Förslag till avgörande av generaladvokat Rantos – Mål C‑87/24 Gaso och Conexus Baltic Grid
I. Inledning
1. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande har ingetts av Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) och rör tolkningen av artikel 41.8 i direktiv 2009/73/EG och artikel 13 i förordning (EG) nr 715/2009.
2. Begäran har framställts i ett mål om en talan om ogiltigförklaring som väckts av Gaso AS, ett bolag bildat enligt lettisk rätt som är systemansvarigt för distributionssystemet för naturgas i Lettland, och av Conexus Baltic Grid AS, ett bolag bildat enligt lettisk rätt som är systemansvarigt för överföringssystemet för naturgas och lagringsanläggningar för naturgas i samma medlemsstat (nedan tillsammans kallade sökandena). Talan riktar sig mot ett beslut av Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (tillsynskommissionen för allmännyttiga tjänster, Lettland) (nedan kallad den lettiska tillsynsmyndigheten), genom vilket tillsynsmyndigheten fastställde en avkastning på kapital i överföringssystemet för naturgas, distributionssystemet för naturgas och vid lagring av naturgas för beräkning av tillträdestariffer (nedan kallat det omtvistade beslutet).
3. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i hur begreppen ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och ”rimlig avkastning på investeringar”, i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, ska tolkas samt hur en nationell tillsynsmyndighet för naturgas, när den beräknar och fastställer tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen och lagringsanläggningar för naturgas, ska säkerställa att systemansvariga för dessa system och anläggningar får sådana lämpliga incitament och/eller en sådan rimlig avkastning på investeringarna.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2009/73
4. I skälen 23, 25, 30 och 32 i direktiv 2009/73 anges följande:
(”(23) Det behövs ytterligare åtgärder för att säkerställa transparenta och icke-diskriminerande tariffer för tillträde till transport. Tarifferna bör gälla alla användare av systemen, utan diskriminering … .
…
(25) Icke-diskriminerande tillträde till distributionsnätet är avgörande för tillträdet för kunder i återförsäljarledet … .
…
(30) För att den inre marknaden för naturgas ska kunna fungera korrekt behöver energitillsynsmyndigheterna kunna fatta beslut i alla relevanta tillsynsfrågor, och de måste också vara fullständigt oberoende av övriga offentliga eller privata intressen. Detta hindrar inte domstolsprövning och parlamentarisk övervakning enligt medlemsstaternas konstitutionella rätt. …
…
(32) De nationella tillsynsmyndigheterna bör kunna fastställa eller godkänna tariffer eller beräkningsmetoder för tariffer på grundval av ett förslag från den systemansvarige för överförings- eller distributionssystemet eller LNG-anläggningar eller på grundval av ett förslag som en systemansvarig och nätanvändarna kommit överens om. Vid fastställandet eller godkännandet bör tillsynsmyndigheten se till att överförings- eller distributionstarifferna är icke-diskriminerande och avspeglar kostnaderna och samtidigt ta hänsyn till de långsiktiga marginalkostnader för näten som går att undvika med hjälp av åtgärder för styrning av efterfrågan.”
5. I artikel 1 i direktivet, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, anges följande i punkt 1:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivet innehåller regler om naturgassektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden och de kriterier och förfaranden som ska tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas samt drift av system.”
6. I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I detta direktiv avses med
…
4) systemansvarig för överföringssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver överföringsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område …
…
6) systemansvarig för distributionssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver distributionsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av distributionssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system …
…
9) lagringsanläggning: en anläggning som används för lagring av naturgas och som ägs och/eller drivs av ett naturgasföretag, inbegripet den del av en LNG-anläggning som används för lagring …
10) systemansvarig för lagringssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver lagringsverksamhet och som ansvarar för driften av en lagringsanläggning.
…”
7. I artikel 39 i samma direktiv, med rubriken ”Tillsynsmyndigheternas utnämning och oberoende”, föreskrivs följande i punkt 4:
”Medlemsstaterna ska garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. I detta syfte ska medlemsstaterna se till att tillsynsmyndigheten, när den utför de uppgifter som den tilldelas i enlighet med detta direktiv och tillhörande lagstiftning,
a) är juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av alla andra offentliga och privata organ,
b) att dess personal och de personer som svarar för dess ledning
i) agerar oberoende av marknadsintressen, och
ii) inte söker eller tar emot direkta anvisningar från någon regering eller någon annan offentlig eller privat enhet när de utför sina tillsynsuppgifter. …”
8. I artikel 40 i direktiv 2009/73, som har rubriken ”Tillsynsmyndighetens allmänna mål”, föreskrivs följande:
”När tillsynsmyndigheten utför de uppgifter som anges i detta direktiv ska den vidta alla rimliga åtgärder för att bidra till följande mål inom ramen för sina skyldigheter och befogenheter enligt artikel 41, i förekommande fall i samarbete med andra relevanta nationella myndigheter, inklusive konkurrensmyndigheterna, och utan att inkräkta på deras behörighet:
…
f) Säkerställa att systemansvariga och systemkunder får lämpliga incitament, både på kort och lång sikt, för att öka systemeffektiviteten och främja marknadsintegreringen.
…”
9. Artikel 41 i direktivet, med rubriken ”Tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter”, har följande lydelse:
”1. Tillsynsmyndigheten ska ha följande uppgifter:
a) Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem.
…
n) Övervaka och granska villkoren för tillträde till lagring, lagring av gas i rörledningar och andra stödtjänster enligt artikel 33. Om reglerna för tillträde till lagring fastställs i enlighet med artikel 33.3 ska denna uppgift inte omfatta granskning av tariffer.
…
6. Tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att tillräckligt lång tid i förväg innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för
a) anslutning och tillträde till nationella nät, inbegripet överförings- och distributionstariffer, samt villkor och tariffer för tillträde till LNG-anläggningar; dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten och LNG-anläggningarna kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens och LNG-anläggningarnas funktion på längre sikt,
…
8. När det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder och av balanstjänster ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
…
16. Tillsynsmyndigheternas beslut ska vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning. Besluten ska vara tillgängliga för allmänheten samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter ska bevaras.
…”
2. Förordning nr 715/2009
10. I skälen 7 och 8 i förordning nr 715/2009 anges följande:
(”(7) Det måste anges enligt vilka kriterier avgifterna för nättillträde fastställs, så att det säkerställs att de fullt ut följer principerna om icke-diskriminering, uppfyller behoven för en väl fungerande inre marknad, tar full hänsyn till systemets funktionsduglighet och återspeglar de faktiska kostnaderna, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses, vid behov med hänsyn till tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna.
