirektivet såsom den bestämmelsen har införlivats med belgisk rätt genom artikel 57/6/4 i lagen av den 15 december 1980 (nedan kallad fyraveckorsperioden).

19. I alla målen fick i stället respektive klagande, när den perioden hade löpt ut, ett nytt beslut från ministern om ”placering i förvar på viss plats” (alltså inte längre en plats ”vid gränsen”, som enligt det första förvarsbeslutet, utan inne i landet). I det beslutet (nedan kallat det andra förvarsbeslutet) angavs att respektive klagande ansågs ha rätt till inresa eftersom fyraveckorsperioden hade löpt ut. I samma beslut angavs emellertid också att det ansågs nödvändigt att behålla klaganden i förvar på grundval av artikel 74/6.1.2 i lagen av den 15 december 1980 ”med syftet att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grunda[des] på vilka inte skulle kunna klargöras om [klagan]den inte t[og]s i förvar, särskilt [om det fanns] en risk för att [klagan]den [skulle] avvik[a]”.

20. Det andra förvarsbeslutet medförde inte någon fysisk förflyttning för klagandena, som förblev förvarstagna på samma plats som tidigare (anläggningen Caricole Transit Centre respektive inkvarteringsanläggningen Sint‑Gillis-Waas). De nationella myndigheterna ansåg emellertid att den rättsliga fiktionen med innebörden att de platserna ansågs vara belägna ”vid gränsen” inte längre gällde efter fyraveckorsperiodens utgång utan att dessa platser framdeles – i linje med deras verkliga belägenhet – var att anse som förvarsplatser inne i landet. Med andra ord ändrades både den rättsliga grunden för att hålla klagandena i förvar och den rättsliga klassificeringen av den plats där de hölls i förvar, men däremot skedde det inte någon faktisk fysisk förändring i fråga om var de hölls i förvar.

21. Parallellt genomförde CGRA, i egenskap av beslutande myndighet med behörighet att pröva ansökningarna om internationellt skydd, personliga intervjuer med var och en av klagandena. I målen C‑51/24 och C‑53/24 ägde intervjuerna rum under fyraveckorsperioden och alltså före det andra förvarsbeslutet. I de övriga målen intervjuades klagandena efter fyraveckorsperiodens utgång och efter det andra förvarsbeslutet.

22. Under november och december 2023 avslog CGRA, efter prioriterad handläggning, var och en av ansökningarna om internationellt skydd. I mål C‑51/24 avslog CGRA ansökan med motiveringen att den inte kunde upptas till prövning. I de övriga sex målen fann CGRA efter prövning i sak att ansökan var ogrundad såvitt avsåg både flyktingstatus och subsidiärt skydd.

23. Klagandena överklagade dessa beslut om avslag på deras respektive ansökan om internationellt skydd till den hänskjutande domstolen.

24. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida det förfarande som användes är förenligt med unionsrätten, i synnerhet med artikel 43 i förfarandedirektivet, och har därför beslutat att vilandeförklara de sju mål som den har att pröva och hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:

”1) Omfattar tillämpningsområdet för artikel 43 i [förfarandedirektivet] ett förfarande för prövning av en ansökan om internationellt skydd som lämnas in vid gränsen eller i en transitzon av en sökande som under detta förfarande hålls i förvar på en plats som geografiskt sett är belägen inom territoriet men som genom lagstiftning likställs med en plats vid gränsen?

2) Omfattar tillämpningsområdet för artikel 43 i [förfarandedirektivet] fortfarande prövningen av en sådan ansökan om internationellt skydd från en sökande som efter de fyra veckor som föreskrivs i artikel 43.2 i [förfarandedirektivet] automatiskt beviljas tillträde till territoriet enligt nationell rätt men fortfarande hålls i förvar, med stöd av ett nytt förvarsbeslut, på samma plats som först betraktades som en plats vid gränsen och som nu av myndigheterna klassificeras som en plats på territoriet?

Kan samma plats för förvar, inom ramen för samma förfarande för internationellt skydd, först genom lagstiftning likställas med en plats vid gränsen och sedan, efter det att sökanden beviljats tillträde till territoriet på grund av att fristen på fyra veckor har löpt ut eller till följd av ett beslut om vidare prövning, betraktas som en plats på territoriet?

Vad innebär det för den beslutande myndighetens tidsmässiga och materiella behörighet att sökanden hålls i förvar på samma plats som geografiskt sett är belägen på territoriet men som ursprungligen likställdes med en plats vid gränsen och som sedan av de belgiska myndigheterna klassificeras som en plats för förvar på territoriet på grund av att fristen på fyra veckor har löpt ut?

3.1) Kan den beslutande myndighet som har inlett prövningen av en ansökan om internationellt skydd inom ramen för ett gränsförfarande och som låter fristen på fyra veckor för prövning av ansökan enligt artikel 43.2 i [förfarandedirektivet] löpa ut eller som innan dess har beslutat om vidare prövning, trots att alla steg i utredningen, inbegripet den personliga intervjun, har genomförts före utgången av denna frist, gå vidare med prövningen av ansökan på grundval av en prioriterad handläggning enligt artikel 31.7 i direktivet, om sökanden hålls kvar i förvar, med stöd av en annan myndighets beslut, på samma plats, vilken ursprungligen likställdes med en plats vid gränsen, med motiveringen att det är nödvändigt att hålla kvar sökanden ’i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras om den sökande inte togs i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker’?

3.2) Kan den beslutande myndighet som har inlett prövningen av en ansökan om internationellt skydd inom ramen för ett gränsförfarande och som låter fristen på fyra veckor för prövning av ansökan enligt artikel 43.2 i [förfarandedirektivet] löpa ut eller som innan dess har beslutat om vidare prövning, utan att ha genomfört en personlig intervju med sökanden före utgången av denna frist, gå vidare med prövningen av ansökan genom en prioriterad handläggning enligt artikel 31.7 i direktivet, om sökanden hålls kvar i förvar, med stöd av en annan myndighets beslut, på samma plats, vilken ursprungligen likställdes med en plats vid gränsen, med motiveringen att det är nödvändigt att hålla kvar sökanden ’i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras om den sökande inte togs i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker’?

4) Är en sådan tillämpning av den nationella lagstiftningen förenlig med den omständigheten att det endast är i undantagsfall som en sökande får tas i förvar, något som följer av artikel 8 i [mottagandedirektivet] och av det allmänna syftet med [förfarandedirektivet]?

5) Ska [artiklarna 31.7, 31.8, 43 och 46] i [förfarandedirektivet], jämförda med artikel 47 i [Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)], tolkas så, att [den hänskjutande domstolen] på eget initiativ måste ta upp frågan om överskridande av fristen på fyra veckor när den prövar ett överklagande av ett beslut som fattats i ett förfarande som inletts vid gränsen?”

IV. Förfarandet i EU-domstolen

25. Begäran om förhandsavgörande i respektive mål inkom till EU-domstolens kansli den 26 januari 2024. Genom beslut av den 14 mars 2024 förenades de sju målen vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

26. Skriftliga yttranden har inkommit från den belgiska, den tyska, den tjeckiska och den italienska regeringen, från Europeiska kommissionen och från klaganden i mål C‑53/24. Den belgiska, den tjeckiska och den tyska regeringen, kommissionen och klagandena i målen C‑51/24 och C‑52/24 yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 27 februari 2025.

V. Bedömning

27. Alla tolkningsfrågorna rör gränsförfarandet enligt artikel 43 i förfarandedirektivet. Jag kommer att se närmare på frågorna var för sig, i samma ordning som den hänskjutande domstolen har ställt dem. Innan dess anser jag det emellertid lämpligt att kortfattat beskriva gränsförfarandets huvuddrag mot bakgrund av relevant praxis från EU-domstolen, som redan tidigare har ombetts att tolka den ovannämnda bestämmelsen.

A. Gränsförfarandets huvuddrag

28. Som den hänskjutande domstolen har påpekat, ger artikel 43 i förfarandedirektivet medlemsstaterna möjlighet att vid sina gränser eller i sina transitzoner föreskriva särskilda förfaranden – kända som gränsförfaranden – för att dels besluta huruvida ansökningar om internationellt skydd som lämnas in där ska tas upp till prövning, dels meddela beslut om innehållet i sådana ansökningar under de omständigheter som uttömmande anges i artikel 31.8 i samma direktiv. Dessa omständigheter avser i allt väsentligt fall där sökandens beteende eller påståenden tyder på att det är uppenbart att ansökan saknar grund eller utgör missbruk.

29. Som EU-domstolen har noterat, framgår det vidare av skäl 38 i förfarandedirektivet att syftet med gränsförfaranden är att göra det möjligt för medlemsstaterna att fatta beslut rörande ansökningar om internationellt skydd som lämnas in vid gränsen eller i en transitzon ”innan beslut fattas om sökandens inresa” i den aktuella medlemsstaten. Att de berörda sökandena inte formellt har beviljats inresa är något som utmärker gränsförfarandet. Detta ger bland annat medlemsstaterna möjlighet att skicka tillbaka sökande som har fått avslag på sina ansökningar utan att behöva iaktta alla de garantier som föreskrivs i direktiv 2008/115/EG.

30. Enligt artikel 43.2 i förfarandedirektivet måste emellertid en sökande beviljas inresa till den aktuella medlemsstatens territorium om inget beslut har fattats rörande hans eller hennes ansökan om internationellt skydd inom fyra veckor efter inlämnandet av ansökan. För att beslut ska kunna fattas inom fyra veckor är tidsfristerna i gränsförfarandet också generellt kortare.

31. Slutligen har EU-domstolen, trots att artikel 43 i förfarandedirektivet inte innehåller några uttryckliga bestämmelser om förvar, funnit att den artikeln jämförd med artikel 8.3 c i mottagandedirektivet ger medlemsstaterna rätt att ta personer som är föremål för ett gränsförfarande i förvar under högst fyra veckor.

B. Den första tolkningsfrågan – huruvida gränsförfarandet är tillämpligt vid förvar på en plats som inte geografiskt är belägen ”vid gränsen”

32. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida ett förfarande för prövning av en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in vid gränsen eller i en transitzon är att anse som ett ”gränsförfarande” i den mening som avses i artikel 43 i förfarandedirektivet, om sökanden hålls i förvar vid en anläggning som geografiskt är belägen inne i landet men som i nationell rätt behandlas som en plats vid gränsen. Frågan är alltså i allt väsentligt huruvida den omständigheten att en sökande hålls i förvar vid en anläggning som geografiskt inte är belägen ”vid gränsen eller i en transitzon” utgör hinder för tillämpning av gränsförfarandet.

33. I detta hänseende noterar jag inledningsvis att lydelsen av artikel 43 i förfarandedirektivet inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till förvar i samband med gränsförfarandet och således inte heller mer specifikt till platsen för ett möjligt förvar. Det enda som hänvisas till i den bestämmelsen är nämligen beslut som fattas ”vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner” och till ansökningar ”som lämnas in där”.

34. Däremot talas det i artikel 31.8 i samma direktiv (till vilken artikel 43 hänvisar enbart såvitt avser beslut i sak) om förfaranden ”vid gränsen eller i transitzoner”. Detta skulle kunna tänkas innebära att de sökande under hela förfarandet nödvändigtvis måste stanna kvar (och i förekommande fall hållas i förvar) just vid gränsen eller i transitzoner. Å andra sidan måste det också påpekas att varken artikel 8.3 c i mottagandedirektivet, enligt vilken förvar är tillåtet i samband med gränsförfaranden, eller artikel 18.1 a i samma direktiv, som rör inkvartering av sökande under prövningen av ansökningar som har lämnats in vid gränsen eller i transitzoner, innehåller någon hänvisning till var de sökande ska befinna sig under gränsförfarandets gång.

35. Det enklaste och vanligaste sättet för medlemsstater att genomföra gränsförfaranden innebär förvisso att sökande hålls i förvar vid gränsen eller i transitzoner. Det är också i mål avseende ett sådant genomförande som EU-domstolen har hänvisat till hållande i förvar ”vid gränsen eller i transitzoner” i samband med gränsförfaranden.

36. Jag anser emellertid inte att det nödvändigtvis måste vara så. Enligt min uppfattning medger lydelsen av artikel 43 inte en entydig slutsats med innebörden att gränsförfarandet kan tillämpas endast om den plats där en sökande hålls i förvar geografiskt är belägen just vid gränsen eller i en transitzon.

37. En sådan restriktiv tolkning – som kommissionen har förordat – förefaller som jag ser saken inte heller följa vare sig av syftet med artikel 43 eller av sammanhanget för den artikeln och skulle dessutom innebära ett åsidosättande av både medlemsstaternas intressen och intressena för de sökande som är föremål för gränsförfaranden.

38. När det till att börja med gäller syftet med artikel 43 i förfarandedirektivet (se punkterna 28 och 29 ovan), är gränsförfarandet utformat för att medge en inledande sållning av ansökningar om internationellt skydd, varefter formellt inresetillstånd ges endast till de sökande vilkas ansökningar inte redan har befunnits vara ogrundade. Möjligheterna att uppnå det syftet påverkas inte på något sätt av var den sökande fysiskt befinner sig medan hans eller hennes ansökan prövas, och inte heller är det nödvändigtvis en förutsättning för uppnåendet av det syftet att prövningen sker just vid gränsen eller i en transitzon.

39. Att kräva att förvaret ska äga rum strikt geografiskt vid gränsen eller i en transitzon skulle tvärtom kunna äventyra möjligheterna att uppnå det syftet och kunna beröva artikel 43 i förfarandedirektivet sin ändamålsenliga verkan, beroende på hur de enskilda medlemsstaternas geografi och infrastruktur ser ut. Som den italienska regeringen har påpekat, skulle en sådan restriktiv tolkning av artikel 43 kunna göra det orimligt svårt för vissa medlemsstater, exempelvis för dem som har långa sjögränser, att tillämpa gränsförfaranden på ett sätt som är helt och fullt förenligt både med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i förfarandedirektivet och med de garantier i fråga om förvar som föreskrivs i artiklarna 9–11 i mottagandedirektivet.

40. Dessutom skulle ett krav på förvar vid gränsen eller i transitzoner, där det kan finnas strukturella eller utrymmesmässiga begränsningar, kunna leda till att medlemsstaterna använde mindre lämpliga anläggningar enbart för att kunna tillämpa gränsförfaranden, trots att bättre förvarsförhållanden för sökande skulle kunna åstadkommas längre in i landet. Enligt min uppfattning står det klart att ett sådant formalistiskt synsätt inte skulle ligga i linje med intressena för sökande som tas i förvar inom ramen för ett gränsförfarande.