(8) Vid beräkning av tariffer för tillträde till nät är det viktigt att ta hänsyn till såväl faktiska kostnader, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, som till behovet av rimlig avkastning på investeringar och incitament till att uppföra ny infrastruktur, bland annat särskilda bestämmelser för nya investeringar enligt direktiv [2009/73].”
11. I artikel 1 i denna förordning, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är
a) att fastställa icke-diskriminerande regler när det gäller villkoren för tillträde till överföringssystem för gas, med hänsyn till de nationella och regionala marknadernas särdrag, för att säkerställa att den inre gasmarknaden fungerar väl,
b) att fastställa icke-diskriminerande regler när det gäller villkoren för tillträde till anläggningar för flytande naturgas och lagringsanläggningar, med hänsyn till de nationella och regionala marknadernas särdrag,
…
Målen i första stycket inbegriper fastställande av harmoniserade principer för tariffer eller för de metoder som används för att beräkna dem, för tillträde till nät, men inte till lagringsanläggningar, …
…”
12. I artikel 13 i nämnda förordning, som har rubriken ”Tariffer för tillträde till nät”, föreskrivs följande i punkt 1 första och tredje styckena:
”De tariffer, eller de metoder som används för att beräkna dem, vilka tillämpas av systemansvariga för överföringssystem och har godkänts av tillsynsmyndigheterna enligt artikel 41.6 i direktiv [2009/73] samt de tariffer som offentliggjorts enligt artikel 32.1 i det direktivet ska vara transparenta, ta hänsyn till systemets funktionsduglighet och förbättring och återspegla de faktiska kostnaderna, i den utsträckning kostnaderna motsvaras av de kostnader som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses och vid behov tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna beaktas. Tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.
…
Tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem ska underlätta effektiv gashandel och konkurrens och samtidigt hindra korssubventionering mellan nätanvändare samt ge incitament till investeringar och upprätthållande eller skapande av driftskompatibilitet för överföringsnät.”
3. Förordning (EU) 2017/460
13. I artikel 1 i förordning (EU) 2017/460, som har rubriken ”Syfte”, anges att det i förordningen fastställs nätföreskrifter med regler för harmoniserade strukturer för överföringstariffer, inklusive regler om tillämpning av en referensprismetod, därtill hörande krav på samråd och offentliggörande, samt beräkningen av acceptpriser för standardkapacitetsprodukter.
14. I artikel 30 i förordningen, som har rubriken ”Information som ska offentliggöras före tariffperioden”, anges följande i punkt 1:
”Följande information ska offentliggöras … av den nationella tillsynsmyndigheten eller den eller de systemansvariga för överföringssystemen, enligt vad som beslutas av den nationella tillsynsmyndigheten:
…
b) följande information:
…
iii) Följande parametrar:
…
2) Kapitalkostnad och dess beräkningsmetod.
…
5) Incitamentsmekanismer och effektivitetsmål.
6) Inflationsindex.
…”
B. Lettisk rätt
1. Lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster
15. I artikel 7.2 i likums ”Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” (lag om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster) av den 19 oktober 2000 anges att den lettiska tillsynsmyndigheten är ett offentligrättsligt organ som är institutionellt och funktionellt oberoende och självständigt genomför sin lagstadgade budget. En av tillsynsmyndighetens uppgifter är att reglera tillhandahållandet av offentliga tjänster på området för naturgasförsörjning.
16. I artikel 9.1 led 2 i samma lag anges att den lettiska tillsynsmyndigheten ska fastställa en metod för beräkning och fastställande av tariffer eller tarifftak samt hur tarifferna eller tarifftaken ska tillämpas, såvida inte andra tariffprinciper föreskrivs i en särskild sektorsspecifik lagstiftning. I artikel 9.2 i den ovan angivna lagen anges att myndigheten inom ramen för sina befogenheter självständigt ska anta administrativa beslut och akter som är bindande för dem som tillhandahåller och använder de berörda offentliga tjänsterna.
17. Enligt artikel 20.1 i samma lag ska tarifferna fastställas på en sådan nivå att användarnas avgifter täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten och säkerställer dess lönsamhet, såvida inte andra tariffprinciper föreskrivs i en särskild sektorsspecifik lagstiftning. Vid en förändring av de faktorer som påverkar taxorna, till exempel lönsamheten, får den lettiska tillsynsmyndigheten se över taxorna och begära att den som tillhandahåller den allmännyttiga tjänsten inom en viss tid lämnar in ett förslag till tariffer med en motivering av de ingående kostnaderna.
2. Den lettiska tillsynsmyndighetens metodbeslut
18. Den lettiska tillsynsmyndighetens styrelse antog den 13 augusti 2018 beslut nr 1/23 om en metod för beräkning av avkastning på kapital (nedan kallat metodbeslutet). I beslutet fastställs hur avkastningen på kapital ska beräknas och tillämpas vid framtagande av förslag till tariffer för reglerade tjänster, däribland tjänster avseende naturgasnätet. I beslutet fastställs bland annat en formel för beräkning av den genomsnittliga vägda avkastningen på kapital i reala termer.
III. Tvisten i det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
19. Den 20 augusti 2020 antog den lettiska tillsynsmyndigheten det omtvistade beslutet med tillämpning av metodbeslutet. I det omtvistade beslutet beaktade myndigheten att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen och lagringsanläggningarna för naturgas för år 2021 skulle tillämpa den genomsnittliga vägda avkastningen på kapital i reala termer. Genom beslutet fastställdes således att avkastningen på kapital för en aktör som på grundval av uppgifterna i den senaste tillgängliga årsredovisningen tillhörde kategorin medelstora eller stora företag, var 2,65 procent.
20. Myndigheten menade att den avkastning på kapital som fastställdes för företag i kategorin medelstora och stora företag var förenlig med situationen på finansmarknaderna och på ett adekvat sätt värderade risker förknippade med kapitalanskaffning, varvid man säkerställde att systemansvariga för överförings- och distributionssystemen och lagringsanläggningarna för naturgas kunde finansiera lån, investera i förnyelse och utveckling av naturgasnätet och få en rimlig avkastning, samtidigt som man säkerställde att användarna kunde dra fördel av kontinuerliga, säkra och kvalitativa allmännyttiga tjänster mot tariffer som motsvarade ekonomiskt skäliga kostnader.