41. Det övervägandet är särskilt relevant i de nu aktuella målen. Som både den hänskjutande domstolen och den belgiska regeringen har påpekat, finns det nämligen i dagsläget inte några förvarsanläggningar i Belgien som är belägna vid gränsen eller i transitzoner. Tidigare fanns det en anläggning på området för Bryssels flygplats, men den stängdes på grund av att infrastrukturen var otillräcklig. Anläggningen Caricole Transit Centre har i själva verket uppförts just för att denna otillräckliga äldre anläggning skulle kunna ersättas med en ny anläggning där personer som ansöker om internationella skydd kan hållas i förvar under bättre förhållanden.

42. När det sedan gäller sammanhanget för artikel 43 i förfarandedirektivet, är det värt att notera att gränsförfarandena grundar sig på flera rättsliga fiktioner. Den första är det som brukar kallas för ”fiktionen om icke-inresa”: sökande som har korsat gränsen och således fysiskt befinner sig på en medlemsstats territorium anses i juridisk bemärkelse, såvitt avser gränsförfarandet, inte ha kommit in på det territoriet, varför de måste invänta ett beslut om huruvida de har rätt till inresa.

43. Den andra rättsliga fiktionen är att inreseställen för sjö- och luftfart – däribland internationella flygplatser som Bryssels flygplats – anses utgöra ”gränser” trots att de geografiskt är belägna inne på medlemsstaternas territorium. I linje med detta behandlas transitzoner både i förfarandedirektivet och i mottagandedirektivet väsentligen som likvärdiga med gränser, trots att de geografiskt är belägna efter gränsövergången och således inne på en stats territorium.

44. Dessa båda etablerade rättsliga fiktioner visar enligt min åsikt att den omständigheten att en sökande i den geografiska verkligheten befinner sig inne i en medlemsstat inte utgör hinder för tillämpning av ett gränsförfarande.

45. Av det ovan anförda sammantaget följer enligt min uppfattning att det inte är möjligt att inom ramen för artikel 43 i förfarandedirektivet kräva att hållandet i förvar måste ske just vid gränsen för att gränsförfaranden ska få tillämpas. Här finner jag emellertid för gott att klargöra att detta enligt min åsikt inte innebär att medlemsstaterna godtyckligt och på grundval av beslut i varje enskilt fall får flytta sökande från den plats där de har rest in till vilken anläggning inne i landet som helst och därvid utsätta dem för ovisshet och onödiga förflyttningar. Vad jag mot bakgrund av behovet av rättssäkerhet anser att medlemsstaterna kan få göra är att i förväg generellt utpeka förvarsplatser kopplade till gränsförfarandet – som mycket väl kan få vara belägna inne i landet – i syfte att säkerställa så lämpliga förhållanden som möjligt för sökande.

46. Jag noterar att slutsatsen ovan gäller oavsett om den utpekade förvarsplatsen är belägen två kilometer från gränsen (såsom anläggningen Caricole Transit Centre) eller längre in i landet (såsom inkvarteringsanläggningen Sint‑Gillis-Waas).

47. Kommissionens motsatta uppfattning, närmare bestämt att medlemsstaternas flexibilitet när det gäller att fastställa förvarsplatser under gränsförfaranden i alla händelser bör inskränkas till områden som är belägna ”tillräckligt nära” gränsen, vore svår att tillämpa på ett rättssäkert och enhetligt sätt. Till att börja med skulle ett strikt gränsnärhetskrav påverka medlemsstaterna olika beroende på deras storlek och geografi. Dessutom skulle det uppkomma en klassisk soritesparadox: exakt när upphör ”tillräckligt nära” att vara ”tillräckligt nära”?

48. För fullständighetens skull noterar jag också att min slutsats i punkt 45 ovan inte påverkas av ett annat argument från kommissionens sida, som grundar sig på artikel 43.3 i förfarandedirektivet. Enligt den bestämmelsen får medlemsstaterna, vid massiv tillströmning av personer som ansöker om internationellt skydd, tillämpa gränsförfaranden ”om och under den tid dessa [sökande] normalt är förlagda på platser i närheten av gränsen eller i transitzonen”. Kommissionen har i allt väsentligt härlett ett e contrario-argument ur den formuleringen och dragit slutsatsen att utom i undantagsfall med massiv tillströmning får ett gränsförfarande inte genomföras ”i närheten av” gränsen (och således än mindre längre in i landet) utan måste äga rum just ”vid gränsen eller i transitzonen”.

49. EU-domstolen har emellertid klargjort att syftet med artikel 43.3 i stället är att i undantagsfall förlänga tiden för gränsförfarandets tillämpning till mer än fyra veckor (”under den tid”), varvid de sökande inte längre hålls i förvar utan ”har en normal inkvartering”. Enligt min åsikt kan den bestämmelsen därför inte begränsa räckvidden för gränsförfaranden som tillämpas under normala omständigheter genom en inskränkning i fråga om var platser där förvar äger rum under fyraveckorsperioden får vara belägna.

50. Slutligen vill jag framhålla att min slutsats i punkt 45 ovan motsvarar det synsätt som uttryckligen har valts i den nya förordningen om asylförfaranden, som träder i kraft den 12 juni 2026 och då ersätter förfarandedirektivet. Den förordningen ger uttryckligen medlemsstaterna flexibilitet när det gäller fastställande av var sökande kan hållas i förvar under ett gränsförfarande genom att det föreskrivs att medlemsstaterna som en allmän regel ska ”kräva att de sökande vistas vid eller i närheten av den yttre gränsen eller transitområdena, eller på andra anvisade områden inom sitt territorium, med fullt beaktande av den medlemsstat[en]s särskilda geografiska förhållanden”. Kommissionen har gjort gällande att denna uttryckliga flexibilitet i den nya förordningen underförstått innebär att sådan flexibilitet saknas i det nuvarande regelverket, men en sådan tolkning får inte stöd vare sig i förordningens ingress eller i dess förarbeten.

51. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan med att artikel 43 i förfarandedirektivet inte utgör hinder för att en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in vid gränsen eller i en transitzon prövas i enlighet med gränsförfarandet när sökanden hålls i förvar vid en anläggning som geografiskt är belägen inne i landet.

C. Den andra tolkningsfrågan – följderna av att fyraveckorsperioden löper ut

1. Är gränsförfarandet tillämpligt efter fyraveckorsperioden om sökanden fortfarande hålls i förvar?

52. Den hänskjutande domstolens andra tolkningsfråga innefattar tre delfrågor. Den första av dessa delfrågor har den hänskjutande domstolen i allt väsentligt ställt för att få klarhet i huruvida ett gränsförfarande i den mening som avses i artikel 43 i förfarandedirektivet fortfarande är tillämpligt efter fyraveckorsperiodens utgång om sökanden fortfarande hålls i förvar på samma förvarsplats, vilken före den periodens utgång behandlades som en plats vid gränsen men som därefter betraktas som en plats inne i landet.

53. Jag anser att svaret på den frågan framgår av artikel 43.2 i förfarandedirektivet, där det föreskrivs att om det efter fyra veckor inte har fattats något beslut rörande en ansökan om internationellt skydd, ska sökanden beviljas inresa ”så att hans eller hennes ansökan kan handläggas i enlighet med andra bestämmelser i [det direktivet]”. Detta har EU-domstolen redan tolkat så, att ansökan om internationellt skydd efter fyraveckorsperioden måste handläggas i enlighet med det ordinarie förfarandet, alltså det allmänna förfarande som föreskrivs i artikel 31 i förfarandedirektivet. Således följer det av artikel 43.2 i det direktivet att gränsförfarandet efter fyraveckorsperiodens utgång inte längre kan tillämpas.