21. Efter antagandet av det angripna beslutet väckte Gaso, systemansvarig för naturgasdistributionssystemet i Lettland, och Conexus Baltic Grid, systemansvarig för överförings- och lagringssystemet för naturgas i denna medlemsstat, talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet vid Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen), hänskjutande domstol.
22. Till stöd för talan gjorde sökandena i huvudsak gällande att den lettiska tillsynsmyndigheten hade överskridit sina befogenheter, gjort sig skyldig till allvarliga förfarandefel och materiella fel när den fastställde kriterierna för beräkning av avkastningen på kapital och att den åsidosatt sin motiveringsskyldighet när den fastställde en onormalt låg avkastning på kapital. Sökandena menar att det omtvistade beslutet strider mot i synnerhet direktiv 2009/73, enligt vilket de behöriga tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna är skyldiga att bland annat främja naturgasmarknadens utveckling och funktion genom att ge investerare tillräckliga incitament för att göra nödvändiga investeringar i infrastrukturen. Beslutet strider också mot förordning nr 715/2009, enligt vilken tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beakta en rimlig avkastning på investeringar när de fastställer tarifferna.
23. Den hänskjutande domstolen har angett att artikel 40 f och artikel 41.8 i direktiv 2009/73 samt artikel 13.1 i förordning nr 715/2009, jämförd med skälen 7 och 8 i samma förordning, är tillämpliga i det nationella målet.
24. Den hänskjutande domstolen har vidare fastställt att det visserligen framgår av de ovan angivna bestämmelserna att medlemsstaterna måste ta med en ”rimlig avkastning på investeringar” när tillträdestarifferna för naturgasöverföringssystemen fastställs, men att den saknar tydlig vägledning för att avgöra om den lettiska tillsynsmyndighetens metod för fastställande av den avkastning på kapital som tillämpats i det nationella målet är förenlig med unionsrätten.
25. Den hänskjutande domstolen har också framhållit att även om bestämmelserna i direktiv 2009/73 inte är tillräckligt tydliga, föreskrivs i lagen om nationella tillsynsmyndigheter ett regelverk utan några bestämmelser som motsvarar vad som föreskrivs i direktivet, bland annat i artikel 40, som fastställer allmänna mål för tillsynsmyndigheten, och i artikel 41, som fastställer myndighetens uppgifter och behörigheter. Den hänskjutande domstolen har förtydligat att artikel 20.1 i denna lag, med stöd av vilken den lettiska tillsynsmyndigheten antog det omtvistade beslutet, inte omfattar alla de mål som avses i de ovan angivna bestämmelserna. Därmed uppkommer frågan om direktivets bestämmelser har införlivats på ett korrekt sätt i lettisk rätt.
26. Slutligen har den hänskjutande domstolen uttryckt tvivel, mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 2009/73 och i förordning nr 715/2009, om huruvida artikel 13.1 i förordningen är tillämplig på tariffen för tillträde till lagringsanläggningar för naturgas, vilka i det aktuella fallet drivs av Conexus Baltic Grid. Enligt den domstolen fastställs, i artikel 13.1 i nämnda förordning, villkoren för tariffer som tillämpas av systemansvariga för överföringssystemen och som ska godkännas av tillsynsmyndigheterna enligt artikel 41.6 i direktiv 2009/73 och för tariffer som offentliggörs i enlighet med artikel 32.1 i direktivet. Det följer av denna artikel 13 att den enbart är tillämplig på tariffer för tjänsten naturgasöverföringssystem och att den inte omfattar fastställande av tariffer som rör lagringsanläggningar för naturgas.
27. Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen) beslutade under dessa förutsättningar att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Utgör artikel 41.8 i direktiv 2009/73 hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillsynsmyndigheten inte är skyldig att, när den beräknar tariffer eller fastställer metoder, motivera hur det säkerställs att de systemansvariga för överförings- och distributionssystem både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området?
2) Är det förenligt med artikel 41.8 i direktiv 2009/73 att tolka den nationella lagstiftningen så, att den säkerställer att det både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament för att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamhet på området, när användarnas avgifter endast täcker ekonomiskt motiverade kostnader för de allmännyttiga tjänsterna och lönsamheten säkerställs, åtminstone till ett minimibelopp?
3) Är en nationell lagstiftning som, trots att den föreskriver ’lämpliga incitament på både kort och lång sikt’ och incitament ’för att främja integrationen av marknaden, säkra leveranser och forskningsverksamhet’, inte föreskriver att det vid fastställandet av den genomsnittliga vägda avkastningen på kapital ska tas hänsyn till vedertagna principer på det finansiella området, vilka beaktar jämförbara företag som verkar på en fri marknad, förenlig med de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv 2009/73?
4) Ska tillsynsmyndigheten vid tolkningen av begreppen ’rimlig avkastning på investeringar’ i den mening som avses i artikel 13 i förordning [nr 715/2009] och ’incitament för investeringar’ i den mening som avses i artikel 41 i direktiv 2009/73, utgå från det vedertagna finansiella begreppet genomsnittlig kapitalavkastning (WAAC) och den metod som används för att fastställa denna?
5) Om den föregående frågan besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att avvika från den metod som används på det finansiella området för att fastställa den genomsnittliga avkastningen på kapital och anpassa denna avkastning efter eget gottfinnande?
6) Om den föregående frågan besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att justera den genomsnittliga avkastningen på kapital så att det vid beräkningen av denna tas hänsyn till en storlekspremie som grundar sig på lånekostnaderna för andra företag i medlemsstatens ekonomi?
7) Om fråga 4 besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att justera den genomsnittliga avkastningen på kapital så att den inte behöver kompensera den systemansvarige för överföringssystemet eller lagringssystemet för naturgas för inflationsökningen under den föregående tariffperioden?
8) Om fråga 5 besvaras jakande, och för det fall den systemansvarige inte samtycker till den nivå på den genomsnittliga avkastningen på kapital som tillsynsmyndigheten föreslår eller de omständigheter som den grundar sig på, bör då tillsynsmyndigheten, när den fastställer den genomsnittliga kapitalavkastningen (WAAC), anlita en oberoende tredje part för bedömningen av vilken nivå som är lämplig för denna avkastning?
9) Strider ett förfarande för fastställande av tariffer, i vilket den genomsnittliga avkastningen på kapital fastställs av tillsynsmyndigheten och i vilket den systemansvarige för överföring eller lagring av naturgas inte har rätt att justera denna beräkning på grundval av enskilda indikatorer för den systemansvariges företag, mot de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv 2009/73?
10) Ska artikel 1 [första stycket] b i förordning [nr 715/2009], jämförd med andra stycket i denna artikel, tolkas så, att skälen 7 och 8 samt artikel 13.1 i denna förordning är tillämpliga på anläggningar för lagring av naturgas och på de tariffer som fastställs av tillsynsmyndigheten, om tillträdet till anläggningar för lagring av flytande naturgas är reglerat?”
28. Skriftliga yttranden har inkommit från Gaso, Conexus Baltic Grid, den lettiska tillsynsmyndigheten och Europeiska kommissionen. Parterna utvecklade sin talan vid förhandlingen den 15 januari 2025.
IV. Bedömning
A. Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
29. Innan jag inleder bedömningen av den nationella domstolens tolkningsfrågor, ska jag pröva den lettiska tillsynsmyndighetens invändningar om rättegångshinder.
30. Den lettiska tillsynsmyndigheten menar för det första att tolkningsfråga 1 är hypotetisk och inte avser tolkningen av unionsrätten utan av nationell rätt. Frågan grundar sig nämligen på det oriktiga antagandet att nämnda myndighet är befriad från skyldigheten att motivera såväl metoden för beräkning av avkastningen på kapital som själva avkastningsnivåerna. Nämnda myndighet anser att så emellertid inte är fallet här, eftersom nationell rätt föreskriver att samma myndighet är skyldig att motivera sina beslut.
31. Den lettiska tillsynsmyndigheten anser för det andra att tolkningsfrågorna 2–6 är alltför allmänt formulerade och inte avser tolkningen av unionsrätten utan dess tillämpning. Myndigheten har också gjort gällande att artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 endast fastställer ett mål som ska uppnås av tillsynsmyndigheterna och låter dem välja medel och metoder för att nå detta mål. Valet av medel och metoder, vilket enligt den hänskjutande domstolen ger upphov till tvivel, är enligt den lettiska tillsynsmyndigheten inte en fråga om tolkningen av unionsrätten utan om dess tillämpning, vilket inte omfattas av EU-domstolens, utan av de nationella domstolarnas behörighet.
32. Nämnda myndighet har för det tredje anfört att frågorna 2, 8 och 9 såsom den första tolkningsfrågan inte rör tolkningen av unionsrätten utan av nationell rätt.
33. Samma myndighet anser för det fjärde att tolkningsfrågorna 4–8 inte har någon koppling till den situation som beskrivits i det nationella målet och alltså inte svarar mot ett objektivt behov för målets avgörande, inte minst med hänsyn till att Conexus Baltic Grid i egenskap av systemansvarig för lagringsanläggningar för naturgas inte är underkastad artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 vilken inte är tillämplig på sådana anläggningar.
34. Jag vill i detta hänseende erinra om att enligt EU-domstolens fasta praxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. Här förhåller det sig inte så, varför invändningen om att de unionsbestämmelser som den hänskjutande domstolen har angett i det nationella målet inte är tillämpliga inte avser frågan huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, utan frågorna i saken. Det ska också klargöras att den hänskjutande domstolen i sin begäran tydligt har angett vilka unionsrättsliga bestämmelser som behöver tolkas för att det nationella målet ska kunna avgöras.
35. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den lettiska tillsynsmyndighetens invändningar om rättegångshinder avvisas och målet prövas i sak.
B. Prövning i sak
36. Den hänskjutande domstolen har ställt sina tio frågor för att för det första få klarhet i det materiella tillämpningsområdet för tariffbestämmelserna i naturgassektorn (frågorna 7, 9 och 10), för det andra hur begreppen ”lämpliga incitament” i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och ”rimlig avkastning på investeringar” i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas (frågorna 1 och 2) och, för det tredje, hur den nationella tillsynsmyndigheten för naturgasmarknaden, när den beräknar och fastställer tarifferna för tillträde till överförings- och distributionssystemen och lagringsanläggningarna för naturgas, ska säkerställa att systemansvariga för dessa system och anläggningar ges sådana incitament och/eller en sådan rimlig avkastning på investeringar (frågorna 3–9).
37. Jag kommer således att vid prövningen av tolkningsfrågorna att dela in dem i tre olika grupper av frågor.
1. Det materiella tillämpningsområdet för tariffbestämmelserna inom naturgassektorn (frågorna 7, 9 och 10)
38. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 7, 9 och 10, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i det materiella tillämpningsområdet för tariffbestämmelserna inom naturgassektorn och, närmare bestämt, huruvida artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att de inte bara är tillämpliga på de systemansvariga för naturgasnäten utan även på lagringsanläggningar för naturgas.
39. Det ska inledningsvis påpekas att i det omtvistade beslutet fastställs samma avkastning på kapital för Gaso, systemansvarig för distributionssystemet för naturgas i Lettland, och för Conexus Baltic Grid, systemansvarig för överföringssystemet för naturgas och för lagringsanläggningar. Frågan uppkommer därmed om den lettiska tillsynsmyndigheten hade rätt att tillämpa samma metod på lagringsanläggningar för naturgas som den som användes för att beräkna tariffen för systemansvariga för naturgasnäten.
40. Även om både överförings-, distributions- och leveransverksamhet för naturgas och lagringsverksamhet omfattas av tillämpningsområdet för såväl direktiv 2009/73 som förordning nr 715/2009, gör unionsrätten i vissa fall ändå åtskillnad mellan nät och lagringsanläggningar. Det betyder att alla bestämmelser som är tillämpliga på systemansvariga för distributions- och överföringsnät för naturgas inte nödvändigtvis är tillämpliga på systemansvariga för lagringsanläggningar för naturgas.
41. Så är bland annat fallet med bestämmelserna om tariffer som tillämpas av de systemansvariga.
42. Direktiv 2009/73 ger närmare bestämt de nationella tillsynsmyndigheterna, i enlighet med sin artikel 41.1 a, uppdraget att ”[f]astställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem”. I artikel 41.6 a i direktivet anges närmare att dessa myndigheter ska ha till uppgift att fastställa eller godkänna åtminstone metoderna som används för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till de nationella näten, inbegripet tarifferna för överföring och distribution.
43. I förordning nr 715/2009, som är tillämplig på överföring av naturgas, anges uttryckligen i artikel 1, om tariffer och beräkningsmetoder för dessa, att lagringsanläggningar inte omfattas av förordningens tillämpningsområde.
44. Av detta följer att tariffbestämmelserna i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 enbart gäller nät, inte lagringsanläggningar för gas.