54. Att sökanden i förekommande fall fortfarande hålls i förvar – vid gränsen eller inne i landet – efter den periodens utgång påverkar enligt min uppfattning inte denna entydiga slutsats. Artikel 43.2 i förfarandedirektivet innebär, såsom EU-domstolen har klargjort, att när gränsförfarandet har avslutats vid utgången av fyraveckorsperioden, kan ett fortsatt förvar inte längre motiveras med hänvisning till gränsförfarandet. Detta betyder att ett fortsatt förvar – även om detta äger rum vid gränsen eller i en transitzon – inte kan medföra att ett förfarande som följs efter fyraveckorsperiodens utgång blir till ett ”gränsförfarande”.

55. Hur den plats där en sökande hålls i förvar efter fyraveckorsperiodens utgång klassificeras rättsligt (som belägen antigen vid gränsen eller inne i lan det) är därför ovidkommande för vilken typ av förfarande som följs; det kan då under alla omständigheter inte längre röra sig om ett ”gränsförfarande”. Denna slutsats påverkas inte av hur man ställer sig till den första tolkningsfrågan, men den är särskilt uppenbar om man i linje med vad jag har förordat ovan gör bedömningen att förvarsplatsen inte ens under fyraveckorsperioden avgör vilken typ av förfarande som följs.

56. Om ståndpunkten ovan godtas, följer det på grundval av de överväganden som den hänskjutande domstolen har redogjort för att den andra tolkningsfrågans båda återstående delfrågor till största delen är ovidkommande för avgörandet av tvisten i de nationella målen. Trots detta övergår jag nu till de båda delfrågorna, för att min bedömning av den andra tolkningsfrågan ska bli fullständig.

2. Kan en och samma förvarsplats först anses vara belägen ”vid gränsen” och sedan anses vara belägen ”inne i landet”?

57. Den andra delfrågan har den hänskjutande domstolen i allt väsentligt ställt för att få klarhet i huruvida en och samma förvarsplats inledningsvis kan behandlas som en plats vid gränsen och sedan efter fyraveckorsperiodens utgång anses vara – i överensstämmelse med vad det i verkligheten handlar om – en plats belägen inne i landet.

58. Enligt min åsikt finns det inget i förfarande- eller mottagandedirektivet som utgör hinder för ett sådant förfaringssätt. Som jag redan har påpekat, ställs det inte i något av dessa båda direktiv krav på någon särskild geografisk plats för förvaret. De krav som faktiskt ställs är av mer grundläggande beskaffenhet och innebär att reglerna i artiklarna 9–11 i mottagandedirektivet om villkor för förvar och om garantier för förvarstagna sökande måste iakttas helt och fullt. Som den belgiska regeringen har påpekat, skiljer sig dessa villkor och garantier inte åt beroende på var en förvarsplats är belägen geografiskt eller hur den klassificeras rättsligt.

59. Dessutom håller jag med den belgiska regeringen om att det aktuella förfaringssättet under sådana omständigheter som är för handen i de nationella målen kan göra det övergripande förfarandet effektivare och snabbare. Bland annat behöver en sökande som ska behållas i förvar inte flyttas till en annan anläggning.

60. Allt detta förutsätter naturligtvis att det finns giltiga skäl att behålla sökanden i förvar med stöd av någon av de andra självständiga grunderna för förvar enligt artikel 8 i mottagandedirektivet och att det meddelas ett nytt förvarsbeslut med ledning av detta. Vidare anser jag att det har grundläggande betydelse att sökanden i vederbörlig ordning underrättas om att hans eller hennes rättsliga ställning har ändrats i så måtto att han eller hon har beviljats inresa, även om denna rättsliga förändring i det aktuella skedet inte åtföljs av någon fysisk förändring.

3. Hur påverkas den beslutande myndighetens behörighet om en sökande behålls i förvar efter fyraveckorsperiodens utgång?

61. Genom sin tredje delfråga har den hänskjutande domstolen sökt vägledning om vad det innebär för den beslutande myndighetens tidsmässiga och materiella behörighet att en sökande behålls i förvar på samma plats (vilken inledningsvis behandlades som en plats vid gränsen men som efter fyraveckorsperiodens utgång behandlas som en plats inne i landet).

62. Mot bakgrund av vad jag har angett ovan anser jag att varken den omständigheten att sökanden behålls i förvar eller den omständigheten att förvarsplatsens rättsliga klassificering ändras vid fyraveckorsperiodens utgång i sig har någon betydelse för den behörighet som tillkommer den beslutande myndigheten, alltså den myndighet som medlemsstaten har utsett till ansvarig för att pröva ansökningar om internationellt skydd och fatta beslut om sådana ansökningar.

63. I stället är det fyraveckorsperiodens utgång som möjligen skulle kunna tänkas påverka den myndighetens behörighet, med tanke på att följden av att den perioden tar slut är en övergång från gränsförfarandet till det ordinarie förfarandet. Jag noterar emellertid att det i Belgiens fall är samma beslutande myndighet – nämligen CGRA – som är behörig att fatta beslut rörande ansökningar om internationellt skydd enligt båda dessa förfaranden, även om skillnaderna i regler och tidsfrister mellan de båda förfarandena naturligtvis måste beaktas.

64. Den hänskjutande domstolen förefaller primärt vara intresserad av att få klarhet i huruvida den beslutande myndighetens befogenhet efter en sådan övergång från det särskilda gränsförfarandet till det ordinarie förfarandet fortfarande begränsas av de frister och det tillämpningsområde som gällde för dess behörighet under gränsförfarandet. Jag anser inte att så är fallet. Av artikel 43.2 i förfarandedirektivet framgår nämligen att en ansökan efter fyraveckorsperiodens utgång ska handläggas i enlighet med de övriga bestämmelserna i det direktivet, vilket betyder att prövningen då inte längre omfattas av de materiella och tidsmässiga begränsningarna enligt de bestämmelser som reglerar gränsförfarandet.

65. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan med att prövningen av en ansökan om internationellt skydd efter utgången av den fyraveckorsfrist som föreskrivs i den bestämmelsen inte omfattas av artikel 43 i förfarandedirektivet, oberoende av huruvida sökanden i förekommande fall behålls i förvar och oberoende av huruvida platsen för sådant förvar rättsligt klassificeras som belägen vid gränsen eller inne i landet.

D. Den tredje tolkningsfrågan – prövning av ansökningar efter fyraveckorsperiodens utgång

66. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida en ansökan om internationellt skydd som inledningsvis har omfattats av ett gränsförfarande kan handläggas, efter fyraveckorsperiodens utgång, som ett prioriterat ärende i den mening som avses i artikel 31.7 i förfarandedirektivet, samtidigt som sökanden behålls i förvar vid samma anläggning, nu med stöd av artikel 8.3 b i mottagandedirektivet, i ett fall där antingen ”alla steg i utredningen”, inbegripet den personliga intervjun, genomfördes under fyraveckorsperioden eller där den personliga intervjun inte genomfördes under fyraveckorsperioden. Som jag förstår saken, aktualiserar denna tolkningsfråga två olika aspekter.