45. Det betyder emellertid inte att principerna för fastställande av nättariffer inte kan vara relevanta när det gäller att fastställa lagringstariffer. Även om dessa principer inte är direkt tillämpliga på lagringsanläggningar, innebär bestämmelserna i direktiv 2009/73 och i förordning nr 715/2009 nämligen inte att de nationella tillsynsmyndigheterna inte får utvidga de tariffprinciper som gäller för nät till att också omfatta lagringsanläggningar.
46. Av det ovanstående följer att frågorna 7, 9 och 10 ska besvaras enligt följande. Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 gäller i princip inte lagringsanläggningar för naturgas. Nationella tillsynsmyndigheter får emellertid tillämpa de allmänna principer som fastställs i dessa bestämmelser analogt på kontrollen av tariffer för tillträde till lagring.
2. Tolkningen av begreppet ”lämpliga incitament” i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och av begreppet ”rimlig avkastning på investeringar” i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 (frågorna 1 och 2)
47. Den hänskjutande domstolen har ställt de första två frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i denna bestämmelse, säkerställs genom att användarnas avgifter enbart täcker ekonomiskt motiverade kostnader för den allmännyttiga tjänsten och säkerställer en lönsamhet, om än minimal, utan att det ankommer på den nationella tillsynsmyndigheten att motivera hur dessa ”lämpliga incitament” säkerställs.
48. Enligt artikel 41.6 a i direktivet ska tillsynsmyndigheterna ansvara för att fastställa eller godkänna metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella naturgasnät, inbegripet överförings- och distributionstariffer. Dessa tariffer ska enligt denna bestämmelse utformas så att nödvändiga investeringar för att säkra nätens funktion på längre sikt kan göras. I artikel 41.8 i det direktivet anges att ”[n]är det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder … ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området”.
49. Det framgår således av bestämmelsernas lydelse att samma direktiv ålägger de nationella tillsynsmyndigheterna att antingen i samband med antagandet av metoden för beräkning av tillträdestarifferna för överförings- och distributionsnäten för naturgas eller då dessa tariffer konkret fastställs, utöver beräkningen av kostnader som bärs av de systemansvariga för dessa nät för att säkerställa tillträdet till näten, se till att nödvändiga investeringar bekostas så att näten fungerar på lång sikt och att det finns lämpliga incitament för att täcka finansieringen av de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv 2009/73.
50. I det nu aktuella fallet följer det av den nationella lagstiftningen och i synnerhet artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster, att den lettiska tillsynsmyndigheten ska se till att tarifferna för tillträde till naturgasnäten fastställs på en sådan nivå att avgifterna ”täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten och säkerställer dess lönsamhet”.
51. För det första vill jag i likhet med kommissionen framhålla att den omständigheten att den nationella lagstiftningen inte återger exakt samma ord som artikel 41.8 i direktiv 2009/73 eller innehåller ett annat ord inte i sig innebär att lagenligheten av den nationella lagstiftningen eller riktigheten i införlivandet av direktivet ifrågasätts. I beslutet om hänskjutande finns nämligen inga uppgifter som tyder på att nämnda lagstiftning förbjuder den behöriga nationella myndigheten att föreskriva de ”lämpliga incitament” som avses i artikel 41.8 i direktivet eller att denna myndighet, inom ramen för sin behörighet, inte beaktar de krav som följer av ovan angiven bestämmelse.
52. Den omständigheten att den formulering som används i den nationella lagstiftningen inte är identisk med formuleringen i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 bör inte av den lettiska tillsynsmyndigheten (eller av de nationella domstolarna) tolkas så, att den sätter en gräns för det utrymme för skönsmässig bedömning som myndigheten har enligt direktiv vid beräkning och fastställande av tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas.
53. För det andra rör det omtvistade beslutet uteslutande den genomsnittliga vägda avkastningen på kapital, vilken endast utgör en av de omständigheter som beaktas vid fastställande av storleken på tarifferna. Det framgår inte av direktiv 2009/73 att uppfyllelsen av de mål som satts upp i artikel 41.8 i direktivet ska värderas enbart på grundval av avkastningen på kapital. Det tycks i stället vara så, att dessa mål ska uppfyllas med hjälp av tarifferna och den metod som används för att fastställa dessa, sett i sin helhet.
54. Jag menar att det förhåller sig på samma sätt vad beträffar den andra delen av det problem som berörs i de två första tolkningsfrågorna, avseende de nationella tillsynsmyndigheternas motiveringsskyldighet enligt artikel 41.16 i direktiv 2009/73. Denna bestämmelse kan nämligen inte tolkas så, att den ställer krav på att de behöriga nationella myndigheterna ska motivera alla steg i fastställandet av den aktuella tariffen och för varje beståndsdel och parameter i sin metod motivera hur de beaktar lämpliga incitament och bidrar till att säkerställa dem. Bortsett från att en sådan skyldighet inte följer av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten, vore ett sådant krav enligt min mening både paradoxalt och stelbent. Skyldigheten ska således ses som ett krav på den nationella tillsynsmyndigheten att i motiveringen till ett beslut förklara hur den säkerställer att de tariffer eller metoder som den använder är förenliga med kraven i artikel 41.8 i direktivet.
55. Vidare antogs det angripna beslutet med stöd av och i enlighet med metodbeslutet, i vilket det i detalj anges hur avkastningen på kapital ska beräknas. Jag anser att det i princip är tillräckligt att den lettiska tillsynsmyndigheten på förhand offentliggjorde vilken metod den avsåg att sedan tillämpa på ett transparent och ingående sätt, genom att lämna ut de ekonomiska och tekniska parametrar som låg till grund för denna metod, för att myndigheten ska ha fullgjort sin motiveringsskyldighet. I det nu aktuella fallet tycks sökandena inte direkt ha bestritt metoden i sig, utan den avkastning som erhölls på grundval av denna metod. I ett sådant fall skulle metoden endast kunna ifrågasättas om sökandena hade gjort gällande att man inte har rättat sig efter den, till exempel med beaktande av att den avkastning som slutligen erhållits inte återspeglar de omständigheter som metoden grundar sig på.
56. För det tredje har den hänskjutande domstolen även ställt de två första frågorna för att få klarhet i hur begreppet ”lämpliga incitament” i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska tolkas. I beslutet om hänskjutande har den hänskjutande domstolen i detta avseende även hänfört sig till begreppet ”rimlig avkastning på investeringar” i artikel 13.1 i förordning nr 715/2009, vilket enligt den hänskjutande domstolen också skulle kunna visa sig vara relevant i den tvist som den ska avgöra.
57. Det är visserligen riktigt att dessa två begrepp i själva verket kan ha en särskild betydelse i det nu aktuella målet, men begreppet ”rimlig avkastning på investeringar” rör emellertid kostnaden för investeringen/kapitalet och är avsett att säkerställa att de systemansvariga får en tillräcklig avkastning på kapitalet/investeringen medan begreppet ”lämpliga incitament” har ett bredare tillämpningsområde och är avsett att säkerställa att de mål som anges i denna bestämmelse uppnås, det vill säga att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
58. Direktiv 2009/73 och förordning nr 715/2009 har emellertid ett gemensamt syfte, att förverkliga en öppen och konkurrensutsatt inre marknad för naturgas i unionen, och därför ska de ovan angivna begreppen tolkas komplementärt, i den meningen att den tariff som den lettiska tillsynsmyndigheten slutligen kommit fram till och den metod som användes för dess fastställande inte enbart ska garantera en täckning för reella kostnader utan även göra det möjligt för den systemansvarige för naturgasnätet att göra nödvändiga investeringar, både på kort och lång sikt, för att garantera effektivitet, säkerhet och utveckling av nätinfrastrukturen.
59. Det ankommer förvisso på EU-domstolen att ge en tolkningsvägledning som gör det möjligt att avgränsa dessa begrepp såsom görs ovan i punkterna 57–58. Det är emellertid de behöriga tillsynsmyndigheterna eller, i förekommande fall, en nationell domstol som in concreto och utifrån de relevanta faktiska och rättsliga omständigheter i varje enskilt fall, ska avgöra huruvida tarifferna eller den metod som dessa myndigheter använt sig av är förenliga med nämnda begrepp.
60. Av det ovanstående följer att frågorna 1 och 2 ska besvaras enligt följande. Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det inte uttryckligen föreskrivs att den behöriga tillsynsmyndigheten, när den fastställer tariffer eller en metod för fastställande av tariffer, i sin motivering ska ange hur den ser till att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
3. Hur den nationella tillsynsmyndigheten för naturgasmarknaden ska säkerställa att de systemansvariga för naturgasnätet och lagringsanläggningarna får lämpliga incitament och/eller rimlig avkastning på investeringarna (frågorna 3–9)
61. Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 3–9, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i hur omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella tillsynsmyndigheterna har i fråga om valet av tillämpliga metoder för beräkning av avkastning på kapital och i fråga om beräkningsparametrar vid fastställande av tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta utrymme för skönsmässig bedömning ska regleras eller begränsas och, i förekommande fall, under vilka förutsättningar, av kravet på ”lämpliga incitament” i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och/eller en ”rimlig avkastning på investeringar” i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 för de systemansvariga för näten.
62. Jag vill först framhålla att ovan nämnda unionsrättsliga bestämmelser inte föreskriver någon specifik och bindande metod som en tillsynsmyndighet skulle vara tvungen att använda i fråga om fastställande av tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystem för naturgas eller för beräkning av avkastningen på kapital i systemet. Det framgår inte heller av någon av dessa bestämmelser vilken avkastningsnivå som kan anses vara ”rimlig”. Det ligger i sakens natur att en sådan nivå inte kan fastställas abstrakt på förhand.
63. I artikel 41 i direktiv 2009/73 anges förvisso att de nationella tillsynsmyndigheterna ska fastställa eller godkänna tarifferna för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas med iakttagande av villkoren om transparens och icke-diskriminering. Bestämmelsen innehåller emellertid inte några närmare uppgifter om fastställelsen av dessa tariffer, och den ger i synnerhet ingen anvisning om metod eller förfaringssätt för beräkning av avkastningen på kapital. Detsamma gäller artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, där det endast anges att sådana tariffer och beräkningsmetoderna för dessa ska uppfylla en rad kriterier och villkor som anges i den sistnämnda bestämmelsen.
64. Det framgår vidare av det ovan angivna regelverket att även om de metoder som används av de nationella tillsynsmyndigheterna ska vara förenliga med de principer som fastställs i artikel 13 i förordning nr 715/2009 och i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, ges myndigheterna ett betydande handlingsutrymme i fråga om valet av exakt vilken metod som ska användas.
65. Jag menar att det av detta följer att nämnda myndigheter, i synnerhet då det är fråga om att beakta komplicerade tekniska och ekonomiska parametrar, måste ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas, utan att i fråga om behovet av att säkerställa lämpliga incitament eller en rimlig avkastning på investeringar, vara skyldiga att anta en specifik metod, såsom den som grundar sig på WAAC. Dessa myndigheter måste inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning kunna justera beräkningsmetoden och sina beräkningar i förhållande till de parametrar som de bedömer nödvändiga mot bakgrund av de mål som eftersträvas såväl genom unionsrätten som genom tillämplig nationell lagstiftning, däribland till de särskilda förutsättningarna på den nationella naturgasmarknaden, utan någon skyldighet att a priori göra dessa beräkningar med beaktande av inflationen och/eller bolagsskatten.
66. Sökandena har i sina skriftliga och muntliga yttranden fokuserat på den avkastning på kapital som användes av den lettiska tillsynsmyndigheten, vilken de menar är orättvis och onormalt låg och inte motsvarar begreppet rimlig avkastning. Sökandena har också ägnat en stor del av sina yttranden åt det förhållandet att de omständigheter som beaktades i den metod som den lettiska tillsynsmyndigheten använde sig är var oriktiga. De anser härvidlag att myndigheten borde ha valt den metod som används inom finanssektorn, det vill säga metoden grundad på WAAC, vilken då skulle ha föranlett myndigheten att utelämna/bortse från vissa parametrar i sina beräkningar, eller tvärtom beakta andra omständigheter.
67. Jag vill vidare erinra om att EU-domstolen förvisso är behörig att tolka bestämmelser i unionsrätten, men att det inte är EU-domstolens sak att uttala sig om storleken på den avkastning på kapital som användes av den lettiska tillsynsmyndigheten eller att själv fastställa en avkastning som skulle kunna betraktas som ”rimlig”. Beräkningen och fastställandet av denna avkastning är nämligen beroende av en rad faktiska omständigheter och tekniska parametrar som EU-domstolen inte har tillgång till och som den hänskjutande domstolen i vart fall är den enda som är behörig att bedöma. Av detta följer att det inte ankommer på EU-domstolen att fastställa en konkret metod som tillsynsmyndigheten skulle vara skyldig att tillämpa för att beräkna avkastning eller lönsamhet på kapital och inte heller att uttala sig om lämpligheten av alternativa ekonomiska modeller som skulle ha kunnat användas i det aktuella fallet.