1. Kan ansökningar bli föremål för prioriterad handläggning efter fyraveckorsperiodens utgång?

67. Den första av dessa aspekter avser huruvida en ansökan om internationellt skydd som inledningsvis har handlagts enligt gränsförfarandet och vars handläggning sedan har fortsatt enligt det ordinarie förfarandet kan bli föremål, efter fyraveckorsperiodens utgång, för ”prioriterad” handläggning i den mening som avses i artikel 31.7 i förfarandedirektivet.

68. Som jag ser saken, är detta förhållandevis lätt att svara på. Genom artikel 31.7 i förfarandedirektivet får medlemsstaterna flexibilitet i form av en möjlighet att handlägga en ansökan om internationellt skydd som ett prioriterat ärende, alltså att pröva den ansökan före andra ansökningar, inom ramen för de tidsfrister, principer och garantier som normalt är tillämpliga på förfarandet. Den bestämmelsen innehåller inte någon uttömmande uppräkning av de omständigheter där prioriterad handläggning får förekomma utan endast en vägledande hänvisning till vissa sådana omständigheter. Således får medlemsstaterna, som saken uttrycks i skäl 19 i förfarandedirektivet, ”prioritera prövningen av en viss ansökan” (min kursivering), alltså vilken ansökan som helst, förutsatt att de iakttar de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i det direktivet.

69. Det i de nu aktuella målen tillämpliga valet från den belgiska lagstiftarens sida att prioritera handläggningen av ansökningar i fall där sökanden hålls i förvar är därför i princip förenligt med artikel 31.7 i förfarandedirektivet. Jag vill också tillägga att det ifrågavarande förfaringssättet förefaller kunna leda till snabb och effektiv handläggning, i linje med skäl 18 i samma direktiv, och garantera att den tid som en sökande hålls i förvar blir så kort som möjligt, i överensstämmelse med kraven enligt mottagandedirektivet.

2. Kan utredningsåtgärder vidtagna under gränsförfarandet läggas till grund för beslut efter fyraveckorsperiodens utgång?

70. Den hänskjutande domstolen kan vidare tolkas så, att den även – som en andra aspekt – vill få klarhet i huruvida utredningsåtgärder som har vidtagits under gränsförfarandet kan läggas till grund för ett beslut som fattas efter fyraveckorsperiodens utgång och alltså under det ordinarie förfarandet.

71. Enligt min uppfattning är det just detta som är innebörden av att en prövning av en ansökan i enlighet med artikel 43.2 i förfarandedirektivet går från ett gränsförfarande till ett ordinarie förfarande. Att kräva att den beslutande myndigheten ska börja om från början med sin prövning och inte fästa något avseende vid tidigare genomförda utredningsåtgärder vore oförenligt med behovet av effektiv och snabb handläggning.

72. Icke desto mindre kan jag inte bortse från sammanhanget för den aktuella tolkningsfrågan, vilket den hänskjutande domstolen har beskrivit enligt följande: ”I praktiken undergräver de korta tidsfristerna och den omständigheten att sökande hålls i förvar vid gränsen [vilket kännetecknar det belgiska gränsförfarandet] sannolikt tillämpningen av vissa grundläggande principer och garantier som föreskrivs i kapitel II i [förfarandedirektivet] (bland annat tillgång till advokat och erforderlig tid för att inhämta alla handlingar som behövs som stöd för ansökan …).”

73. Som jag uppfattar saken, förefaller den hänskjutande domstolen därmed antyda att de utredningsåtgärder som vidtas under gränsförfarandet kan hålla lägre kvalitet och därför inte borde läggas till grund för beslut som fattas under det ordinarie förfarandet. I detta hänseende måste det framhållas att utredningsåtgärder som inte uppfyller kraven enligt de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i förfarandedirektivet inte kan läggas till grund för beslut vare sig under ett gränsförfarande eller under ett ordinarie förfarande. Att dessa grundläggande principer och garantier iakttas är en väsentlig och uttrycklig förutsättning för tillämpningen av samtliga förfaranden enligt förfarandedirektivet, inbegripet gränsförfarandet. Därför ankommer det på den nationella domstolen att vid sin prövning av de mål som är anhängiga vid den kontrollera huruvida de aktuella grundläggande principerna och garantierna genomgående har iakttagits vid tillämpningen av de förfaranden som har följts.

74. I alla händelser måste det också klargöras att i den mån som utredningsåtgärder vidtagna under gränsförfarandet läggs till grund för beslut, får detta inte påverka sökandens rätt att dels lämna ytterligare utsagor och därvid anföra omständigheter som han eller hon i praktiken inte har kunnat lägga fram tidigare, dels utnyttja ytterligare garantier som i förekommande fall är tillämpliga enbart under det ordinarie förfarandet – exempelvis möjligheten att innan beslut fattas få ta del av en kopia av rapporten om eller utskriften av den personliga intervjun.

75. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan med att artikel 43 i förfarandedirektivet ska tolkas så, att den medger att en beslutande myndighet, under sådana omständigheter som är i fråga i de aktuella målen, efter utgången av den fyraveckorsfrist som föreskrivs i den bestämmelsen fortsätter en prövning av en ansökan om internationellt skydd som har inletts enligt gränsförfarandet och därvid handlägger ansökan som ett prioriterat ärende och lägger utredningsåtgärder vidtagna under gränsförfarandet till grund för beslut, förutsatt att de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i förfarandedirektivet iakttas till den del som de är tillämpliga under processens olika skeden.

E. Den fjärde tolkningsfrågan – huruvida nationell praxis är förenlig med mottagande- och förfarandedirektiven

76. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fjärde tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida ”en sådan tillämpning av den nationella lagstiftningen” är förenlig med den omständigheten att det endast är i undantagsfall som en sökande får tas i förvar, något som följer av artikel 8 i mottagandedirektivet och av det allmänna syftet med förfarandedirektivet.

77. Då hänvisningen i frågan till ”en sådan tillämpning av den nationella lagstiftningen” är tämligen vag, är den enda tolkning jag anser mig kunna göra att vad som åsyftas är hela sekvensen av åtgärder som de belgiska myndigheterna har vidtagit i samtliga sju nu aktuella mål, med särskild tonvikt på att klagandena har hållits i förvar. Även hänvisningen till det allmänna syftet med förfarandedirektivet framstår som oklar i detta sammanhang, med tanke på att huvudsyftet med det direktivet enligt skäl 12 i detta är ”att ytterligare utveckla miniminormerna för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av internationellt skydd för att inrätta ett gemensamt europeiskt asylförfarande i unionen”. Kanske är det rimligare att i stället göra tolkningen att vad den hänskjutande domstolen avser är det kompletterande syfte med direktivet som anges i skäl 60 i detta, nämligen ”att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt … att främja tillämpningen av [vissa grundläggande rättigheter enligt] stadgan”, däribland respekten för människans värdighet, förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling och rätten till asyl.

78. Under antagande av att det verkligen är dessa aspekter som betonas här noterar jag att den hänskjutande domstolen har gjort klart att den saknar behörighet att pröva besluten om förvarstagande av klagandena och att de tvister som den har att avgöra uteslutande avser besluten att avslå ansökningarna om internationellt skydd med motiveringen att dessa saknade grund eller inte kunde upptas till sakprövning. Mot bakgrund av detta måste jag erkänna att jag i likhet med den belgiska regeringen hyser visst tvivel om den aktuella tolkningsfrågans relevans för avgörandet av tvisterna i de nationella målen och således om möjligheterna för EU-domstolen att uppta nämnda fråga till prövning i sak.