68. Den omständigheten att det inte fastställs mer detaljerade principer i unionsrätten för de beräkningsmetoder som avses i frågorna 3–9 betyder emellertid inte att den nationella tillsynsmyndigheten efter eget gottfinnande fritt kan välja tillämpa vilken metod som helst när tarifferna för tillträde till näten ska fastställas. Myndighetens bedömningsutrymme måste nämligen begränsas formellt, av den motiveringsskyldigheten som anges i artikel 41.16 i direktiv 2009/73 och materiellt, av de principer som föreskrivs i artikel 13 i förordning nr 715/2009 och i artikel 41.8 i direktiv 2009/73. Nämnda myndighet är dessutom, såsom kommissionen mycket riktigt har understrukit, bunden inte bara av unionsrättens principer om fastställande av tariffer, utan även av andra relevanta bestämmelser och principer i unionsrätten, till exempel konkurrensreglerna, reglerna om god förvaltningssed och de allmänna principerna om proportionalitet och icke-diskriminering.
69. Slutligen är de nationella tillsynsmyndigheterna, såsom följer av artikel 39.4 i direktiv 2009/73, de enda som är behöriga och ansvariga för att enligt de kriterier som fastställts i unionsrätten och de mål som därigenom eftersträvas, fastställa eller godkänna tariffer för överföring och distribution av naturgas och deras beräkningsmetoder. Även om de systemansvariga för ett överförings- eller distributionsnät får lägga fram ett förslag för nämnda tillsynsmyndigheter i detta avseende, är dessa myndigheter följaktligen inte bundna av detta förslag.
70. Av detta följer att den bedömning som de nationella tillsynsmyndigheterna gör av de olika parametrarna för beräkning av tariffer inte kan underordnas ett ingripande av tredje part, exempelvis en konsultbyrå, i händelse av ett bestridande av de enheter som tarifferna tillämpas på. I artikel 39.4 i direktiv 2009/73, jämförd med skäl 30 i direktivet, föreskrivs att dessa myndigheter ska utöva sin behörighet oberoende av alla andra offentliga och privata organ och se till att de fattar sina beslut självständigt och enbart grundar sig på allmänintresset, utan att underordnas externa anvisningar från andra offentliga eller privata organ. Myndigheternas utövande av nämnda behörighet påverkar dessutom inte den möjlighet som berörda företag kan ha, att göra gällande rapporter från utomstående experter till stöd för en ansökan som getts in till tillsynsmyndigheten eller till behörig domstol, i den mån nationell rätt tillåter det.
71. Av det ovanstående följer att frågorna 3–9 ska besvaras enligt följande. Direktiv 2009/73 och förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att de inte innehåller några föreskrifter om en specifik och bindande metod för beräkning och fastställande av tariffer för överförings- och distributionssystem och (lagringsanläggningar) för naturgas, och det ankommer därför på den nationella tillsynsmyndigheten att, under de nationella domstolarnas kontroll och på grundval av relevanta omständigheter, fastställa en lämplig beskaffenhet för den metod som används för denna beräkning, samtidigt som de allmänna principer som fastställs i unionsrätten för fastställande av tariffer ska iakttas.
V. Förslag till avgörande
72. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) på följande sätt: 1) Artikel 41.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG och artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005, ska tolkas på följande sätt: De gäller i princip inte lagringsanläggningar för naturgas. Nationella tillsynsmyndigheter får emellertid tillämpa de allmänna principer som fastställs i dessa bestämmelser analogt på kontrollen av tariffer för tillträde till lagring. 2) Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska tolkas på följande sätt: Den utgör inte hinder för en nationell lagstiftning i vilken det inte uttryckligen föreskrivs att den behöriga tillsynsmyndigheten, när den fastställer tariffer eller en metod för fastställande av tariffer, i sin motivering ska ange hur den ser till att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området. 3) Direktiv 2009/73 och förordning nr 715/2009 ska tolkas på följande sätt: De innehåller inga föreskrifter om en specifik och bindande metod för beräkning och fastställande av tariffer för överförings- och distributionssystem och (lagringsanläggningar) för naturgas, och därför ankommer det på den nationella tillsynsmyndigheten att, under de nationella domstolarnas kontroll och på grundval av relevanta omständigheter, fastställa en lämplig beskaffenhet för den metod som används för denna beräkning, samtidigt som de allmänna principer som fastställs i unionsrätten för fastställande av tariffer ska iakttas.
1 Originalspråk: franska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94).
3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, 2009, s. 36).
4 Kommissionens förordning av den 16 mars 2017 om fastställandet av nätföreskrifter för harmoniserade tariffstrukturer för överföring av gas (EUT L 72, 2017, s. 29).
5 Latvijas Vēstnesis, 2000, nr 394.
6 Latvijas Vēstnesis, 2018, nr 161.
7 I beslutet om hänskjutande anges också att avkastningen på kapital för en operatör som enligt uppgifterna i den senaste tillgängliga årsredovisningen tillhörde kategorin mikroföretag eller småföretag var 4,37 procent.
8 Den lettiska tillsynsmyndigheten har uppgett att denna skyldighet följer av artikel 67.2 i Administratīvā procesa likums (förvaltningsprocesslagen).
9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė ( C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2019, Slovenské elektrárne ( C‑376/18, EU:C:2019:1068, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
11 Till skillnad från fråga 10, som uteslutande avser systemansvariga för lagringsanläggningar och som den hänskjutande domstolen har ställt för att få klarhet i huruvida de tariffbestämmelser som föreskrivs i artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 även är tillämpliga på lagringsanläggningar för naturgas, avser frågorna 7 och 9 både systemansvariga för naturgasnäten och systemansvariga för lagringsanläggningar för naturgas.
12 Se artikel 1.1 i direktiv 2009/73. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, GRDF ( C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
13 Den omständigheten att unionslagstiftaren har föreskrivit olika regelverk för lagringsanläggningar och för gasnät kan förklaras av överväganden avseende de tekniska egenskaper som skiljer sig åt mellan dessa två typer av infrastruktur och de konkurrensvillkor som kännetecknar dem. Medan gasöverföringsnät i allmänhet kan betraktas som naturliga monopol, råder nämligen i princip konkurrens mellan lagringsanläggningar för naturgas och andra lagringsanläggningar eller flexibilitetsverktyg.