79. Likväl måste jag erkänna att den fjärde tolkningsfrågan, såsom jag förstår och analyserar den nedan, innehåller ett antal parametrar som inte entydigt kan anses sakna relevans för tvisterna i de nationella målen. Därför, och även med hänsyn tagen till presumtionen för hänskjutna frågors relevans, finner jag det ändå lämpligt att se närmare på den här tolkningsfrågan – till den del som den hänskjutande domstolen förefaller anse att de nationella myndigheternas förfaringssätt skulle kunna påverka det tillämpade förfarandets giltighet.

80. Mot bakgrund av begäran om förhandsavgörande i dess helhet gör jag bedömningen att vad den hänskjutande domstolen ifrågasätter är huruvida det är förenligt med förfarande- och mottagandedirektiven att belgiska myndigheter använder ett förfaringssätt som innebär i) att de inleder prövningen av en ansökan enligt gränsförfarandet samtidigt som de med stöd av artikel 8.3 c i mottagandedirektivet håller sökanden i förvar på en plats inne i landet som behandlas som en plats vid gränsen, ii) att de efter fyraveckorsperiodens utgång meddelar ett nytt förvarsbeslut, iii) att de behåller sökanden i förvar vid samma anläggning, som då inte längre anses vara en plats vid gränsen, och iv) att de motiverar det fortsatta förvaret med stöd av ett annat lagrum, nämligen artikel 8.3 b i mottagandedirektivet, alltså ”i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar”, oberoende av huruvida alla utredningsåtgärder och särskilt den personliga intervjun redan har slutförts.

81. Jag börjar med led iv), vilket är den enda aspekt som jag inte redan har tagit upp i min bedömning av de föregående tolkningsfrågorna, även om den hänskjutande domstolen anspelade på den redan i sin tredje tolkningsfråga. I detta hänseende måste jag erkänna att jag inte förstår vilket ytterligare klargörande som skulle kunna behövas med avseende på faktorer som en ansökan om internationellt skydd grundas på när alla utredningsåtgärder och i synnerhet den personliga intervjun har slutförts. Som jag ser saken, upphör förvarsgrunden enligt artikel 8.3 b i mottagandedirektivet att gälla när den sista utredningsåtgärden har slutförts. I detta hänseende noterar jag också att det i artikel 9.1 i samma direktiv föreskrivs att en sökande ska hållas i förvar ”endast … så kort tid som möjligt, och … bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga”. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att när alla utredningsåtgärder har slutförts, alltså när myndigheterna har inhämtat alla upplysningar som de behöver för sin bedömning och inga ytterligare åtgärder är planerade, kan en sökande inte längre hållas i förvar på den grund som avses i artikel 8.3 b i mottagandedirektivet.

82. När det gäller leden i)–iii) har jag däremot i samband med min bedömning av de föregående tolkningsfrågorna redan gett uttryck för min åsikt, nämligen att dessa led inte principiellt aktualiserar någon fråga om förenlighet med unionsrätten.

83. Emellertid vore jag pliktförgäten om jag underlät att tillägga att det nästintill identiska i den sekvens av åtgärder i alla sju målen skulle kunna tyda på att det rör sig om ett förfaringssätt som dessa myndigheter systematiskt använder sig av, något som klagandena har gjort gällande. Om så är fallet, anser jag att även detta – jämte den omständighet som jag har diskuterat i punkt 81 ovan – inger betänkligheter såvitt avser förenligheten med unionsrätten och i synnerhet artikel 8 i mottagandedirektivet och artikel 43 i förfarandedirektivet mot bakgrund av förfarandedirektivets syfte att främja och säkerställa iakttagande av de sökandes grundläggande rättigheter (se punkt 77 ovan).

84. Närmare bestämt skulle en systematisk användning av det förfaringssätt som har beskrivits i punkt 80 ovan tyda på att placering i förvar under både gränsförfarandet och det ordinarie förfarandet sker mer eller mindre automatiskt i stället för att utgöra en undantagsåtgärd som vidtas i sista hand på grundval av en bedömning, mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet, av huruvida detta vore en proportionerlig och nödvändig åtgärd, vilket är vad som krävs enligt artikel 8.2 i mottagandedirektivet. Att på ett sådant sätt systematiskt tillämpa gränsförfarandet på ansökningar om internationellt skydd, trots förutsebara svårigheter att slutföra prövningen inom fyraveckorsfristen, och därvid behålla de sökande i förvar på grundval av ett konstlat byte av förvarsgrund skulle kunna tänkas utgöra missbruk av gränsförfarandet och innebära ett kringgående av fyraveckorsfristen enligt artikel 43.2 i förfarandedirektivet.

85. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den fjärde tolkningsfrågan med att mottagande- och förfarandedirektiven inte utgör hinder för ett sådant förfaringssätt som det som är i fråga i de nationella målen – vilket väsentligen innebär att en sökande vars ansökan inledningsvis har varit föremål för gränsförfarandet behålls i förvar efter fyraveckorsperiodens utgång på vad som i fysiskt hänseende är samma plats men med stöd av en annan förvarsgrund – förutsatt att varje enskild förvarsåtgärd dels har vidtagits i vederbörlig ordning på grundval av en individuell prövning avseende nödvändighet och proportionalitet, dels vidmakthålls endast så länge som den relevanta förvarsgrunden fortfarande är tillämplig.

F. Den femte tolkningsfrågan – den nationella domstolens prövning ex officio

86. Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin femte och sista tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 31.7, 31.8, 43 och 46 i förfarandedirektivet jämförda med artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att den hänskjutande domstolen, när den prövar en talan mot ett beslut som har meddelats i ett ärende där förfarandet har inletts vid gränsen, på eget initiativ måste ta upp frågan om underlåtenhet att fatta det beslutet inom fyraveckorsfristen enligt artikel 43.2 i förfarandedirektivet. Att döma av handlingarna i målen är den här frågan relevant endast med avseende på klagandena i två av de sju målen, vilka inte förefaller ha anfört en grund med den aktuella innebörden inför den hänskjutande domstolen som denna har befunnit vara möjlig att uppta till prövning i sak.

87. Mot bakgrund av hur jag ställer mig till de föregående tolkningsfrågorna förefaller det mig som om det inte längre finns något behov av att svara på denna tolkningsfråga, som i huvudsak har blivit ovidkommande. Med tanke på min bedömning ovan och de specifika faktiska omständigheterna i det aktuella fallet – särskilt att samma beslutande myndighet är behörig inom ramen för både gränsförfarandet och det ordinarie förfarandet – har jag nämligen svårt att se hur svaret på denna fråga skulle kunna få någon inverkan på avgörandet av tvisterna i de nationella målen.

88. För den händelse att EU-domstolen ändå skulle anse sig böra besvara den femte tolkningsfrågan, efter att ha intagit en annorlunda ståndpunkt med avseende på de föregående frågorna, vill jag emellertid lämna följande synpunkter.

89. Till att börja med följer det av EU-domstolens fasta praxis att unionsrätten inte ålägger de nationella domstolarna att ex officio ta upp en grund som avser att unionsrättsliga bestämmelser har åsidosatts, om de vid prövning av en sådan grund skulle tvingas överskrida de ramar för tvisten som parterna har angett.

90. Oaktat detta har EU-domstolen också påpekat att artikel 46.3 i förfarandedirektivet, som garanterar de sökandes rätt till ett effektivt rättsmedel, jämförd med artikel 47 i stadgan innebär ett krav på att en nationell domstol vid vilken talan har väckts mot ett beslut rörande en ansökan om internationellt skydd ska utföra en ”full omprövning och prövning av det aktuella behovet av[seende] såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna”. EU-domstolen har funnit att en sådan full omprövning och prövning av det aktuella behovet måste innefatta en prövning ex officio av vissa processuella aspekter som kan påverka förfarandet för prövning av sådana ansökningar, i den mån som den nationella domstolen har uppmärksammats på dessa aspekter.

91. Att fyraveckorsperioden löper ut utan att något beslut har fattats rörande en ansökan om internationellt skydd utgör enligt min åsikt av principiella skäl en sådan processuell aspekt, eftersom den periodens utlöpande föranleder en övergång från gränsförfarandet till det ordinarie förfarandet och därmed en förändring i fråga om vilket förfarande som används vid prövningen. Därför anser jag att den rättspraxis som jag har nämnt i den föregående punkten är tillämplig i det nu aktuella sammanhanget och att nationell domstol således av principiella skäl måste ta upp en underlåtenhet att fatta beslut under fyraveckorsperioden till prövning ex officio.

92. För den händelse att EU-domstolen väljer att svara på den femte tolkningsfrågan, föreslår jag därför att den ska besvara nämnda fråga med att artikel 46.3 i förfarandedirektivet jämförd med artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att när talan väcks vid en nationell domstol mot ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd som ursprungligen har prövats inom ramen för ett gränsförfarande enligt artikel 43 i förfarandedirektivet, måste den domstolen, som ett led i sin fulla omprövning och prövning av det aktuella behovet, göra en prövning ex officio, på grundval av de upplysningar som den har uppmärksammats på under domstolsförfarandet, av en underlåtenhet att fatta beslut inom den fyraveckorsfrist som föreskrivs i artikel 43.2 i förfarandedirektivet.

VI. Förslag till avgörande

93. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil du contentieux des étrangers (Migrationsdomstolen, Belgien) enligt följande: 1) Artikel 43 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (förfarandedirektivet) utgör inte hinder för att en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in vid gränsen eller i en transitzon prövas i enlighet med gränsförfarandet när sökanden hålls i förvar vid en anläggning som geografiskt är belägen inne i landet. 2) Efter utgången av fyraveckorsperioden enligt artikel 43 i förfarandedirektivet omfattas prövningen av en ansökan om internationellt skydd inte av den bestämmelsen, oberoende av huruvida sökanden i förekommande fall behålls i förvar och oberoende av huruvida platsen för sådant förvar rättsligt klassificeras som belägen vid gränsen eller inne i landet. 3) Artikel 43 i förfarandedirektivet ska tolkas så, att den medger att en beslutande myndighet, under sådana omständigheter som är i fråga i de aktuella målen, efter utgången av fyraveckorsperioden enligt den bestämmelsen fortsätter en prövning av en ansökan om internationellt skydd som har inletts enligt gränsförfarandet och därvid handlägger ansökan som ett prioriterat ärende och lägger utredningsåtgärder vidtagna under gränsförfarandet till grund för beslut, förutsatt att de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i förfarandedirektivet iakttas till den del som de är tillämpliga under processens olika skeden. 4) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd och förfarandedirektivet utgör inte hinder för ett sådant förfaringssätt som det som är i fråga i de nationella målen – vilket väsentligen innebär att en sökande vars ansökan inledningsvis har varit föremål för gränsförfarandet behålls i förvar efter fyraveckorsperiodens utgång på vad som i fysiskt hänseende är samma plats men med stöd av en annan förvarsgrund – förutsatt att varje enskild förvarsåtgärd dels har vidtagits i vederbörlig ordning på grundval av en individuell prövning avseende nödvändighet och proportionalitet, dels vidmakthålls endast så länge som den relevanta förvarsgrunden fortfarande är tillämplig. 5) Artikel 46.3 i förfarandedirektivet jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att när talan väcks vid en nationell domstol mot ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd som ursprungligen har prövats inom ramen för ett gränsförfarande enligt artikel 43 i förfarandedirektivet, måste den domstolen, som ett led i sin fulla omprövning och prövning av det aktuella behovet, göra en prövning ex officio, på grundval av de upplysningar som den har uppmärksammats på under domstolsförfarandet, av en underlåtenhet att fatta beslut inom den fyraveckorsfrist som föreskrivs i artikel 43.2 i förfarandedirektivet.

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

5 Moniteur belge, 31 december 1980, s. 14584.

6 Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980 (Kunglig förordning av den 14 maj 2009 om fastställande av driftsföreskrifter för sådana inkvarteringsanläggningar som avses i artikel 74/8.1 i lagen av den 15 december 1980), Moniteur belge, 27 maj 2009, s. 38857.

7 Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980 (Kunglig förordning av den 17 februari 2012 om fastställande av en sådan plats som avses i artikel 74/8.2 i lagen av den 15 december 1980), Moniteur belge, 15 mars 2012, s. 15767.

8 Med motiveringen att klagandena inte uppfyllde villkoren för inresa enligt lagen av den 15 december 1980 (bland annat innehav av giltigt visum).

9 På grundval av artikel 74/5.1.2 i lagen av den 15 december 1980, motsvarande förvarsgrunden i artikel 8.3 c i mottagandedirektivet, alltså tagande i förvar inom ramen för ett gränsförfarande med syftet att avgöra huruvida den berörde har rätt att resa in i landet.

10 Se artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1), där de yttre gränserna definieras som ”medlemsstaternas landgränser, inklusive flod- och insjögränser, sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser”.

11 Både den hänskjutande domstolen och den belgiska regeringen har hänvisat till denna inkvarteringsanläggning som en förvarsplats för de berörda klagandena.

12 Enligt artikel 57/6.2 i lagen av den 15 december 1980 måste CGRA meddela sitt beslut efter prioriterad handläggning i fall där den som har ansökt om internationellt skydd hålls i förvar ”på en viss plats”, antingen inne i landet eller vid gränsen; se även artikel 31.7 i förfarandedirektivet.

13 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367 (nedan kallad domen i målet FMS m.fl.), dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑808/18, EU:C:2020:1029 (nedan kallad domen i målet kommissionen/Ungern) och dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505 (nedan kallad domen i mål C‑72/22 PPU).

14 Se domen i mål C‑72/22 PPU, punkt 74, och mitt förslag till avgörande i samma mål ( EU:C:2022:431, punkt 126) (nedan kallat mitt förslag till avgörande i mål C‑72/22 PPU).

15 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 236.

16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98); se artiklarna 2.2 a och 4.4 i detta.

17 Se, exempelvis, European Parliamentary Research Service [Europaparlamentets utredningstjänst], ”Asylum procedures at the border – European implementation assessment”, PE 654.201, november 2020 (nedan kallad EPRS-rapporten).

18 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 239.