14 Se skälen 23, 25 och 32 i direktiv 2009/73.
15 Det ankommer alltså på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av nationell rätt och omständigheterna i det nationella målet, pröva huruvida det fanns objektiva skäl att genom det omtvistade beslutet tillämpa samma avkastning på kapital på Conexus Baltic Grid i egenskap av systemansvarig för överföringssystemet och samtidigt i egenskap av systemansvarig för lagringsanläggningar för naturgas.
16 Såsom framhålls ovan i punkt 25 härrör dessa frågor från den hänskjutande domstolens mer allmänna tvivel i frågan om artikel 41.8 i direktiv 2009/73 har införlivats korrekt i den lettiska rättsordningen. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att målen inom ramen för fastställandet av tariffer enligt artikel 41.8 i direktivet är mer omfattande än vad som föreskrivs i lettisk rätt och i synnerhet i artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster.
17 Min kursivering.
18 Som jag ser det måste de behöriga myndigheterna inom ramen för sin befogenhet att göra en egen bedömning och fastställa tariffer beakta en mängd olika faktiska omständigheter och ekonomiska och tekniska parametrar (vilka till antalet kan bli synnerligen omfattande), utan att varje enskild omständighet kan bedömas eller mätas eller kvantifieras i förhållande till kriteriet ”lämpliga incitament”.
19 Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt ställt frågorna 3–9 för att få klarhet i huruvida den tillämpliga unionsrätten i fråga om fastställande av tariffer förpliktar de nationella tillsynsmyndigheterna att använda specifika metoder för beräkning av tarifferna, såsom metoden för ”genomsnittlig vägd kapitalkostnad” eller ”genomsnittlig kapitalavkastning (WAAC)”, vilka tillämpas i den finansiella sektorn (frågorna 3 och 4), eller om det är möjligt att avvika från dessa metoder (fråga 5), jämföra kapitalkostnaden med kapitalkostnaden för andra oreglerade bolag (fråga 6), göra justeringar för att beakta inflationen (fråga 7) och beakta den systemansvariges prestanda (fråga 9). Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida och i vilken utsträckning det är möjligt för en oberoende tredje part att ingripa i fastställandet av den genomsnittliga avkastningen på kapital för det fall en systemansvarig bestrider den avkastning som föreslagits av tillsynsmyndigheten (fråga 8).
20 Tarifferna i fråga ska vara transparenta, återspegla de faktiska kostnaderna, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Det ska även noteras att det föreskrivs i artikel 30.1 i förordning 2017/460, som kommissionen har hänvisat till i sitt skriftliga yttrande, inom ramen för målet om ökad insyn i de systemansvarigas tariffstruktur, att en rad uppgifter ska offentliggöras före vare tariffperiod, däribland följande: ”Kapitalkostnad och dess beräkningsmetod.” ”Incitamentsmekanismer och effektivitetsmål.” och ”Inflationsindex.” I denna förordning anges emellertid inte närmare vad dessa begrepp har för innebörd, och särskilt inte vilka metoder eller förfaranden som ska eller kan används för beräkning av kapitalkostnaden eller incitamentsmekanismerna. I det nu aktuella fallet tycks den lettiska tillsynsmyndigheten under alla omständigheter ha fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 30.1 i förordning 2017/460 när metodbeslutet antogs.
21 Se, analogt, andra unionsrättsliga områden såsom konkurrensrätten där kommissionen enligt EU-domstolens fasta praxis har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i ekonomiska frågor, i synnerhet när den ska göra framåtblickande ekonomiska analyser, till exempel inom ramen för kontroll av företagskoncentrationer enligt rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (”EG:s koncentrationsförordning”) (EUT L 24, 2004, s. 1) eller inom ramen för tillämpningen av artikel 9 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 101 och 102 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Alrosa ( C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punkt 94) och dom av den 13 juli 2023, kommissionen/CK Telecoms UK Investments ( C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punkt 82) och mitt förslag till avgörande i målet Orlen/kommissionen ( C‑255/22 P, EU:C:2024:466, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
22 WAAC motsvarar närmare bestämt värdet på den ersättning som en investerare bör få för sin investering, det vill säga den rimliga avkastningen på investeringen. Det motsvarar den genomsnittliga vägda kostnaden för ett företags två finansiella resurser, skulder och eget kapital. Den kan beräknas före eller efter skatt. Även om det inte finns någon motsvarande vägledning på området för naturgas, se på området för elektroniska kommunikationer kommissionsmeddelandet om beräkning av kapitalkostnad för tidigare generations infrastruktur i samband med kommissionens granskningar av nationella anmälningar inom EU-sektorn för elektronisk kommunikation (EUT C 375, 2019, s. 1).
23 Det följer av rapporter om nationell praxis vid genomförande av unionsrättsliga bestämmelser från rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet (CEER) att de nationella tillsynsmyndigheterna i unionen, med hänsyn till att överförings- och distributionssystemen för naturgas är organiserade på mycket olika sätt i de olika medlemsstaterna, har använt flera olika regleringsstrategier vid fastställandet av tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas. Så är även fallet vid beräkning av avkastningstalen, där olika tillsynsmyndigheter har använt sig av olika metoder i detta hänseende. Även om WAAC förvisso är en av de metoder som tillsynsmyndigheter ofta använder sig av för att beräkna de systemansvarigas avkastning, är det således inte omöjligt för en sådan myndighet att använda en annan metod eller att anpassa den använda metoden till behoven och särdragen hos de system som ska regleras. Se rapporten från rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet med rubriken ”Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2021”, tillgänglig på engelska på dess webbplats (på följande adress: https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/ae4ccaa5-796d-f233-bfa4-37a328e3b2f5).
24 De systemansvariga för näten har i egenskap av monopol (eller tidigare monopol) en rättsenlig dominerande ställning i den mening som avses i artikel 102 i EUF-fördraget. Det ankommer således på dessa systemansvariga att inte agera på ett sätt som är till men för en effektiv och icke snedvriden konkurrens på deras respektive marknader.
25 Se skäl 32 i direktiv 2009/73.
26 Fråga 8 tycks med hänsyn till Conexus Baltic Grids skriftliga yttrande ha föranletts av ett sakkunnigutlåtande som detta bolag beställde av KPMG Baltics AS, en revisions- och konsultbyrå specialiserad på ekonomi och finans, för att värdera inverkan av den genomsnittliga avkastning på kapital som fastställts av den lettiska tillsynsmyndigheten.
27 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73) ( C‑718/18, EU:C:2021:662, punkt 109 och där angiven rättspraxis).