19 Jag noterar att termen ”gräns” kan förstås genom hänvisning till kodexen om Schengengränserna (se fotnot 9 ovan) men att det inte finns någon legaldefinition av ”transitzon” vare sig i förfarandedirektivet eller i någon annan relevant rättsakt. I vardagsspråket brukar emellertid ”transitzon” vanligtvis åsyfta områden, i allmänhet inom internationella flygplatser och hamnar, som är belägna vid eller i anslutning till gränsövergångar (även om det är den berörda staten som avgör dessa områdens exakta utsträckning) och där personer som har korsat gränsen tillfälligt uppehåller sig i väntan på att resa vidare eller beviljas inresa i den aktuella staten. Det måste också påpekas att såvitt avser utnyttjandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som skapas genom artikel 43 i förfarandedirektivet innehåller de bestämmelser i lagen av den 15 december 1980 genom vilka det införs gränsförfaranden endast en hänvisning till ”gränser”, medan ”transitzoner” inte nämns där. Den bedömning som jag gör här avser emellertid båda termerna, med tanke på att de uppträder tillsammans i artikel 43 i förfarandedirektivet.

20 Se, exempelvis, de båda jämförande undersökningarna European Asylum Support Office (EASO), ”Border procedures for asylum applications in EU+ countries, september 2020” och EPRS report, fotnot 16, a.a.

21 Alltså konkret i områden belägna i anslutning till gränsövergångar, med tanke på att en person ju inte kan hållas i förvar precis på gränsen.

22 Se mitt förslag till avgörande i mål C‑72/22 PPU, punkt 127.

23 Se, exempelvis, Europaparlamentets resolution av den 10 februari 2021 om genomförandet av artikel 43 i [direktiv 2013/32] (EUT C 465, 2021, s. 47).

24 Något som såvitt avser unionsrätten uttryckligen föreskrivs i kodexen om Schengengränserna; se fotnot 9 ovan.

25 Se även Europadomstolen, 25 juni 1996, Amuur mot Frankrike, CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 52, där tillämplig lag i sådana zoner står i fokus.

26 I stället för att direkt utpeka platser för förvar under gränsförfaranden uppnår den belgiska lagstiftningen samma resultat genom en process i två steg. Först ställs det nämligen upp ett krav på att förvar ska ske ”på en plats vid gränsen” och sedan fastställs det, med hjälp av en rättslig fiktion, vilka platser som ska anses vara belägna ”vid gränsen”. Användningen av det förfaringssättet påverkar emellertid inte det väsentliga innehållet i den bedömning som jag gör här.

27 Kommissionen har lagt fram sitt argument i samband med att den har sagt sig godta att medlemsstaterna har utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller exakt var transitzonerna ska vara belägna och hur stora de ska vara; se fotnot 18 ovan.

28 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 242 och följande punkter, och domen i målet kommissionen/Ungern, punkt 181.

29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv [2013/32] (EUT L, 2024/1348).

30 Se artikel 54 i den nya förordningen om asylförfaranden.

31 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 235.

32 Ibidem punkt 241.

33 Se i synnerhet den nationella rättspraxis som hänvisas till i punkt 3.1.1 i begäran om förhandsavgörande.

34 Den hänskjutande domstolen har också (liksom i sin tredje tolkningsfråga) hänvisat till fallet där det meddelas ”beslut om vidare prövning”, vilket är ett interimistiskt beslut med innebörden att det krävs vidare prövning. Enligt belgisk rätt medför ett sådant beslut samma sak som fyraveckorsperiodens utgång, nämligen att sökanden beviljas inresa. Beslut om vidare prövning förefaller ha meddelats i målen C‑54/24–C‑56/24, men detta fick ingen inverkan på de berörda klagandenas ställning, eftersom de redan hade beviljats inresa i och med fyraveckorsperiodens utgång. Därför är det inte relevant att göra en särskild bedömning avseende fallet med beslut om vidare prövning.

35 Se artikel 26.1 i förfarandedirektivet, där det på tal om detta hänvisas till mottagandedirektivet.

36 Se domen i mål C‑72/22 PPU, punkt 83 och där angiven rättspraxis.

37 Se artiklarna 2 f och 4.1 i förfarandedirektivet.

38 Se punkt 4.3 b ii) i begäran om förhandsavgörande.

39 Här vill jag erinra om att det endast är under de omständigheter som uttömmande räknas upp i artikel 31.8 i förfarandedirektivet som beslut i sak får fattas inom ramen för ett gränsförfarande.

40 Om ett gränsförfarande följs av ett påskyndat förfarande, begränsas emellertid beslutet i sak nödvändigtvis till de omständigheter som uttömmande räknas upp i artikel 31.8 i förfarandedirektivet såvitt avser båda dessa förfarandetyper.

41 Skäl 18 i förfarandedirektivet har följande lydelse: ”Det ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs.”

42 Se artikel 9 och skäl 16 i mottagandedirektivet.

43 Se punkt 4.3 b iv) i begäran om förhandsavgörande.

44 Se artiklarna 31.1, 31.7, 31.8 och 43.1 i förfarandedirektivet.

45 I överensstämmelse med artikel 40 i förfarandedirektivet.

46 Se artikel 17.5 i förfarandedirektivet.

47 Se dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning av förvar ex officio), C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 61 och där angiven rättspraxis (nedan kallad domen i målen C‑704/20 och C‑39/21).

48 Dessutom stadgas följande i artikel 9.1 andra stycket i mottagandedirektivet: ”De administrativa förfaranden[a] avseende grunderna för förvar i artikel 8.3 ska utföras med tillbörlig skyndsamhet och noggrannhet. Förseningar i administrativa förfaranden som inte kan tillskrivas sökanden berättigar inte fortsatt förvar.” Vidare anges i skäl 16 i samma direktiv att förvar ”inte [ska] vara längre än den tid som rimligen behövs för att fullfölja de relevanta förfarandena”.

49 Se dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkterna 101–105 och där angiven rättspraxis; se även skäl 15 i mottagandedirektivet.

50 Den hänskjutande domstolen har hänvisat mer allmänt till ett ”överskridande av fristen på fyra veckor”. Med tanke dels på att den domstolen saknar behörighet i frågor som rör förvar, dels på att klagandena i samtliga mål formellt beviljades inresa, kan emellertid det aktuella överskridandet inte tänkas avse något annat än underlåtenhet att fatta beslut inom den aktuella fyraveckorsperioden.

51 Närmare bestämt anförde klagandena i målen C‑52/24 och C‑53/24, till skillnad från övriga klagande, inte i sin stämningsansökan någon grund som avsåg överträdelse av artikel 57/6/4 i lagen av den 15 december 1980, genom vilken artikel 43 i förfarandedirektivet har införlivats med belgisk rätt. Dessa båda klagande åberopade visserligen sedan en sådan påstådd överträdelse vid förhandlingen, men den hänskjutande domstolen har angett att grunder som inte anförs i stämningsansökan i princip inte kan upptas till sakprövning.

52 Exempelvis om EU-domstolen skulle göra bedömningen att utredningsåtgärder som har vidtagits under fyraveckorsperioden inte får beaktas efter utgången av den perioden (tvärtemot den ståndpunkt som jag har redovisat i punkterna 71–75 i detta förslag till avgörande).

53 Se domen i målen C‑704/20 och C‑39/21, punkt 91 och där angiven rättspraxis.

54 Dom av den 4 oktober 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C‑406/22, EU:C:2024:841.

55 I de nu aktuella målen uppmärksammade dessutom de klagande som inte hade anfört en relevant grund i sin stämningsansökan obestridligen den hänskjutande domstolen på den berörda frågan, inte minst genom att ta upp denna vid förhandlingen; se fotnot 50 ovan.